Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Должностное лицо и его административно-правовой статус 16
1. Понятие, отличительные признаки и классификация должностных лиц как субъектов административных правоотношений 16
2. Понятие и структура административно-правового статуса должностного лица 53
3. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностного лица: понятие, структура, проблемы систематизации 80
Глава 2. Особенности административно-правового статуса государственных должностных лиц 88
1. Особенности административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности 88
2. Особенности административно-правового статуса государственных служащих 119
3. Особенности административно-правового статуса иных государственных должностных лиц 156
Заключение 171
Библиографический список 186
- Понятие и структура административно-правового статуса должностного лица
- Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностного лица: понятие, структура, проблемы систематизации
- Особенности административно-правового статуса государственных служащих
- Особенности административно-правового статуса иных государственных должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Оценивая действующую Конституцию Российской Федерации и сформировавшийся на ее основе массив российского законодательства, следует отметить, что правовой статус должностного лица в России является межотраслевой комплексной категорией. Структура и содержание правового статуса должностного лица определяются нормами различных отраслей системы права Российской Федерации, в том числе конституционного, трудового, муниципального, уголовного, административного и др.
Административно-правовые нормы, детализируя и конкретизируя нормы конституционного права, с одной стороны, определяют структуру и содержание статуса должностного лица как субъекта административных правонарушений. С другой стороны, нормы административного права определяют структуру и содержание статуса должностного лица как участника современной системы административных правоотношений, складывающихся в условиях разграничения административной компетенции Российской Федерацией и административной компетенции субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, разделения государственной, муниципальной и частной собственности, признания права физических и юридических лиц на свободу экономической деятельности. Как следствие, в нормах текущего российского законодательства, сформировавшегося на основании и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, прослеживается устойчивая тенденция к расширению структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица, сопоставимых с современной системой административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
В настоящее время в административно-правовых нормах целого ряда несистематизированных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов российского законодательства, по сути, установлена взаимосвязь должностного лица с административными полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм собственности, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. При таком подходе из общего числа действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в большей степени сформировался массив российского законодательства, регулирующий административно-правовой статус должностных лиц, которые призваны исполнять административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, государственных коммерческих и некоммерческих организаций.
При достигнутом уровне российской системы права и отечественного законодательства должностное лицо в системе современных административных правоотношений, по сути, выступает: 1) как субъект, исполняющий админист-
ративные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти, а также административные полномочия государственных коммерческих и некоммерческих организаций, - государственное должностное лицо; 2) как субъект, исполняющий административные полномочия муниципальных образований, органов местного самоуправления, а также административные полномочия муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, - муниципальное должностное лицо; 3) как субъект, исполняющий административные полномочия коммерческих и некоммерческих организаций, основанных на праве частной собственности, а также административные полномочия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица Российской Федерации, - частное должностное лицо.
На основании изложенного для отечественной административно-правовой науки в целях систематизации российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственных, муниципальных и частных должностных лиц, являются актуальными выработка комплексного понятия должностного лица и разработка системы унифицированных элементов, составляющих основу его административно-правового статуса в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации. Приоритетной представляется разработка научно обоснованной системы унифицированных элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц, поскольку данная система, по сути, образует фундамент, необходимый для формирования и систематизации законодательства, регулирующего административно-правовой статус муниципальных и частных должностных лиц.
Степень научной разработанности темы. Проблемы регулирования административно-правового статуса должностного лица в Российской Федерации всегда были объектом пристального внимания отечественных ученых как советского периода, так и в постсоветское время.
Значительная часть научных работ советского и постсоветского периодов посвящена исследованию административно-правового статуса отдельных категорий должностных лиц, главным образом государственных служащих и должностных лиц отдельных органов исполнительной власти. В некоторых научных исследованиях сделан акцент на проблемах административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц.
Разработке проблем определения структуры и содержания административно-правового статуса отдельных категорий должностных лиц посвящены научные работы таких ученых, как А. А. Магера, В. М. Манохин, А. Ф. Нозд-рачев, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, С. Е. Чаннов и др.
