Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы финансового контроля в Российской Федерации
1.1. Понятие и система финансового контроля в Российской Федерации 14-51
1.2. Особенности и структура правоотношений в области финансового контроля 52-73
Глава 2. Особенности правового регулирования финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации
2.1 Основные этапы возникновения и развития финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России 74-98
2.2. Понятие, значение и формы (виды) финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации 99-134
2.3. Субъекты финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации, их права и обязанности 135-150
2.4. Счетная палата Российской Федерации - как орган независимого парламентского финансового контроля 151-177
Заключение 178-183
Библиографический список использованных источников 184-203
Приложение 204
- Понятие и система финансового контроля в Российской Федерации
- Особенности и структура правоотношений в области финансового контроля
- Основные этапы возникновения и развития финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России
- Понятие, значение и формы (виды) финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Произошедшие изменения экономического и политического характера в связи с распадом СССР повлекли за собой реформы практически во всех областях общественной жизни в России, направленные на создание фундамента нового государства, в котором должны существовать и развиваться все формы собственности на принципах равенства и свободы предпринимательства. Трансформация коснулась прежде всего сферы финансово-экономических отношений страны, что потребовало в свою очередь создания органов, способных осуществлять контрольные функции в области образования, распределения и использования финансовых ресурсов в целях влияния на обеспечение успешной реализации финансово-правовой политики государства. В связи с вышесказанным очевидно возрастание роли и значения всей системы финансового контроля в стране, а в ее рамках — прежде всего финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, который с учетом современных экономико-правовых реалий является одним из основных элементов системы управления и государственного контроля.
Обязательным условием устойчивого развития и упорядоченного функционирования современной системы финансового контроля выступает адекватная правовая база. Однако несмотря на интенсивное развитие российского законодательства в области финансового контроля, можно констатировать, что четкости правового регулирования отношений в области финансового контроля с участием представительных (законодательных) органов государственной власти в настоящее время не достигнуто. Это объективно актуализирует рассматриваемую проблему и обусловливает прежде всего необходимость научного исследования организационно-правового обеспечения структуры органов финансового контроля
представительной (законодательной) государственной власти в Российской Федерации в единой системе финансового контроля в стране, а также поиск реальных форм их правового взаимодействия и методов, которые бы на практике способствовали регулированию контрольной деятельности. Отсюда следует, что глубокий анализ и научные обоснования правовой сущности финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти являются актуальнейшими задачами, стоящими перед специалистами финансового права.
Актуальность темы исследования обусловлена и теоретической, а также практической значимостью вопросов о месте и роли представительной (законодательной) государственной власти как особой власти в системе разделения властей в области финансового контроля. Эта проблема признается дискуссионной в юридической, в т.ч. финансово-правовой науке, поскольку в научных исследованиях, а также в действующем российском законодательстве отчасти определено доминирующее положение исполнительной власти в осуществлении контрольной деятельности, что отрицательно влияет на эффективность осуществления контрольных полномочий представительных (законодательных) органов государственной власти в сфере финансов.
Действующая Конституция РФ содержит правовые основы образования представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации, а также основополагающие принципы, на которых строятся контрольные отношения, возникающие в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Так, в соответствии со ст. 101-103 Конституции РФ для осуществления контроля за своевременным исполнением федерального бюджета палатами Федерального Собрания РФ создана Счетная палата РФ. Эффективность контрольной деятельности последней зависит от комплексного исследования теоретических и практических основ проведения ею финансового контроля. Вместе с тем с 1 января 2008 г. в связи с
изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, процесс исполнения бюджета претерпел определенные трансформации, включая деятельность Счетной палаты РФ по внешней проверке отчета об исполнении федерального бюджета. Это также предопределяет необходимость научно-теоретического осмысления и выявления как позитивных, так и негативных сторон указанного процесса и выработки предложений, направленных на совершенствование и реализацию контрольной деятельности Счетной палаты РФ и соответствующих контрольных органов субъектов РФ.
Таким образом, вышеизложенное является подтверждением актуальности и востребованности избранной темы диссертационной работы как с теоретических, так и с практических позиций.
