Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и значение инвестиционной деятельности и юридические условия ее осуществления 16
1. Понятие и правовая сущность инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений 16
2. Особенности формирования нормативно-правовых основ регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации 31
3. Субъекты инвестиционной деятельности в Российской Федерации...51
Глава 2. Совершенствование государственного регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации 74
1. Перспективы и проблемы развития правовых и экономических основ инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений в Российской Федерации ...74
2. Особенности совершенствования государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности 95
3. Особенности правовой защиты инвестиций в Российской Федерации 119
Заключение 136
Список используемой литературы
- Понятие и правовая сущность инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений
- Особенности формирования нормативно-правовых основ регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации
- Перспективы и проблемы развития правовых и экономических основ инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений в Российской Федерации
- Особенности совершенствования государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся финансово-правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации.
В настоящее время в условиях продолжающихся системных налоговых и бюджетных реформ становиться очевидным, что акцентирование внимания исключительно на гражданско-правовых аспектах непосредственного осуществления иностранных и внутренних инвестиций как элемента предпринимательской деятельности направленной на умышленное временное сокращение текущего корпоративного потребления (временное сужение частных финансов) в целях получения большей прибыли будущем становиться не достаточно. В условиях постепенного восстановления в современной России контрольной и стимулирующе-регулирующей функций финансов, на первый план выходит необходимость анализа публично-правового воздействия инвестиционных процессов, а равно совершенствования (а в ряде случаев - только формирования) правовых механизмов обеспечения эффективности публичного (бюджетного) и частно-публичного (смешанного) инвестирования.
В настоящее время становиться очевидной бесперспективность экономически необоснованного гарантирования и защиты всяких инвестиций, как это предлагалось сторонниками отказа государства от регулирующего воздействия на экономику, имевшими возможность реализовывать свои и заимствованные из зарубежных учебников по Экономиксу идеи в ходе «шоковых» экономических реформ в 1990-х годах. Неслучайно, суть большинства имеющихся работ по проблемам инвестиционной деятельности этого периода, к сожалению, сводиться к обоснованию «сказочной» притягательности, необходимости и полезности иностранных финансовых вливаний (в том числе на платной и возвратной основе, что строго говоря инвестициями вряд ли может призна-
ваться), а равно «стенаниям» по поводу их отсутствия. Более чем десятилетний опыт «улучшения» и «смягчения инвестиционного климата» современной России не привел к существенному возрастанию ни иностранных, ни внутренних инвестиций в несырьевые отрасли экономики. Представляется, что в современной юридической науке незаслуженно недооценивается роль и значение бюджетных инвестиций как одного из признанных во всех индустриально развитых странах мира инструментов государственного управления экономикой. Как верно указывает во многих своих работах О.Н. Горбунова «нет более эффективного способа управления государством, чем управление с помощью денег». Вместе с тем, нет нужды специально отмечать, что в условиях переходной экономики прямое распределение бюджетных финансовых ресурсов в пользу частноправовых субъектов как правило экономически нецелесообразно. Осуществление указанных государственных задач через использование таких финансово-правовых механизмов, как бюджетные и налоговые (в том числе налоговые инвестиционные) кредиты, с одной стороны юридически «громоздко» (подстегивает коррупцию, не позволяя обеспечить отвечающую целям управления гибкую и прозрачную систему отбора реципиентов таких кредитов), а с другой стороны, в силу исключительно микроэкономического уровня своего возможного применения, не позволяет осуществлять эффективное внутрисистемное (на уровне отраслей экономики, и уж тем более на уровне макроэкономики) управление народнохозяйственными процессами. В то же время, опыт использования инструмента налоговых льгот на этапе кодификации налогового законодательства (а налоговый инвестиционный кредит, несмотря на свое наименование выступает лишь разновидностью рассрочки уплаты налогов), показал, что государству пока не удается в процессе налогового законотворчества сформировать более или менее сносно работающую систему регулятивных или стимулирующих освобождений от налогообложения, льгот по налогам и сборам, налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек налоговых платежей. Напротив, применяющиеся правовые конструкции, как правило экономически не продуманны, и в результате одни группы налогово-
