Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, содержание и развитие статуса таможенных органов российской федерации 13
1.1. Возникновение и развитие системы таможенных органов в Российской Федерации. Историко-правовой аспект 13
1.2. Понятие таможенных органов Российской Федерации, основные функции и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации 52
ГЛАВА 2. Система таможенных органов российской федерации и пути ее совершенствования 69
2.1. Общая характеристика системы таможенных органов Российской Федерации: системо-образующие факторы и признаки 69
2.2. Правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации 76
ГЛАВА 3. Полномочия таможенных органов российской федерации 108
3.1. Полномочия таможенных органов в сфере экономики 110
3.1.1. Таможенно-тарифное регулирование. 111
3.1.2. Фискальные полномочия „121
3.1.3. Полномочия таможенного органа в области валютного контроля 131
3.1.4. Полномочия таможенного органа в области таможенного контроля 143
3.2. Полномочия таможенных органов по обеспечению законности, правопорядка и безопасности в Российской Федерации 153
3.2.1. Правоохранительная деятельность таможенных органов 154
3.2.2. Деятельность таможенных органов Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности государства. 173
Заключение 192
Библиография 209
- Возникновение и развитие системы таможенных органов в Российской Федерации. Историко-правовой аспект
- Понятие таможенных органов Российской Федерации, основные функции и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации
- Общая характеристика системы таможенных органов Российской Федерации: системо-образующие факторы и признаки
- Полномочия таможенных органов в сфере экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Переход экономики страны к рыночным отношениям положил начало двум взаимосвязанным процессам: возрождению таможенной политики как органичной составной части внутренней и внешней политики государства, выраженной в выработке единой системы согласованных экономических, политических и организационных мер по развитию внешнеэкономических связей страны; и созданию таможенных органов Российской Федерации как института регулирования внешнеэкономической деятельности, адекватного по своим функциям новым социально-экономическим условиям.
Новые реалии существования России как самостоятельного государства, активного участника международных торговых отношений, сохранение курса на «открытость» российской экономики и ее интеграция в систему мирохозяйственных связей, либерализация всех форм внешнеэкономической деятельности, потребовали создания разветвленной, многоуровневой системы таможенных органов, способной одновременно разрабатывать стратегию развития таможенного дела и непосредственно воплощать в жизнь механизмы таможенно-правового регулирования внешнеэкономических связей, защищать экономические интересы и безопасность страны, способной обеспечить наиболее эффективное взаимодействие таможенных органов различного уровня и функциональной направленности, имеющей выработанные механизмы адаптации к изменяющимся внешним условиям.
Существующая в настоящее время система таможенных органов не в состоянии в полной мере создать условия максимального содействия внешнеэкономической деятельности, обеспечить защиту экономического суверенитета и экономической безопасности государства.
«Рамочные» положения действовавшего до 2004 года Таможенного кодекса Российской Федерации, переизбыточная роль ГТК России в установлении правил поведения при осуществлении внешнеэкономической деятельности,
привели к тому, что была создана перегруженная административными методами система правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенные органы вынуждены осуществлять таможенное дело в условиях дублирования организационных функций в управляющих звеньях, вменения несвойственных функций исполнительным звеньям.
Низкое качество правовой базы, наличие пробелов в правовом регулировании способствовали образованию разрыва между методологией и практикой осуществления таможенного контроля и таможенного оформления, появлению и широкому распространению такого явления как «региональное правотворчество». Новому Таможенному Кодексу, принятому в 2003г. удалось лишь частично устранить недостатки существующей системы таможенных органов.
В настоящее время продолжается поиск наиболее совершенной модели административно-правого статуса таможенных органов, эффективных и рациональных форм и методов их деятельности, позволяющих обеспечить поступательное экономическое развитие России в условиях усиливающейся интеграции национальной экономики в региональный и мировой хозяйственные комплексы, активного движения финансовых ресурсов. Сложность решения поставленной задачи обусловлена особым местом таможенных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, стоящими перед ними задачами и разнообразием функций, ими выполняемыми.
Решение этой задачи возможно лишь на основе глубокого анализа действующего законодательства, осмысления подходов выработанных правовыми доктринами и ведущими правоведами, изучения правоприменительной практики таможенных органов.
