Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовая природа и социальное назначение правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
1. Применение права органами исполнительной власти как особая форма его реализации С. 16
2. Стадии процесса применения права органами исполнительной власти С. 36
3. Акты применения права органов исполнительной власти С. 47
ГЛАВА 2. Проблемы эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и совершенствования законодательства
1. Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти С. 58
2. Условия эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти С. 79
3. Качество закона - как условие эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти С. 109
4. Причины, виды дефектов законодательства и способы их преодоления в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти С. 144
Заключение с. 192
Список использованной литературы с. 204
Приложение
- Применение права органами исполнительной власти как особая форма его реализации
- Стадии процесса применения права органами исполнительной власти
- Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
- Условия эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
Введение к работе
Коренные преобразования, произошедшие в нашей стране в последнее десятилетие, принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, изменение государственных приоритетов в сторону признания, соблюдения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина, а также объективно существующее на сегодняшний день противоречие между конституционно и законодательно установленным институтом основных прав и свобод личности и его реальной реализацией, ставят перед необходимостью по-новому взглянуть на проблемы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и совершенствования законодательства.
Особое положение, занимаемое органами исполнительной власти в системе государственных органов, направленность их деятельности на решение повседневных задач государственного управления, предполагают их повышенную социальную и юридическую ответственность за качество и результативность принимаемых ими решений.
Не умаляя значение различных весьма существенных предпосылок эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, важнейшим фактором, воздействующим на ее результативность, является высокое качество законодательства1.
В идеале, который должен претворяться в реальность, закон должен представлять собой выражение неотъемлемых, неотчуждаемых естественных прав человека, соответствовать высокому уровню юридической техники и являться органичным звеном всей правовой системы, быть лишенным декларативности и обеспеченным механизмом реализации. С помощью законов должна происходить реальная защита прав и интересов граждан. Переход в России к договорным отношениям между различными субъектами
Здесь и далее в работе, понятие «законодательство» рассматривается в широком смысле, в него включаются не только непосредственно законы всех уровней, но и иные нормативно-правовые акты различных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
4 права, к общедозволительным способам воздействия на частную жизнь, признание приоритета международных норм о правах человека, потребовали пересмотра действующих, и принятия множества новых законов и иных нормативно-правовых актов.
Обновляющаяся государственно-правовая действительность вызвала в Российской Федерации бурный нормотворческий процесс, однако у этого созидающего явления резко проявляется негативная сторона: наблюдается лихорадочная спешка, волюнтаристский подход к разработке законодательных и иных нормативных актов без учета Конституции РФ, международных актов и договоров, гарантирующих права и свободы личности, противоречий в действующих и вновь принимаемых законах, экономических и социальных условий, общественного мнения.
В законодательных и иных нормативно-правовых актах, как правило, отсутствует четкий правовой механизм их реализации, часто не предусматривается выделение финансовых средств в бюджетах всех уровней на воплощение в жизнь принятых решений, отсутствует ответственность должностных лиц за нарушение и ущемление, непринятие мер в защите прав и законных интересов личности.
Все это, и многое другое, нередко приводит к чиновничьему произволу, бюрократизму, правоприменительным ошибкам должностных лиц органов исполнительной власти, за которыми стоят судьбы миллионов граждан.
Для устранения имеющихся негативных тенденций юридическая наука должна активнее проводить исследования, разрабатывать соответствующие рекомендации, оперативно информировать об имеющихся в законодательстве дефектах (пробелах, коллизиях, дублировании актов и норм права, несовершенстве юридических конструкций, нарушении правил законодательной техники и формальной логики и др.), отсутствии условий для проведения воли законодателя в жизнь и успешной правоприменительной
5 деятельности органов исполнительной власти (духовного, политического, материального и организационного порядка). Проведение официальных работ по инкорпорации, консолидации и кодификации и, в частности, преобразование правового регулирования: приведение нормативных актов в соответствие с требованиями времени, устранение противоречий и пробелов в нормах, интеграция, унификация законодательных предписаний во многом предопределяют эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. И наоборот. Степень эффективности применения законодательства органами исполнительной власти раскрывает наилучший вариант правового регулирования общественных отношений.