Среди отечественных авторов, которые исследовали проблемы административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, следует назвать М. В. Ермоленко, П. И. Кононова, Р. Ф. Хараджиева и др.
Достигнутый уровень научных исследований структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц является весьма полез-
ным и необходимым для административно-правовой науки, но представляется недостаточным в условиях действующей Конституции Российской Федерации и массива текущего законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в сложившейся современной системе административных правоотношений.
Вместе с тем до настоящего времени отечественной административно-правовой наукой не выработан концептуальный подход к пониманию природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица как субъекта системы административных правоотношений, урегулированных нормами российского законодательства постсоветского периода, а также не определены научно обоснованные направления систематизации указанного законодательного массива.
Объектом исследования являются административные правоотношения, складывающиеся в Российской Федерации с участием должностных лиц.
Предметом исследования являются теоретические подходы к пониманию места и роли должностного лица в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации, а также нормы отечественного законодательства, определяющие природу, структуру и содержание административно-правового статуса должностного лица.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом осмыслении и разработке концептуальных теоретических основ унификации структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
В соответствии с названной целью в работе определены и решены следующие задачи:
разработка понятия, отличительных признаков и классификатора должностных лиц, позволяющих уяснить место и роль должностного лица в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
разработка понятия и определение структуры административно-правового статуса должностных лиц в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
оценка уровня систематизации массива отечественного законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в Российской Федерации;
разработка приоритетных направлений унификации и систематизации основных элементов административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу проблем понимания должностного лица как субъекта широкого круга административных правоотношений, регулируемых нормами отечественного
законодательства, а также проблем унификации структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица.
При подготовке диссертации использовались такие методы научного познания, как формально-логический и формально-юридический методы, метод нормативно-правового моделирования, метод структурно-системного анализа и некоторые другие.
Теоретическую базу исследования составляют труды по теории государства и права, а также научные и учебные работы по проблемам регулирования административно-правового статуса должностных лиц советского и постсоветского периода.
В частности, научный анализ сложившихся подходов к пониманию природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц основывается на трудах таких ученых, как С. С. Алексеев, А. Л. Алехин, М. И. Байтин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. А. Галаган, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, В. В. Лазарев, А. В. Малько, Н. И. Маркова, Е. И. Матузов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, С. М. Якимов, Ц. А. Якуба и др.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, а также международно-правовые акты, нормативные правовые акты Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации, регулирующие административно-правовой статус должностных лиц.
Эмпирическую базу исследования составляют: опубликованная судебная практика, связанная с должностными административными правонарушениями; акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Кировской области, Нижегородской области и Пермского края по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих; материалы интервьюирования лиц, замещающих в Кировской области государственные должности, выборные муниципальные должности, должности руководителей государственных, муниципальных и частных предприятий и организаций, по вопросам исполнения административных полномочий Кировской области, государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием природы, структуры и содержания административно-правового статуса должностных лиц как субъектов современной системы административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется также:
научно обоснованным понятием должностного лица как субъекта системы современных административных правоотношений;
разработкой унифицированных понятий и классификатора должностных лиц, раскрывающих особенности взаимосвязи указанных лиц с реализуемыми административными полномочиями;
выработанным понятийно-категорийным аппаратом, раскрывающим природу и особенности структуры административно-правового статуса долж-
ностных лиц в современной системе административных правоотношений, сложившейся в Российской Федерации;
разработкой понятия и определением структуры отечественного законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц;
разработанными приоритетными мерами по унификации и систематизации элементов, составляющих основу административно-правового статуса государственных должностных лиц в Российской Федерации.
На защиту автором выносятся следующие основные положения диссертационного исследования.
Под должностным лицом в современной системе административных правоотношений необходимо понимать гражданина Российской Федерации или гражданина иностранного государства, замещающего по основаниям и в порядке, установленным законами и иными нормативными правовыми актами, должность для реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, действующее в административных правоотношениях от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, государственного органа, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации и выполняющего собственные административно-правовые функции.
Должностные лица во взаимосвязи с реализуемыми административными полномочиями подразделяются на основные и производные виды.