В настоящее время все сильнее появляется дисбаланс существующей правовой основы деятельности таможенных органов и новых задач экономического развития Российского государства. Поиск рациональной модели системы органов исполнительной власти в сфере таможенного дела, оптимизация их функций, форм и методов управления, представляют в этой ситуации важное направление научного анализа административно-правовых аспектов управления в
таможенной области.
Вышеуказанные обстоятельства обуславливают особую актуальность поиска, предпринятого в настоящей диссертационной работе, новых подходов совершенствования правовых и теоретических основ административно-правового статуса таможенных органов России и их системы в целом.
Степень научной разработанности темы. Таможенная проблематика попадает в поле интереса российской правовой науки во второй половине XIX века. В данный период большой вклад в процесс становления теоретических основ деятельности таможенных органов, внесли И.Аксаков, В.Витчевский, Л.Воронов, С.Князьков, И.М Кулишера, КЛодыженский, Д.И.Менделеев, Е.В. Осокин, Д. Толстой, С.М.Соловьев, И.Т.Тарасов, МЛернушевич, и другие.
В советский период пристальное внимание к изучению вопросов правового статуса таможенных органов проявили И.Л.Бачило, Д.Н.Бахрах, БЛ.Габричидзе, А.Н.Козырин, А.С.Круглов, Ю.Г.Кисловский, МЛазарев, А.Ф.Лисов, Л.Н. Марков, ВА.Максимцев, А.И.Потяев, К.К.Сандровский, Б.М.Угаров, В.Г. Храбсков, Г.Н.Чмель и другие авторы.
В постсоветский период к таможенной проблематике обращались такие авторы, как Н.М.Блинов, Б.Н.Гаричидзе, В.Г. Драганов, В.Е. Зобов, В.М.Зябкин, АХ.Кабальнов, Ю.Г.Кисловский, АЛКозырин, А.Н.Мячин, Н.А.Суслов, ЛЛ.Хомяков и другие.
В последние годы интерес к проблемам правового регулирования деятельности таможенных органов только усиливается, привлекая внимание молодых ученных, среди к которых, несомненно, необходимо отметить В.В.Блохина, Е.Н.Агишеву, В.М.Зябкина, И.Б.Новокшенова, Д.В.Заседателева, И.В.Тимошенко, Н.А.Суслова, НЛЛрусакову.
Изучению роли таможенных органов в области экономической безопасности страны посвящены труды таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, ДГ.Балуев, ОАБельков, А.В.Возжеников, В.Загашвили, И.К.Макаренко, В.Л.Манилов, В.В.Огнева, С.ЗЛавленко, А.ИЛоздняков,
6 С.А.Проскурин, А.А.Прохожев, С.М.Рогов, Н.И.Рыжак, В.В.Серебрянников, С.В.Смульский, Л.И.Шершнев, А.С.Щербаков и другие.
Исследования указанных и других авторов, обращавшихся к таможенно-правовой проблематике, обогатили обобщения и выводы о таможенном деле, об организации таможенного дела, о системе таможенных органов и ее составных частях. Однако, как правило, большинство исследований посвящено лишь отдельным аспектам деятельности таможенных органов.
Несмотря на значительный научный интерес к вопросам таможенного дела, необходимо констатировать тот факт, что в настоящее время среди огромного массива научных исследований отсутствуют работы направленные на изучение административно-правового статуса таможенных органов в целом, ориентированных на рассмотрение вопросов организационного построения и полномочий таможенных органов в единстве. Данное диссертационное исследование, направленное на всестороннее изучение административно-правового статуса таможенных органов, в отечественной правовой науке является одним из первых.
При исследовании проблем административно-правового статуса таможенных органов теоретической базой настоящего диссертационного исследования послужили труды российских ученных в области общей теории права, административного и таможенного права, а также экономических дисциплин -С.А. Авакьяна, С.С.Алексеева, Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, Бахраха Д.Н., Братуся С.Н., Воронова Л.К., Габричидзе Б.Н., Гравина А.А., Драганова В.Г., Кар-ташова Г.А., Кивалова СВ., Козырина А.Н., Малько А.В., Манохина В.М., Ма-тузова Н.И., Новикова А.Б., Ноздрачева А.Ф., Сандровского К.К., Старилова Ю.Н., Сухарчука И.Л., Терещенко Л.К., Тихомирова Ю.А., Храбскова В.Г., Шахматьева А.А., Шестакова МЛ, и другие.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и функционирования таможенных органов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие формирование, полномочия и деятельность таможенных орга-
нов Российской Федерации, а также основные тенденции развития администра-тивно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.