стимулирующих мер на практике вообще не оказывают на субъектов экономической деятельности сколь ни будь существенного регулирующего воздействия, другие становятся из льгот привилегиями, третьи и вовсе используются лишь для вывоза капитала из стран не всегда добросовестной налоговой оптимизации. Как следствие единственным действенным механизмом оперативного системного управления экономикой на макроуровне может выступать институт бюджетного инвестирования, практическое развитие и реализация регулирующего потенциала которого видимо затруднительно без внесения системных изменений в Бюджетный кодекс РФ. В настоящее время регулирование бюджетного инвестирования в финансовом законодательстве осуществляется лишь в самом общем плане. Не в последнюю очередь это обусловлено отсутствием целостного (системного) взгляда на многие проблемы функционирование системы бюджетного инвестирования, ее правовую основу, а главное, непониманием сущности публичных инвестиционных правоотношения. Кроме того, несмотря на закрепление в многочисленных международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией возможности и целесообразности использования смешанных (частно-публичных) инвестиционных инструментов, а равно стимулирования частной инвестиционной деятельности направленной, в том числе, на решение общественно значимых социально-экономических проблем (расширение рынка труда, развитие инфраструктуры территорий и т.д.), национальное российское законодательство по-сути не содержит ни нормативно-правовых основ государственной поддержки такой инвестиционной деятельности, ни специального режима защиты таких инвестиций. Указанная проблема приобретает особенную остроту в связи, с очевидной в последние годы необходимости скорейшей смены ориентиров развития национальной экономики с ожидания иностранных инвестиций, на развитие экономических и правовых основ внутреннего инвестирования. При этом представляется, что в условиях продолжающегося построения правового государства, эффективная реализация существующих заявлений о необходимости повышения «социальной ответственности бизнеса» (в настоящее время, к со-
6 жалению, носящих лишь декларативный или внеправовой характер), не возможно без системного совершенствования существующей нормативно-правовой базы. Указанные обстоятельство свидетельствует о существенном практическом и теоретическом значении формирования и развития учения о финансово-правовом регулировании инвестиционной деятельности, целью которого и выступает настоящее исследование.
Степень разработанности темы и круг источников. Специальное исследование финансово-правовых аспектов инвестиционной деятельности в Российской Федерации на монографическом уровне осуществляется впервые. К анализу гражданско-правового регулирования отдельных элементов механизма непосредственного осуществления инвестиционной деятельности обращались К.Л. Астапов, А.В. Басов, С.С. Гулямов, Н.Г. Доронина, В.А. Егиазаров, А.В. Ерицян, И.А. Клепицкий, СП. Мороз, Т.Т. Оксюк, Н.Л. Платонова, Д.Е. Потяркин, Н.Г. Семилютина, А.А. Смирнов, В.А. Трапезников, И.З. Фархут-динов, СА. Чекунова, С.С. Щербинин и др.
В многочисленных работах по проблемам правового регулирования иностранных инвестиций основное внимание уделяется международно-правовому регулированию частных (корпоративных и внутрифирменных) инвестиций, однако детальных специальных исследований общественных отношений, складывающихся в сфере публичной (государственной и муниципальной) и смешанной (частно-публичной) инвестиционной деятельности не проводилось. Вопросы инвестиционных рисков рассматриваются только с практической точки зрения их учета организациями и индивидуальными предпринимателями и только в работах экономистов.
В частности, автор многое почерпнул для темы исследования в работах в области защиты инвестиций и анализу инвестиционных рисков таких российских экономистов, как Г.Н. Белоглазов, М.В. Бородач, СВ. Валдайцев, П.П. Воробьев, А.О. Диков, Е.Ю. Зубарев, М.М. Канакина, В.В. Ковалев, В.А. Лялин, Н.Л. Маренкова, СВ. Павлова, О.А. Романчук, СЮ. Черемис .и др.
Важное значение для установления и закрепления выводов, изложенных
в диссертации, обращение к работам таких специалистов в области теории государства и права, а так же конституционного, предпринимательского (хозяйственного), финансового и международного частного права, как: С.С. Алексеев, М.И. Брагинский, М.М. Богуславский, А.Г. Богатырев, В.В. Ветрянский, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СА. Комаров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.М. Олейник, А.Г. Светланов, Е.А. Суханов, Б.А. Страшун, В.О. Тархов, Ю.К. Толстой, Г.А. Тосунян, Б.Н. Топорнин, Н.Б. То-порнин, В.Е. Чиркин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева и др.
Объектом исследования являются общественные правоотношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации инвестиционной деятельности в Российской Федерации, а так же ее осуществления индивидуальными предпринимателями и организациями на практике.