В качестве основных видов должностных лиц выделяются: 1) государственные должностные лица; 2) муниципальные должностные лица; 3) частные должностные лица.
Государственные должностные лица подразделяются на три подвида в зависимости от характера замещаемой должности по реализации административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, государственных коммерческих и некоммерческих организаций: 1)лица, замещающие государственные должности; 2) лица, замещающие должности государственной службы; 3) иные государственные должностные лица.
Муниципальные должностные лица в зависимости от характера замещаемой должности для реализации административных полномочий муниципального образования, органов местного самоуправления, а также муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций делятся на следующие подвиды: 1) лица, замещающие муниципальные должности; 2) лица, замещающие должности муниципальной службы; 3) иные муниципальные должностные лица.
Частные должностные лица в зависимости от характера замещаемой должности ранжируются на следующие подвиды: 1) частные должностные лица
коммерческих организаций; 2) частные должностные лица некоммерческих организаций; 3) иные частные должностные лица.
Другие производные виды должностных лиц можно определить, если использовать ряд специальных критериев, раскрывающих отдельные особенности в содержании статуса выделенных государственных, муниципальных и частных должностных лиц.
3. Административно-правовой статус должностного лица формулируется
как урегулированное административно-правовыми нормами положение данно
го лица по отношению к иным персонально неопределенным участникам адми
нистративных правоотношений, в содержание которого включаются следую
щие основные элементы: а) административная правосубъектность (правоспо
собность, дееспособность, деликтоспособность) должностного лица;
б) административно-правовая подведомственность должностного лица;
в) служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного ли
ца; г) административно-правовые принципы, установленные для должностного
лица; д) административно-правовые функции должностного лица; е) меры ад
министративно-правового поведения должностного лица; ж) админист
ративно-правовые требования, установленные для должностного лица;
з) административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица;
и) меры административно-правового принуждения, применяемые к должност
ному лицу; к) меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должност
ному лицу.
Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностных лиц, определяется как совокупность законов и иных нормативных правовых актов, принятых (изданных) Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых закрепляются дефиниции должностного лица как субъекта административных правоотношений, его отличительные признаки, выделяются основные и производные виды должностных лиц, определяются структура и содержание их административно-правового статуса. В качестве составных частей данного законодательства рассматриваются: 1) законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц; 2) законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц; 3) законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц. В настоящее время в большей степени сформирован и, следовательно, подготовлен к проведению систематизации массив законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус государственных должностных лиц.
Элементы, составляющие основу административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности, лиц, замещающих должности государственной службы, а также руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений, в настоящее время насущно требуют проведения комплексной систематизации. Средством проведения такой комплексной систематизации может выступить феде-
ральный закон «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц». Указанный федеральный закон позволит установить: 1) взаимосвязь государственного должностного лица с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, государственных предприятий и государственных учреждений; 2) определить унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса государственного должностного лица; 3) сформировать единый реестр государственных должностных лиц.
Лицо, замещающее государственную должность, как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов Российской Федерации должность для непосредственного исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа и выполняет целях осуществления государственных функций собственные административно-правовые функции по обеспечению исполнения иными участниками административных правоотношений общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами. Основы административно-правового статуса должностных лиц данного вида предлагается закрепить в федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц в Российской Федерации».
Лицо, замещающее должность государственной службы, как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации, который замещает по основаниям и в порядке, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также конституциями, уставами или законами субъектов Российской Федерации должность для обеспечения исполнения административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, действует от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственного органа и выполняет в целях осуществления государственных функций собственные административно-правовые функции.
Основы общего административно-правового статуса государственных должностных лиц данного вида необходимо закрепить в предлагаемом к принятию федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц», в действующем федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», а особенности их административно-правового статуса применительно к отдельным видам госу-
дарственной службы - в действующих федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе» и в будущем федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации».
8. Лицо, замещающее иную государственную должность как вид государственного должностного лица - это гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства, замещающий должность, учреждаемую Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия, а также государственного учреждения, не выполняющего правоохранительные функции.