Целью диссертационного исследования является комплексный, на основе норм и принципов административного права, анализ института таможенных органов в Российской Федерации в условиях глобализации внешней торговли и структурной перестройки экономической, социальной, политической и духовной сфер жизни российского общества; исследование основных концепций организации и функционирования таможенных органов в России, их правовой статус, полномочий, системы, а также выявление возможностей для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы.
В соответствии с объектом, предметом и целью исследования были поставлены следующие задачи:
провести исторический анализ возникновения и развития института таможенных органов в России, определить основные этапы его развития и признаки, определяющие специфику каждого исторического этапа, выявить исторические тенденции развития и функционирования указанного института;
провести комплексный анализ теоретико-правовых основ деятельности таможенных органов, определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института таможенных органов, проанализировать задачи, основные функции и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации;
проанализировать нормы действующего законодательства, юридическую литературу, правоприменительную практику с целью уточнения понятия «таможенный орган»;
выявить и сформулировать понятие «система таможенных органов», проанализировать системообразующие факторы и признаки, характерные для совокупности таможенных органов как единой, централизованной системы;
провести комплексный анализ существующей системы таможенных органов, исследовать правовые и организационные особенности составных частей системы таможенных органов Российской Федерации;
подвергнуть системному анализу полномочия таможенных органов в сфере экономки, обеспечения законности и правопорядка в Российской Федерации;
рассмотреть правовые основы, сущность и содержание деятельности таможенных органов Российской Федерации в сфере экономической безопасности;
выявить существующие недостатки, пробелы и противоречия российского законодательства, выдвинуть и обосновать предложения по совершенствованию административно-правового статуса таможенных органов.
Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов познания. В рамках диссертационного исследования использованы: конкретно-исторический, структурно-функциональный, системный, а также частнонаучные методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей развития и функционирования института таможенных органов требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., многосторонние международно-правовые акты (в том числе Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г., Основы таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств 1995 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах 1994 г., Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г., Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭГГ) 2003 г., и другие); двусторонние международные соглашения; Федеральные конституционные законы (в том числе, Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ); федеральные законы (Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ, Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ, Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ, Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. №173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», Федеральный закон от 21
июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и другие), указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств, нормативные акты ФТС РФ.
В диссертационном исследовании также использованы нормативные правовые акты СССР и РСФСР, Конституции и законодательные акты стран-участников СНГ и иных зарубежных стран, регулирующие статус таможенных органов.
Были изучены и проанализированы постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, а также правоприменительная практика ФТС Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов административно-правового статуса таможенных органов, а также основных признаков и элементов системы таможенных органов. В диссертационном исследовании выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования организации и деятельности таможенных органов, а также сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
Автор уточнил содержание следующих понятий: «таможенные органы» - под которыми следует понимать правоохранительные органы исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющие в рамках единой, вертикально организованной системы государственных органов, таможенное регулирование в государстве в пределах поставленных задач и закрепленных за ними властных полномочий; «система таможенных органов» - эта обусловленная функциональной общностью, единством целей и задач (непосредственное осуществление таможенного дела), совокупность таможенных органов, существующих в рамках единой, централизованной системы.
Исторический анализ возникновения, развития и функционирования российских таможенных органов позволил диссертанту выявить две важные законо-
мерности:
а) развитие таможенной политики России имеет циклический характер. Та
моженная политика в зависимости от экономической конъюнктуры существующей
на том или ином этапе развития государства, поочередно выдвигает на первый
план либо фискальные задачи таможенного дела либо задачи таможенно-
тарифного регулирования. В разрезе исторического развития наглядно прослежи
вается определенная цикличность смены характера таможенной политики с доми
нированием одной или другой из указанных задач. Анализируя существующую
таможенную политику и состояние таможенного дела в целом, автор пришел к вы
воду, что в настоящее время фискальная функция таможенного дела приобретает
второстепенный характер, уступая приоритет функциям таможенно-тарифного ре
гулирования внешнеторгового обмена товарами и услугами;
б) назначение и функции таможенных органов напрямую связаны с таможен
ной политикой. В зависимости от сложившегося на конкретном этапе развития го
сударства соотношения задач таможенной политики различны круг полномочий
таможенных органов и их система.