Степень разработанности темы диссертационного исследования
Совершенство законодательства являлось объектом пристального внимания ученых на протяжении всей истории юридической мысли. Теория эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в отечественной юриспруденции активно разрабатывалась в семидесятых годах XX века. По данной проблематике был опубликован ряд диссертационных работ и публикаций монографического характера.
Сложность и многоаспектность темы настоящей диссертации обусловили необходимость обращения к трудам таких отечественных правоведов как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Н.В. Витрук, Н.А. Власенко, И.А. Галаган, И.Я. Дюрягин, Л.Н. Завадская, Т.Д. Зражевская, В.В. Игнатенко, М.В. Карасева, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Малько, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, С.Н. Махина, А. Нашиц, П.Е. Недбайло, И.В. Панова, В.А. Пертцик, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, В.Д. Сорокин, Ю.Г. Ткаченко, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, P.O. Халфина, А.Ф. Черданцев, Г.Ф. Шершеневич, Е.П. Шикин, В.А. Юсупов, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская.
Наряду с исследованиями ученых - юристов важное место в диссертации занимают работы философов, политологов, социологов: B.C. Нерсесянца, Г. Спенсера, Д.А. Керимова и других авторов.
Отличительной чертой большинства существующих научных трудов по данной проблематике является то, что они были проведены еще в советский период, в настоящее время, особенностью которого является обновление российской действительности, комплексные исследования по многим аспектам правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и дефектов законодательства не проводились. Кроме того, данная работа раскрывает проблемы эффективности применения права органами исполнительной власти и качества законодательства через призму их взаимосвязи и взаимозависимости.
Объект исследования - общественные отношения, касающиеся применения норм права органами исполнительной власти (их должностными лицами) и совершенствования законодательства в области организации и деятельности органов исполнительной власти.
Предмет исследования - правовая природа и социальное назначение правоприменительной деятельности органов исполнительной власти; теоретические и прикладные вопросы эффективности правоприменения; понятие, критерии и проблемы качества законодательства, являющегося нормативно-правовой базой правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.
Цель и задачи исследования
Целью диссертации является научный анализ проблем правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и ее эффективности в современный период, разработка теоретических основ данного явления, анализ категории «качество» законодательства, выявление закономерностей соотношения эффективности правоприменения органов исполнительной власти и качества нормативно-правовых актов, выработка
7 практических рекомендаций и предложений по их совершенствованию и повышению эффективности правоприменительной деятельности.
Для решения рассматриваемой научной проблемы поставлены следующие частные задачи:
Определить понятие и дать общую характеристику правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.
Исследовать стадии правоприменения органов исполнительной власти, выявить особенности каждой из них и определить их юридическое значение.
Обозначить основные принципы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти.
Выработать определение эффективности применения органами исполнительной власти правовых норм.
Подробно рассмотреть предпосылки эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и дать их классификацию.
Выявить закономерности соотношения эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и качества законодательства.
Установить свойства и признаки, характеризующие качество законодательства.
Выявить причины возникновения дефектов законодательства.
Охарактеризовать деформации законодательства, наиболее негативно влияющие на действенность правоприменения органов исполнительной власти.
Провести анализ нормативных и иных правовых актов в области защиты прав граждан, миграционных процессов, административного принуждения и административной ответственности, других сферах, с точки
8 зрения возможности их эффективного применения органами исполнительной власти.
Разработать рекомендации и практические предложения по устранению негативных факторов, влияющих на правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, совершенствованию российского законодательства.
Методологическая база исследования представляет собой комплекс общенаучных и частнонаучных методов и приемов научного познания. К ним относятся общенаучный диалектический метод познания, системный анализ, синтез, обобщение и абстракция, исторический и аналитический методы, социологический, статистический методы, метод математического моделирования. Методологической основой для выработки понятий и определений служат законы формальной логики. Среди специальных юридических методов исследования использованы историко-правовой, нормативно-логический, а также сравнительно-правовой.
Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального права, сравнительного правоведения. Многосторонний характер работы предопределили также использование трудов по философии, социологии, психологии.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют международные акты и договоры, ратифицированные Российской Федерацией, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов федерации, подзаконные нормативно - правовые акты всех уровней, нормативные акты органов местного самоуправления.
Кроме того, в работе анализируются некоторые проекты законодательных и иных нормативно-правовых актов.
9 В диссертации рассматриваются акты Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти, результаты надзорной деятельности прокуратуры Воронежской области, статистические данные, опросы общественного мнения.
Использованы материалы публикаций печатных средств массовой информации, телевидения, интернет - ресурсы.
Научная новизна исследования
Диссертация выполнена на основе новейшего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики органов исполнительной власти, представляет собой комплексное монографическое исследование проблем соотношения и взаимозависимости эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти и качества законодательства в современных российских условиях, где проблемы эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти обретают качественно новое содержание.
Научная новизна проявляется как в самом понимании и разработке понятий правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, эффективности правоприменения органов исполнительной власти в аспекте, отличном от ранее проводившихся исследований, так и в комплексном, углубленном рассмотрении данного явления в соотношении с качеством законодательства и правоприменительной практики. В диссертации вводятся в научный оборот содержащие элементы новизны определения и формулируются соответствующие выводы и предложения. Анализируются дефекты законодательных и иных нормативно-правовых актов, варианты их преодоления в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Обосновываются рекомендации о принятии
10 новых, отмене или внесении соответствующих дополнений и изменений в действующие нормативно-правовые акты.
Научную новизну характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. На основании анализа правоприменительной практики органов
исполнительной власти, нормативно-правовых актов и научной литературы,
предлагается рассматривать категорию правоприменительной деятельности
органов исполнительной власти в двух аспектах: в широком и узком
значении. Традиционно сложившаяся в юридической литературе трактовка
применения права органами исполнительной власти как деятельности
специально уполномоченных государственных органов по вынесению
правоприменительных актов для разрешения конкретного дела,
индивидуальной жизненной ситуации, по мнению диссертанта, должна быть
дополнена понятием правоприменения органов исполнительной власти в
широком значении, куда включается не только вышеуказанная деятельность,
но также и принятие органами исполнительной власти на основании норм
закона, подзаконных нормативно-правовых актов, определяющих механизм
реализации конкретных законодательных предписаний, разграничивающих
полномочия соответствующих исполнительно-распорядительных структур.
2. Автором констатируется поэтапное развитие правоприменительного
процесса, подробно характеризуются и определяются особенности каждого
этапа. При этом аргументировано выделяется четыре стадии
правоприменительной деятельности органов исполнительной власти:
установление фактической основы дела; установление юридической основы
дела; принятие решения по делу и доведение его содержания до сведения
заинтересованных лиц; исполнение решения. Впервые доказывается, что
заключительная стадия применения права органами исполнительной власти
исполнение решения, дается соответствующее определение исполнительного производства.
3. Определяется, что под эффективностью правоприменительной
деятельности органов исполнительной власти понимается наиболее полное
и оперативное достижение результатов конкретной правовой нормой,
институтом права, отраслью права, по отношению к поставленным целям
и задачам, путем издания и реализации правоприменительных актов, при
условии неукоснительного соблюдения принципов правоприменения и
обеспечения их реального исполнения.
Таким образом, акцент дефиниции смещается от традиционного понимания эффективности правоприменения органов исполнительной власти как результата в достижении цели нормативного акта, в сторону характеристики средств, с помощью которых эта цель достигнута, т.е. принципов правоприменительной деятельности.
Совокупность принципов, выделенных и рассмотренных диссертантом, представляет собой единую систему, где взаимосвязаны общеправовые, управленческие и процессуальные принципы правоприменительной деятельности.