Основы административно-правового статуса государственных должностных лиц данного вида предлагается определить в федеральном законе «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы заключается в том, что в ней разработаны научно обоснованные подходы узкого и широкого понимания должностного лица; определена структура административно-правового статуса должностных лиц во взаимосвязи с реализуемыми административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также во взаимосвязи с государственными функциями и функциями местного самоуправления; определены унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса государственного должностного лица.
Практическое значение диссертационного исследования определяется тем, что его результаты, сделанные выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в работе по систематизации российского законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностных лиц в Российской Федерации.
В частности, результаты исследования, сделанные в нем выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в процессе разработки федеральных законов «О правоохранительной службе Российской Федерации», «Об основах административно-правового статуса государственных должностных лиц», а также при внесении изменений в действующие федеральные законы «О системе государственной службы» «О государственной гражданской службе», необходимых для систематизации норм отечественного законодательства, определяющих структуру и содержание административно-правового статуса лиц, которые замещают: государственные должности, должности государственной службы, должности руководителей и административно-вспомогательного персонала государственных предприятий и учреждений.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут найти применение в учебном процессе для подготовки учебников и учебных пособий по курсу «Административное право Российской Федерации», а также в преподавании специального курса по проблемам административно-правового статуса должностных лиц.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы в восьми научных статьях общим объемом 2,7 п. л., а также в учебнике «Административное право России» под ред. П. И. Кононова, В. Я. Кикотя, И. Ш. Килясханова (М.: Юнити, 2008), рекомендованном Министерством образования и науки Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» (0,3 п. л.).
Основные положения диссертационного исследования также апробированы в выступлениях на международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях, в частности на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшихся в г. Кирове 17.11.2006 г., 26.10.2007 г., на 4-й межрегиональной научно-практической конференции «Российской право: история, современность и перспективы», состоявшейся в г. Кирове 20.04.2007 г., на международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся в г. Кирове 12.12.2008 г.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и структура административно-правового статуса должностного лица
Место и роль должностного лица в системе административных правоотношений, на наш взгляд, можно установить при помощи таких специальных категорий, как «административно-правовой статус индивидуального субъекта», «административно-правовой статус должностного лица», «должность должностного лица», используемых в специальной литературе. Термин «административно-правовой статус индивидуального субъекта» является производным от такой категории, как «правовой статус индивидуального субъекта», под которым, в свою очередь, в литературе понимается «правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права»1, «комплекс прав и обязанностей личности в административных правоотношениях»2, «правовое положение в административно-публичной сфере, в системе возникающих в ней административных правоотношений» . При таком подходе, несмотря на имеющиеся различия в понимании правового статуса вообще, административно-правой статус рассматривается в специальной литературе в качестве отраслевого статуса, а административ но-правовой статус должностного лица - в качестве специального административно-правового статуса индивидуальных субъектов1.
Соответственно, административно-правовой статус должностного лица определяется в литературе как урегулированное нормами административного права положение должностного лица в органе управления2, в органах государственной власти, в других учреждениях и организациях , которое характеризуют различным набором составных элементов его структуры. Структура административно-правового статуса должностного лица, в свою очередь, чаще всего определяется во взаимосвязи с трудовыми функциями. Так, например, О. В. Смирнов выделяет в качестве элементов статуса должностного лица трудовую правосубъектность, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей4. Л. А. Сергиенко в качестве составных элементов статуса должностного лица называет его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью5. А. Н. Костюков в структуре правового статуса должностного лица называет такие элементы, как правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность6. Ю. Н. Старилов в качестве составных элементов правового статуса должностного лица выделяет: 1) принципы деятельности; 2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы; 3) функции должностного лица; 4) права и обязанности; 5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий; 6) гарантии реализации полномочий должностного лица; 7) ответственность; 8) льготы, гарантии и компенсации . На основании анализа сложившихся подходов следует отметить, что административно-правовой статус должностного лица, на наш взгляд, является категорией, которая определяет урегулированное административно-правовыми нормами положение (место и роль) данного лица по отношению к иным персонально не определенным участникам административных правоотношений.