3. На основе анализа положений Таможенного кодекса Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов и правоприменительной деятельности таможенных органов сделан вывод о том, что таможенные органы являются правоохранительными органами. Правоохранительный характер деятельности таможенных органов обусловлен самой структурой таможенного дела, а также тем, что все основные задачи и полномочия в сфере таможенного дела таможенные органы осуществляют с учетом интересов страны, укрепления ее экономического суверенитета и экономической безопасности. Комплексный характер таможенного дела предопределяет наличие в нем правоохранительных элементов, в том числе и таких, как защита государственной безопасности страны, общественного порядка, жизни и здоровья людей, нравственности, моральных устоев и культурных ценностей общества; обеспечение интересов российских потребителей ввозимых товаров; применение мер пресечения незаконного оборота оружия и т.д. В связи с полученным выводом диссертант обосновал необходимость внесения в ст. 401 Таможенного кодекса Российской Федерации из-
11 менений, направленных на закрепление принадлежности таможенных органов к правоохранительным органам Российской Федерации.
4. Диссертант выявил конкуренцию правовых норм, регулирующих статус
Федеральной таможенной службы России и ее положение в системе таможен
ных органов, а именно:
нормы, закрепленной в п. 3 ст.1 Таможенного кодекса Российской Федерации, устанавливающей полномочия в области таможенного дела и таможенной политики за федеральным министерством, фокусирующей полномочия Федеральной таможенной службы Российской Федерации лишь в рамках непосредственной реализации задач в области таможенного дела,
и норм, закрепленных в Положении «О Федеральной таможенной службе», утвержденном Постановлением Правительства России от 26 июля 2006 г. № 459, устанавливающих полномочия в области таможенного дела и таможенной политики за Федеральной таможенной службой Российской Федерации.
5, На основании анализа правовых актов и правоприменительной практи
ки автором сделан вывод о необходимости внесения изменений в действующее
законодательство:
- в п. 3 ст. 1. и ст. 403 Таможенного кодекса Российской Федерации по
правки, закрепляющие:
а) полномочия в области таможенной политики и таможенного дела за
Федеральной таможенной службой Российской Федерации;
б) право Федеральной таможенной службы России самостоятельно созда
вать, реорганизовывать и ликвидировать региональные таможенные управле
ния, таможни и таможенные посты, в том числе специализированные таможен
ные органы;
- в ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации дополнение, пре
доставляющее Президенту Российской Федерации право на определение основ
ных направлений таможенной политики, которое он будет реализовывать наря
ду с Правительством Российской Федерации с целью более четкого разграниче
ния компетенции между Президентом Российской Федерации и Правительством
России в вопросах общего руководства таможенными органами;
- в ст. 407 Таможенного кодекса Российской Федерации, ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» изменения, направленные на закрепление за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, компетенции органа валютного контроля, а за иными таможенными органами - компетенции агента валютного контроля без права издания нормативных актов.
6. Для обеспечения экономической безопасности страны автор предложил комплекс организационно-правовых мер по повышению эффективности деятельности таможенных органов:
а) определить и нормативно закрепить границы полномочий в борьбе с
контрабандой и другими правонарушениями в сфере внешнеэкономической
деятельности заинтересованных специалистов и служб Министерства внутрен
них дел, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, нало
говых органов;
б) на основе четкого разграничения функций разработать методику коор
динации и взаимодействия специальных служб таможенных органов с другими
правоохранительными структурами при проведении совместных скоротечных и
долговременных операций.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования основных выводов и положений диссертации при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов в Российской Федерации, регулирующих деятельность таможенных органов.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания курсов «Таможенные органы Российской Федерации», «Система таможенных органов Российской Федерации», а также в научно-исследовательской работе и при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а так-
же получили отражение в научных публикациях автора.
Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования; она состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы и Приложения.
Возникновение и развитие системы таможенных органов в Российской Федерации. Историко-правовой аспект
Правовой статус таможенных органов, их структура и компетенция детерминированы общей экономической политикой государства, степенью развития экономических отношений в стране. На всех этапах эволюции таможенных органов прослеживается историческая преемственность. Ряд основополагающих принципов организации и функционирования таможенной службы определяет ее развитие на протяжении всего существования, на отдельных этапах становясь основными либо, наоборот, уходящими на второй план, в зависимости от экономической конъюнктуры и приоритетов государственной внешнеторговой политики.
Развитие российских таможенных органов представляет собой сложный процесс, тесно связанный с процессом создания и укрепления Российского централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения и внешнеторгового оборота.
