Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовое регулирование финансового оздоровления и банкротства юридических лиц
1. Законодательство о банкротстве юридических лиц 11 -32
2. Административно-правовые отношения в процессе банкротства юридических лиц . 32-64
Глава II Регулирующий орган как субъект административно-правовых отношений в сфере финансового оздоровления и банкротства юридических лиц
1. Понятие регулирующего органа 65-90
2. Права и обязанности регулирующего органа в сфере финансового оздоровления и банкротства юридических лиц 91 - 137
Глава III. Административная ответственность регулирующего органа за правонарушения, совершенные в сфере финансового оздоровления и банкротства
1. Административная ответственность должностных лиц регулирующего органа 138-150
2. Административная ответственность регулирующего органа за причиненный вред при проведении государственного надзора 151 - 163
Заключение 164 - 171
Список использованных источников ...172 - 188
- Законодательство о банкротстве юридических лиц
- Административно-правовые отношения в процессе банкротства юридических лиц
- Понятие регулирующего органа
- Административная ответственность должностных лиц регулирующего органа
Введение к работе
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования определяется рядом факторов.
Во-первых, институт банкротства. - один из важнейших институтов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В связи с этим законодательство о несостоятельности (банкротстве) вызывает много споров, поскольку всегда существуют субъекты, чьи интересы бывают нарушены. Вследствие этого на протяжении последних десяти лет принимается уже третий закон о банкротстве. Нельзя сказать, что Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее Закон о банкротстве) уравновесил полностью интересы заинтересованных сторон, но, несомненно, попытался это сделать.
Одно из глобальных изменений нового закона, касающихся сферы финансового оздоровления и банкротства, является смена структуры государственных органов, участвующих в данных процедурах. И, конечно, появление нового органа, ранее не упоминавшегося в российском законодательстве — регулирующего органа.
Во-вторых, длительное время законодательство о несостоятельности находится в стадии реформирования. Однако вносимые многочисленные предложения по его совершенствованию не носили комплексного характера. Отдельные изменения правовых актов не только не способствовали положительному изменению законодательства, а скорее деформировали единую систему правового регулирования, что привело к негативным последствиям. Сложность построения единой системы правового регулирования заключается в том, что институт банкротства носит межотраслевой характер.
Анализ действующих законов и подзаконных актов, посвященных вопросам несостоятельности (банкротства), свидетельствует о том, что законодательство о несостоятельности остается все еще довольно противоречивым. Так, наметилась коллизия между Законом о банкротстве, указывающим только на две административные структуры в отношениях по финансовому оздоровлению и банкротству, и Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти», и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры Федеральных органов исполнительной власти», где одна из функции передается третьему органу -Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, ранее не принимавшему участия в данных правоотношениях.
Нормы Федерального закона РФ от 21 июля 1997г. N 19-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федерального закона РФ от 21 декабря 2001г. Лг2 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» прямо противоречат Закону о несостоятельности 2002 г. И что еще более тревожно, сам Закон о банкротстве противоречит Гражданскому кодексу РФ.
Поэтому пересмотр правовых актов мог бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о банкротстве.
В-третьих, анализ научной литературы показывает, что вопрос об административно-правовом регулировании полномочий регулирующего органа является весьма спорным. Сложность вызывает определение отраслевой принадлежности самого института банкротства, а, следовательно, возникают сложности в применении норм права различными субъектами. Не решенным остается вопрос о понятии регулирующего органа. Авторы, как, впрочем, и законодатель, дают слишком узкое определение этого органа, что не отражает его специфику. Вызывают многочисленные споры и функции регулирующего органа. Законодатель делает акцент на контролирующей функции. Среди ученых нет единства мнений. Одни (Д. Фалеев, Л. Афанасьева и др.) добавляют к ней регулирующую, другие (А. Егоров, Е. Приходько и др.) указывают на надзорные функции. Противоречивыми являются высказывания ученых об объеме компетенции регулирующего органа, о разделении полномочий между органами государства, осуществляющими регулирующие и контрольные функции в сфере финансового оздоровления и банкротства и т. д.