Предмет исследования - нормы финансового права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация инвестиционной деятельности в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - определение содержания понятий «инвестиционная деятельность», «защита инвестиций», «инвестиционный спор», установление особенностей, признаков, функций, принципов и источников (форм) регулирования инвестиционной деятельности, а равно механизма ее финансово-правового регулирования, выявление недостатков нормативно-правовой регламентации и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующие основных задач:
раскрыть понятия «инвестиционная деятельность», «цели инвестиционной деятельности», «государственные и муниципальные (бюджетные) инвестиции», «смешанное инвестирование», «защита инвестиций», «инвестиционный спор» в их взаимосвязи;
выявить и провести классифицирующее исследование видов инвестиционной деятельности;
исследовать соотношение и роль публичной и частной инвестиционной деятельности в рамках финансовой системы;
проанализировать особенности формирования нормативно-правовых основ регулирования различных видов инвестиционной деятельности;
исследовать особенности правового статуса субъектов инвестиционной деятельности;
исследовать проблемы развития правовых и экономических основ инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений;
исследовать особенности совершенствования государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности;
выявить проблемы и перспективы совершенствования российского законодательства о правовой защите инвестиций, и разработать конкретные рекомендации по устранению выявленных пробелов и коллизий.
Методологическую основу исследования составляют различные частно-научные и общенаучные методы исследования, в том числе: конкретно - исторический, формально - логический, сравнительно - правовой, системно -структурный, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ материалов 194 судебных дел по защите инвестиций, 32 писем Министерства финансов РФ, 27 аналитических записок региональных подразделений Министерства финансов РФ, материалов 57 финансовых ревизий по проверке законности использования бюджетных инвестиций, 8 повторных финансовых ревизий, опрос по специальной методике 89 индивидуальных предпринимателей и руководителей организаций-инвесторов, 68 должностных лиц центрального аппарата Министерства финансов РФ, контент - анализ прессы.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской юридической науке монографическое
системное исследование финансово-правовых аспектов государственной поддержки инвестиционной деятельности и защиты инвестиций, направленное на раскрытие теоретических и практических аспектов учения о бюджетном управлении экономикой в Российской Федерации. В диссертации анализируется существующий механизм регулирования порядка применения бюджетного и смешанного инвестирования, исследованы наиболее острые вопросы правового регулирования и теоретические основы государственной поддержки инвестиций и гарантирования прав субъектов инвестиционной деятельности, выявлены пробелы и противоречия финансово-правового регулирования рассматриваемой сферы, вносятся предложения по их устранению.
На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны, а равно представляют теоретический и практический интерес:
Определение государственных и муниципальных (бюджетных) инвестиций как бюджетных денежных средств, расходование которых предусмотрено в законе о бюджете на соответствующий год для осуществления прямого или косвенного вложения в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения доходов бюджетов и (или) достижения публичного социально-экономического полезного эффекта.
Вывод о том, что особенностями формирования нормативно-правовых основ регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации выступают: во-первых, большая доля международно-правового регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации; во-вторых, разрозненность и не системность норм национального законодательства о инвестиционной деятельности; в третьих, отсутствие в Российской Федерации единой концепции инвестиционной политики, а так же единой концепции формирования и развития нормативно-правовых основ регулирования инвестиционной деятельности.
Вывод о том, что субъектами внутренних инвестиций могут выступать 1) публично-правовые субъекты: государство (Российская Федерации), его территориальные подразделения (субъект Федерации, муниципалитет); 2) частноправовые субъекты: любые хозяйствующие субъекты, - российские юридические и физические лица, осуществляющие не запрещенные виды экономической деятельности и зарегистрированные в российской Федерации в установленном порядке. По аналогии с валютным и налоговым правом, субъекты внутренней инвестиционной деятельности именуются инвестиционными резидентами Российской Федерации. Инвестиционными не резидентами Российской Федерации являются субъекты внешней (иностранной, международной) инвестиционной деятельности. К таковым могут быть отнесены иностранные юридические лица, - компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, созданные на территории Российской Федерации, а так же иностранные физические лица, - физические лица, занимающиеся любой не запрещенной экономической деятельностью и не зарегистрированные в Российской Федерации.
Вывод о том, что критерием деления субъектов инвестиционной деятельности на резидентов и не резидентов должно выступать не место происхождения инвестируемого капитала (в современном глобальном мире определить его с уверенной точностью, как правило, не представляется возможным), а место регистрации и основного места ведения предпринимательской деятельности юридического лица, либо место постоянного нахождения (жительства) физического лица - индивидуального предпринимателя (предпринимателя без организации юридического лица).