Место и роль должностного лица по отношению к персонифицированным участникам административных правоотношений, в том числе по отношению к конкретному государственному органу, органу местного самоуправления, юридическому или физическому лицу, на наш взгляд, определяется посредством такой специальной категории, как должность должностного лица. С позиции изложенного подхода на основании сформулированного ранее понятия должностного лица как субъекта административных правоотношений, на наш взгляд, можно выделить следующие унифицированные элементы административно-правового статуса должностного лица: 1) административная правосубъектность должностного лица; 2) административно-правовая подведомственность должностного лица; 3) служебная зависимость (организационная подчиненность) должностного лица; 4) административно-правовые принципы, установленные для должностного лица; 5) административно-правовые функции должностного лица; 6) меры административно-правового поведения должностного лица; 7) административно-правовые требования, установленные для должностного лица; 8) административно-правовые стимулы, установленные для должностного лица; 9) меры административно-правового принуждения, применяемые к должностному лицу; 10) меры дисциплинарного принуждения, применяемые к должностно му лицу. Выделенные элементы административно-правого статуса должностного лица различаются по содержанию.
Административная правосубъектность должностного лица является комплексным элементом административно-правового статуса данного лица, который, по нашему мнению, образуют административная правоспособность должностного лица, административная дееспособность должностного лица и административная деликтоспособность должностного лица. Под административной правоспособностью должностного лица, по нашему мнению, следует понимать признаваемую государством возможность гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина иметь права, обязанности и собственные полномочия по реализации (непосредственно или опосредованно) административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Административная правоспособность должностного лица зависит от возраста, состояния здоровья, образования, профессионального опыта и некоторых других факторов и обстоятельств, закрепленных в нормах административного законодательства1. В случаях, прямо указанных в нормах административного законодательства, административная правоспособность должностного лица может быть ограничена. Например, в случае совершения арбитражным управляющим административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.12, 14.13 КоАП РФ, он может быть временно лишен права управления юридическим лицом. Административная дееспособность должностного лица, на наш взгляд, может быть определена как признаваемая государством возможность гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина своими собственными действиями осуществлять права и собственные полномочия, а также нести обязанности по реализации (непосредственно или опосредованно) административных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных органов, муниципальных образований, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Административная дееспособность должностного лица наступает с того момента, когда данное лицо в пределах установленных административных прав, административных обязанностей и собственных административных полномочий способно совершать действия, влекущие возникновение и функционирование административных правоотношений, складывающихся по поводу обеспечения исполнения общеобязательных установлений и правил поведения, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, и прекращается в случаях, прямо указанных в нормах административного законодательства. Административная дееспособность должностного лица, замещающего должность гражданской государственной службы, наступает, например, с момента назначения на должность гражданской службы и прекращается, например, в случае выхода из гражданства РФ1. Административная деликтоспособность должностного лица, на наш взгляд, может быть определена как признаваемая государством возможность гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина претерпеть установленные законом меры административно-правового и(или) дис
Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностного лица: понятие, структура, проблемы систематизации
Под законодательством, регулирующим административно-правовой статус должностного лица, с нашей точки зрения, следует понимать совокупность законов и иных нормативных правовых актов, изданных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых закрепляются понятия должностного лица как субъекта административных правоотношений и его отличительные признаки, устанавливаются основные и производные виды, выделяются элементы административно-правового статуса должностного лица и раскрывается их содержание. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус должностного лица, формально определяет: 1) взаимосвязь должностного лица с административными полномочиями Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; 2) структуру и содержание административно-правового статуса должностного лица; 3) функциональные особенности должности должностного лица. Сопоставимо с функциональными особенностями должности должностного лица будет логичным в качестве составных частей законодательства, регулирующего административно-правовой статус должностного лица, выделить: 1) законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц; 2) законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц; 3) законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц.