В работе подробно, в комплексе, исходя из различных аспектов, ' рассматриваются и объединяются в следующие подгруппы предпосылки, влияющие на эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти: объективные факторы (внешняя среда правоприменительных отношений, не зависящая от воли и сознания правоприменителя); субъективные факторы (зависящие от морально-психологических и деловых качеств правоприменяющего субъекта); иррациональные факторы (моменты стихийности, неопределенности, бессознательного поведения, случайности, вероятности).
Устанавливается, что исходным элементом правореализации служат два феномена: юридическая норма и социальная ситуация, к которой она непосредственно относится. Наличие этих компонентов вызывает цепочку организационных и психологических событий, условий, факторов.
12 Соответственно, предпосылки, влияющие на эффективность правоприменения органов исполнительной власти, возможно, также подразделить на две группы:
качество правовой нормы
особенности свойств, состояний и связей объектов, на которые воздействуют нормы.
6. Аргументируется тесная связь и взаимообусловленность качества
закона и эффективности его применения органами исполнительной власти.
Законодательство и деятельность органов исполнительной власти
анализируются как две взаимодействующие системы, каждая из которых
обеспечивает действие другой. Так, закон есть необходимый инструмент, а
также модель деятельности для осуществления задач, стоящих перед
правоприменительными органами. В то же время органы исполнительной
власти можно рассматривать как средство достижения целей, поставленных
законом.
На основе анализа некоторых имеющихся научных подходов к понятию и предпосылкам совершенства законодательства, отдельных нормативно-правовых актов и практики их реализации, дается оригинальная дефиниция качества закона, подробно исследуются критерии совершенства нормативно-правового акта.
Для раскрытия механизма влияния качества законодательства на правоприменительную деятельность органов исполнительной власти проводится классификация и характеристика дефектов законодательства, наиболее «агрессивно» влияющих на правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, пути их преодоления и устранения.
Разрабатываются рекомендации по внесению соответствующих дополнений и изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, Регламент Государственной Думы РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон «Об
13 уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Аргументируется необходимость принятия Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации», Федерального закона «О единых стандартах качества нормативно-правовых актов», Федерального закона «О мониторинге законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации», закона РФ «Об общих принципах и порядке взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в Российской Федерации», Кодекса служебного поведения должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования
Состоит в обобщении имеющихся и обосновании новых научных понятий. Разработка теории эффективности правоприменения органов исполнительной власти позволяет выявить причины и условия, отрицательно сказывающиеся на данной деятельности.
Практическая значимость определяется важностью и актуальностью проблем правоприменения органов исполнительной власти в современный период.
Сформулированные в диссертации выводы могут быть использованы для повышения результативности и устранения возможных ошибок в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Предложения и рекомендации, касающиеся совершенствования законодательства и нормотворческого процесса приемлемы для корректировки действующих и создания новых нормативно-правовых актов в
14 сферах реализации социально-экономических прав граждан, применения мер административного принуждения, административной ответственности, регулирования миграционных процессов и других областях общественной жизни на всех уровнях правотворческой деятельности.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы при проведении дальнейших научно-практических исследований, подготовке учебных пособий и практикумов, планов семинарских занятий, другой учебно-методической литературы по таким дисциплинам и специальным курсам как «Административное право», «Административный процесс», «Административное принуждение», «Государственная служба РФ», «Правовое регулирование миграционных процессов».
Апробация и реализация результатов исследования Основные положения и выводы, теоретические разработки и практические рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, отражены в опубликованной монографии, учебном пособии и научных статьях.
Предложения по внесению изменений и дополнений в проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были переданы в Специальную согласительную комиссию Государственной Думы Российской Федерации и частично учтены при подготовке КоАП РФ.
Материалы по исследуемой проблематике использовались в процессе проведения и подготовки к лекционным и семинарским занятиям в ходе преподавания учебных курсов «Административное право», «Административное принуждение», «Таможенное право».