Состояние и степень научной разработанности проблемы нельзя оценить однозначно. В настоящее время в научных исследованиях к проблемам финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации в аспекте теории финансового права обращались Е.Ю. Грачева (в рамках исследования проблем правового регулирования государственного финансового контроля); А.Д. Соменков (применительно к исследованию проблем парламентского контроля за исполнением федерального бюджета в России). Наряду с важным вкладом каждого из исследователей в разработку отдельных проблем финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации существует реальная потребность в комплексном исследовании правовых основ финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации в аспекте современных правовых реформ и законотворческой практики.
Основу исследования составили научные изыскания ученых по проблемам финансового права, в том числе касающиеся проблем в области финансового контроля: О.Ю. Бакаевой, И.А. Белобжецкого, И.В. Бит-Шабо,
6 Э.А. Вознесенского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.С. Малеина, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Н.А. Саттаровой, Э.Д. Соколовой, А.Д. Соменкова, Л.Я Хориной, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, А.А. Ялбулганова и многих других.
Базовыми источниками настоящей работы явились научные труды и выводы представителей общей теории права и государства: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Воротникова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, P.O. Халфиной и некоторых других.
Существенными для настоящего исследования являются научные труды ученых административного и конституционного права: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Г.Н. Комковой, Н.М. Конина, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Е.В. Шориной и других авторов.
Содержательный теоретический материал по проблемам финансового контроля имеется в работах ученых-экономистов: В.В. Бурцева, Н.П. Ефимовой, Н.Д. Погосяна, СО. Шохина и других ученых.
Объект, предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются отношения как социально-экономическое явление, возникающие в области финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования выступают финансово-правовые и организационно-правовые основы осуществления контрольной деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации в области финансов и вытекающие отсюда современные и исторические аспекты теоретических и практических проблем, связанные со спецификой правоотношений в области финансового контроля.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основной целью настоящего исследования является комплексный правовой анализ теоретических и практических проблем в области финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации, выявление пробелов современного правового регулирования и выработка практических рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности правотворческой, правоприменительной деятельности в области финансового контроля с участием представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации.
В связи с целью исследования поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
уточнить определение финансового контроля и определить его современную систему;
определить место финансового контроля в системе финансового права как отрасли права и отрасли российского законодательства;
выделить особенности правоотношений в области финансового контроля;
провести историко-правовое исследование возникновения, развития и закрепления финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации;
разработать определение финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации;
систематизировать и классифицировать формы (виды) финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти;
определить субъектов финансового контроля от лица представительной (законодательной) государственной власти в Российской Федерации;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства в области финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации и рекомендации по внесению изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты.
Методология исследования. Методологической основой для
научного исследования закономерностей и признаков развития финансового
контроля представительных (законодательных) органов государственной
власти в Российской Федерации, а также для определения его значения и
места в системе финансового контроля в России выступают общенаучные
методы познания (анализ и синтез; дедукция и индукция; диалектический,
исторический, системный и функциональный и т.д.) и частнонаучные
(специально-юридический, формально-юридический, сравнительно-
правовой) методы.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, законодательство субъектов РФ, направленные на урегулирование отношений в области финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования являются обобщенные автором материалы, отражающие состояние практики регулирования контрольной деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти в области финансов в Российской Федерации, официальные документы законодательной практики субъектов РФ.
В работе над диссертацией была использована практика работы конституционных судов и официальные статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении комплексного исследования проблемы возникновения, организации и осуществления финансового контроля представительными (законодательными) органами государственной власти в Российской
Федерации в современных экономических, политических, организационных, социальных и правовых условиях развития государства. Результатом исследования является формулирование научно обоснованных предложений, которые направлены на повышение эффективности проведения финансового контроля России в целом, финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации в частности.
На защиту выносятся новые и содержащие элементы новизны, следующие положения:
1. Предлагается понимать под финансовым контролем
регламентированную нормами права многоаспектную деятельность
федеральных и региональных органов власти, должностных лиц,
предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а
также негосударственных органов, общественных и иных некоммерческих
объединений, юридических и физических лиц по контролю за соблюдением
законности и целесообразности действий в области образования,
распределения и использования всех финансовых ресурсов государства,
имеющую целевую направленность на выявление и предупреждение
нарушений в финансовой сфере, а также влияние на обеспечение проведения
единой финансово-правовой политики государства.