В настоящее время в научной литературе существует научная дискуссия по вопросу о моменте возникновения таможенной службы.
Одна группа авторов (ЮА.Гагемейстер, К.Н.Лодыженскй, И.М.Кулишер, А.Н.Мячин, ЕЛАгишева, Д.В.Заседателев и др.) поддерживает позицию о том, что таможенное дело в России возникло еще в древности, связывая ее возникновение с введением в Древней Руси пошлины за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, аренды торговых площадей, покровительства купцам, так называемого «мыто».
Другая группа авторов (К.Н.Лодыженский, Б.Н.Габричидзе, Н.В.Прусакова и другие) считают, что система таможенных органов в России начинает складываться лишь в период становления централизованного Московского государства. «О собственно таможенной службе применительно к раннему периоду российской истории можно говорить условно», - отмечает Б.Н.Габричидзе1. Речь может идти лишь об организации таможенно-пошлинного обложения и лицах, за него отвечающих - таможенных головах и целовальниках. Только в период XV-XVII вв., по мнению сторонников данного подхода, практически во всех городах России появляются таможни - специальные учреждения, ведающие сбором внешних и внутренних таможенных пошлин и сборов. И именно с этим периодом связывается возникновение таможенной службы».
Несмотря на то, что ранним этапам истории Российского государства было свойственно существование неразвитых таможенных отношений, имеющих, как правило, частноправовой характер, нельзя не признать, что возникновение таможенной службы как государственной службы со своей системой таможенных органов происходит заметно позднее - в XV-XVI веках.
В развитии российской таможенной службы можно условно выделить несколько этапов:
Первый, так называемый допетровский, этап охватывает период от зарождения основ таможенного дела России, становления таможенной службы централизованного Московского государства до начала преобразований Петра I.
Первые проявления зачатков таможенного дела относятся к глубокой древности. На территории нашей страны это происходило в период существования Киевского государства. Уже в Киевской Руси взимали мыт - пошлину за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, за аренду торговых площадей и т. п.2
Мыто - это своеобразный налог на право торговли, главная цель которого состояла в пополнении казны. Сборщика пошлин называли «мытник» или «мытчик», а места взимания мыта - «мытницей»3. Заведовало мытницами духовенство, а сами мытницы находились либо при монастырях, либо в непосредственной близости от них. Духовенство распоряжалось мерами и весами и получало пошлины с продававшихся товаров.
По мнению Ю.А. Гагемейстера, в тот период таможенные сборы взимались с торговцев или путешественников не верховной властью, а непосредственными землевладельцами - боярством и монастырями - по их собственному произволу: на содержание дорог или рынков, за позволение проезжать по дорогам или останавливаться на рынках.
Таможенному делу в этот период был свойственен преимущественно частноправовой характер. Это ещё не были таможенные сборы, а лишь налог, который шёл на пополнение казны города или государства, то есть представлял собой фискальный сбор4. В этот период таможенное дело осуществлялось от случая к случаю, лишь эпизодически. Документы таможенного делопроизводства начинают появляться лишь после XVI века.
На Руси первоначально речь шла лишь об организации таможенно-пошлинного обложения. «О собственно таможенной службе можно говорить условно, поскольку лишь с течением времени, по мере создания и укрепления централизованного государства, расширения внешнеэкономического общения шло становление и развитие структур и институтов, которые составили ядро российской таможенной службы».
С распадом Киевской Руси на отдельные княжества, между ними возникают границы, на которых неизбежно появляется стража и таможенники. Пошлины, сборы и иные платежи становятся одной из главных статей поступления денег в казну князя, и если в Киевской Руси пошлины были едины для всех, то с распадом государства на отдельные земли, феодалы установили на своих территориях таможенные границы и пошлины в соответствии со своими интересами. Главной целью взимания пошлин было, прежде всего, личное обогащение.
В начале XIII века появились новые виды таможенных платежей, усилилась их дифференциация. Теперь они взимались не только с определенного количества, но и в зависимости от ценности взвешиваемых продуктов.7 Таким образом, происходит одновременное развитие таможенного обложения и становление русского рынка.