Тезисы, содержащиеся в диссертации, прошли апробацию в ходе научно-практических конференций в Воронежском государственном университете и филиале Московского государственного социального университета в г. Воронеже в 2001-2004 годах.
15 Основные теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и получили одобрение на заседании кафедры административного, налогового и финансового права Воронежского государственного университета и кафедры экономики и права филиала Московского государственного социального университета в г. Воронеже.
Применение права органами исполнительной власти как особая форма его реализации
Основная цель каждой правовой нормы - эффективное регулирование общественных отношений. «Право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»
В этимологическом значении термин реализовать означает осуществить, исполнить планы, а осуществить — привести в исполнение, воплотить в действительность .
В юридической литературе, справедливо, на наш взгляд, под реализацией права пониматся воплощение предписаний юридических норм в жизнь в правомерном поведении субъектов общественных отношений, превращение юридических идеальных моделей в практическую реальность, в действующую систему общественных отношений ...
Реализация права охватывает как поведение отдельных индивидов, так и деятельность различных коллективов людей (органов, учреждений, общественных организаций), и распространяется на все сферы общественной жизни: экономические, социально-политические отношения, отношения в области духовной и культурной жизни, поддающиеся правовому воздействию.
Реализация права всегда связана только с правомерным поведением людей, то есть, соответствующим правовым предписаниям. При этом, правомерное поведение не всегда считается социально полезным, и регулируется законодательством лишь в установленных законом случаях, при наличии инициативы правоприменителя. Не вступаешь в права наследника, не подаешь в установленные сроки жалобу на неправомерные акты должностных лиц и так далее — теряешь какие-то блага. Социально ценное правомерное поведение пользуется охраной государства.
Реализация права - это динамическая, активная часть правового регулирования. Тогда как законодательство, требования, воплощенные в нем, это статическая его часть. Категория правового регулирования является объединяющим звеном, которое цементирует связь законодательства и реализации права, показывает их взаимозависимость1.
В теоретическом плане отличают реализацию права от другой близкой категории - действия права. Последнее понятие в узком, собственном смысле должно означать обязательность правовых норм, действительность их требований. Оно не всегда воплощается в реальном поведении участников общественных отношений. Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц - это и есть конкретное проявление категории действия права в собственном смысле.
В широком смысле под действием права понимается само социальное бытие права, его воздействие на волю и сознание людей, его идеологическое, воспитательное значение.
Д.А. Керимов отмечает, что действие права - более широкое понятие, чем реализация правовых норм1. Реализация права — это проявление, олицетворение действия права. Она, будучи завершающим его этапом, представляет собой главную, решающую часть действия права. Вместе с тем следует иметь в виду, что действие права не всегда проявляется через реализацию (путем соблюдения, исполнения, использования и применения) правовых установлений, но и путем иного влияния на поведение людей и общественное сознание. Например, нормы, устанавливающие гражданские свободы, то есть возможности пользоваться и распоряжаться правами по своему усмотрению.
Реализацию права можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Как конечный результат реализация права означает достижение нормой права некой полезной цели, которую преследовал законодатель.
Реализация права как процесс может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенных действий, предусмотренных нормами права. С субъективной стороны реализация права характеризуется отношением субъекта к правовым требованиям в момент совершения предписываемых действий. Если субъект отказывается повиноваться предъявленному требованию, то последнее никогда не будет осуществлено в его поведении. Поэтому государство использует различные сочетания методов принуждения и убеждения для того, чтобы сформировать у граждан, должностных лиц и организаций потребности, желания или необходимость совершить предусмотренные в нормах права действия.
В настоящее время, в зависимости от содержания и характера общественных отношений, регулируемых правом, средств воздействия права на поведение людей, содержания правовых норм, положения того или иного субъекта в общей системе правового регулирования, в научной литературе выделяют несколько классификаций форм реализации права.
1. Реализация права может осуществляться с помощью возникновения (изменения либо прекращения) правоотношений и вне правоотношений.