По нашему мнению, законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц, состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, а также государственных коммерческих и некоммерческих организаций. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц, образуют федеральные законы и иные нормативные правовые акта Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, определяющие место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия муниципального образования, органов местного самоуправления, а также муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций. Законодательство, регулирующее административно-правовой статус частных должностных лиц, на наш взгляд, составляют федеральные законы и иные нормативные правовые акта Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, определяющие место и роль в системе административных правоотношений должностных лиц, призванных реализовать административные полномочия лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также административные полномочия негосударственных и немуниципальных организаций. Оценивая законодательство, регулирующее административно-правовой статус государственных должностных лиц, можно сделать вывод, что данное законодательство в настоящее время фактически сформировалось и имеет определенную структуру. По нашему мнению основу законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственных должностных лиц, составляет ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ. В названном законе закреплены во взаимосвязи с полномочиями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации исходные понятия лица, замещающего государственную должность, и лица, замещающего должность государственной службы. В данном нормативном правовом акте определены исходные начала правового регулирования должностей федеральной государственной гражданской службы, должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, воинских должностей, должностей правоохранительной службы, а также установлены исходные начала правового регулирования административно-правового статуса: лиц, замещающих воинские должности, лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, лиц, замещающих должности государственной правоохранительной службы.
В структуре законодательства, регулирующего административно-правовой статус государственных должностных лиц, можно выделить ряд нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы, регулирующие отдельные элементы административно-правового статуса некоторых государственных должностных лиц: 1) законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы административно-правового статуса лиц, замещающих государственные должности. Например, ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации», ФЗ «О статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации», ФЗ «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ «О мировых судьях»; 2) законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы административно-правового статуса лиц, замещающих должности государственной службы. Например, ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, ФЗ «О военной службе», законы субъектов Российской Федерации, регулирующие государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации; 3) законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отдельные элементы административно-правового статуса иных государственных должностных лиц. Например, ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях», ФЗ «Об образовании» и др. Оценивая законодательство, регулирующее административно-правовой статус муниципальных должностных лиц, можно сделать вывод, что данное законодательство в настоящее время фактически сформировалось, поэтому можно определить его структуру. С нашей точки зрения, в качестве основы законодательства, регулирующего административно-правовой статус муниципальных должностных
Особенности административно-правового статуса государственных служащих
Исходное понятие государственного служащего можно уяснить, если проанализировать ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В названном законе закрепляются дефиниции федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Федеральный государственный служащий определяется как гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. При этом федеральная государственная служба во взаимосвязи с приведенными выше дефинициями подразделяется на военную службу, правоохранительную службу и федеральную гражданскую службу. Она рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации определяется как гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом за счет средств федерального бюджета1. Из анализа российского законодательства, регулирующего военную, правоохранительную и гражданскую службу, следует заметить, что в настоящее время детально регламентированы федеральная государственная гражданская служба и военная служба посредством ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Правоохранительная служба, по сути, остается фрагментарно урегулированной. В настоящее время можно говорить лишь о наличии унифицированного понятия правоохранительной службы, закрепленного в нормах ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также об отдельных формально определенных видах правоохранительной службы, например, о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ . При таком состоянии правовой регламентации в ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» определяется исходное понятие военной службы как вида федеральной государственной службы, представляющего собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и(или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формировани ях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства1. В нормах ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» приведенное выше исходное понятие военной службы несколько детализировано. В соответствии с названным законом военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами Российской Федерации, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в войсках гражданской обороны (далее — другие войска), инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее— воинские формирования), Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее— органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами— в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях". С позиции сформировавшегося законодательного подхода к пониманию военной службы следует заметить, что данный вид государственной службы осуществляется как гражданами Российской Федерации, так и иностранными гражданами на воинских должностях в федеральных государственных органах, а также федеральных государственных организациях, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства (далее — военные функции).
При этом типовые воинские должности в соответствии со ст. 9 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» учреждаются указом Президента Российской Федерации. Под государственной гражданской службой в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понимается вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также — должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). При этом из анализа ст. 3, 8, 9 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует заметить, что данный вид государственной службы осуществляется гражданами Российской Федерации как в государственных органах, так и их территориальных органах, структурных подразделениях и представительствах на должностях федеральной государственной гражданской службы, учреждаемых федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, либо на должностях государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, учреждаемых законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации1.