Актуальность исследования подтверждается и степенью научной разработанности темы. Отечественные ученые всегда проявляли интерес к изучению банкротства. Среди дореволюционных исследователей, несомненно, выделяются работы таких авторов, как А.Х. Гольмстен, К.И. Малышева, Г.Ф. Шершеневич и других. В советский период института банкротства не существовало, и, тем не менее, именно в эти годы выходит один из фундаментальных трудов по банкротству, автором которого является Д.М. Генкин. Значительный вклад в исследование банкротства внесли такие современные авторы, как Е.А. Павлодский, М.В. Телюкина, В.Н. Ткачева, В.В. Степанов и другие.
Таким образом, говорить о том, что ученый мир не знает исследований, посвященных банкротству, нельзя. Однако ранее написанные диссертационные исследования (например, Кращенко В.Ю. «Банкротство субъектов предпринимательства в Российской Федерации: проблемы правового регулирования» - Волгоград, 2001 г., Ткачева В.Н. «Актуальные проблемы правового регулирования несостоятельности (банкротства) в современном российском праве» - М., 2001 г. и т.д.) и монографии (Телюкина М.В. Конкурсное право: Теория и практика несостоятельности (банкротства) - М.: Дело, 2002 г., Степанов В.В. Несостоятельность (банкротство) в России, Франции, Англии, Германии - М.: Статут, 1999 г. и т.д.) посвящены, как правило, гражданско-правовому анализу банкротства. В них либо не затронуты, либо затронуты вскользь вопросы административно-правового статуса регулирующего органа, его задач, функций, компетенции.
Цель исследования состоит в проведении комплексного теоретического анализа правового статуса регулирующего органа, как субъекта административно-правовых отношений, складывающихся в процессе финансового оздоровления и банкротства, выявлении системы правового регулирования, установлении противоречий между действующими правовыми актами, а также разработке предложений по совершенствованию российского законодательства.
Учитывая это, задачами исследования выступают: всестороннее изучение понятия регулирующего органа; рассмотрение его задач и функций; анализ административно-правовых отношений, складывающихся между регулирующим органом и саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих; исследование компетенции регулирующего органа; изучение условия ответственности регулирующего органа и его должностных лиц.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся между регулирующим органом и саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих.
Предметом исследований являются понятие регулирующего органа, задачи и функции его деятельности, компетенция, условия ответственности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили как обще-, так и частнонаучные методы познания: логический, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, метод системного анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных правоведов по общей теории права, административному праву, гражданскому праву, касающиеся вопросов характеристики места в системе государственных органов регулирующего органа, его задач и функций, компетенции, вопросов ответственности. В процессе исследования использовались труды таких известных отечественных авторов: А.П. Алехина, С.С. Алексеева, В.В. Витрянского, Д .Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.Х. Гольмстена, В.В. Денисенко, Ю. X. Калмыкова, Б.М. Лазарева, А.В. Мицкевича, В.И. Новоселова, Е.А. Павло декого, М.В. Телюкиной, Г.Ф. Шершеневича, Р. О. Халфиной, В. А. Юсупова, А.Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и других.
Источниковедческую основу исследования составили:
1) действующее отечественное законодательство, а также правовые акты, утратившие силу, но необходимые для наиболее полного и глубокого изучения поднятых теоретических и практических проблем. В работе использованы также постановления Пленумов Высшего Арбитражного суда РФ, Верховного суда РФ, материалы опубликованной судебной практики; 2) научные источники в виде монографий, статей, диссертационных исследований, авторефератов таких исследований. Научная новизна работы заключается в том, что на диссертационном уровне проводится комплексный анализ российского законодательства по вопросам понятия регулирующего органа, задач его деятельности, функций, его прав и обязанностей, административной ответственности регулирующего органа за нарушения, совершенные в сфере финансового оздоровления и банкротства. На защиту выносятся следующие положения:
1. Формулируется авторское понятие регулирующего органа. Регулирующий орган - это орган, наделенный компетенцией в сфере финансового оздоровления и банкротства, осуществляющий организационные, координационные, регулирующие и надзорные функции за деятельностью саморегулирующих организаций арбитражных управляющих и арбитражными управляющими.
