Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России.
1. Понятие и структура административно-правового статуса территориального органа Минюста России Стр. 17-46
2. Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России Стр. 47-59
3. Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России Стр. 60-79
Глава 2. Процедуры реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России при взаимодействии с органами и учреждениями публичной власти .
1. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации Стр. 80-106
2. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации Стр. 107-127
3. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления Стр. 128-145
Заключение Стр. 146-156
Библиографический список Стр. 157-174
- Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России
- Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России
- Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации
- Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления
Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России
Министерство юстиции Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»1 (в редакции от 21.12.2013) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения, и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния. Минюст России: 1) разрабатывает общую стратегию государственной политики в установленной сфере деятельности; 2) осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; 3) обеспечивает в пределах своих полномочий защиту прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечивает деятельность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации; 5) организует деятельность по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; 6) осуществляет контроль и надзор в сфере адвокатуры и нотариата, а также в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
Минюст России имеет четкую структурированную систему. В нее входят 11 департаментов, 80 территориальных органов, ряд подведомственных учреждений. Помимо них Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности двух подведомственных ему федеральных служб - Федеральной службы исполнения наказания России и Федеральной службы судебных приставов России.
Согласно части 5 положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313і, Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через зарубежный аппарат, и (или) через свои территориальные органы, а также руководит деятельностью федеральных государственных учреждений и организаций, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности.
При таком подходе территориальные органы Минюста России призваны выполнять ряд административно-правовых функций в субъектах Российской Федерации, возлагаемых на Минюст России.
Под административно-правовыми функциями территориального органа Минюста России следует понимать нормативно-зафиксированные основные виды или направления деятельности данного органа в сфере юстиции, реализуемые во взаимодействии с федеральными государственными органами и учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, гражданами и организациями в соответствии с поставленными административно-правовыми целями и задачами.
Соответственно, если проанализировать функции, определенные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти , а также содержание административных регламентов Минюста России, то следует назвать следующие административно-правовые функции, исполняемые территориальными органами Минюста России в субъектах Российской Федерации: функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг, правоприменительная функция.
Реализуя возложенные административно-правовые функции, территориальные органы Минюста России на территории субъектов Российской Федерации вступают в разнообразные административные правоотношения с государственными органами, органами местного самоуправления, гражданами и организациями, и, соответственно, как субъекты административного права обладают определенным административно-правовым статусом, позволяющим уяснить их место и роль как в системе Минюста России, так и в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Рассматривая особенности административно-правового статуса территориальных органов Минюста России, следует отметить, что особенности административно-правового статуса различных субъектов вызывали и продолжают вызывать обоснованный интерес у многих ученых. Исследованию административно-правового статуса в последние годы посвящены труды Г.К. Сванидзе , Д.А. Хрусталева , В.В. Стрельникова , И.В. Потокина4, К.В. Карелина5, Е.В. Ступак6, А.В. Никишкина7, А.А. Дракина , А.А. Аникитина9, В.Т. Константинова10 и другие.
Исследованию сущности административно-правового статуса посвящены труды следующих ученых, как: P.P. Алиуллов, Д.Н. Бахрах, Л.Д. Воеводин, А.А. Гатинян, Н.Н. Ковалева, Ю.М. Козлов, Д.А. Ковачев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, В.А. Кучинский, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, Ю.В. Соболева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Холодная, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и другие. С одной стороны, он достаточно исследован указанными учеными, с другой стороны имеются спорные аспекты в понимании самого понятия административно-правового статуса, а также его структуры. В этой связи в целях уяснения административно-правового статуса территориального органа Минюста России представляется необходимым рассмотреть подходы к пониманию понятия правового статуса, административно-правового статуса, а также содержания данной правовой категории.
В теории государства и права, а также наукой конституционного права были разработаны основные научные подходы к пониманию правового статуса в связи с вопросом о правах и свободах человека и гражданина. После оно стало использоваться и в других отраслях права в отношении юридических лиц, государства и иных публично-правовых образований.
