Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристикаправового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения-в Российской Федерации 15
1.1. Деятельность муниципальных учреждений здравоохранения в системе медицинского обслуживания населения Российской Федерации 15
1.2. Понятие и структура финансово-правового статуса муниципального учреждения здравоохранения 32
1.3. Нормативно-правовое обеспечение финансирования муниципальных учреждений здравоохранения 49
Глава 2. Правовое регулирование планирования и использования финансовых ресурсов муниципальных учреждений здравоохранения ... 67
2.1. Источники и порядок финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения 67
2.1.1. Понятие и правовые принципы финансирования расходов муниципальных учреждений здравоохранения 67
2.1.2. Особенности правового регулирования финансового обеспечения деятельности мунщипальных учреждений здравоохранения за счет бюджетных средств '. 81
2.1.3. Особенности правового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения за счет средств обязательного медицинского страхования 96
2.1.4. Особенности правового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения за счет средств добровольного медицинского страхования 116
2.1.5. Особенности правового регулирования доходов мунгщгталъных учреждений здравоохранения от платных услуг 134
2.2. Специфика правового регулирования налогообложения доходов муниципальных учреждений здравоохранения 146
2.3. Бюджетная смета как правовая основа использования денежных средств муниципальными учреждениями здравоохранения 161
2.4. Финансовый контроль как средство эффективного финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения 177
Заключение 203
Библиографический список использованных источников 209
- Деятельность муниципальных учреждений здравоохранения в системе медицинского обслуживания населения Российской Федерации
- Понятие и структура финансово-правового статуса муниципального учреждения здравоохранения
- Источники и порядок финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения
- Понятие и правовые принципы финансирования расходов муниципальных учреждений здравоохранения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозглашает: «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь» (п. 1 ст. 41)1.
В России функционируют следующие системы здравоохранения: государственная, муниципальная, частная. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
В настоящее время недостаточность финансирования и неэффективное финансово-правовое регулирование являются решающими факторами, которые негативно влияют на систему охраны здоровья и медицинскую помощь. Сравнительные показатели продолжительности жизни в России, США, Польше, Китае свидетельствуют о давно назревшей необходимости комплексной модернизации системы российского здравоохранения, изменении принципов оказания бесплатной медицинской помощи, увеличении объемов финансирования, разработке новых подходов к формированию правовых методов регулирования финансового обеспечения деятельности учреждений здравоохранения3.
По оценкам специалистов Российская Федерация по характеру гарантий в области здравоохранения, формально предоставляемых гражданам, вполне сопоставима со странами ЕЭС, а по финансированию — с Латинской Америкой. Для преодоления разрыва долю государственных и муниципаль-
1 П. 1 Ст. 41 Конституции РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) (в ред. от21 ию
ля 2007 г. № 5-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.
2 Ранее данные учреждения назывались «муниципальные медицинские учреждения», в настоящее время они
переименованы в муниципальные учреждения здравоохранения. См.: Приказ Министерства здравоохране
ния и социального развития РФ от 7 октября 2005 г. № 627 «Об утверждении Единой номенклатуры госу
дарственных и муниципальных учреждений здравоохранения» (в ред. от 19 февраля 2007 г. № 120) // Бюл
летень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 42; Российская газета
2007. 3 апр.
3 См.- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г «Послание Президента России
Владимира Владимировича Путина Федеральному собранию Российской Федерации» // Российская газета.
2004. 27 мая; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г «Послание Президента
России Владимира Владимировича Путина Федеральному собранию Российской Федерации» // Российская
газета. 2005.26 апр.
ных расходов на отрасль в ВВП необходимоувеличить в 2—3 раза, в то время как реальный, хотя и трудной, является задача её роста за 5 лет в 1,5 раза (более чем удвоение объема расходов в фактическом выражении)1.
Частично эти проблемы решаются. За последние годы осуществлено увеличение финансирования, направляемого на здравоохранение". За счет этих средств увеличена заработная плата врачей общей практики, медицинского персонала, повышены объемы государственного заказа в области высокотехнологической медицинской помощи, увеличилась стоимость услуг, оказываемых медицинскими учреждениями за счет средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Однако, как известно, увеличение финансирования само по себе не может решить всех накопившихся в системе здравоохранения проблем.
В связи с этим можно сделать вывод о необходимости модернизации правовой базы, которая обеспечила бы динамичное развитие данной реформы, в первую очередь — в области финансового права. Первостепенная роль в вопросе охраны здоровья и медицинской помощи принадлежит муниципальным учреждениям здравоохранения, которые являются первичным звеном всей системы медицинской помощи в России .