2. В связи с тем, что законодатель наделил Федеральную регистрационную службу функциями регулирующего органа, формулируется ее определение, отличное от законодательного. В диссертации предлагается федеральную регистрационную службу определить как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий свою деятельность в сферах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, финансового оздоровления и банкротства, адвокатуры и нотариата.
3. Поскольку законодатель, вводя понятие регулирующего органа, четко не сформулировал его задачи, обосновывается предложение сформулировать задачи регулирующего органа. Это:
а) обеспечение прав и законных интересов субъектов правоотношений, складывающихся в сфере финансового оздоровления и банкротства;
б) формирование системы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;
в) обеспечение установленного порядка деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражных управляющих;
г) контроль за системой саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражных управляющих.
4. На основании исследования контрольной функции регулирующего органа, сделан вывод о надзорном, а не о контрольном характере данной функции по отношению к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих. Для обоснования этого вывода приводится отличие контроля от надзора по четырем критериям: наличие организационной подчиненности проверяющего и проверяемого, объекту проверки, пределам вмешательства в деятельность проверяемого и последствиям проверок. Сопоставив данные положения с нормами Закона о банкротстве 2002 г., посвященными взаимоотношению регулирующего органа с саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих, делается вывод о том, что так называемая законодателем «контрольная» функция, на самом деле является надзорной функцией регулирующего органа по отношению к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих.
5. В процессе проведенного исследования выделены пять функций регулирующего органа: организационная, координационная, регулирующая, контрольная и надзорная. Утверждается также, что контрольная функция реализуется не в связи с деятельностью регулирующего органа по отношению к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих, а в связи с его деятельностью по контролю за структурными подразделениями регулирующего органа.
6. Исследуя позиции различных авторов по вопросам компетенции регулирующего органа, делается вывод о том, что обязанность по составлению протоколов об административных правонарушениях в области финансового оздоровления и банкротства выходит за рамки компетенции указанного органа, и не соответствуют тем целям и задачам, которые перед ним стоят.
7. Обосновывается вывод о том, что на регулирующий орган должна быть возложена обязанность по подготовке заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства.
8. Учитывая, что ни закон, ни иные нормативно-правовые акты не дают представления о том, какие задачи возлагаются на регулирующий орган по вопросам трансграничной несостоятельности, предлагается: создать информационную систему по запросам иностранных судов или иностранных представителей по вопросам функционирования структурных единиц трансграничных компаний на территории РФ; обеспечить содействие в иностранных государствах по вопросам несостоятельности;
осуществлять координацию деятельности субъектов, участвующих в процедурах несостоятельности, когда одновременно возбуждается иностранное и российское производство в отношении одного, и того же должника.
9. Исходя из того, что одной из задач настоящего исследования является изучение административно-правовых отношений, складывающихся в процессе финансового оздоровления и банкротства между регулирующим органом и саморегулируемой организацией арбитражных управляющих, представляется необходимым сформулировать понятие саморегулируемой организации, как одного из субъектов указанных правоотношений. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих - это некоммерческое партнерство арбитражных управляющих, созданное гражданами Российской Федерации, в целях регулирования и обеспечения своей деятельности.
В результате проведенного исследования предлагается внести в действующее законодательство следующие изменения и дополнения:
1. Учитывая то, что нами предлагается авторское определение регулирующего органа, абзац 27 ст. 2 Закона о банкротстве необходимо изложить следующим образом; «Регулирующий орган - это орган, наделенный компетенцией в сфере финансового оздоровления и банкротства, осуществляющий организационные, координационные, регулирующие и надзорные функции за деятельностью саморегулирующих организаций арбитражных управляющих и арбитражными управляющими».