Так, например, Н.И. Матузов, А.В. Малько понимают под правовым статусом комплексную, интеграционную категорию, отражающую взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи1. Данные авторы выделяют следующие виды правового статуса:
Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России
России образуются приказом Минюста России для осуществления полномочий Минюста России на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов. В приказе Минюста России об образовании территориального органа определяются полное и сокращенное наименования территориального органа Минюста России. В приказе Минюста России о реорганизации или ликвидации территориального органа регламентируются вопросы передачи полномочий реорганизуемых территориальных органов, правопреемства, гарантий и компенсаций гражданским служащим в соответствии с законодательством Российской Федерации. В свою очередь, территориальный орган Минюста России возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом Минюста России.
Рассматривая содержание функционального блока административно-правового статуса территориального органа Минюста России, следует заметить, что анализ Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации , Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации позволяет говорить об отсутствии административно-правовых норм - целей данного органа. Однако вопрос о важности и необходимости нормативного закрепления целей деятельности органов исполнительной власти уже был предметом обсуждения в научной литературе1, приобретя особую актуальность в свете административной реформы, направленной на совершенствование системы органов исполнительной власти.
Как отмечала Н.А. Игнатюк, «для того, чтобы каждый вновь созданный (или действующий) орган исполнительной власти (в том числе федеральное министерство) не дублировал деятельность уже существующего, не мешал иным органам власти осуществлять свою деятельность, а также выполнял только ему предназначенные функции в той или иной сфере (отрасли, области), должны быть установлены определенные, четко сформулированные цели и задачи» .
Вместе с тем следует заметить, что в юридической литературе до настоящего времени ведутся дискуссии по поводу определения категории «цель», «правовая цель». К примеру, Филиппова СЮ. указывает, что цель может быть правовой в том случае, если прогнозируемый результат деятельности носит юридический характер. Понятие правовой цели в юридической литературе определяется неоднозначно3. К.В. Шундиков под юридической целью понимает идеально предполагаемую и гарантированную государством модель какого-либо социального состояния или процесса, к достижению которой при помощи юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности4. И.Г. Вахнин отмечает, что цели в праве, происходящие от целей правового регулирования, - это «определенные общественно значимые цели, с учетом которых создаются правовые нормы в нормотворческом процессе»
Определяя положение территориального органа Минюста России в системе административных правоотношений, под административно-правовой нормой-целью территориального органа Минюста России будет логичным понимать формально зафиксированный планируемый результат деятельности данного органа по выполнению возложенных на него административно-правовых функций, достижение которого возможно только с использованием соответствующих административно-правовых средств.
Административно-правовая норма - цель должна указывать на предназначение территориального органа Минюста России в административно-правовой сфере, определять содержание и направленность административно-правовых норм - задач данного органа. Соответственно в качестве административно-правовой цели территориального органа Минюста России предлагается рассматривать достижение в сфере юстиции баланса (равновесия) прав и законных интересов граждан, организаций, федеральных государственных органов, функционирующих на территории субъекта Российской Федерации (в том числе, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры, федеральных судов), органов государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательных, исполнительных и судебных), органов местного самоуправления.
Административно-правовые нормы - задачи, в свою очередь, должны отражать характер деятельности территориального органа Минюста России в установленной административно-правовой сфере. Соответственно в качестве административно-правовых норм - задач территориального органа Минюста России предлагается понимать ряд формально зафиксированных общезначимых вопросов, стоящих перед данным органом при реализации административно-правовых функций в сфере юстиции и решаемых для достижения поставленной административно-правовой цели.
Из анализа приказа Минюста России от 21.05.2009 № 1471, приказа Минюста России от 21.05.2009 № 1462 можно выделить пять основных административно-правовых задач данного органа: 1) обеспечение единства правового пространства Российской Федерации на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации; 2) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; 3) осуществление деятельности в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений, политических партий, религиозных организаций; 4) осуществление контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата, а также в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния; 5) координация деятельности территориальных органов подведомственных Минюсту России федеральных служб и федеральных государственных учреждений Минюста России. Сопоставимо с административными нормами - целями и задачами территориальный орган Минюста России призван исполнять только ему свойственные административно-правовые функции.