Необходимо учитывать, что расходы по финансированию муниципальных учреждений здравоохранения непосредственно связаны с общими вопросами финансового права: финансированием социально-культурной сферы, государственными и муниципальными расходами, которые в настоящее время должным образом не разработаны. В рамках всестороннего анализа нормативной базы, регулирующей правоотношения в области здравоохранения в целом, требуется глубокое исследование теоретических основ, практического опыта функционирования финансов в системе муниципальных учре-
1 См.: Российское здравоохранение: Как выйти из кризиса: Доклад // Высшая школа экономики. М.: Дом
ГУ-ВШЭ, 2006. С. 45.
2 См: Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» (в ред. от
01 декабря 2006 г. № 197-ФЗ) // СЗ РФ. 2005. № 52 (ч. II). Ст. 5602; С3 РФ. 2006. № 49 (ч. I). Ст. 5087; Феде
ральный закон от 19 декабря 2006 г. № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» (в ред. от 23 ноября
2007 г. № 267-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. II). Ст. 5504; СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. I). Ст. 5811.
3 См.: Ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.
№ 5487-1 (в ред. от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ) // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2007.
№1(ч. I). Ст. 21.
ждений здравоохранения; определение роли и финансово-правового статуса муниципальных учреждений здравоохранения как субъектов финансового права; разработка и модернизация-основных финансово-правовых принципов эффективного функционирования механизма финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения. В связи с этим необходим комплексный анализ правовых основ финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения как субъектов финансового права, что имеет, несомненно, важное теоретическое и практическое значение и определяет выбор темы диссертационного исследования.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Общетеоретической основой исследования послужили работы Н.Г. Александрова, М.В. Баглая, М.И. Байтина, С.Н. Братановского, А.А. Воротникова, ВШі Лазарева, А.В; Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова и др.
Отдельные аспекты административного права, оказывающие влияние
на характер правоотношений в деятельности учреждений здравоохранения,
содержатся в научных трудах Ю.С. Адушкина, В.Г. Анненковой,
З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, Т.В. Ерохиной, В.В. Журика, Н.М. Конина,
В.М. Манохина, Ю.И. Мигачева, М.П. Петрова, Л.Л. Попова,
Б.В. Российского, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, СВ. Тихомирова и др.
Основные вопросы функционирования учреждений здравоохранения,
социально-экономические факторы, воздействующие на их развитие, иссле
дованы в работах И.Д. Богатырева, В.В. Головтеева, М.В. Еругиной,
И.А. Захарова, Ю.М. Комарова, В.З. Кучеренко, Е.А. Логинова,
Э.Н. Матвеева, Г.А. Попова, А.В. Решетникова, И.И. Розенфельд, Л.А. Юрченко и других авторов.
Общие проблемы предпринимательства и налогообложения анализиро
вались А.В. Брызгалиным, Д.В. Винницким, В.Ф. Евтушенко,
В.А. Парыгиной, С.Г. Пепеляевым, Г.В. Петровой, Г.Б. Поляком,
НА. Попоновым, А.А. Тедеевым, Т.Ф. Юткиной и другими отечественными
авторами.
Для исследования правовых и экономических аспектов финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, его понятия и целей, принципов финансирования значительный интерес представляют труды О.Ю. Бакаевой, Д.А. Бекерской, А.И. Бердашкевича, В.В. Бесчеревных, И.В. Бит-Шабо; Ю:М. Воронина, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, A.M. Година, Е.Ю: Грачевой, СВ. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.С. Максимова, А.А. Мусаткиной, Е.Г. Писаревой, М.И. Пискотина, И.В. Подпориной, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, Т.Ф. Романовой, И.В. Рукавишниковой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.П; Толстопятенко; А.В. Улюкаева, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой; В.Б. Христенко, С.Д. Цыпкина и др.
Кроме того, в настоящей работе использованы положения, затрагивающие различные аспекты изучаемой проблемы, выра ботанные зарубежными учеными, такими, как П.М. Годме, А. Смит, К.Т.ф. Эеберг и др.
Однако названные авторы не останавливались специально на финансово-правовых аспектах деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.
Цели,И'задачи исследования. Основной целью является комплексное исследование правоотношений, возникающих в процессе финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, и поиск путей повышения эффективности правового регулирования в этой сфере.
Поставленная цель предполагает решение следующих основных задач исследования:
обоснование роли и значения муниципальных учреждений здравоохранения в системе российского здравоохранения по оказанию медицинской помощи, охране здоровья населения;
определение социально-экономических задач, решение которых является целью финансового обеспечения муниципальных учреждений здравоохранения;
анализ основных проблем, снижающих эффективность социально-медицинской деятельности муниципальных учреждений здравоохранения;
анализ финансово-правового статуса муниципальных учреждений здравоохранения как бюджетных учреждений;
исследование особенностей правового- регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения;
анализ источников финансирования деятельности муниципальных учреждений' здравоохранения и правовых основ режима финансирования;
исследование налоговых правоотношений муниципальных учреждений здравоохранения как налогоплательщиков;
исследование порядка финансового планирования и использования средств муниципальных учреждений здравоохранения;
— анализ бюджетной сметы как правовой основы использования
средств муниципальными учреждениями здравоохранения;
анализ проблем финансового контроля в деятельности муниципальных учреждений здравоохранения;
обобщение зарубежного и исторического опыта деятельности медицинских организаций;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, и правовая основа этих отношений.