Стадии процесса применения права органами исполнительной власти
Применение права это единый и сложный процесс, он обусловлен двойственной юридической природой: с одной стороны, направлен на реализацию норм материального права, с другой - опосредован нормами процедурно-процессуального права. С юридической стороны представляет собой единый правоприменительный комплекс. В этом комплексе выделяются правоприменительные циклы, направленные на разрешение конкретной жизненной ситуации (сбор доказательств, опрос очевидцев, принятие решения и т.д.). Отдельный правоприменительный цикл, в свою очередь, складывается из нескольких логически взаимосвязанных друг с другом стадий. В юридической литературе нет единства мнений об их количестве. Разные авторы называют неодинаковое число. Мы считаем необходимым выделять четыре основных стадии применения права органами исполнительной власти: - установление фактической основы дела, то есть, установление и анализ фактических обстоятельств дела; - установление юридической основы дела, то есть, выбор норм права и их анализ - проверка подлинности текстов норм, рассмотрение их с точки зрения законности, действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, толкование норм; - принятие решения по делу и доведение его содержания до сведения заинтересованных лиц; - исполнение решения. На первой стадии устанавливается объективная истина по делу. При этом выясняются и исследуются только те факты и обстоятельства, которые предусмотрены нормой права и являются юридически значимыми. Фактические данные оцениваются с целью установления их достоверности, истинности, определения их относимости к рассматриваемому случаю и значимости для окончательных выводов по делу. Известны две формы познания: непосредственное (эмпирическое — происходит через органы чувств: наблюдение, прослушивание, осязание и т.д.) и опосредствованное (в нашем случае - доказывание). Возможности первой формы для правоприменительной деятельности органов исполнительной власти ограничены, в связи с чем, установление и анализ фактических обстоятельств осуществляется не любыми доступными средствами, а при помощи юридических доказательств. Анализируя нормативно-правовые акты регламентирующие правоприменительную деятельность органов исполнительной власти: доказательства — это данные, добытые в установленных законом формах и порядке, с помощью которых, правоприменительный орган исполнительной власти устанавливает наличие или отсутствие, а также достоверность фактов, событий, служащих основанием и имеющим значение для решения дела. Процесс доказывания состоит из нескольких последовательных стадий: Обнаружение и истребование доказательств. В одних случаях адресаты правоприменения сами формируют состав доказательств, требующийся для решения дела в их пользу (подготовка документов для регистрации права собственности на домовладение). В других — сбор доказательств осуществляется правоприменителем (производство по делу об административном правонарушении). Кроме того, часто сбор доказательств и предварительное установление фактов осуществляют одни лица (должностное лицо уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении), а решение по делу выносят другие (суд). Процессуальное закрепление доказательств. Это фиксация их в соответствующих документах (например, в протоколе). Исследование доказательств. Это определение достоверности каждого отдельного доказательства и их совокупности. Оценка доказательств. Заключительный и важнейший этап процесса доказывания. Критерием оценки служит внутреннее убеждение правопримениетеля. Доказательства - это информация, которая не может существовать самостоятельно в объективном мире. Правоприменитель может воспринять ее только через определенные средства. Средства доказывания закрепляются в законе (например, применительно к юрисдикционному правоприменительному процессу в ст. 26.3-26.7 КоАП РФ). К ним относятся: объяснения лиц, показания свидетелей, письменные доказательства, вещественные доказательства, экспертные заключения и др. В свою очередь, доказательства тоже не однородны. Достоверность одних доказательств - просто презюмируется (общеизвестные, преюдициальные факты), других — подлежит проверке, установлению при рассмотрении дела. Должностное лицо органа исполнительной власти оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу (ст. 26.11 КоАП РФ).
Понятие эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
В последние годы юридической наукой уделяется самое пристальное внимание исследованию проблем эффективности правового регулирования, и, прежде всего - эффективности правовых норм, и эффективности правоприменительных актов.
Проблема эффективности всегда связана с достижением конкретных целей1. Некоторые авторы, изучающие эффективность правоприменения, полагают, что у правоприменительной деятельности существуют собственные, самостоятельные цели, отличные от целей применяемых норм.