В.Г. Вишняков, исследуя вопросы рационализации государственного аппарата, пришел к выводу, что вопрос о создании рациональных взаимоотношений между органами управления должен решаться путем анализа функций управлений, поскольку он позволяет выяснить их характер и определить, какой орган и какими методами их должен осуществлять» .
Также им отмечалось, что решающим образом на внутреннюю форму системы (органов управления) влияют ее функции .
Как отмечает Л.А. Калинина, под функциями исполнительной власти, как правило, понимаются основные виды деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы . Вместе с тем подходы к определению одного из ключевых элементов административно-правового статуса любого органа исполнительной власти различны.
Ряд авторов рассматривает функцию исполнительного органа власти как деятельность, содержание его деятельности. Так, например, Б.М. Лазарев называет функцией органа управления «определенного вида управленческую деятельность» . Л.М. Розин отмечает, что функции государственного органа «рассматриваются как содержание деятельности органа по выполнению поставленных перед ним задач»4. Также с позиции, предложенной М.Н. Марченко, «функция - это деятельность, объективно обусловленная, и эту деятельность нельзя понять, определить ее содержание в отрыве от целей, принципов, методов, способов этой деятельности»
Как отмечает Д.Н. Бахрах, в юридической литературе функция чаще всего раскрывается через призму двух подходов: предметного (когда таковая связывается с объектом административного воздействия) и институционального (при котором функция описывается через способы воздействия)
Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации
Выделенные административно-правовые функции территориального органа Минюста России конкретизируются в компетенционном блоке административно-правового статуса данного органа.
Теоретические основы компетенции государственного органа разработал Б.М. Лазарев, характеризуя данный элемент как систему полномочий органа по осуществлению государственной власти. По мнению ученого компетенция включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и т.д.). Управленческие функции и управляемые объекты не являются сами по себе элементами компетенции, поскольку главное в ней составляют права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенным объектам .
Д.А. Ковачев определяет компетенцию государственного органа как «юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающих место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно»3.
По мнению Ю.Н. Старилова, органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят: а) исполнительно-распорядительная деятельность; б) контрольно-надзорные функции; в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия; г) нормотворческая деятельность; д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность1.
Ю.А. Тихомиров формулирует понятие компетенции органа государственного управления как «систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода» .
П.И. Кононов понимает под административными полномочиями административных органов предоставленные данным органам соответствующими нормами административного права административные права, необходимые им для решения имеющихся у них задач и осуществления имеющихся у них административных функций .
Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента, Правительства, судебной власти, федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, существует словарное определение рассматриваемого правового явления. Так, «компетенция» (от латинского «competo» - добиваюсь, соответствую, подхожу) - круг полномочий, предоставленный законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу4.
Исходя из предложенной формулировки «компетенция» следует, что оно является более широким, чем понятие «полномочия».
Полномочие: «доверенность», «право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого»
Разделяя в целом сложившиеся научные позиции, предлагается в структуре компетенции территориального органа Минюста России выделить два важнейших элемента: административные полномочия и административные обязанности.
Под административными полномочиями территориального органа Минюста России следует понимать юридически закрепленное за данным органом право и одновременно обязанность по принятию административно-правовых актов, совершению иных административно-правовых действий, направленных на выполнение в сфере юстиции поставленных административно-правовых задач и осуществления возложенных административно-правовых функций.
Под административным правовым актом территориального органа Минюста России предлагается понимать принимаемое данным органом в пределах его компетенции, выраженное в документальной форме одностороннее публично-властное решение, содержащее властные предписания, влекущее юридически значимое последствие для его адресата.
К числу административных актов предлагается отнести решение о проведении проверки, предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации
Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления
Основываясь на этимологических и научных подходах к пониманию взаимодействия, под взаимодействием территориального органа Минюста России с иными участниками административных правоотношений предлагается понимать совместную деятельность (совместные действия) данного органа на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с иными органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), гражданами и организациями по достижению административно-правовых целей, а также реализации административно-правовых задач, функций и полномочий, образующих административно-правовой статус указанного территориального органа.