2. Исходя из того, что в работе обосновывается позиция о необходимости открытости процедур, проводимых реіулирующим органом, предлагается дополнить п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве частью 3 следующего содержания: «Все проводимые процедуры регулирующего органа в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих должны носить открытый характер, а основные результаты проверок должны быть опубликованы в специальном бюллетене».
3. Исходя из того, что размер страхования ответственности арбитражного управляющего, установленный законом достаточно высок, вследствие чего закон ограничивает число субъектов, которые могут стать арбитражными управляющими, предлагается исключить из ст. 20 Закона о банкротстве пункт восьмой и дополнить ст. 22 Закона о банкротстве п. 4 следующего содержания: «Саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана страховать ответственность арбитражных управляющих, являющихся ее членами. Договор страхования ответственности признается формой финансового обеспечения ответственности арбитражного управляющего и должен быть заключен на срок не менее чем год с его обязательным последующим возобновлением на тот же срок. Минимальная сумма финансового обеспечения в целом на всех арбитражных управляющих (страховая сумма по договору страхования) не может быть менее чем пятнадцать миллионов рублей в год».
4. Проведенное исследование показало необходимость уточнения положений Закона о банкротстве по вопросам организации и проведения теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих. Следовательно, предлагается пункт 2 ст. 20 Закона о банкротстве изложить в следующей редакции: «организация и проведение теоретического экзамена по программе подготовки арбитражных управляющих осуществляются комиссией, формируемой на условиях равного представительства регулирующим органом и образовательным учреждением».
5. Учитывая пробел законодательства в области формулирования задач и полномочий регулирующего органа по вопросам трансграничной несостоятельности, предлагается дополнить п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве абзацем следующего содержания: «при проведении процедур банкротства с трансграничными компаниями регулирующий орган обязан: давать ответы на запросы иностранных судов или иностранных представителей по вопросам фзт-хкционирования структурных единиц трансграничных компаний на территории РФ. Запрашивать содействия в иностранных государствах по вопросам несостоятельности. Координировать деятельность субъектов, участвующих в процедурах несостоятельности, когда одновременно возбуждается иностранное и российское производство в отношении одного, и того же должника».
6. Дополнить п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве обязанностью регулирующего органа по подготовке заключений о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства.
7. В работе обосновывается позиция, что экзаменационные билеты для сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих должны составляться учебным учреждением и утверждаться регулирующим органом. Исходя из этого, предлагается изложить п. 4 Порядка работы комиссий по организации теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих (утв. приказом Минюста РФ от 6 августа 2003 г. N 189) в следующей редакции: «экзаменационные билеты для сдачи теоретического экзамена по единой программе подготовки арбитражных управляющих составляются учебным учреждением, проводившим подготовку арбитражного управляющего и утверждаться регулирующим органом».
8. А-нализ задач, которые поставлены перед Федеральной регистрационной службой, позволил предложить иное определение данного органа. Связи с этим предлагается изложить п. 2 Положения о Федеральной регистрационной службе (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2002 г. № 1315) в следующей редакции: «Федеральная регистрационная служба - это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий свою деятельность в сферах регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений и политических партий, финансового оздоровления и банкротства, адвокатуры и нотариата».
9. В целях усиления контроля за деятельностью арбитражных управляющих предлагается изложить ч. 3 п.2 ст. 22 Закона о банкротстве в следующей редакции: «контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения законодательства о банкротстве и установленных саморегулируемой организацией правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих».
10. Исходя из проведенного анализа административной ответственности должностных лиц регулирующего органа, предлагается дополнить ст. 14.13 Кодекса РФ об административных правонарушениях пунктами 4,5 следующего содержания:
« 4. Неисполнение обязанности по оказанию поддержки саморегулируемым организациям и арбитражным управляющим в ходе процедур банкротства, связанных с вопросами трансграничной несостоятельности, по организации подготовки арбитражных управляющих и принятии теоретического экзамена, влечет наложение административного штрафа в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда».