Однако, мы согласны с мнением тех исследователей, которые считают, что правоприменительная деятельность есть средство для достижения тех целей, которые стоят перед нормой права. «Цели правоприменения, -справедливо отмечает Е.П. Шикин, - предопределены нормативной основой механизма правового регулирования. У него не может быть каких-то иных, не предусмотренных (или не допускаемых) правом целей» . Поэтому, эффективность правовых норм и эффективность правоприменительной деятельности, соотносятся между собой как общее и особенное.
Исходя из сказанного, в научной литературе, эффективность правоприменительной деятельности чаще всего определяется как соотношение между результатами индивидуального регулирования и целью правовой нормы.
Частично признавая данную дефиницию, считаем, что она нуждается в следующих существенных уточнениях и дополнениях.
Цель - это предполагаемый результат действия правовой нормы на общественные отношения.
Можно выделить огромное разнообразие конкретных целей, лежащих в основе различных норм права, но в конечном итоге, все они сводятся к справедливой упорядоченности общественных отношений и подчинены тем целям и задачам, которые возлагает на себя государство. Некоторые государственные цели могут быть достигнуты и без помощи права. Однако большинство из них достигается путем осуществления целей конкретных правовых норм, затем на основе достигнутого — целей правовых институтов, и наконец, целей отраслей права и межотраслевых правовых комплексов3.
При этом, при оценке эффективности правопримения необходимо учитывать, что некоторые нормы права и законодательные акты, зачастую, направлены на достижение не одной, а нескольких целей одновременно. Наряду с этим, встречаются правовые комплексы, нормы которых имеют практически лишь одну непосредственную цель или такие, где выделять цель отдельной нормы бессмысленно.
Соответственно эффективность правоприменения можно рассматривать как в отношении достижения целей отдельных норм права, так и в отношении достижения целей правовых систем более общего уровня. То есть, по нашему мнению, возможно, выделить эффективность правоприменения межотраслевых правовых комплексов, отрасли права, института права в целом, эффективность правоприменения конкретных правовых норм. Однако эффективность правоприменительной деятельности отдельной отрасли или института права не равна простой совокупности эффективности применения отдельных норм права. Их эффективность определяется лишь как общая тенденция в массе отдельных отклонений на основе анализа практики.
Обращаясь к рассмотрению правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, необходимо отметить, что они являются составной частью государственной машины и созданы непосредственно для ее функционирования. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения задач и целей государства, и в то же время, средством их достижения.
Основными целями и задачами1 нашего государства (а соответственно главными целями правоприменения органов исполнительной власти), на которых хотелось бы остановиться, в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются признание, соблюдение и гарантированная государственная защита прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 2, 17, 45), построение демократического и социального государства (ст. 1, 7), обеспечение правопорядка и национальной безопасности и другие. Указанные предписания должны определять правовые основы функционирования всех ветвей власти, органов местного самоуправления. Ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не вправе принимать правовой акт или решение, содержание которого нарушает конституционные права, свободы и обязанности граждан.
Однако, на практике имеют место случаи массового нарушения прав и свобод граждан. Пока, вопреки ст. 7 Конституции РФ, - Россия фактически все еще не является социальным государством.
Несмотря на обилие природных ресурсов, мощный научно-производственный потенциал, сравнительно высокий квалификационный уровень трудовых ресурсов, ниже черты бедности оказалось 40% населения1. Из-за крайне плохого питания 10-11 миллионов россиян практически лишены права на жизнь. Каждый год население сокращается на 700 тысяч человек. По уровню смертности трудоспособных граждан Россия откатилась на столетие назад. За последнее десятилетие в стране произошло резкое снижение уровня жизни населения. Если в 1991 году соотношение средних доходов 10% населения с наиболее высокими доходами к доходам 10% беднейшего населения было 4,5, то в последние годы этот коэффициент вырос свыше 14 .