Положение о том, что бюджетном законодательстве отсутствует реальный механизм юридической ответственности за нарушения порядка предоставления бюджетных инвестиций. Формально, согласно п. 1 ст. 167 БК РФ, ответственность за соблюдение порядка предоставления бюджетных инвести-
11 ций несет Министерство финансов Российской Федерации. Однако в российском законодательстве отсутствуют правовые конструкции, предусматривающие публично-правовую ответственность государственного органа исполнительной власти. Применение ответственности персонально в отношении Министра финансов не возможно, так как круг вопросов, по которым он несет персональную ответственность легально очерчен и нарушения порядка осуществления внутренних публичных инвестиций (бюджетных инвестиций) в этом перечне нет. Делается предложение во-первых прямо установить финансово-правовую ответственность за предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка, путем внесения соответствующих изменений в ст. 299 БК РФ, во-вторых, внести изменения в пункты 1 и 2 ст. 167 БК РФ установив персональную ответственность министра финансов РФ за нарушения Министерством финансов РФ порядка предоставления бюджетных инвестиций.
Вывод о том, что отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством. Горизонтальные отношения, возникающие между субъектами инвестиционной деятельности в процессе ее непосредственного осуществления регулируются нормами гражданского права. Вертикальные (публично-правовые по своей природе) отношения по поводу обеспечения устойчивости прав и защите интересов инвесторов носят финансово-правовой характер. Важной гарантией прав инвесторов выступает необратимость условия договоров и (или) государственных контрактов, в течение всего срока их действия, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
Определение защиты прав инвесторов как системы юридических и организационных гарантий соблюдения установленных национальным и международным правом прав и законных интересов инвесторов как субъектов инвестиционных правоотношений, включающую в себя возможность применения административного, судебного и международного видов защиты, функ-
ционирование которой призвана обеспечить соразмерность баланса ограничения прав конкретного инвестора, государства-рецепиента инвестиций, а также интересов общества в целом. Определение инвестиционного спора как юридического конфликта, в процессе которого осуществляются конкретные юридически значимые действия участников инвестиционных правоотношений и их представителей, направленные на защиту, а так же обеспечение законных прав и интересов субъектов инвестиционной деятельности.
Вывод о том, что основанием возникновения инвестиционного спора выступают юридически значимые разногласия между инвестором (внутренним или иностранным) - с одной стороны, и государственными органами и их должностными лицами - с другой, возникающие по поводу правильности применения норм инвестиционного права. Инициаторами спора могут выступать как инвесторы (например, обжалование действий должностного лица, препятствующих реализации инвестиционного договора), так и государство в лице его органов (например, когда возможность применения мер принуждения в отношении инвестора предоставлена только на основании судебного решения). Стороны такого спора изначально находятся в неравных положениях, поэтому в законодательстве специально регламентируются организационные и правовые гарантии прав и законных интересов субъектов инвестиционной деятельности. Юридические конфликты между частноправовыми участниками инвестиционных отношений по поводу нарушений гражданских прав в процессе инвестиционной деятельности не являются собственно инвестиционным спором (вызывающим юридический конфликт законодательством выступает гражданское, а не финансовое законодательство, а сами конфликтные правоотношения носят горизонтальный а не вертикальный характер).
Вывод, что в случаях, когда в процессе инвестиционной деятельности осуществляется строительство или предполагается эксплуатация опасных производственных и иных технологических объектов, должно быть установлено обязательное страхование инвестором риска наступления гражданско-правовой ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуще-
ству третьих лиц и окружающей природной среде в случае аварии или другого происшествия на строящемся (эксплуатируемом) объекте. Предлагается принятие федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности субъектов инвестиционной деятельности», в котором должно быть определенно место обязательного инвестиционного страхования в системе обязательного страхования, основные понятие в этой сфере, размеры и порядок выплаты компенсационных выплат в счет возмещения вреда жизни или здоровью потерпевших, требования к страховщикам, установлены условия и порядок осуществления обязательного страхования, урегулирована роль профессиональных объединений страховщиков при обязательном страховании гражданской ответственности субъектов инвестиционной деятельности и т.д.
Вывод о том, что основными принципами обязательного страхования субъектов инвестиционной деятельности должны выступать: гарантия возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевших, в пределах, установленных законодательством; всеобщность и обязательность страхования гражданской ответственности субъектами инвестиционной деятельности; недопустимость осуществления на территории Российской Федерации инвестиций, субъекты которых не исполнили обязанность по страхованию своей гражданской ответственности; экономическая заинтересованность субъектов инвестиционной деятельности в повышении степени защиты их гражданско-правовой ответственности.
Вывод о том, что правовые нормы, устанавливающие обязательное страхование гражданской ответственности субъектов инвестиционной деятельности могут быть отнесены к такому институту особенной части финансового права как институт финансово-правового регулирования страхования.
Вывод о наличии трех способов (видов) защиты прав инвестора: административном, судебном и международном. При этом административный и судебный способы защиты прав инвестора носят сугубо правовой, а международный способ - смешанный, политико-правовой характер. Так как право на судебное обжалование решений и действий (бездействия) государственных
органов и их должностных лиц прямо предусмотрено в ст. 46 Конституции РФ, административный порядок обжалования неправомерных действий лиц, нарушающих права инвесторов может устанавливаться только как альтернативный порядок или в качестве досудебной стадии разрешения инвестиционного спора.
Теоретическая значимость и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основании предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования финансово-правовой регламентации инвестиционной деятельности и правовой защиты инвестиций в Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке актов финансового законодательства об инвестиционной деятельности. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в ходе дальнейшей разработки новых и совершенствования действующих актов законодательства Российской Федерации, в частности, при совершенствовании положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому праву, а так же в преподавании различных спецкурсов по финансовому и инвестиционному праву.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем опубликования основных положений диссертации в научных статьях, внедрение основных положений проведенного исследования в программное обеспечение учебного процесса Московского гуманитарного университета, других вузов и практику ряда организаций, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах («Проблемы обеспечения инвестиционной привлекательности стран с переходными экономиками» Научный симпозиум, Москва, 10 ноября 2004 г.; «Инвестиционная политика в России» Москва, 21 декабря 2004 г.; «Прямые и портфельные инвестиции. Управление инвестиционными рисками» РАГС при Президенте РФ, Москва, 15 марта 2005 г.; «Налогообложение и учет в инвестиционной деятельности» РАГС при Президенте РФ,
Москва, 18 мая 2005 г., «Политические инвестиционные риски в странах СНГ», IV-я Научно-практическая конференция Института стран СНГ, Санкт-Петербург, 13 июля 2005 г. и др.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка используемых нормативных актов и библиографического списка используемой литературы.
Понятие и правовая сущность инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений
Финансовое право является одной из ведущих отраслей права современной российской правовой системы. Являясь сложным общественным образованием, отражающим диалектику материальных и процессуальных отношений, оно выражает интересы общества, служит действенным орудием социальных преобразований. В юридической науке вопрос о социальной природе финансового права всегда рассматривается в аспекте предмета этой отрасли . Предметом правового регулирования финансового права, как известно, выступают общественные отношения, формирующиеся в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в совокупности обра-зующие финансовые правоотношения . При этом необходимо согласиться с мнением Ю.А. Крохиной , когда она отмечает, что «финансовая деятельность государства» достаточно новое понятие, которое впервые получило разработку в 1952 году в учебном пособии М.А. Гурвича4. В советский период указанная категория рассматривалась монолитно, при этом единство (неделимость) финансовой деятельности считалось одним из ее свойств, и только в последние годы в рамках финансовой деятельности стали выделять такие ее виды, как бюджетная деятельность, налоговая деятельность, валютная деятельность, эмиссионная деятельность и т.д. Одним из видов финансовой деятельности выступает и инвестиционная деятельность5. Отметим, что этот вывод косвенно подтверждается даже включением в Государственном стандарте высшего образования второго поколения6 дидактической единицы «инвестиционное право» в состав дидактических единиц финансового права.
Вместе с тем, необходимо отметить, что хотя монографических исследований сущности инвестиционного права как правого образования в современной юридической науке не проводилось, в литературе высказываются самые различные мнения о месте инвестиционного права в системе права. В силу известной «модности» в последние годы теории комплексных отраслей права, нередко отмечается, что инвестиционное право, да и все финансовое право выступает комплексной отраслью права. Кроме того, существует мнение о том, что инвестиционное право - не отрасль права, а комплексная отрасль законодательства, объединяющая нормы различной отраслевой принадлежности, поэтому инвестиционное право не имеет самостоятельного предмета и метода правового регулирования и не может быть признано в качестве самостоятельной отрасли права8. С этим утверждением не согласен С.С. Мороз, отмечая, что в прежде чем делать вывод о месте инвестиционного права в системе права, следует внимательно изучать вопрос об определении сущности самой системы права как сложного системного образования. А по этому во- просу сложилось два подхода: концепция «удвоения структуры права» и концепция «одноплоскостной структуры права»10. Анализ обоих концепций позволяет ученому прийти к выводу о том, что и теми и другими признается наличие комплексных правовых норм в системе права и в системе законодательства. Тем более что практически невозможно выявить различия между такими понятиями, как комплексные отрасли или комплексные правовые общности. Это же относится и к соотношению системы права и системы законодательства, отличия между которыми не способны оказать существенного влияния на формирование отраслей права. Поэтому мы согласны с тем, что гораздо логичнее выглядит конструкция наличия вторичной, наслаивающейся на основные отрасли, структуры. Верным является и представление о том, что для формирования комплексной отрасли права необходимо наличие комплексного акта, затрагивающего целые сферы социальной жизни или их участки. Таким образом, С.С. Мороз делает вывод о том, что инвестиционное право представляет собой цельное правовое образование, отличающееся единством составляющих его институтов, объединяющее нормы различных отраслей права и поэтому является комплексной отраслью права, сосуществующей наряду с основными отраслями права (гражданским, уголовным, административным, трудовым, процессуальным), и занимает особое место в системе права11. Нам представляется более верной позиция ведущих финансистов О.Н. Горбуновой, Н.И. Химичевой, Е.М. Ашмариной, Н.М. Артемова и др.12, согласно которой инвестиционное право выступает подотраслью финансового права, и одновременно на комплексном (вторичном) уровне правового регулирования может со временем сформироваться в качестве самостоятельной комплексной отрасли права.
Одним из важнейших направлений государственной инвестиционной политики как составной части государственной финансовой политики Российской Федерации, является привлечение национального (внутреннего) и иностранного капитала для развития экономики. В последние годы в России поставлена задачи последовательного улучшения инвестиционной привлекательности страны и удвоения ВВП, основу реализации которых должны составлять взвешенная макроэкономическая политика, стабильное законодательство, а также эффективная правовая защита инвесторов на территории Российской Федерации. Общеизвестно, что правовое регулирование инвестиционной деятельности и судебная практика относятся к числу важнейших факторов, реально влияющих на оценку инвестиционного климата. Основными путями и средствами привлечения инвестиций в национальную экономику, как считают специалисты, являются: собственные средства юридических лиц, бюджетные инвестиции (за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов), кредитно-инвестиционная деятельность коммерческих банков, иностранные инвестиции, развитие свободно-экономических зон, разгосударствление и приватизация государственной собственности, развитие фондового рынка, средства населения и другие.
Особенности формирования нормативно-правовых основ регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации
Важнейшей качественной характеристикой правовой сущности инвестиционной деятельности выступают особенности формирования нормативно-правовых основ регулирования такой деятельности на конкретном историческом этапе. Как уже указывалось, в дореволюционной России специальное регулирование иностранных и внутренних капитальных вложений по сути отсутствовало. В советский период правовое регулирование внутренних капиталовложений осуществлялось нормами бюджетного законодательства в порядке распределения и осуществления капитальных бюджетных расходов. При этом капитальные расходы бюджетов выступали составной частью общих регулярных расходов, обеспечивающих инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве государственных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное имущество44. Кроме того, не вдаваясь глубоко в исторический аспект рассматриваемого явления (ибо это находиться далеко за пределами целей настоящего исследования) отметим, что в свою очередь внешние капиталовложения были возможны исключительно в период нэпа (иностранные концессии45), а затем только в последние годы существования СССР. Так, в соответствии с положениями Постановления Совета Министров СССР от 30 ноября 1989 г. № 1074 «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков, организаций» и Указа Президента СССР от 26 октября 1990 г. «Об иностранных инвестициях в СССР» иностранным инвесторам предоставлялся в СССР национальный режим хозяйствования. При этом в качестве основного способа участия иностранных инвесторов в национальной экономике СССР предусматривалась возможность создания юридических лиц с частичным участием иностранного капитала в организационно-правовой форме со-вместного предприятия . На протяжении всего периода коренных экономических и политических преобразований последнего пятнадцатилетия вопросы привлечения и затем удержания в национальной экономике инвестиций (и в первую очередь иностранных) имеют неослабевающую остроту47. В настоящее время согласно положениям ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»48 важными полномочиями Правительства Российской Федерации в сфере экономики выступает выработка государственной внутренней и внешней инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации. Российское законодательство об инвестициях носит не систематизированный характер, поэтому отдельные нормы инвестиционного права содержатся в различных нормативных правовых актах разной отраслевой принадлежности (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»49, Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»50, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»51 и др.).
Кроме того, Правительство РФ призвано разрабатывать и реализовывать государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества. Неслучайно, согласно действующей Концепции внешней политики Российской Федерации52 главным приоритетом внешней политики Российской Федерации в сфере международных экономических отношений является содействие развитию национальной экономики, которое в условиях глобализации немыслимо без широкого включения России в систему мирохозяйственных связей. В свою очередь, достижение этой цели предполагается путем оказания государством содействия привлечению иностранных инвестиций в первую очередь в реальный сектор и приоритетные сферы российской экономики . При этом необходимо специально подчеркнуть, что согласно ст. 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.)54 каждое государство имеет право регулировать, и контролировать иностранные инвестиции в пределах действия своей национальной юрисдикции согласно своим законам и постановлениям и в соответствии со своими национальными целями и первоочередными задачами. Ни одно государство не должно принуждаться к предоставлению льготного режима иностранным инвестициям.
В условиях имеющей место в последние годы приоритетности иностранных инвестиций, необходимо отметить, наличие большого по объему блока международно-правовых актов (конвенций, двухсторонних и многосторонних соглашений) регулирующих инвестиционную деятельность в Российской Федерации (причем как внешнюю, так и внутреннюю). Таким образом, важность иностранных инвестиций для целей регулирования публичных финансов страны проявляется в необходимости специального международно-правового регулирования указанного вопроса.
Перспективы и проблемы развития правовых и экономических основ инвестиционной деятельности как формы финансовых отношений в Российской Федерации
Выступая одной из форм (видов) финансовых отношений в Российской Федерации, инвестиционные правоотношения характеризуются смешанной, имущественно-организационной сущностью. Не в последнюю очередь причиной этого выступает важность как правовых, так и экономических основ инвестиционной деятельности. При этом если правовой основой инвестиционных отношений выступает соответствующая нормативно-правовая база, которая с поправкой на особенности правоприменительной деятельности в конкретной стране и формирует т.н. национальный инвестиционный климат, экономической основой инвестиционных отношений выступает существующая в конкретном государстве народнохозяйственная инфраструктура (наличие развитого рынка ссудного капитала, валютного рынка и т.д.), которая в свою очередь во многом зависит от развития правовой системы. При этом как отмечается зарубежными специалистами, наиболее важными факторами обеспечения надежной экономической базы инвестиционной деятельности является в совокупности необходимость наличия непротиворечивой системы национального инвестиционного законодательства, независимой судебной и финансово-контрольной систем119. Поэтому в настоящее время одним из основных направлений финансово-правового стимулирования инвестиционной активности как внутренних, так в особенности внешних субъектов хозяйствования становиться необходимость дальнейшего развития таких основ, в первую очередь. Между тем, анализ практика работы российской судебной и финансово-контрольной систем в рассматриваемой сфере неминуемо приводит к выводу о необходимости системного совершенствования инвестиционного законодательства, ибо в силу его колоссальной по объемам пробельности, с одной стороны, слишком большая доля ответственности ложиться на «негативного законодателя» - судебные органы, с другой стороны сами субъекты хозяйствования, даже в условиях отсутствия официального признания в Российской Федерации за арбитражной практикой функции источника права, оказываются в ситуации крайней зависимости их статуса, а значит и степени защищенности инвестиций от конкретной судебной конъюнктуры, а не от законотворческой и шире правовой политики государства.
Например, законодательно по сути не урегулированны несущие конструкции правового статуса как организаций с иностранными инвестициями, так и совместных организаций. Так, на стадии регистрации таких лиц, в частности нет ясности по вопросу о том, в каких случаях возможен правомерный отказ в такой регистрации. Указанная проблема может быть проиллюстрирована следующим примером. Иностранная компания обратилась в арбитражный суд Российской Федерации с иском к регистрационной палате областного центра о признании недействительным решения этой палаты о регистрации изменений и дополнений в учредительный договор и устав совместного предприятия (созданного в форме акционерного общества открытого типа), акционером которого являлась данная фирма. Из представленных суду документов следовало, что акционеры совместного предприятия в конце 1997 года провели общее собрание и приняли решение о внесении изменений и дополнений в учредительный договор и устав общества, предусматривающих, в частности, изменение организационно-правовой формы. Правление общества обратилось в регистрационную палату с заявлением о регистрации указанных изменений. Одновременно иностранный участник совместного предприятия обратился в регистрационную палату с заявлением об отказе от регистрации этих изменений. После проверки заявлений регистрационная палата изменения и дополнения зарегистрировала. На основании материалов дела судом первой инстанции было установлено, что в работе общего собрания акционерного общества приняли участие все акционеры, при этом предложение, касающееся изменений и дополнений в учредительные документы, внесено иностранной фирмой-акционером. Оценив эти обстоятельства и признав, что учредительные документы изменены в установленном порядке, а регистрация изменений проведена с соблюдением законодательства Российской Федерации, суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска. Постановлением апелляционной инстанции решение суда отменено и решение регистрационной палаты признано недействительным в связи с тем, что иностранный участник не подавал письменного заявления о регистрации изменений в учредительные документы совместного предприятия. Между тем организация с иностранными инвестициями учреждается и действует в соответствии с законодательством Российской Федерации. Государственной регистрации подлежат все дополнения и изменения учредительных документов, принятые в соответствии с российским законодательством общим собранием учредителей. Решение общего собрания участников акционерного общества может быть признано недействительным по заявлению участника, не принимавшего участия в голосовании или голосовавшего против оспариваемого решения. Поскольку представитель иностранной фирмы не только принимал участие в работе общего собрания (сделал предложения по изменению организационно-правовой формы общества, учредительных документов и составу правления, участвовал в голосовании по всем вопросам повестки дня)12 , но и голосовал за принятие решений, у фирмы отсутствует право на согласование таких решений.
Особенности совершенствования государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности
Государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности выступают важным инструментом с одной стороны, обеспечения инвестиционной привлекательности капиталовложений в национальную экономику страны как для внутренних, так, в особенности для иностранных инвесторов, с другой стороны являются едва ли не центральным функциональным институтом инвестиционного права. При этом именно в вопросе о государственных гарантиях защиты инвестиций заключает квинтисенция финансово-правового регулирования инвестиционной деятельности. Как уже указывалось, хотя сам порядок осуществления конкретных инвестиционных операций в процессе осуществления деятельности по проведению среднесрочных и долгосрочных вложений в основные средства за счет самоограничения текущего потребления, как правило регулируется нормами предпринимательского права, а сами такие операции носят ярко выраженный экономический, а значит предпринимательский характер, ибо во-первых, осуществляются в о время обычной для юридического лица соответствующего вида предпринимательской деятельности, а во-вторых в конечном счете так же направлены на максимализацию прибыли такого юридического лица, тем не менее необходимо отметить, что в целом такая деятельность «обременена» целым рядом публично-правовых свойств (составляющих), что и предопределяет безусловную необходимость ее регулирования. Среди таких обстоятельств необходимо отметить и особый субъектный состав инвестиционных правоотношений, одним из участников которых практически всегда выступает лицо публичного права - государство, либо его орган. Кроме того, производными являются и следующие элементы публичности рассматриваемых правоотношений. Так, нередко объектом инвестиционной деятельности выступают следующие виды имущества:
1) прямо или косвенно принадлежащее государству (например, когда в процессе инвестиционных правоотношений происходит приватизация132);
2) прямо или косвенно ограниченное государством в обороте (например, когда в процессе инвестиционных правоотношений происходит капитальное вложение частного субъекта в области народного хозяйства особого назначе-ния - бывшие оборонные предприятия , объекты, могущие быть использованы для организации производства так называемых товаров двойного назначения134 и т.д.);
3) в отношении которого государство устанавливает особый (специальный) режим хозяйствования (например, в случаях, когда объектами инвестиционной активности выступаю такие сферы, как естественные и «искусственные» монополии, - то есть отношения в которых при определенных обстоятельствах государством, теми или иными способами контролируется или квотируется субъектный состав).
Классификация видов государственных гарантий может осуществляться по самым разным основаниям, в зависимости от критерия такой классификации. Например, могут различаться, политические и правовые гарантии; внутринациональные и международные; полные и частичные; временные и постоянные и т.д.
Несущими конструкциями системы государственных гарантий прав субъектов инвестиционной деятельности в любой стране с федеративным устройством выступают положения федеральной конституции. Анализ норм действующего российского конституционного законодательства в структуре такой системы «инвестиционных гарантийных мер», как именует их А.А. Васильев135, позволяет нам выделять следующие виды государственных гарантий.
1. Гарантия единства инвестиционного пространства, свободное перемещение товаров, услуг и инвестируемых финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода инвестиционной деятельности. Основой рассматриваемой гарантии выступают положения части 1 статьи 8 Конституции о единстве экономического пространства Российской Федерации. При этом, как отмечается специалистами, факторами обеспечения единства экономического пространства являются также установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, единых стандартов, метрической системы, статистики и бухгалтерского учета, запрещение введения и эмиссии других денег, кроме рубля, который является денежной единицей Российской Федерации. Необходимость гаранти-рованности единства экономического пространства в условиях России обусловлена ее федеративным устройством, а также наличием в Российской Федерации определенных центробежных тенденций, в том числе и в социально-экономической сфере. Успешное функционирование рыночной экономики неразрывно связано с обеспечением свободы экономической деятельности, которая означает право граждан и их объединений на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности136. Свобода экономической деятельности - необходимое условие формирования и функционирования рыночной экономики.