« 5. Неисполнение обязанности по подаче заявления в суд об исключении саморегулируемой организации арбитражных управляющих из единого реестра саморегулируемый организаций арбитражных управляющих в случаях, предусмотренных Федеральным законом, а равно неисполнение обязанности по подаче заявления в суд о дисквалификации арбитражного управляющего влечет наложение административного штрафа в размере от четырех до пяти минимальных размеров оплаты труда».
11. Дополнить Кодекс РФ об административных правонарушениях ст. 14.13.1 следующего содержания:
«Статья 14.13.1. Нарушение порядка ведения реестра саморегулируемых организаций арбитражных заправляющих и арбитражных управляющих.
Нарушение должностным лицом регулирующего органа обязанности по ведению реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражных управляющих влечет наложение административного штрафа в размере от двух до четырех минимальных размеров оплаты труда».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные положения могут послужить основой при дальнейших научных исследованиях проблем, касающихся деятельности регулирующего органа, а также деятельности иных государственньк органов в сфере финансового оздоровления и банкротства. Сделанные выводы могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, касающегося финансового оздоровления и банкротства. Результаты исследования важны-и для правоприменительной деятельности, особенно это касается судебных органов, органов государственного управления, управлений юстиции. Проведенный анализ поможет решить проблемы практической деятельности арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих в сфере финансового оздоровления и банкротства.
Настоящая работа может быть использована при изучении административного права в юридических вузах.
Апробация результатов работы- Материалы диссертации использовались автором в практической деятельности как президента саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Основные положения диссертации отражены • в опубликованных трех статьях и монографии. Они также докладывались на научно - практических конференциях в Волгоградском институте экономики, социологии и права в 2004 - 2005 г.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Законодательство о банкротстве юридических лиц
Институт банкротства один из важнейших институтов, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В связи с этим законодательство о банкротстве всегда вызывало много споров. Всегда существовали субъекты, чьи интересы были нарушены, будь-то кредиторы, должники, государство и т.д. Именно вследствие этого на протяжении последних десяти лет принимается уже третий закон о банкротстве. Нельзя сказать, что Федеральный закон РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» уравновесил полностью интересы заинтересованных сторон, но, несомненно, попытался это сделать.
Длительное время законодательство о несостоятельности находится в стадии реформирования. Однако вносимые многочисленные предложения по его совершенствованию не носили комплексного характера. Отдельные изменения правовых актов не только не способствовали положительному реформированию законодательства, а скорее деформировали единую систему правового регулирования, что привело к негативным последствиям. Сложность построения единой системы правового регулирования вопросов несостоятельности (банкротства) заключается в первую очередь в том, что институт банкротства носит межотраслевой характер. Отраслевая принадлежность данного института вызывала и вызывает множество споров. В.В. Залесский считает, что комплексность института проявляется в объединении норм материального и процессуального права \ Сходная позиция высказывалась Г.Ф. Шершеневичем еще в начале XX века. B.C. Белых 3, В.Н. Ткачев 4, М.В. Телюкина б рассматривают комплексность в другом аспекте, как сочетание норм публичного права - по вертикали и частного - по горизонтали . Обе позиции представляются правомерными и заслуживают право на существование.
К публично-правовым нормам, регулирующим банкротство, следует отнести нормы административного, уголовного и процессуального права. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в сфере деятельности федеральных исполнительных органов и органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению контроля за процедурами банкротств, координации деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти и представителей государственных внебюджетных фондов, привлечения к ответственности за административные правонарушения и т.д. Уголовное право устанавливает санкции за неправомерные действия при осуществлении банкротства. Нормы процессуального права регулируют отношения в сфере рассмотрения дел о банкротстве в судебном порядке. Частноправовые нормы представлены нормами гражданского права.