Условия эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
Что же необходимо, чтобы правоприменительная деятельность органов исполнительной власти была эффективным? Прежде чем будет дана классификация основных предпосылок эффективности правоприменения органов исполнительной власти, необходимо определить содержание ряда понятий. Так, предпосылка -предварительное условие чего нибудь1. Условие — обстоятельство, от которого что-нибудь зависит. Фактор - момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении . В связи с этим, считаем целесообразным использовать для нашего исследования указанные понятия как равнозначные. Предпосылки - это существующие на сегодняшний день объективно обоснованные экономические, политические, идеологические, организационные, социальные и правовые факторы, которые в той или иной степени самим фактом существования влияют на правоприменительную деятельность в направлении увеличения ее результативности. Те же факторы можно рассматривать как средства обеспечения эффективности правоприменения в том аспекте и в той мере, в какой они используются людьми, в какой данные условия сами совершенствуются, углубляются и развиваются с целю воздействия на правоприменительную деятельность. В той части, в какой названные факторы, или их упрочение и развитие, явились результатом правоприменительных актов, они должны быть предметом анализа в качестве показателей эффективности правоприменения. Таким образом, между предпосылками, средствами обеспечения и показателями эффективности существует диалектическая взаимосвязь, взаимодействие и переход друг в друга. В юридической литературе называются различные условия эффективного правоприменения. В.В. Лазарев, например, подразделяет все условия эффективности правоприменительной деятельности на общие и специальные. Среди первых он выделяет экономический и политический строй общества, а также его культуру (юридическую культуру в частности), а к числу специальных, приближенных к правоприменительной деятельности относит: социальную значимость, обоснованность и совершенство правовых норм (качество законодательства), совершенство процессуальных норм правоприменительной деятельности, установление законодателем самой необходимости и пределов правоприменения, законность, надлежащую организацию правоприменительных органов, их обеспеченность материально-техническими средствами. Е.П. Шикин построил модель условий эффективности правоприменения, состоящую из: а) фактора оптимальной нормы права (качество законодательства); б) фактора управления (уровень научной организации труда правоприменителей, организационная структура правоприменительного органа, порядок его деятельности, четкость разделения функций, компетенций, слаженность и согласованность всех звеньев системы правоприменительных органов); в) фактора микроклимата (отношения между правоприменителем и членами коллектива: деловитость, творческая критика и самокритика, бюрократизм, формализм, волокита и т.д.); г) субъективного фактора (личностные характеристики правоприменителя: его политическая зрелость, знание им права, уровень правосознания, профессиональная этика, авторитет, опыт, высокие нравственные качества, общий культурный уровень); д) фактора среды (знание, понимание и одобрение права и правоприменения населением, пропаганда права и т.д.); е) материально-технического фактора (обеспеченность правоприменителя помещением, транспортом, и т.д.); ж) фактора эстетики (внешнее оформление и устройство помещений, эстетическая привлекательность правоприменителя и т.д.)1. Учитывая, что любая классификация носит в значительной мере условный характер, при определении условий эффективности правоприменения органов исполнительной власти, нам представляется целесообразным, подход, принимающий во внимание качество правоприменительных действий на всех его основных стадиях (этапах)2. Правоприменительное решение только тогда может оказаться эффективным, когда до его принятия выявлены все необходимые фактические обстоятельства (фактическая основа дела), произведен выбор и анализ норм права, установлено соответствие между указанными в нормативном акте условиями принятия решения и выясненными фактическими обстоятельствами, оптимально избран вариант перехода нормативного регулирования в индивидуальное, определена ответственность исполнителя. Кроме того, на эффективность принимаемого решения могут оказать влияние некоторые организационные моменты, связанные с принятием решений и их реализацией. Концептуально признавая данную точку зрения, и не претендуя на абсолютную полноту исследования, по нашему мнению, необходимо сделать ряд дополнений и уточнений к ней, учитывая, что применительно к каждой проблемной ситуации можно выявить множество связанных с эффективностью правоприменения органов исполнительной власти предпосылок.
