Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические проблемы правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и их классификация 12
§ 1. Таможенная служба Российской Федерации как особый вид государственной службы 12
§ 2. Понятие правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и их классификация 51
§ 3. Специфика содержания правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской,, федерации 72
ГЛАВА 2. Реализация правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации 99
§ 1. Механизм реализации правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации 99
§ 2. Система гарантий правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации 124
Заключение 148
Список нормативных актов и литературы. 171
Введение к работе
Актуальность исследования темы. Государство, осуществляя управление, закрепляет на конституционном уровне систему органов исполнительной власти, соответствующую конкретному виду государственной деятельности, каждый из которых отличается друг от друга предметом ведения и объектом регулирования. Определенный вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризующееся особыми признаками и специальным правовым статусом. В системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью (ВЭД) особая роль принадлежит таможенной службе, возглавляемой Государственным таможенным комитетом Российской Федерации (ГТК России). Таможенная служба функционирует как единая система таможенных органов РФ.
Качественную организацию таможенного дела: единой таможенной политики, единой таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и сочетания его с мерами экономической политики1, а также выполнение значительного объема работ и функций, возложенных на таможенные органы РФ, невозможно обеспечить без совершенного исполнителя, приложения усилий множества людей, которые должны иметь определенное правовое и социальное положение, устанавливаемое в федеральных законах и подзаконных нормативных актах.
Должностное лицо — главное действующее лицо в таможенных органах Российской Федерации, основа корпуса таможенных служащих, которые по своему правовому положению отличаются от других категорий работников. Современное государственное строительство предъявляет к должностным лицам таможенных органов РФ высокие требования. Связано это с тем, что в Российской Федерации произошли значительные политические, экономические, социальные изменения, существенным образом повлиявшие на смену концепции таможенного дела. Радикальные изменения в экономической и политической жизни России повлекли за собой не менее радикальные перемены в таможенном деле. Изменилась таможенная политика, правовое положение таможенных органов, инструменты таможенного контроля. Работа современных таможенных органов ориентирована на функционирование в условиях свободного рынка, она имеет многоаспектный характер, сложна, динамична; диапазон видов услуг велик; существенно возросло количество таможенных организаций и должностных лиц. Закономерным следствием этих новшеств явилась и смена правового статуса должностного лица.
Принятие в 1993 году основного таможенного закона — Таможенного кодекса Российской Федерации1, а затем других законодательных актов — Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации, Федерального закона РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» — положило начало процессу формирования правового статуса должностного лица таможенных органов РФ, соответствующего новым задачам и целям последних. Его правовое положение, объем компетенции, права и обязанности, гарантии и иммунитет, формальные требования и юридические ограничения, отличия от других категорий государственных служащих, а также нравственные и иные аспекты работы требуют комплексного анализа и научного осмысления правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и всех формирующих его элементов.
Степень разработанности проблемы. Конкретные параметры исследования статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, установленного современным законодательством, в комплексе пока мало изучены.
Так, в науке административного права проблемы статуса должностных лиц вообще, и в сфере таможенного дела в частности, исследовались с широких позиций, в рамках системы государственного управления, государственной службы и власти в целом .
Научная литература, появившаяся в последние годы, дает определение понятию «должность», как таковому, а также содержит темы, освещающие деятельность должностных лиц и их правовой статус, установленный новым таможенным законодательством. Это работы Д.Н. Бахраха «Административное право»2, А.П. Коренева «Административное право России»3, Ю.Н. Старилова «Служебное право»4, В.М. Манохина «Советская государственная служба»5, Ю.А. Розенбаума «Формирование управлением кадрами»6, Б.Н. Габричидзе (в соавторстве с А.В. Бухтияровым, В.Е. Зобовым, А.Ф. Лисовым) «Российское таможенное право»7, книга указанного автора «Практика применения Таможенного кодекса РФ»8, учебник «Таможенное право» под редакцией А.Ф. Ноздрачева9, а также учебник под общей редакцией В.Г. Драганова «Основы таможенного дела»1 и два учебных пособия под его же редакцией «Таможенное право»2, написанные учеными и педагогами Российской таможенной академии, других ведущих вузов страны, а также практическими работниками таможенных органов.
Ряд работ по иным дисциплинам содержат краткие разделы, в которых освещаются некоторые аспекты правового статуса должностных лиц таможенной службы РФ. В их числе учебник по административному праву В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина, З.А. Багишаева", книга Л.А. Чикановой «Государственные служащие» и некоторые другие .
Отдавая дань сделанному, необходимо отметить, что отсутствие достаточной научной разработки этой проблематики затрудняет процесс совершенствования правового статуса должностного лица таможенных органов РФ. Между тем, практика выдвигает ряд серьезных проблем в данной области — о компетенции таможенных органов в целом, их дислокации, полномочиях и функциях должностных лиц. Рассмотрение указанных проблем периодически осуществляется в таможенных органах, однако, их невозможно решить только на оперативном уровне, они требуют глубокого научного анализа, и в этом плане еще многое предстоит сделать в связи с созданием действенной модели таможенных органов Российской Федерации, отвечающей радикальным переменам в России.
Объект исследования составляет совокупность отношений, возникающих в связи с определением правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации и в процессе его реализации данными должностными лицами.
Предметом исследования является специфика правового статуса должностных лиц таможенных органов и особенности его реализации при осуществлении функций и задач, возложенных государством на таможенные Vf?Hbi Российской Федерации.
Цель настоящего исследования состоит в комплексном, взаимосвязанном исследовании правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.
В связи с выдвинутой целью автор поставил перед собой следующие задачи:
• охарактеризовать таможенную службу Российской Федерации как особый вид государственной службы;
• рассмотреть понятие правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации;
• определить основные элементы правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации;
• установить специфику содержания правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации;
• описать механизм реализации правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации;
• рассмотреть систему гарантий правового статуса должностных лиц, несущих службу в таможенных органах Российской Федерации.