М.В. Телюкина, анализируя указанные нормы, пишет, что к сфере их действия относятся: «положения о субъектах конкурсного права, об их правах и обязанностях, имуществе должника, о недействительности некоторых сделок...» ] и т.д. Нарекание вызывает отнесение норм о субъектах к сфере только гражданско-правового регулирования. Думается это слишком узкий подход к данной проблеме. Так, ст. 29 Федерального закона РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере финансового оздоровления и банкротства. Указанные субъекты " не относятся ни к должникам, ни к кредиторам и, тем не менее, как следует из законов, являются участниками отношений по финансовому оздоровлению и банкротству. В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с имущественными личные неимущественные отношения. Нормы, закрепленные в приведенных статьях, не носят ни имущественного характера, ни, тем более, личного неимущественного характера. Они устанавливают отношения власти и подчинения, что является свойством публично-правовых отношений. Следовательно, положения о субъектах регулируется не только нормами частного права, но и нормами публичного права.
Учитывая комплексный характер института банкротства и, вследствие этого, сложность правового регулирования указанных отношений, представляется необходимым рассмотреть основные этапы развития законодательства за последние десять лет. Принятый Верховным советом Российской Федерации Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 19 .ноября 1992 г. № 39294 л (далее Закон 1992 г.), был в первую очередь направлен на защиту должника, так как для признания банкротом необходимо было, чтобы долги превышали стоимость принадлежащего ему имущества. Естественно, что критиками закона выступали сторонники кредиторов, требующих усиления их защищенности. Закон 1992 года также подвергался критике и:со: стороны тех, кто считал, что применение процедур банкротства должно быть резко ограничено либо приостановлено вообще.
Административно-правовые отношения в процессе банкротства юридических лиц
Теория административного права делит административно-правовые отношения на вертикальные и горизонтальные. Горизонтальные - это отношения, при которых участники юридически и фактически равноправны . Данные отношения не являются объектом нашего диссертационного исследования. Поэтому мы оставляем их и переходим к вертикальным административно-правовым отношениям, при которых одна из сторон наделяется юридически властными полномочиями, либо сторона, имеющая их больший объем как вышестоящий орган, реализует право на непосредственное управляющее воздействие в отношении другой стороны . Понятно, что нас интересуют те вертикальные административно-правовые отношения, при которых одна из сторон наделяется юридически властными полномочиями, а другая таковых не имеет. Именно эти правоотношения складываются в процессе финансового оздоровления и банкротства юридических лиц между регулирующим органом и саморегулируемой организацией арбитражных управляющих.
В состав любого административно-правового отношения включается субъект, объект и содержание правоотношения \ Одним из субъектов административно-правовых отношений в процессе финансового оздоровления и банкротства юридических лиц выступает регулирующий орган.
В соответствии с пп. 4 п. 2 Положения о Федеральной регистрационной службе (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315) 4 регулирующим органом с 19 октября 2004 г. названа Федеральная регистрационная служба. Ранее эта функция временно была возложена на Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству . Позднее Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2003 г. N 100 "Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих" регулирующим органом было названо Министерство юстиции Российской Федерации. И п. 1 Постановления Правительства РФ от 3 февраля 2005 г. N 52 О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих J установил, что регулирующим органом является Федеральная регистрационная служба.
В данном параграфе мы не будем останавливаться на анализе понятия, правового статуса, ответственности регулирующего органа, так как данным вопросам будут посвящены все последующие главы настоящей диссертации.
Помимо регулирующего органа субъектом административно-правового отношения выступает саморегулируемая организация арбитражных управляющих (далее саморегулируемая организация). Появление в Законе о банкротстве 2002 г. саморегулируемой организации является новым для законодательства о банкротстве. В предыдущих законах не только не существовало самого понятия, но и в принципе отсутствовала подобного рода организация. Ранее контроль над деятельностью арбитражных управляющих осуществлялся Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству. В настоящее время он в основном возложен на саморегулируемые организации. Следовательно, Закон о банкротстве 2002 г. в принципе можно назвать революционным законодательным актом, так как государство передало ряд своих контролирующих функций негосударственному органу - некоммерческой организации. Хотя необходимо отметить, что это не первый акт такого рода. Впервые часть функций, присущих исключительно государственному органу - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, были переданы саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"1. И именно передача органом управления части своих функций какой-либо организации рассматривается, как основной признак, по которому данная организация будет отнесена к саморегулируемым .