Особенности административно-правового статуса иных государственных должностных лиц
С позиции проводимого исследования и анализа сформировавшегося российского законодательства под иными государственными должностными лицами следует понимать граждан Российской Федерации, осуществляющих за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет государственного бюджета и(или) внебюджетных средств, на должностях, учреждаемых Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего правоохранительных функций. Из предложенного определения, с нашей точки зрения, можно назвать следующие характерные административно-правовые признаки иных государственных должностных лиц. Во-первых, иные государственные должностные лица— это граждане, обладающие гражданством Российской Федерации или иностранные граждане. Во-вторых, иные государственные должностные лица - лица, осуществляющие профессиональную служебную деятельность.
Следовательно, данные лица в соответствии с действующим законодательством достигли определенного возраста, имеют установленные профессиональное образование (специальность), необходимое состояние здоровья, отвечают иным требованиям и осуществляют за денежное вознаграждение деятельность по специальности, построенную на служебной (организационной) зависимости. В-третьих, иные государственные должностные лица за выполняемую профессиональную служебную деятельность получают денежное вознаграждение, выплачиваемое как за счет государственного бюджета (федерального и(или) субъекта Российской Федерации), так и за счет внебюджетных источников. В-четвертых, иные государственные должностные лица осуществляют профессиональную служебную деятельность на должностях, учреждаемых в государственных предприятиях, а также в государственных учреждениях, не выполняющих военных и правоохранительных функций. В-пятых, иные государственные должностные лица как субъекты административных правоотношений замещают должности, учреждаемые уполномоченным государственным органом для непосредственного исполнения или обеспечения исполнения административных полномочий государственного предприятия, а также государственного учреждения, не выполняющего военных и правоохранительных функций.
Если оценивать функциональные особенности должностей, замещаемых иными государственными должностными лицами, то будет логичным подразделить их на две основные группы: 1) должности, учреждаемые для непосредственного исполнения административных полномочий государственного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего военных и правоохранительных функций. В обобщенном виде их можно определить как должности руководителей государственных предприятий и учреждений; 2) должности, учреждаемые для обеспечения исполнения административных полномочий государственного унитарного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего военных и правоохранительных функций. Данные должности, в обобщенном виде, можно определить как должности вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений. В целях определения особенностей административно-правового статуса выделенных должностных лиц представляется обоснованным подразделить их в зависимости от группы замещаемой должности на два основных вида: 1) руководители государственных предприятий и учреждений. К тако вым, на наш взгляд, следует отнести лиц, замещающих должности, учреж даемые для непосредственного исполнения административных полномочий государственного унитарного предприятия или государственного учрежде ния, не выполняющего военные или правоохранительные функции; 2) вспомогательный административный персонал государственных предприятий и учреждений— лица, замещающие должности, учреждаемые для обеспечения исполнения административных полномочий государствен ного предприятия или государственного учреждения, не выполняющего во енные или правоохранительные функции. С позиции изложенного конкретные особенности административно-правового статуса иных государственных должностных лиц определяют: 1) унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей государственных предприятий и учреждений; 2) унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений.
Унифицированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей и вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений до настоящего времени в нормах действующего законодательства формально не выделены и, как следствие, не систематизированы. Их содержание регулируется широким кругом федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также уставами государственных предприятий и государственных учреждений, утверждаемых компетентными государственными органами и их должностными лицами. При таком состоянии правового регулирования представляется возможным выявить некоторые фрагментарно урегулированные элементы, составляющие основу административно-правового статуса руководителей государственных предприятий, а также руководителей некоторых государственных учреждений, но весьма затруднительно определить содержание элементов, составляющих основу административно-правового статуса вспомогательного административного персонала государственных предприятий и учреждений. Так, например, из анализа ФЗ № 161-ФЗ от 04.11.2002 г. «О государственных и муниципальных предприятиях» можно достаточно точно определить административную подведомственность руководителей государственных предприятий. Ее, по нашему мнению, составляют: сфера использования государственного имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; сфера обеспечения продовольственной безопасности государства; сфера научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации; сфера разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации; сфера производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; сфера обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных
