Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-правовая характеристика кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе Минюста России
1. Понятие и сущность кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе 14
2. Правовое регулирование кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы 40
3. Кадровое обеспечение деятельности уголовно-исполнительной системы и его влияние на совершенствование управления ее органами и учреждениями 65
Глава 2. Организационно-правовые направления кадровой работы в уголовно-исполнительной системе Минюста России 88
1. Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы и особенности ее правового регулирования 88
2. Практика кадровой работы: системный подход в отборе, расстановке, закреплении кадров, их использовании 106
3. Организационно-правовые аспекты обучения и воспитания кадров: основные требования и направления совершенствования 135
4. Роль руководителя органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы в организации кадровой работы 142
Заключение 158
Список использованной литературы
Приложения
- Понятие и сущность кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе
- Кадровое обеспечение деятельности уголовно-исполнительной системы и его влияние на совершенствование управления ее органами и учреждениями
- Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы и особенности ее правового регулирования
- Организационно-правовые аспекты обучения и воспитания кадров: основные требования и направления совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов укрепления кадрового потенциала уголовно-исполнительной системы Минюста России в условиях крупномасштабного реформирования государственного управления в правоохранительной сфере.
Стремление России стать полноправным членом международного сообщества явилось мощным импульсом к пересмотру системы и механизмов исполнения уголовных наказаний. В решении Парламентской ассамблеи Совета Европы от 25 января 1996 года о принятии России в состав ее членов последовательно проводится линия на неукоснительное соблюдение всеми государствами, входящими в европейское сообщество, международных норм и правил, касающихся обращения с осужденными. В связи с этим основополагающей целью государственного управления в данной сфере, определенной в Указе Президента РФ от 8 октября 1997 года № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1, Постановлении Правительства РФ от 29 августа 2001 года № 636 «О федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006 годы»2, становится реорганизация отечественной пенитенциарной системы и приведение ее в соответствие с рекомендациями Комитета Министров Совета Европы о единых европейских пенитенциарных правилах.
Международные стандарты устанавливают повышенные требования к персоналу органов, исполняющих уголовные наказания. Поэтому формирование кадрового состава уголовно-исполнительной системы, адекватного сегодняшним реалиям, рассматривается как важнейшая стратегическая задача проводимой реформы. Одним из наиболее важных аспектов проблемы, в этой связи, является выработка социально-правовых основ кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, уточнение ее приоритетов и механизмов реализации.
Исследование особенностей кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, организационно-правовых аспектов ее реализации - а именно этому посвящена настоящая работа - не может не учитывать тенденций развития системы государственно-правового строительства, в которой праву отводится ведущая роль. Подобный подход позволил автору рассмотреть кадровую политику государственного управления в уголовно-исполнительной системе как особый механизм социального управления в сфере обеспечения исполнения уголовных наказаний, с комплексных позиций проанализировать ее организационно-правовые проблемы.
Одновременно в работе анализируются и внутриорганизационные управленческие отношения по кадровому обеспечению деятельности уголовно-исполнительной системы, которые включают в себя подсистемы организационно-правового регулирования отбора, расстановки, закрепления и использования кадров; их обучения и воспитания. Это позволяет в свою очередь разработать и определить основные направления и требования по совершенствованию кадровой работы в уголовно-исполнительной системе.
Анализ особенностей проведения кадровой политики, а также изучение богатого отечественного и зарубежного опыта в этой сфере дает возможность выработки практических рекомендаций для органов, исполняющих уголовные наказания, а также позволяет устранить наметившееся отставание теории административного права от тех изменений, которые произошли в области кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы на современном этапе ее развития.
Современные проблемы кадрового обеспечения деятельности органов государственного управления рассматривались многими правоведами. Анализ источников, посвященных их изучению, позволяет выделить несколько основных направлений проводимых исследований. Различные организационно-правовые проблемы кадрового обеспечения послужили предметом работ таких авторов, как Г.В. Атаманчук, В.З. Веселый, И.Л. Бачило, В.П. Казимирук, А.А. Кармолицкий, Л.М. Колодкин, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, П.Н. Лебедев, И.В. Павлов, М.И. Пискотин, Ю.А. Розен баум, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов и др.
В качестве одного из подразделов данного направления выделяются труды, посвященные кадровому обеспечению деятельности органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы. По времени эти разработки охватывают значительный период. К числу наиболее основательных из них следует отнести труды А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, П.В. Анисимова, В.П. Артамонова, И.И. Веремеенко, А.Я. Гришко, Л.Н. Гришина, М.Г. Дебольского, М.Г. Деткова, Н.И. Загородникова, В.И. Казанцева, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, В.М. Кукушина, СИ. Кузьмина, Х.Х. Лойта, А.В. Маслихина, А.Я. Малыгина, В.А. Минаева, О.В. Перевозчи-кова, А.Н. Роша, П.П. Сергуна, М.П. Стуровой, А.А. Ушакова и др.
Однако отдельных монографических исследований проблем кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы с момента ее передачи в ведение Минюста России в настоящий момент мало. В научной литературе не напши достаточного освещения вопросы реорганизации кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы, правового регулирования служебной деятельности сотрудников в связи с намеченным приведением правовой основы деятельности уголовно-исполнительной системы в соответствие с международными правовыми нормами.
В условиях осуществляемых в нашей стране реформ необходим новый взгляд на определение основных направлений кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, правового регулирования форм и методов кадровой работы, в том числе и в осуществлении внутриорганизационной деятельности по отбору, расстановке, закреплению, использованию кадров, их обучению и воспитанию. Все это и характеризует актуальность темы предпринятого исследования.
Настоящая работа нацелена прежде всего на комплексное, взаимосвязанное исследование организационно-правовых проблем кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Минюста России в условиях осуществляемых в нашем обществе реформ, обновления правовой системы государства, перевода юридической теории и практики в качественно новое состояние.
Задачи исследования. Автором были поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и сущность кадровой политики государственного управ ления в уголовно-исполнительной системе как механизма социального управления в сфере обеспечения исполнения уголовных наказаний;
охарактеризовать основные закономерности и принципы организационно-правового регулирования кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы с точки зрения теории и практики социального управления;
исследовать особенности правового положения кадрового состава уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования;
рассмотреть качественные аспекты внутриорганизационных правоотношений в области работы с кадрами уголовно-исполнительной системы и осуществить их научно-обоснованную классификацию;
осветить проблему совершенствования организационно-правового регулирования общественных отношений в сфере кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы;
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Минюста России.
Предметом исследования являются основные закономерности кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе; сущность, содержание и специфика организационно-правовых направлений кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, пути его совершенствования.
Методологическую основу работы составляют положения современной научной методологии, новейшие средства и методы теории государства и права, административного, уголовно-исполнительного, информационного и других отраслей права, науки управления. Углубленное исследование законов и иных нормативных актов проводилось с использованием методов конкретных социологических исследований,
логического, статистического и контент-анализа. В работе над темой автор опирался на результаты исследований отечественных и зарубежных ученых и практиков в рассматриваемой и смежной областях знания.
Важнейшей методологической предпосылкой исследования явился системный подход к проблемам кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Минюста России. Он позволил на основе публикаций и правоприменительной практики показать наличие специфики кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, исследовать современное состояние и перспективы развития административного законодательства и права в данной сфере, рассмотреть особенности организационно-правовых отношений и норм права в механизме кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы.
В решении задач настоящего исследования автор широко опирался на значительный нормативно-правовой материал, полученный при изучении и обобщении опыта работы ГУИН Минюста России, УИН Минюста России по Архангельской, Вологодской, Мурманской областей, Республике Коми, архива УВД Вологодской области. Автором изучены диссертации, в которых рассматриваются организационно-правовые аспекты совершенствования подготовки кадров для правоохранительных органов.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что это одна из первых работ, посвященных проблемам реализации кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе Минюста России в условиях ее реформирования с учетом организационно-правовых факторов, влияющих на эффективность и успешность управления кадровыми процессами.
В работе предпринята попытка проанализировать: понятие и сущность кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе как механизма социального управления в области обеспечения исполнения уголовных наказаний, ее социально-правовых принципов и путей их реализации на современном этапе. Дается взаимосвязанный, применительно к теории и практике, комплекс ный анализ системы внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы Минюста России.
С новых позиций, в свете формирования единых требований к кадрам Минюста России, характеризуются организационно-правовые отношения в области прохождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе, вносятся предложения по совершенствованию административного законодательства в рассматриваемой сфере.
Новизна предпринятого исследования состоит также в обосновании и характеристике влияния кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы на совершенствование управления ее органами и учреждениями, что вносит весомую лепту в системное исследование проблем государства и права.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- теоретические положения о понятии и целях кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе в условиях проводимой реформы, ее социально-правовых принципах и путях их реализации в уголовно-исполнительной системе на современном этапе.
Автор с системных позиций анализирует современные подходы к пониманию проблем кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе и дает ее собственное определение., которая рассматривается им не только как система взглядов, принципов, идей о сущности и направлениях кадровой деятельности, но и как совокупность организационно-правовых, социально-психологических и экономических мер и механизмов их реализации, обеспечивающих надлежащее функционирование органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в современных условиях и в перспективе. Понимание сущности кадровой политики в уголовно-исполнительной системе как отраслевой разновидности общегосударственной кадровой политики рассматривается через призму общих социально-правовых принципов, с учетом присущих ей особенностей, специфических целей, задач, организационных принципов, стратегии совершенствования форм и методов управления ее органами и учреждениями;
- определение особенностей правового статуса кадрового состава уголовно-ис полнительной системы, обоснование необходимости в современных условиях рас сматривать кадры уголовно-исполнительной системы в расширительном значении, понимая под ними всю совокупность штатного состава лиц, задействованных в про цесс исполнения уголовных наказаний.
Автором на основе законодательства и правоприменительной практики исследованы особенности правового положения аттестованного состава уголовно-исполнительной системы, их общего и специального административно-правового статуса, внесены предложения по приведению данной категории кадров уголовно-исполнительной системы к единым требования, предъявляемым к работникам юстиции России, посредством придания им статуса государственных служащих;
- систематизация правового регулирования кадрового обеспечения деятель ности уголовно-исполнительной системы, обоснование предложений по его со вершенствованию с учетом изменившихся требований к кадрам в государственном управлении на современном этапе.
В работе, исходя из сравнительного анализа норм и институтов административного права, обосновывается необходимость разработки и принятия Федерального закона РФ «Об уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации». Одновременно автором отстаивается позиция о необходимости принятия ряда ведомственных нормативных актов, направленных на совершенствование внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы, в частности Положения об уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации, Положения о службе в уголовно-исполнительной системе и Инструкции о порядке применения положения о службе в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации;
- выводы о влиянии подготовки кадров на реформирование государственного управления уголовно-исполнительной системой Минюста России; определение на учных принципов организации и правового регулирования профессиональной под готовки кадров в уголовно-исполнительной системе, критериев оценки эффективности их деятельности.
На основе анализа практики кадровой работы доказано, что подготовка кадров оказывает существенное влияние на ход реформирования уголовно-исполнительной системы. В этой связи рассмотрены факторы, оказывающие существенное влияние на эффективность функционирования уголовно-исполнительной системы как внешнего, так и внутреннего характера, а именно: экономичность кадрового обеспечения, социальная и функциональная эффективность деятельности кадров уголовно-исполнительной системы. Дается характеристика возможных направлений повышения социальной значимости и эффективности использования кадрового состава уголовно-исполнительной системы;
- теоретические выводы о приоритетных направлениях внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы; предложения по совершенствованию организационной практики кадровой работы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России, осуще ствляемой на основе системного подхода в отборе, расстановке, закреплении кад ров, их использовании.
В диссертации охарактеризованы внутриорганизационные правоотношения между различными субъектами кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, в которых последние участвуют как носители прав и обязанностей, установленных нормами административного права. Приводится авторская классификация внутриорганизационных правоотношений в сфере кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, подразумевая наличие управляющей и управляемой подсистем, системы структурных связей в процессах кадровой работы, что обуславливает линейно-функциональную структуру кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. Дается характеристика структуры внутриорганизационных правоотношений в сфере кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы;
- систематизация и обоснование основных требований и путей совершенство вания организационно-правового регулирования и регламентации деятельности по обучению и воспитанию кадров. С точки зрения развития науки административного права исследованы проблемы совершенствования организационно-правого регулирования общественных отношений в сфере в данной сфере. Обосновываются цели и задачи реализации кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе в области обучения и воспитания кадров. Предлагается авторская классификация уровней профессиональных качеств служащих уголовно-исполнительной системы и критериев их оценки.
- практические предложения и рекомендации по повышению роли руководителей органов уголовно-исполнительной системы в организации кадровой работы. Доказано, что в системе управленческих отношений руководитель органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы занимает особое место и играет ведущую роль в реализации всей кадровой работы. В качестве основных задач повышения роли руководителя в организации кадровой работы названы: повышение квалификации, морально-психологической подготовки служащих пенитенциарных учреждений, укрепление социально-правовых и экономических гарантий, защищающих их личность.
Теоретическая значимость исследования определяется, с одной стороны, новизной ее выводов, положений, эмпирического материала, а с другой, предметом исследования, который позволяет вскрыть с системных позиций современной теории права и социального управления основные закономерности кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, сущность, содержание и специфику организационно-правовых направлений кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы, пути их совершенствования.
Основные выводы и положения диссертационного исследования носят общегосударственный характер, так как нормативное регулирование кадрового обеспечения деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, осуществляются едиными нормативными актами, а система внутриорганизационной деятельности имеет унифицированный характер.
Практическая значимость исследования. Разработанные автором теоретические положения, практические выводы и предложения могут быть использованы в практической деятельности по совершенствованию кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе, правового регулирования прохождения службы в ней, а также по вопросам построения системы подготовки кадров для уголовно-исполнительной системы Минюста России, организации управления этим процессом.
Практическая значимость работы заключается в том, что на ее базе сформулированы предложения по разработке и принятию Федерального закона РФ "Об уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации" и ряда ведомственных нормативных актов; даны рекомендации по совершенствованию организационных структур, включая создание новых, рекомендации по правовому регулированию подготовки кадров для уголовно-исполнительной системы, а также рекомендации по совершенствованию практики организации кадровой работы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, по внедрению передового отечественного и зарубежного опыта в практику служебной подготовки.
Апробация проведенного исследования. Диссертация подготовлена, прорецензирована и обсуждена в научно-исследовательской части Российской правовой академии Минюста России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в семи научных публикациях автора, докладывались на научно-практических конференциях: «Актуальные вопросы преступности несовершеннолетних» (г. Вологда, 14-15 декабря 2000 года), «Лишение свободы на длительный срок и пожизненно: нормотворчество, правоприменение, правосознание» (г. Вологда, 17—18 апреля 2002 года), а также на научно-практических семинарах: «Взаимодействие УИС и ОВД по исполнению уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы (организационно-правовой аспект)» (г. Вологда, 5 июля 2001 года), «Правовые и организационные проблемы взаимодействия УИС и ОВД по профилактике рецидивной преступности» (г. Вологда, 25 апреля 2002 года).
Отдельные положения диссертации были апробированы и внедрены в организацию учебного процесса Вологодского института права и экономики Минюста России при преподавании дисциплин "Основы управления в УИС", "Обеспечение прав человека и гражданина в деятельности УИС", спецкурса "Введение в специальность", а также использованы в практической деятельности ГУИН Минюста России, Управления Минюста России и УИН Минюста России по Вологодской области.
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и сущность кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе
Кадровая политика является особенной категорией, используемой в законодательстве, практике и монографических источниках, ее следует отнести к наиболее важному элементу организации всей служебной деятельности любого вида, поскольку, как это образно подметил В.М. Манохин, "известная формула "кадры решают все" так же стара, как и сама служба, она ровесница службы"1. Однако, несмотря на широкое использование, в литературе не выработано единого толкования понятия кадровой политики и ее предмета — кадров.
Изучение различных точек зрения по этому вопросу позволяет сделать вывод о том, что понятие «кадры» рассматривается в различных толкованиях, из которых к наиболее распространенным можно отнести следующие: во-первых, до 1917 года под понятием "кадры" подразумевались главным образом руководящие работники различных партий и массовых организаций2; во-вторых, под "кадрами" понимается профессиональное ядро вооруженных сил3; в-третьих, это понятие наиболее часто используется в расширительном толковании и подразумевает всю совокупность лиц (служащих, работников), выполняющих социально- значимые функции на предприятии, в организации, учреждении на профессиональной основе за соответствующее вознаграждение. Например, Ю.А. Розенбаум, определяя кадры как особую категорию лиц, занимающих должности в органах управления и участвующих, согласно правовому статусу должности, в управленческом процессе, направленном на реализацию управленческих функций, обусловленных компетенцией данного органа1, предлагает возможным рассматривать управленческие кадры в широком значении как ту категорию лиц, которой поручено руководство деятельностью других людей, организация их труда2. При этом, по его мнению, вполне допустимо использование данного понятия и в узком значении, применительно только к лицам, работающим в органах государственного управления .
Х.Х. Лойт приводит в качестве основополагающего энциклопедическое определение понятия кадров - как социально-экономического явления, включающего постоянный (штатный) состав работников, то есть трудоспособных граждан, состоящих в трудовых отношениях с государственными учреждениями, предприятиями с различными организационно-правовыми формами собственности, имеющих определенную профессиональную подготовку и обладающих специальными познаниями, трудовыми навыками и опытом работы в избранной сфере деятельности .
Важным отличительным признаком кадров является их способность осуществлять руководство другими людьми. Эта черта, например, подмечена Гер-бером Р. и Юнгом Г., которые рассматривают кадры как категорию людей, которым в силу их способностей, политических и профессиональных знаний поручено руководить другими людьми в процессе осуществления поставленных задач или которые работают в каком-либо руководящем органе5.
Применительно к функционированию правоохранительных органов, и в первую очередь, органов внутренних дел в литературе отстаивается тезис о не обходимости толкования кадров в широком значении1. Аналогичным образом, на наш взгляд, следует подходить и к определению понятия кадров уголовно-исполнительной системы, чему дают основания следующие аргументы.
Во-первых, персональный состав лиц, осуществляющих свою деятельность в уголовно-исполнительной системе разнообразен. Сегодня в пенитенциарной системе насчитывается свыше 50 различных направлений трудовой деятельности, реализация которых обеспечивается специалистами различных профилей и категорий. При этом часть из них не находится на государственной службе, хотя и выполняет свои функции в государственной организации; их правовой статус определяется законодательством Российской Федерации о труде (в основном это технический и обслуживающий персонал).
В случае рассмотрения понятия кадров уголовно-исполнительной системы в узком понимании, предложенном Ю.А. Розенбаумом, как категории лиц, работающих в органах государственного управления (в рассматриваемом случае в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы) , категория вольнонаемных сотрудников остается за пределами понятия.
Вместе с тем, без учета труда вольнонаемных работников уголовно-исполнительной системы сегодня невозможно обеспечить ее нормальное функционирование. Более того, существующие предложения по реформированию органов, исполняющих уголовные наказания, связанные с выбором магистрального направления на их разгосударствление , в том числе демилитаризацию государст 17 венной службы в уголовно-исполнительной системе, приведет к дальнейшему росту именно этой части работников.
Во-вторых, в составе уголовно-исполнительной системы проходят службу аттестованный персонал, имеющий специальные служебные звания. Его правовое положение определяется нормами законодательства о государственной службе. Требования к лицам при подборе на должности служащих уголовно-исполнительной системы можно условно разделить на две группы: общего и специального характера. К числу общих требований следует отнести требования, распространяющиеся на все без исключения категории государственных служащих: наличие гражданства РФ, состояние здоровья, допускающее надлежащее выполнение должностных обязанностей, владение государственным языком, достижение определенного возраста, наличие специального образования и т.д.
К требованиям специального характера относятся те, которые связаны с уровнем подготовки и квалификации работника. Например, стаж работы, выслуга лет, наличие ученых степеней и званий, надлежащая физическая подготовка. Прохождение службы в уголовно-исполнительной системе является процессом непрерывным, однако все ее основные этапы тщательно регламентированы. Без подобной регламентации, свойственной любому виду государственной службы1, трудно обеспечивать высокий уровень организации и эффективности управленческого труда.
Кадровое обеспечение деятельности уголовно-исполнительной системы и его влияние на совершенствование управления ее органами и учреждениями
Кадровая функция как составной механизм реализации кадровой политики государственного управления оказывает системное влияние на осуществление основных целей и задач деятельности уголовно-исполнительной системы. В теоретическом плане функции органов управления достаточно изучены, данному направлению, например, посвящены работы И.Л. Бачило, В.М. Манохина, М.Н. Перфильева, Г.И. Петрова, Ю.А. Розенбаума, Б.С. Украинцева и ряда других авторов. Наиболее четко, на наш взгляд, определение функций органов управления дано Б.С. Украинцевым, который предлагает рассматривать функции как комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления1. Исходя из чего любая функция органа управления рассматривается как системное образование, находящееся в информационном, организационно-структурном, правовом, материально-техническом взаимодействии с внутренними элементами системы и средой ее функционирования, названные признаки, безусловно, могут быть отнесены и к функции кадрового обеспечения органа управления.
Функция кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы состоит в целенаправленной деятельности по формированию и комплектованию ее органов и учреждений квалифицированным, профессионально подготовленным к выполнению поставленных задач кадровым составом. При этом, являясь важнейшей обеспечивающей функцией деятельности уголовно-исполнительной системы, кадровая функция должна иметь четко выраженное правовое оформление и регулирование. Например, И.Л. Бачило полагает, что, рассматривая функции органа управления в качестве целенаправленной деятельности организационно-правового характера по обеспечению объектов управления различными ресурсами, необходимыми для решения задач, стоящих перед системой управления, следует исходить из того, что нормы права, определяющие содержание и формы ресурсно-целевой деятельности, являются нормами, формирующими функции органа управления1. На наш взгляд, эта позиция имеет принципиально верное значение, поскольку в условиях перехода к правовому государству роль и значение правовых механизмов существенно возрастает.
Вопрос о значении права в определении и регулировании кадровой функции в уголовно-исполнительной системе, как содержания особого вида управленческой деятельности, связан с выяснением роли правовых норм и актов, которые закрепляют кадровую функцию управления и обеспечивают ее реализацию через правоотношения. В процессе осуществления функции кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы возникают вполне определенные юридические факты, вызывающие к реализации права и обязанности субъектов. В своей совокупности они составляют специальный раздел правового статуса органа управления или его подразделений. Применительно к деятельности уголовно-исполнительной системы они проявляются в правомочиях в области кадрового обеспечения ее органов и учреждений. Именно поэтому четкое нормативное установление правомочий субъектов государственного управления в сфере решения кадровых вопросов является одним из наиболее перспективных направлений повышения эффективности управления. Организационные структуры в осуществлении кадровой работы в уголовно-исполнительной системе и правовое регулирование их деятельности имеют важное значение. Определение их целевого назначения, задач и функций в области работы с кадрами оказывает существенное воздействие на работоспособность коллективов служащих, на их заинтересованность в успешном выполнении своих служебных обязанностей. Однако реализация основных направлений кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе требует юридического закрепления не только организационных основ ее субъектов, но и правовых механизмов контроля за их деятельностью. Определение структуры кадров аппарата управления (институирование их организационного и профессионального состава, правил формирования, изменения учета, оценки динамики и развития структуры, штатов, номенклатур; порядок разделения и учета ответственности в руководстве органа, правила использования времени и т.д.) осуществляется посредством норм, не только устанавливающих статус субъектов управления и правила работы, но и регулирующих правовой механизм, позволяющий эти элементы (ресурсы) управления контролировать, удерживать их в определенном состоянии . Поэтому в условиях реформы крайне важным, на наш взгляд, является четкое распределение между субъектами управления уголовно-исполнительной системой полномочий, связанных с осуществлением контроля за нижестоящими звеньями управления. Изучение существующей практики управления в уголовно-исполнительной системе свидетельствует о том, что внутренняя система субъектов управления в этой сфере нуждается в реорганизации , что объясняется потребностью оптимизации управленческих процессов и их координации. В качестве наиболее оптимального ориентира, который, как нам представляется, может послужить реальной основой совершенствования кадровой деятельности в уголовно-исполнительной системе, необходимо рассматривать создание единого субъекта, способного объединить в себе функции кадровых, воспитательных, образовательных и научных аппаратов управления, по крайней мере, на уровне центрального аппарата.
Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы и особенности ее правового регулирования
Деятельность как специфическая форма активного отношения человека к окружающему миру, содержание которого составляет его целесообразное изменение и преобразование1, направленное на достижение определенных социально значимых результатов, имеет различные прикладные направления. Особую ее разновидность образует целенаправленная, творческая активность индивидов в социальных системах управления, т.е. управленческая деятельность. С точки зрения системного подхода к управлению она рассматривается в двух значениях - внешнем и внутреннем. Внешний аспект управленческой деятельности связан с осуществлением широкого комплекса функций органа управления исходя из его социального назначения. Внутренний характеризует ее как собственно управленческий труд, выражающийся в реализации функций органа путем различных действий во внутренней среде функционирования2. Такая деятельность носит в основном обеспечивающий «антиэнтропийный»3 характер по отношению к внешним действиям системы.
Рассмотрение уголовно-исполнительной системы как функциональной подсистемы органов государственного управления, безусловно, также определяет разделение структуры ее деятельности на указанные два направления. Ее внешняя деятельность обеспечивает реализацию уголовно-исполнительной по 89 литики государства и призвана всесторонне удовлетворить потребности личности, общества и государства в области борьбы с преступностью посредством исполнения уголовных наказаний и решения сопутствующих этому задач. К сфере внутриорганизационной деятельности уголовно-исполнительной системы можно отнести работу с информацией, процессы принятия и исполнения управленческих решений, различные формы организационной деятельности, которые образуют в совокупности процесс управления. В числе видов организационной деятельности важное место занимает кадровое обеспечение.
Задачи стратегического управления, трактуемые в различных источниках как определенные промежуточные идеалы должного1, обеспечиваются последовательным выполнением ряда функций, в числе которых одно из главенствующих мест отводится функции кадрового обеспечения. Практика работы с кадрами в уголовно-исполнительной системе многообразна по своему содержанию и внешнему выражению, она проявляется в различных аспектах и связана с повседневной реализацией общих задач государственной кадровой политики, ориентирована на повышение роли кадров в управлении уголовно-исполнительной системой, формирование их активности, критического и новаторского мышления. Любой вид деятельности, имеющий системные признаки, реализуется через конкретные операции и действия, которые в свою очередь, объединяясь по однородным целям или форме, определяют функции организационных структур управления и конкретных исполнителей, т.е. проявляются в функционально-целевом ее аспекте . Поэтому при рассмотрении процессов кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы особую актуальность приобретают внутриорганизационные факторы, связанные с созданием функционально-целевой системы кадрового обеспечения, на которую возлагается решение задач управления кадровыми ресурсами и оперативного реагирования на изменения во внешней среде. В своем содержательном аспекте внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению неоднородна и включает в себя несколько подсистем, в том числе: отбора, расстановки, перемещения и высвобождения кадров; воспитания; обучения, образования и профессиональной подготовки; социальной защиты служащих. Она носит системный характер, что детерминирует потребность определения ее системообразующих свойств и признаков. В этой связи актуальным, на наш взгляд, представляется вопрос о классификации видов кадровой деятельности в уголовно-исполнительной системе на основе структурного и функционального анализа, характеристики субъектов и объектов, организационных связей между ними.
В структуре существующих государственно-служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе выделяются различные направления. По нашему мнению, наиболее приемлемым критерием их классификации могут послужить функционально-целевые характеристики, которые определяют, в конечном итоге, и структуру самого государственно-служебного правоотношения, правовой статус его субъектов, характеристику объекта, формы и методы правового регулирования и организации.
В настоящее время в литературе нет единого мнения по поводу того, какие именно виды деятельности должны быть отнесены к кадровой работе. Например, применительно к деятельности органов внутренних дел Л.М. Колодкин в качестве ее основных элементов называет определение количества работников, степень их подготовки и должностное положение; непосредственную работу с кадрами (отбор, расстановку, обеспечение служебного продвижения, работу с резервом); стимулирование трудовой деятельности и воспитание кадров; профессиональную подготовку . В.М. Шамаров выделяет в качестве главных вопросов кадровой работы отбор, назначение, перемещение, обучение, воспи-тание и оценку личного состава . Ю.А. Розенбаум относит к содержанию работы с кадрами их подготовку, подбор, расстановку и т.д3.
Организационно-правовые аспекты обучения и воспитания кадров: основные требования и направления совершенствования
Сегодня эти проблемы приобретает новое видение в теории. А.И Зубков, специально исследовавший эти вопросы, справедливо отмечает, что существующей пенитенциарной системе необходим специалист, синтезирующий знания, навыки и умения в сферах педагогики и психологии, права и управления, экономики и медицины . Специализация же в рамках только юридической сферы имеет ряд недостатков, поскольку, не выходя за рамки юридической науки, невозможно осуществлять современную сложную, многопрофильную профессиональную деятельность служащих уголовно-исполнительной системы.