Методологическую основу настоящего исследования составляют как общенаучные методы познания, такие как системный подход и системный анализ, единство исторического, логического, социологический анализ, восхождение от абстрактного к конкретному, так и правовые методы исследования: сравнительно-правовой, технико-юридический, метод правового моделирования и эксперимента. Автор также стремился определить собственную позицию по исследуемым вопросам и обеспечить взвешенность принимаемых решений, обосновывая их необходимыми аргументами.
Теоретической предпосылкой данного исследования явились работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Б.М. Лазарева, Ю.М. Козлова, А.П. Алехина, Б.Н. Габричидзе, Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, В.Н. Манохина, М.М. Рассолова, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, К.С. Вельского, П.В. Дзюбенко, В.Г. Драганова, А.С. Круглова, М.В. Ванина, С.А. Солдатова, Ю.Ю. Соковых, Ю.Г. Кисловского, А.Ф. Лисова, Н.Б. Николаева, Ю.С. Адушкина, СИ. Съедина, Э.И. Юна, А.Н. Яцушко.
Нормативная база исследования представлена международными актами, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, ведомственными нормативными актами Государственного таможенного комитета РФ. Наряду с этим использовалось законодательство СССР и РСФСР: законы СССР, постановления Совета Министров СССР, иные ведомственные нормативные акты.
Эмпирической базой исследования являются документы таможенных органов Российской Федерации по вопросам, связанным с деятельностью должностных лиц и их правовым статусом, материалы научных конференций по исследуемой проблеме, публикации профессиональных периодических изданий, личный опыт автора как заместителя начальника Юридической службы Центрального таможенного управления и заместителя начальника Правового управления Государственного таможенного комитета Российской Федерации.
Научная новизна данной работы состоит в комплексном анализе правового статуса должностных лиц таможенных органов в связи с реформированием системы таможенных органов страны.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Специфика службы в таможенных органах Российской Федерации как особого вида государственной службы.
2. Заключение контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации является неотъемлемым элементом правового статуса должностных лиц Российской Федерации. Необходимо внесение изменений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации».
3. Комплексное определение понятия правового статуса должностных лиц таможенных органов как совокупность двух групп элементов: прав, обязанностей, ответственности, с одной стороны, и гарантий, с другой стороны.
4. Специфика выполняемых таможенными органами и их должностными лицами многочисленных задач и функций предопределяет обладание должностным лицом таможенных органов несколькими видами статусов: а) общего — конституционных прав и обязанностей гражданина; б) специального, включающего в себя: статус государственного служащего, статус должностного лица правоохранительных органов и статус представителя органов исполнительной власти; в) индивидуального правового статуса — персонифицированного закрепления законодательно установленных прав и обязанностей должностных лиц.
5. Специальный правовой статус должностного лица требует: а) изменений материальных норм правового статуса — усиления гарантий правового статуса должностных лиц таможенных органов; б) совершенствования процессуальных норм правового статуса — порядка отбора граждан на службу в таможенные органы, системы поощрений, подготовки должностных лиц.
6. Дополнительные основания юридической ответственности должностных лиц таможенных органов Российской Федерации есть отражение специфики содержания их правового статуса как представителей правоохранительных органов страны.
7. Дисбаланс соотношения двух групп элементов правового статуса должностных лиц является дестабизирующим фактором обеспечения механизма реализации правового статуса должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.
8. Унификация системы социальных гарантий, предоставляемых должностным лицам, проходящих службу в правоохранительной системе как дополнительный фактор повышения социальной защищенности сотрудников таможенных органов Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе. Ряд теоретических положений данного научного исследования может рассматриваться в качестве методов системного анализа вопросов совершенствования нормативного регулирования деятельности должностных лиц таможенных органов. Наряду с этим содержание исследования может выступать теоретическим материалом для чтения учебных курсов по таможенному, административному и трудовому праву, а также при составлении учебного курса по таможенному делу и спецкурса «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской федерации».
Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации представлены:
— в научных публикациях автора; по теме данного исследования опубликовано двенадцать работ, среди которых шесть лекций в двухтомнике «Таможенное право» (М.: Экономика, 2000), три главы в учебном пособии «Таможенное право» (М.: Закон и право, 2001) а также отдельно изданная монография «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации» (М., 2001);
— результаты по отдельным аспектам исследования докладывались на научно-практической конференции «Проблемы таможенного дела в России» в Российской таможенной академии (март 1999 г.);
— материалы исследования использовались в обсуждении проблем правового статуса должностных лиц таможенных органов на кафедре права Всероссийского заочного финансово-экономического института (2000-2001 гг.); при чтении лекций, докладов на «круглых столах» (2000-2001 гг.), совещаниях, проводимых в таможенных органах региона, в рамках государственно-правового ориентирования личного состава таможенных органов (1998-2001 гг.);
— выводы и результаты исследования применялись в практической ежедневной работе Юридической службы Центрального таможенного управления, Правового управления ГТК России и лично автором по обеспечению законности правового регулирования прохождения службы сотрудниками управления; в судебной практике по спорам, связанным с прохождением службы в таможенных органах Российской Федерации; в подготовке аналитических обзоров, записок о состоянии законности в правоприменительной практике таможенного органа;
— рекомендации по результатам исследования использовались при подготовке предложений для Государственного таможенного комитета Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс Российской Федерации (статьи: 422, 431, 434, 440, 445, 446, 455, 456), в Федеральный закон РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (статьи: 3, 6, 10, 10(1), 10(2), 17(1), 18, 19(1), 19(2), 19(3), 34, 39, 48,