Следует отметить, что в ходе реализации установленных административно-правовых целей, задач, функций и полномочий территориальные органы Минюста России взаимодействуют, прежде всего, с федеральными государственными органами и их территориальными органами, а также с территориальными подразделениями различных федеральных государственных учреждений. Такого рода взаимодействие территориальных органов Минюста России осуществляется на основании целого ряда несистематизированных норм федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также соглашений о взаимодействии, заключаемых территориальными органами Минюста России совместно с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации, и включает в себя совместные действия данного территориального органа с: территориальным органом Федеральной миграционной службы Российской Федерации (при регистрации некоммерческих организаций, включая общественные объединения, политические партии и религиозные организации, а также при осуществлении контроля за соблюдением ими законодательства Российской Федерации), территориальным органом Федеральной налоговой службы Российской Федерации (при регистрации некоммерческих организаций, включая общественные объединения, политические партии и религиозные организации, при их создании, реорганизации и ликвидации, а также при осуществлении контроля за соблюдением ими законодательства Российской Федерации), территориальным органом Федеральной антимонопольной службы (при выявлении несоответствия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации антимонопольному законодательству),
Федеральной службой по финансовому мониторингу (в связи с осуществлением федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций), Управлением внутренних дел Российской Федерации по субъекту
Российской Федерации (в целях выявления, предупреждения, пресечения экстремистской деятельности общественных объединений, региональных отделений политических партий и религиозных организаций, а также в целях исполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным делам), - Управлением ФСБ России (в связи с необходимостью обеспечения общественной безопасности Российской Федерации в сфере общественных отношений, возникающих в связи с реализацией гражданами права на объединение, создание, деятельностью общественных и религиозных объединений), - органами прокуратуры (в сфере обеспечения единства правового пространства), - территориальным органом Пенсионного фонда России (при регистрации некоммерческих организаций), - избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации (при осуществлении контроля за деятельностью политических партий), - Центром специальной связи и информации Федеральной службы охраны РФ по субъекту РФ (в целях формирования единого правового пространства РФ с использованием правовых систем ФСО России и информационных систем Минюста России), - федеральными судами (в целях внесения в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации решений судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов, решений и постановлений арбитражных судов).
При наличии большого числа федеральных государственных органов и учреждений, совместно с которыми территориальный орган Минюста России призван исполнять возложенные на него административно-правовые функции, а также решать поставленные административно-правовые цели и задачи на территории субъекта Российской Федерации, до настоящего времени в сфере юстиции отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий порядок взаимодействия указанных органов и учреждений. Действующие положения о территориальных органах Минюста России содержат нормы, регламентирующие порядок внутренней организации деятельности территориальных органов.
Порядок взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации, необходимо регламентировать посредством специальных административных процедур, устанавливающих механизм реализации административно-правовых целей, задач, функций и полномочий по взаимодействию указанного территориального органа с федеральными государственными органами и учреждениями.
Под административной процедурой взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями предлагается понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих наиболее последовательным образом порядок взаимодействия данного территориального органа с федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами прокуратуры, территориальными подразделениями внебюджетных фондов, другими федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации.
Система административно-процессуальных норм, образующих процедуру взаимодействия, в свою очередь, должна определять последовательность, срочность, характер административно-процессуальных действий, а также порядок документального оформления совместных действий территориального органа Минюста России и федеральных государственных органов и учреждений, функционирующих на территории субъекта Российской Федерации.
При этом следует отметить, что в настоящее время Правительство Российской Федерации установило нормативное требование о выделении в структуре административной процедуры, связанной с исполнением государственных функций или предоставлением государственных услуг, следующих обязательных элементов: а) основания для начала административной процедуры; б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента; г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации; д) критерии принятия решений; е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры; ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры .
Типовая структура административной процедуры, установленная Правительством Российской Федерации, может быть приемлемой в сфере взаимодействия территориальных органов юстиции с федеральными государственными органами и учреждениями, но представляется логически не законченной, так как в ней в качестве элементов структуры не содержатся административные полномочия и обязанности субъектов правоотношений, урегулированных административной процедурой, а также не предусмотрен такой элемент как «ответственность за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение административной процедуры».