Проводимые в последнее время количественные исследования различных направлений деятельности аттестованных служащих органов, исполняющих уголовные наказания, объективно свидетельствуют о том, что доля юридической деятельности специалиста в органах уголовно-исполнительной системы составляет менее 30%, а управленческая работа в структуре их деятельности — свыше 60% .
При этом соотношение доли управленческого труда в деятельности сотрудников и объем часов, отведенных на изучение управленческих дисциплин в вузах Минюста России, составляет в среднем 6,6%, а, например, в Вологодском институте права и экономики Минюста России для подготовки специалистов уголовно-исполнительной системы - 3,2%о (298 из 9192 часов). Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что объем часов на изучение дисциплин управленческого цикла для подготовки специалистов органов внутренних дел составляет 5,1% всего бюджета времени (468 из 9040 часов). Нетрудно заметить, что имеет место явное снижение количества времени для подготовки специалистов уголовно-исполнительной системы в области управления.
На наш взгляд, следует согласиться с выводом А. А. Аксенова о необходимости приведения количественной стороны профессиональной подготовки в области организационной, управленческой деятельности в соответствие с потребностями практики1, существенно увеличив объем изучения организационной, управленческой деятельности. Проблему возможно было бы разрешить посредством введения специальной дисциплины по аналогии с административной деятельностью органов внутренних дел и для уголовно-исполнительной специализации в рамках существующей специальности 021100 - Юриспруденция, а именно - «Организация деятельности уголовно-исполнительной системы», которая бы позволила затронуть в учебном процессе важнейшие вопросы системы и структуры, правового регулирования государственной службы сотрудников, форм и методов работы, законности и дисциплины в деятельности уголовно-исполнительной системы, а также, что немаловажно, содержательно раскрыть в особенной части вопросы организации деятельности отдельных структурных подразделений. Вполне очевидно, что такое кардинальное изменение в учебном процессе вузов потребует дополнительных, серьезных исследований и достаточно длительного периода времени. Однако на первом этапе одним из действенных шагов в данном направлении может стать введение дополнительных факультативных дисциплин организационно-управленческого содержания, с помощью которых возможна корректировка существующей модели специалиста и устранение пробелов в управленческих знаниях сотрудников уголовно-исполнительной системы. К числу последних следовало бы отнести такие факультативные курсы, как «Организация взаимодействия органов уголовно-исполнительной системы и внутренних дел по исполнению уголовных наказаний», «Деятельность уголовно-исполнительных инспекций» и т.д.
Изменение структуры образовательного процесса в этом направлении потребует внесения серьезных корректив нормативного характера, а именно принятия соответствующих государственных стандартов подготовки специалистов управленческой направленности для уголовно-исполнительной системы, разработки типовых тематических планов и рабочих программ по учебным дисциплинам управленческого цикла. Опыт подготовки кадров именно этой направленности, например, в Академии управления МВД России, Академии права и управления Минюста России, свидетельствует о большой востребованности именно этого направления на практике, поскольку только специалист, обладающий подготовкой, в первую очередь, как руководитель, организатор, интегрирующий в себе широкий диапазон знаний, способен в современных условиях обеспечить достижение приоритетных целей проводимой реформы.
Подводя итог сказанному, хотелось бы предложить следующую примерную программу приведения модели специалиста для уголовно-исполнительной системы в соответствие с потребностями практики: I этап — разработка и внедрение в образовательный процесс дополнитель ных специальных дисциплин управленческого характера. При этом, на наш взгляд, таких дисциплин может быть несколько, с учетом специализации и вос требованности практических органов (например, «Организация деятельности уголовно-исполнительных инспекций», «Организация дознания в уголовно-ис полнительной системе» и др.). В этот же период предполагается проведение дополнительных исследований потребностей пенитенциарной практики, с уче том которой возможно внесение корректив в преподавание названных дисцип лин. На этом этапе соотношение управленческих дисциплин в бюджете учеб ного времени должно достичь уровня 8 -10% за счет использования бюджета времени по выбору обучаемых.