2. Анализ правовых норм, регулирующих отношения в области
финансового контроля, позволил определить, что данные нормы составляют
сложный правовой институт финансового права как отрасли права, который
получает выражение в соответствующей комплексной подотрасли
российского законодательства, включающей в качестве самостоятельного
такой институт, как «организация финансового контроля» (наряду с
институтами осуществления финансового контроля, исполнения
финансового контроля, а также институтами, различающимися по субъектам
финансово-контрольных отношений).
3. Обосновывается, что наиболее приемлемой организационной структурой системы финансового контроля в Российской Федерации в условиях динамично развивающейся российской экономики, модернизации законодательства и усложнения правоотношений в данной сфере является система, включающая три подсистемы: теоретическая база; нормативная база; организационно-структурная база, в основу которой заложена комбинация таких компонентов, как: компетентные федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; а также негосударственные органы, общественные и иные некоммерческие объединения, юридические и физические лица и, кроме того, системообразующий элемент, каковым является международная база.
4. Предлагается под правоотношениями в области финансового контроля понимать реально существующие финансово-экономические, отраженные в нормах права и регулируемые ими отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе контроля за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов, участники (субъекты) которых выступают носителями юридических прав и обязанностей. Предлагается структурировать правоотношения в области финансового контроля по субъектному и объектному составу, а также по основаниям возникновения.
5. Обосновывается необходимость введения в научный оборот вместо термина «финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти» термина «парламентский финансовый контроль», под которым следует рассматривать регламентированную нормами права деятельность Федерального Собрания, его двух палат, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и образованных ими органов, а также отдельных депутатов и формируемых органов в структуре представительной власти субъектов РФ по реализации постоянного контроля за законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования,
11 распределения и использования государственных финансовых ресурсов в сфере управления.
В ходе исследования отмечается, что парламентский финансовый контроль проявляется как приоритетный вид государственного контроля и государственного финансового контроля в частности.
6. На основе анализа правовых основ деятельности представительных
(законодательных) органов государственной власти в области финансового
контроля констатируется, что контрольная деятельность представительных
(законодательных) органов государственной власти в области финансов
необоснованно сужена. Обосновывается необходимость усиления
законодательных позиций о финансовом контроле представительных
(законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации,
в частности, предлагается развивать законодательные положения о
закреплении за Государственной Думой Федерального Собрания РФ права
вносить поправки, касающиеся увеличения доходов федерального бюджета,
в первом чтении рассмотрения проекта федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период (ст. 201
Бюджетного кодекса РФ).
7. Обосновывается, что финансовый мониторинг выступает
самостоятельным элементом управления, присущим органам
представительной (законодательной) государственной власти в частности,
который следует рассматривать как систему наблюдений за состоянием
финансов с целью их оценки, прогноза изменений их состояния и
финансового контроля.
8. Обосновывается, что изменение норм бюджетного
законодательства, предусматривающего возможность проведения Счетной
палатой РФ внешней проверки годового отчета об исполнении федерального
бюджета до его рассмотрения в парламенте Российской Федерации, является
нарушением норм Конституции РФ (ст. 114) - основного источника
правового регулирования отношений в области финансового контроля.
9. Счетная палата РФ рассматривается автором как особый орган
парламентского финансового контроля, который выделяется своим правовым
статусом и значением среди специальных органов финансового контроля в
Российской Федерации. Обосновывается, что контрольные полномочия
Счетной палаты РФ в области финансов следует рассматривать не только как
часть ее специальной компетенции, но и как часть ее финансово-правового
статуса, реализуемые независимо от федеральных и региональных органов
государственной исполнительной и судебной власти, органов прокуратуры и
органов местного самоуправления.
10. На основании проведенного исследования и полученных
результатов предложена Концепция проекта Федерального закона «О
финансовом контроле в Российской Федерации» (специальная глава,
посвященная финансовому контролю представительных (законодательных)
органов власти).
Теоретическое и практическое значение диссертации заключается в том, что идеи, выводы и предложения, выдвинутые и обоснованные в работе, могут быть использованы для дальнейшего развития научных исследований системы финансового контроля, а также применены при дальнейшей разработке повышения эффективности финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации.
Полученные результаты могут служить теоретической базой для совершенствования законодательства в области финансового контроля, а также могут способствовать представительным (законодательным) органам федерального и регионального уровней Российской Федерации при решении вопросов в финансовой сфере. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекций и практических занятий по курсу «Финансовое право», при разработке специальной учебной дисциплины «Правовые основы финансового контроля представительных
(законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы апробированы диссертантом в таких формах, как: выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях, семинарах; обсуждение и одобрение диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»; подготовка автором научных публикаций.
Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы изложены в девяти научных статьях, опубликованных в сборниках научных конференций и в периодических научных изданиях, в том числе рекомендованных Высшей аттестационной комиссией.
Структура и содержание диссертации обусловлены целью и логикой исследования. Диссертация: состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложения.
Понятие и система финансового контроля в Российской Федерации
Государство, осуществляя свою деятельность в разных направлениях, таких как охрана окружающей среды, внутренняя и внешняя политика, борьба с терроризмом и ряд других, при реализации государственной политики не способно разрешать их, не располагая финансовыми ресурсами и не используя финансовые механизмы.
Финансы, воздействуя на производство, распределение и потребление, носят объективный характер. Они выражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории1. Отметим, что государство при выполнении своих задач и функций2 использует их в целях управления обществом.
Потребность в использования финансов обусловила осуществление государством специфического рода деятельности - финансовой деятельности государства, по справедливому мнению Н.И. Химичевой, представляющую собой «осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов». Характеризуя финансовую деятельность государства, следует отметить, что это особый вид государственной деятельности, поскольку ей занимаются все органы государственной власти — как представительные (законодательные), так и исполнительные и, безусловно, судебные в пределах своей компетенции
Осуществление государством финансовой деятельности есть одно из проявлений выполнения им экономической функции5, которая признается как одна из самых стабильных (с точки зрения своего существования) функций государства и одновременно изменчивых в зависимости от содержания6.
В процессе финансовой деятельности, по мнению Е.Ю. Грачевой, с которым следует согласиться, государством решаются две основные задачи: 1. Планомерное распределение и перераспределение в денежной форме совокупного общественного продукта и национального дохода. 2. Осуществление государственного финансового контроля, т.е. контроля за законностью и целесообразностью использования финансовых ресурсов государства7.
Впрочем, в юридической литературе дополнительно выделяются и другие задачи финансовой деятельности государства, так, Е.А. Ровинский отмечает следующие: обеспечение образования общего фонда денежных средств и его использование в целях выполнения функций государства, связанных с удовлетворением потребностей общества . Бесспорно, вывод Е.А. Ровинского верен, так как финансовая деятельность государства имеет важнейшее значение для создания материальной основы необходимой для функционирования органов государственной власти, представительных (законодательных) органов в частности и т.п.
Одновременно отметим, что согласно вышеизложенному финансовый контроль следует рассматривать как особую составную часть финансовой деятельности государства, без которой немыслимо устойчивое развитие финансово-экономических отношений в России в целом, а также повышение национального благосостояния страны, рациональное использование всех финансовых ресурсов и природных богатств в частности.
В Лимской декларации руководящих принципов контроля , принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI), на которую изначально опирались и следовали ее духу и букве при организации современной российской системы финансового контроля10, сказано, что контроль — это не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб, осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Особенности и структура правоотношений в области финансового контроля
Одной из важнейших задач российского законодательства в области финансового контроля является правовое регулирование всех финансово-экономических отношений в Российской Федерации в сфере контроля, которые в процессе их урегулирования нормами права приобретают новую, правовую форму, устанавливающую поведение людей. Как отметил в своей работе Л.С. Явич, вначале возникает общественное отношение, требующее правового регулирования, затем право оказывает свое регулирующее воздействие, в результате чего общественное отношение принимает вид правоотношения . На целесообразность правового вмешательства в те или иные отношения могут влиять различные факторы: социальная необходимость, государственная заинтересованность и возможность внешнего контроля137.
Поскольку интересы государства, безусловно, затронуты в процессе осуществления контрольной деятельности управомоченных органов в области финансов, следовательно, и правовая регламентация контрольных отношений в области финансов посредством норм права имеет важнейшее значение как для государства в целом, так и для теории финансового права в частности. Е.А. Ровинский подчеркнул в своей работе «весомую значимость правовой регламентации финансовых отношений, указывая на то, что потребность в деньгах и хозяйственно-организаторская деятельность государства определяют значение его финансовой деятельности и правового регулирования общественных отношений, возникающих при этом» .