После нашествия татаро-монголов в русском языке появилось слово «тамга», что в переводе означает «печать, письмо». Выдача ханских ярлыков с печатью -тамгой, подтверждающих привилегии феодалов и духовенства, сопровождалось сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», то есть ставить печать и взыскивать пошлину, тамгу. Такие платежи еще не носили пограничного характера и «взимались везде где угодно: повсюду были заставы - в городах, селах и слободах, на рынках и ворот»8. Место на ярмарке, рынке, где тамжили товар, стало называться таможней, а тот, кто тамжил, - таможенником.
Понятие таможенных органов Российской Федерации, основные функции и характерные особенности таможенных органов Российской Федерации
В условиях экономической трансформации, одной из главных задач концепции социально-экономического развития России выступает создание стройной системы таможенных органов, способной обеспечить наиболее эффективное взаимодействие таможенных органов различного уровня и функциональной направленности. Сложность решения поставленной задачи обусловлена особым местом таможенных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации. Их особое место обусловлено стоящими перед ними задачами и разнообразием функций, ими выполняемыми.
Начало движения по определению правового статуса таможенных органов и их места в системе исполнительной власти Российской Федерации возможно лишь после определения дефиниции. В системе понятий, отражающих специфику объекта и содержания предметной области любой науки, заключена одна из основных форм систематизации научных знаний, их доказательного, всесторонне обоснованного, систематического изложения. Иметь понятие о каком-либо предмете -значит владеть общим способом его построения.
Проблематика настоящего диссертационного исследования обуславливает необходимость определения понятия «таможенный орган», выявления его признаков, отграничивающих его от смежных понятий,
В настоящее время российской правовой доктриной не выработано единого четкого определения «таможенный орган».
Так, К.К.Сандровский, предлагая свое определение65, писал, что «таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов».
Б.П.Габричидзе и НАСуслов, в своей статье «Таможенные органы Российской Федерации: правовой статус и пути его совершенствования»67 определяют таможенные органы как органы ИСПОЛЇЇИТЄЛЬНОИ власти, являющиеся по своему характеру правоохранительными, действующими от имени государства и наделенными правом применять государственное принуждение. Они выполняют свои задачи и функции в сфере таможенного дела и других, связанных с ним, областях управления с помощью присущих им форм и методов этой деятельности».
И.В.Тимошенко определил «таможенные органы» как государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела.
Д,В.Заседателев под таможенным органом понимает федеральный государственный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией в области таможенного дела.
Выработать единого определения «таможенного органа» до сих пор не удалось и законодателю.
До принятия в 2003 г. нового Таможенного Кодекса действующее на тот момент законодательство понимало под таможенным органом государственный правоохранительный, военизированный орган исполнительной власти, наделенный широким кругом полномочий в сфере таможенного дела и других, связанных с ним областях управления.
Новый Таможенный кодекс РФ 2003 г, в п.11. ст.П. характеризует таможенный орган как федеральную службу, уполномоченную в области таможенного дела, и подчиненные ей таможенные органы Российской Федерации, за исключением случаев, когда в настоящем Кодексе упоминаются таможенные органы иностранных государств.
Прежде чем определить свое отношение к вышеизложенным определениям, необходимо определить тот объект, который они описывают, выявить существенные признаки, которые отграничивают таможенные органы от иных органов государственной власти.
К основным признакам правового статуса и деятельности таможенных органов, характеризующим его юридическую природу, следует отнести:
1. Таможенные органы осуществляют специфическую государственную деятельность - «таможенное регулирование».
Согласно Конституции РФ (п. «ж» ст,71) таможенное регулирование находится в ведении РФ. Таможенное регулирование представляет собой совокупность элементов, обеспечивающих государственное регулирование внешнеэкономической и внешнеторговой деятельности. Таможенное регулирование проявляется в установлении порядка и правил перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.
Общая характеристика системы таможенных органов Российской Федерации: системо-образующие факторы и признаки
Осуществление рыночных реформ вызвало изменения в таможенной политике, сущность которой как органичной составной части внутренней и внешней политики государства выражается в выработке единой системы согласованных экономических, политических, организационных мер по развитию внешнеэкономических связей страны. Реализация целей таможенной политики приводит к изменениям в характере деятельности таможенных структур, повышению их роли з осуществлении государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.
Осуществление новой таможенной политики страны потребовало создания достаточно сложной, разветвленной, многоуровневой системы исполнительных органов, способных одновременно разрабатывать стратегию развития таможенного дела и непосредственно воплощать в жизнь механизмы таможенно-правового регулирования внешнеэкономических связей, защищать экономические интересы и безопасность страны.