Понятие регулирующего органа
Совершенно очевидно, что Федеральный закон РФ «О несостоятельности (банкротстве)» 2002 г. сделал огромный шаг на пути совершенствования законодательства в сфере финансового оздоровления и банкротства. Специфично, что с принятием Закона о банкротстве 2002 г. впервые появляется регламентация деятельности регулирующего органа. В первую очередь это конечно связано с критикой Закона о банкротстве (1998 г.) в связи с объединением у одного государственного органа обширных полномочий, наделяющих его возможностью одновременно и управлять банкротящимся субъектом, и контролировать этот процесс, как. властная структура. Поэтому введение структуры регулирующего органа в первую очередь направлено на реализацию принципа разделения полномочий исполнительных органов государства.
Необходимо отметить, что Закон о банкротстве 1992 г. не закладывал возможность существования такого органа. Государство могло участвовать в процедурах банкротства либо в качестве кредитора (в соответствии со ст. 14 Закона о банкротстве (1992 г.) это были органы, уполномоченные государством или местными Советами народных депутатов управлять имуществом предприятия, в котором вклад государства или местных Советов народных депутатов составлял не менее 50 процентов или финансовые органы соответствующих уровней - в отношении предприятий, получающих дотации из бюджетов), либо в лице Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству в качестве контролирующего и регулирующего органа \ Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2264 "О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий" Федеральному управлению по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России поручено представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также организаций, в капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации, направлять в арбитражный суд заявления о признании предприятий-должников несостоятельными (банкротами), если предприятия сами не подают такие заявления на основании решения, принятого Федеральным управлением по делам о несостоятельности (банкротстве).
Закон о банкротстве 1998 г. также не содержал положений о регулирующем органе. В соответствии со ст. 25 Закона 1998 г. проведение государственной политики по предупреждению банкротств, а также обеспечение условий реализации процедур банкротства осуществлял государственный орган по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению. Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 1998 г. N 202 «О государственном органе по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению» J было установлено, что государственным органом по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению является Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению. Указом Президента РФ от 25 мая 1999 г. N 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению преобразована в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству.
К компетенции Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству относился широкий спектр полномочий: утверждение требований к физическим лицам, осуществляющим деятельность в качестве арбитражных управляющих; проведение лицензирования деятельности граждан в качестве арбитражных управляющих и осуществление отзыва лицензий арбитражных управляющих; организация системы подготовки арбитражных управляющих ; обеспечение реализации процедуры банкротства отсутствующего должника; ведение учета и анализа платежеспособности крупных, а также экономически или социально значимых организаций ; издание в пределах своей компетенции обязательных разъяснений по вопросам реализации процедур банкротства и т.д. (ст. 25 Закона 1998 г.). Одновременно с этим п. 2 Постановления Правительства РФ от 17 февраля 1998 г. N 202 «О государственном органе по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению» наделяет ФСФО правом представлять интересы Российской Федерации как кредитора по денежным обязательствам и по обязательным платежам при рассмотрении дел о несостоятельности (банкротстве) организаций. Тем самым ФСФО наделяется полномочиями контроля и надзора за своей же деятельностью.
Широкий спектр полномочий, сосредоточенный в одних руках, не способствовал соблюдению принципа законности. В это время появляется ряд работ цивилистов, указывавших на необходимость создания дополнительных государственных структур в целях разделения полномочий Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству . Учитывая назревшие предпосылки, Закон 2002 г. передал часть полномочий ФСФО России регулирующими органу, а позднее п. 12 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти»" упразднил данный орган исполнительной власти.
Необходимо отметить, что если для России принцип разделения полномочий между несколькими государственными органами именно в сфере несостоятельности является новшеством, то законодательству ряда иностранных государств он известен давно. Так, в Великобритании государственные органы представлены - Службой по несостоятельности , Объединенным мониторинговым бюро по несостоятельности и Департаментом торговли и промышленности. Помимо этого создаются общепризнанные профессиональные организации, которые являются, кстати сказать, прототипом российских саморегулируемых организаций и объединенная экзаменационная комиссия по несостоятельности, функции которой в России частично дублируются регулирующим органом .