Традиционно под правовым регулированием в юридической литературе понимается совокупность правовых форм и средств юридического воздействия государства на поведения участников общественных отношений не только в интересах всего общества, но и в интересах определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку . Следовательно, под правовым регулированием контрольных отношений в области финансов понимается совокупность правовых форм и средств юридического воздействия государства на отношения в области контроля за образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов. С.С. Алексеев отметил, что механизм правового регулирования охватывает комплекс юридических средств, с помощью которых осуществляется регулирование общественных отношений, куда входят нормы права, юридические факты и акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей140.
Правовую основу контрольной деятельности государства составляют нормы Конституции РФ141, среди которых можно выделить две группы норм: общего и специального характера (общего — ст. 1, 10, 11 Конституции РФ, специального - ч. 5 ст. 101, ч. 1, 2 ст. 102, ч. 1, 2 ст. 103, ст. 71, ст. 72 и другие статьи Конституции РФ), Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»142, Бюджетный кодекс РФ143, Налоговый кодекс РФ , Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»145, Федеральный закон «Об аудиторской деятельности»146 и другие законы и подзаконные нормативные правовые акты (указы, постановления, приказы), регулирующие финансово-экономические отношения в сфере контроля.. Уточним, что в Российской Федерации в настоящее время действует более 250 нормативных правовых актов, в которых затрагиваются вопросы государственного контроля 7.
С целью дальнейшего совершенствования законодательства о финансовом контроле было бы правильным вначале определить понятие «правоотношений в области финансового контроля», при этом выявив их сущность, поскольку, понятие любого явления характеризуется через сущность148. Под сущностью как философской категорией следует понимать внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех его многообразных свойств и отношений. А явление — это то или иное обнаружение предмета, внешней формы его существования149. В связи с этим, по справедливому мнению М.В. Карасевой, «прежде всего необходимо установить те явления социальной жизни, анализ взаимосвязи с которыми позволит выявить сущность финансового правоотношения»150.
Еще Е.А. Ровинский отмечал, что «финансовые правоотношения выступают одним из видов правоотношений, характеризуются присущими всем правоотношениям в обществе общими признаками и чертами, а также специфическими особенностями»151. Поэтому правоотношениям в области финансового контроля как разновидности финансовых правоотношений присущи все существенные признаки, которые свойственны всем правоотношениям в целом.
Основные этапы возникновения и развития финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в России
Финансовый контроль - это категория, включающая финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти, который осуществлялся в различные периоды развития общества, поэтому комплексное исследование правовых основ указанной сферы финансовой деятельности не представляется возможным без анализа исторического материала. В связи с этим процитируем высказывание А.С. Орлова и В.А. Георгиева о том, что «история изучает прошлое человеческого общества во всем его многообразии и конкретности с целью понимания настоящего и перспектив развития. Наряду с другими науками об обществе история формирует научную основу руководства им»216.
История становления финансового контроля, включающего как один из аспектов деятельности финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти в Российском государстве, уходит корнями в далекое прошлое. На протяжении всего периода существования государства в зависимости от особенностей социально-экономических, правовых и политических финансовый контроль претерпевал различные организационные изменения, но оставался важной составляющей укрепления государственности и авторитета России.
Вопросы возникновения и развития государственного финансового контроля в России неоднократно рассматривались известными финансоведами и экономистами: Е.Ю. Грачевой, Н.А. Золотаревым, Н.П. Ефимовой, Н.Д. Погосяном, СО. Шохиным, А.А. Ялбулгановым и другими исследователями217. Однако их научные поиски ограничены лишь определенными временными периодами развития государственного финансового контроля и областями его применения, при этом в них отсутствует комплексный анализ истории правового регулирования отношений в сфере финансового контроля, а также недостаточно исторического материала о зарождении и развитии финансового контроля органов представительной (законодательной) государственной власти в системе государственного управления, применение которого, безусловно, позволило бы избежать повторения ошибок и использовать положительные элементы законотворческой деятельности.
В рамках диссертационного исследования целесообразно проанализировать исторический процесс возникновения и развития представительных (законодательных) органов государственной власти в России, которые выполняли функцию контроля в сфере финансов с начала образования Древней Руси до настоящего времени. Для более глубокого анализа исторического материала, полагаем, следует сформировать ряд основных этапов возникновения, развития и становления финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в системе государственного управления России.