Система таможенных органов призвана обеспечить высокий уровень управляемости таможенными органами, соответствовать структуре и характеру внешнеэкономической деятельности и иметь механизмы адаптации к изменяющимся внешним условиям.
Важнейшей задачей организации таможенного дела является выбор оптимальной системы таможенных органов, а также определение эффективных и рациональных форм и методов их деятельности и взаимодействия с другими государственными органами.
Прежде чем непосредственно обраться к анализу существующей в Российской Федерации системы таможенных органов, необходимо проанализировать основные категории и понятия, относящиеся к характеристике такого явления, как система таможенных органов, принципов системности, свойственных совокупности рассматриваемых органов.
Говоря о системе государственных органов можно условно выделить две группы факторов, условий и основание обуславливающих возможность рассмотрения совокупности указанных органов как определенной системы органов и структур, отличающейся специфическими чертами и свойствами, присущими как в целом системам (подсистемам) органов законодательной власти; органов исполнительной власти; органов судебной власти, так и системе таможенных органов, поскольку именно она находятся в центре нашего научного исследования.
В первую группу факторов и оснований, имеющих непосредственное значение для определения понятия «система таможенных органов», входят категории, имеющие философский и правовой характер. К таким категориям мы относим «система», «принцип системности», «системный анализ», «системный подход», рассматривая их применительно к совокупности таможенных органов.
Термин «система» означает целое, составленное из частей; соединение, совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство .
Термин «система» это сложная и многогранная категория. Принципы системной природы знания разрабатывал немецкий философ Э.Кант, согласно учению которого, научное знание есть системность, в которой целое главенствует над частями. Гегель трактовал системность познания как важнейшее требование диалектического мышления.
При определении понятия системы необходимо учитывать теснейшую взаимосвязь его с понятиями целостности, структуры, связи, элемента, отношения, подсистемы и др. Каждая система характеризуется не только наличием связей и отношений между образующими ее элементами, но неразрывным единством с окружающей средой, во взаимодействии, с которой система проявляет свою целостность. Иерархичность, многоуровневость, структурность - свойства не только строения системы, но и ее поведения: отдельные уровни системы обусловливают определенные аспекты ее поведения, функционирования; целостное функционирование оказывается результатом взаимодействия всех ее сторон и уровней,
Системы следует разграничивать на статичные и динамичные. Рассматривая систему таможенных органов с этой позиции, ее, несомненно, необходимо отнести к динамичной системе.
Принцип системности чрезвычайно важен при исследовании совокупности таможенных органов. Он выражает философские аспекты системного подхода и служит основой изучения сущности и всеобщих черт системного знания, его технологических оснований и категориально-понятийного аппарата, отражает историю системных идей и характер анализа системных закономерностей различных областей объективной действительности.
С категориями «система» и «принцип системности» теснейшим образом связано понятие системный анализ, основой которого является общая теория систем и системный подход. О системном анализе можно говорить в двух значениях. В узком смысле, под «системным анализом» понимают совокупность методологических средств, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам политического, социального, экономического, а также применительно к праву государственно-правового и административно-правового характера. Во втором случае, и широком смысле, данный термин используется как синоним системного подхода, который представляет направление методологии научного познания и социальной практики, в основе которого лежит исследование объектов как систем; он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на выявление многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую карту.