Административная ответственность должностных лиц регулирующего органа
В соответствии со ст.53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Норма п. 1 ст. 15 Федерального закона РФ от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и. индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" ! устанавливает, что «защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации». И, тем не менее, проблема привлечения к административной ответственности государственных органов, является одной из самых острых проблем. На наш взгляд, связано это с недостаточным вниманием к правовому регулированию ответственности указанных органов. Д.Н. Бахрах указывает, что для наступления реальной ответственности необходимы три основания: нормативное: система норм административного права, регулирующая ее; фактическое: деяния субъектов, нарушающие правовые предписания, охраняемые административными санкциями; процессуальные: акты компетентных субъектов о наложении административных наказаний . Так вот в нашем случае отсутствует как раз первое основание - нормативное, без которого не могут возникнуть и два других. Выше названный закон РФ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который призван регулировать не только порядок проведения контроля, надзора, но ответственность государственных органов, содержит лишь отсылочные нормы к административному и иному законодательству. В соответствии со ст. 12 указанного закона органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но административное законодательство применительно к ответственности регулирующего органа, действующего в сфере финансового оздоровления и банкротства, вообще не содержит соответствующих норм. И в этом заключается главная сложность применения ответственности. В большинстве случаев не возможно применение ответственности и по аналогии. Данные отношения характеризуются, как правило, односторонней ответственностью юридического лица - в нашем случае саморегулируемой организации арбитражных управляющих, но не ответственностью регулирующего органа. Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит лишь две статьи, посвященные непосредственно банкротству. Это ст. 14.12. «Фиктивное или преднамеренное банкротство» и статья 14.13. «Неправомерные действия при банкротстве». Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.12. КоАП РФ выступают индивидуальный предприниматель, руководитель хозяйствующего субъекта. Следовательно, регулирующий орган ответственности по данной статье нести не может. А вот субъектом правонарушения в соответствии со ст. 14.13. КоАП РФ являются индивидуальный предприниматель, должностное лицо, а также юридическое лицо. Можно предположить, что должностное лицо регулирующего орган может быть привлечено к ответственности по данной статье. Однако данное предположение не верно. С объективной стороны административное правонарушение, сформулированное в ч.1 .ст.14.13 КоАП РФ, выражается в совершении активных действий: 1) сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе; 2) передача имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества; 3) сокрытие, уничтожение, фальсификация бухгалтерских и иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства. Объективная сторона ч.2 ст.14.13 КоАП РФ характеризуется бездействием и выражается в неисполнении обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях: а) когда удовлетворение требований одного кредитора или нескольких кредиторов приводит к невозможности исполнения денежных обязательств должника в полном объеме перед другими кредиторами; б) когда органом должника, уполномоченным в соответствии с учредительными документами должника на принятие решения о ликвидации должника, принято решение об обращении должника с заявлением в арбитражный суд; в) когда органом, уполномоченным собственником имущества должника - унитарного предприятия, принято решение об обращении должника с заявлением в арбитражный суд; г) если при проведении ликвидации юридического лица установлена невозможность удовлетворения требований кредиторов в полном объеме; д) в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) . Часть 3 ст. 14.13 КоАП РФ с объективной стороны характеризуется деянием (действием, бездействием) и проявляется в невыполнении правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Обращаясь к п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве, мы видим, что не одно из указанных действий не относится к компетенции регулирующего органа. Следовательно, административная ответственность за неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ) на регулирующий орган также не распространяется. Конечно, подробный анализ КоАП РФ позволяет нам сделать вывод о том, что неправомерные действия должностного лица регулирующего органа или регулирующего органа в целом не останутся безнаказанными. Тем не менее, еще раз повторимся, конкретных норм ответственности регулирующего органа административное законодательство не содержит.