Следует отметить, что становление в России полноправного, постоянно действующего представительного (законодательного) органа государственной власти явилось итогом длительного исторического пути развития. Так, первые слабо развитые формы представительных (законодательных) органов государственной власти с присущей им функцией контроля, включая финансовый, хотя и не основной, а вспомогательной, существовали уже в Киевской Руси, а позднее в Великом Новгороде, Пскове и Московском государстве.
Согласно летописным сводам первым государственным образованием, возникшим на территории, которая была населена восточнославянскими племенами, было Киевское государство218. В молодом Русском государстве в состав органов государственной власти входило народное собрание (вече) , компетенцией которого были избрание князей, вопросы налогообложения, обороны городов, подготовка к военным походам220. При этом вече в Киеве не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю" . Согласно летописям первый письменный сборник законов «Русская Правда» был создан Ярославом Мудрым, впоследствии он дополнялся, а также переделывался уже частными лицами, которые вносили в него «законы» и «уставы» сыновей и внуков Ярослава. Князь был по преимуществу военным охранителем волости, за что и получал с волости «дань»222, впоследствии принявшую вид обязательных платежей. Эти сборы скоро приняли денежную форму и как устойчивая традиция были закреплены в законодательном порядке" . В мирное время князь принимал участие в управлении волостью: судил суд по важнейшим делам, руководил деятельностью вече, созывая его и докладывая ему дела.
Понятие, значение и формы (виды) финансового контроля представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации
Определяя «финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти», следует обратить особое внимание на разъяснение смысла понятия «парламент», поскольку оно является ключевым для раскрытия сущности исследуемого предмета. Так, Конституция РФ290 как юридический акт правового закрепления «источника власти, существующих в данном обществе ее разновидностей, пределов ее компетенции, полномочии высших должностных лиц» определяет, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94). Таким образом, Конституция РФ устанавливает, что Федеральное Собрание РФ, выражая интересы и волю российского многонационального народа, может воплощать эти национальные интересы и волю в законах Российской Федерации.
Вместе с тем в современной науке существуют различные подходы к определению понятия «парламент», так, по мнению В.И. Даниленко, указанный термин, скорее всего, имеет французские корни (от фр. parlement parler - говорить). В переводе на русский язык этот термин означает не совсем благозвучное для нашего слуха слово «говорильня». Поэтому общепринятым стал термин от английского языка «parliament» или немецкого «Der Parlament». Тем не менее этимология слова достаточно основательно раскрывает сущность обозначаемого им политического явления .
В словаре русского языка СИ. Ожегова дается более полное по содержанию понятие парламента, которое напоминает определение парламента, закрепленное в нормах Конституции РФ, и звучит оно следующим образом: «Парламент — это высшее государственное законодательное представительное собрание»293.
При этом понятие «парламент» является предметом изучения не только специалистов в области права, но и специалистов в области политологии, экономики, а также других сфер современной науки, среди которых нет единства в подходах к существу исследуемого предмета. Например, специалисты в области конституционного права М.В. Баглай и В.А. Туманов определяют парламент как избираемый населением страны представительный орган, как носитель законодательной власти — 294 тт
неотъемлемый институт демократического государственного строя . По мнению Г.Н. Комковой, парламент - это самостоятельный, постоянно действующий, высший общенациональный представительный орган государства, избираемый народом, выражающий его суверенную волю, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти . Ю.И. Скуратов считает, что парламент - это главная форма государственной самоорганизации народа как субъекта управления296. Е.И. Козлов и О.Е. Кутафин предлагают рассматривать парламент с точки зрения политической значимости как уравновешивающую силу в отношениях конкурирующих политических сил, как арену защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны . В политическую же науку термин «парламент» вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательную функцию, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе . Следует признать и то, что в указанных определениях «парламент» представлен как законодательный орган. В них говорится и о народном представительстве, но никакого даже косвенного упоминания о парламентском контроле, включая финансовый, не содержится. Поэтому с учетом всех высказанных мнений вышеуказанных ученых, а также принимая во внимание справедливое мнение Г.Н. Комковой и Ю.И. Скуратова о том, что для характеристики сущности контроля его необходимо рассматривать как часть деятельности по управлению обществом в системе разделения управленческого труда , можно сделать следующий вывод: парламент — это высший представительный и законодательный орган государственной власти, осуществляющий свою деятельность на основе принципа разделения властей в демократическом государстве, тем самым направленную на эффективное функционирование государственного управления и контроля с целью поддержания правопорядка в Российском государстве.