Полномочия таможенных органов в сфере экономики
Таможенно-тарифное регулирование представляет собой комплекс мер (методов), основанных на использовании ценового фактора воздействия на внешнеторговый оборот-124 Основной целью таможенно-тарифной политики любого государства является обеспечение его экономических интересов, а именно: - участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка; - стимулирование развития национальной экономики; - регулирование товарообмена на таможенной территории Российской Федерации; - сочетание интересов государства и интересов отдельных участников внешнеэкономической деятельности при обязательном приоритете общенациональных интересов; - обеспечение внешней безопасности страны - экономической, продовольственной, технологической, научной, экологической и др.; - содействие улучшению структуры внешнеторгового оборота, улучшению структуры экспорта и импорта; - соблюдения интересов отечественных производителей товаров, -другие задачи экономической политики нашего государства. Таможенно-тарифная политика государства предполагает два основных метода обеспечения поставленной цели - это протекционизм и фритредерство. Протекционизм - это меры, направленные на защиту собственной промышленности, сельского хозяйства от иностранной конкуренции на внутреннем рынке. Для него характерны высокие таможенные тарифы и ограничение импорта. Фритредерство - это политика свободной торговли. Она устраняет всякие помехи во внешнеторговых отношениях и достигается путем минимизации каких-либо ограничений на внешнеторговый оборот, что ведет к его росту, а также способствует более выгодному разделению труда и удовлетворению потребностей рынка. Государство на различных этапах своего исторического развития, исходя из требований экономического развития и целесообразности, принимает за основу тот ли иной метод построения своей таможенно-тарифной политики. Главной целью таможенной политики России в контексте новой макроэкономической ситуации в начале третьего тысячелетия должно стать использование импорта как фактора экономического роста, повышение конкурентоспособности и расширение экспортных возможностей обрабатывающего сектора национальной экономики. Таможенно-тарифная политика, с одной стороны, призвана обеспечить оживление деловой и инвестиционной активности для модернизации экономики и повышения ее конкурентоспособности, а с другой стороны, поставить разумные протекционистские барьеры широкой экспансии зарубежной продукции, Таможенно-тарифное регулирование является «первоосновой финансово-экономической деятельности таможенных органов и, стало быть, в решающей степени предпосылкой и непосредственной правовой базой взимания таможенных платежей». Регулятивное воздействие на экономические процессы в государстве достигаются посредством установления мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. - Меры таможенно-тарифного регулирования. Термин «таможенно-тарифное регулирование» вводится в ст.7 ТК РФ, указывающей, что в таможенном деле применяются меры таможенно-тарифного регулирования. Между тем, в ст. 11 ТК РФ в числе основных понятий отсутствует понятие «таможенно-тарифные меры регулирования» и «нетарифные меры регулирования». В ст. 2 ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» имеется понятие «таможенно-тарифное регулирование»127. Это -«метод государственного регулирования международной торговли товарами, осуществляемый путем применения ввозных и вывозных таможенных пошлин». В ст. 19 «Таможенно-тарифное регулирование» вышеуказанного Закона сказано, что «в целях регулирования международной торговли товарами, в том числе для защиты внутреннего рынка Российской Федерации и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике» в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливаются ввозные и вывозные таможенные пошлины». Отсутствие положении о таможенно-тарифном регулировании в ТК РФ и слишком краткое положение о нем в вышеуказанном законе не представляется обоснованным, т.к. в соответствии с принципами и нормами соглашений ВТО, на которых базируется вся современная многосторонняя торговая система в мире, таможенно-тарифное регулирование признается основным правомерным торгово-политическим инструментом, регулирующим международный товарооборот. - Меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности. В отли чие от таможенно-тарифного регулирования нетарифное регулирование в согла шениях ВТО в целом не приветствуется, но, тем не менее, в этих соглашениях имеется ряд компромиссных положений, которые позволяют в известной мере применять нетарифное регулирование. Ст. 7 Кодекса относит к нетарифным мерам регулирования запреты и ограничения внешней торговли в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. В ст. 20 федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»12 (далее - Закон) делается ссылка на «нетарифное регулирование» без формулировки, раскрывающей содержание этого понятия, но в статьях 21 - 24,26 и 27 Закона оно излагается как система различных запретов и ограничений внешней торговли товарами. Следуя положениям такого Соглашения ВТО, как Генеральное соглашение по тарифам и торговле 1994 г, (ГАТТ-1994), Закон исходит из общего правила ГАТТ-1994 о недопущении количественных ограничений внешней торговли и возможности применения запретов и ограничений лишь в исключительных случаях и на временной основе, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, в частности, для предотвращения либо уменьшения критического недостатка товаров, которые являются существенно важными на внутреннем рынке Российской Федерации, и в связи с применением стандартов (технических регламентов) или норм классификации, сортировки или реализации товаров в международной торговле. При этом такие запреты и ограничения в торговле с различными странами, как правило, должны применяться на недискриминационной основе. Квоты (стоимостные или физические объемы ввоза или вывоза товаров) при установлении количественных ограничений должны устанавливаться путем проведения конкурса либо аукциона, или в порядке фактического проведения операций по экспорту или импорту до суммарного исполнения квоты, или на основе истории поставок, а именно, принимая во внимание предыдущий импорт или экспорт указанного товара, или иными методами- Распределение квот должно основываться на равноправии участников внешнеторговой деятельности и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке.