Предмет исследования - теоретические и практические вопросы правового регулирования порядка образования, распределения и использования денежных фондов, необходимых для выполнения муниципальными учреждениями здравоохранения своих функций и задач.
Методологические и теоретические основы исследования. Для всестороннего и объективного исследования поставленных задач автор использует комплекс современных методов познания, разработанных философской наукой и применяемых в юридической науке: всеобщий (материалистическая
t диалектика); общенаучные методы, такие как структурный анализ, синтез,
системный и функциональный подходы; а также частнонаучные методы,
включая исторический подход, статистический, логический, формально-
юридический и сравнительно-правовой.
3 С применением названных методов исследовались Конституция, РФ,
| федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, в
1 том числе органов местного самоуправления, материалы правоприменитель-
* ной и судебной практики, официальные выступления должностных лиц Ми-
i нистерства здравоохранения и социального развития РФ.
Эмпирической базой* исследования послужила также практика финан-
' сового обеспечения деятельности медицинских организаций как в России,
>
Научная новизна диссертации определяется комплексным исследо-
\ ванием правовых основ системы финансового обеспечения деятельности му-
ниципальных учреждений здравоохранения в русле современного подхода к
проблеме, с использованием новых идей и тенденций в сфере финансового
обеспечения и его правового регулирования, а также выводами и предложе
ниями, направленными на дальнейшее совершенствование правового регули
рования механизма финансового обеспечения деятельности муниципальных
, учреждений здравоохранения. Диссертация представляет собой первое в оте-
( чественной юридической науке, включая финансово-правовую, монографи-
i ческое исследование, специально посвященное проблемам финансового
обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения в
і современных условиях.
На защиту выносятся следующие основные положения:
\
I 1. В работе обосновывается необходимость разработки и принятия^ на
(j правовом уровне специальных принципов финансового обеспечения дея-
^ тельности муниципальных учреждений здравоохранения как основных по-
ложений, оказывающих огромное влияние на процесс эффективного форми-
рования, распределения и использования их финансовых ресурсов. В на-
I стоящее время формируется многоканальная схема финансового обеспечения
деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, предусматривающая привлечение наряду с ассигнованиями из бюджета дополнительных средств за счет фондов обязательного и добровольного медицинского страхования, от оказания платных услуг, что свидетельствует о расширении компетенции муниципальных учреждений здравоохранения в области финансового права.
В результате проведенного анализа предлагается авторское определение финансово-правового- статуса муниципального учреждения- здравоохранения: это совокупность компетенции, форм, методов и гарантий, с помощью которых муниципальное учреждение здравоохранения осуществляет финансовую деятельность, урегулированную законодательством, иными нормативными правовыми актами и обеспеченную системой юридической ответственности. Исследовав компоненты финансово-правового статуса муниципального учреждения здравоохранения, делается вывод, что его главной составляющей является бюджетный статус, представляющий процесс финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения средствами регионального и местного бюджетов, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, от оказания платных услуг, а также распределения и использования указанных средств.
Исследование содержания финансово-правового статуса муниципальных учреждений здравоохранения выявило отсутствие соответствующего нормативного правового акта, регламентирующего деятельность муниципальных учреждений здравоохранения в современных политических и финансово-экономических условиях. В связи с этим предлагается разработать и принять нормативный правовой* акт в виде типового положения, целью которого должно стать объединение элементов-финансово-правового статуса муниципального учреждения здравоохранения. Принятие данного положения позволит восполнить пробелы в нормативной правовой базе в области формирования, распределения и использования' финансовых ресурсов муниципальными учреждениями здравоохранения.
4. На основе анализа теории и практики финансового обеспечения муниципальных учреждений здравоохранения как в России, так и за рубежом констатируется; что муниципальная: система здравоохранения находится в прямой зависимости от экономического развития региона,и государства в целом. Поэтому дальнейший экономический рост Российской Федерации? и её территориальных образований'приведет к смещению финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения к бюджетно-страховой модели. В связи с этим предлагается сформировать четкий правовой: механизм дополнения гарантированного бюджетного финансирования муниципальных учреждений здравоохранения ресурсами систем обязательного и добровольного медицинского страхования; и доходами от оказания платных услуг.
5'. В'«целях оптимизации управления финансовыми ресурсами необходимо внедрить.в деятельность муниципального учреждения здравоохранения элементы Концепции бюджетирования^ ориентированного на- результат (БОР). Для этого предлагается:
разработать положение, которое будет являться нормативно-правовой основой финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, работающих на принципах Концепции БОР;
выработать правовые принципы финансирования на основе реальных показателей (индикаторов), а в необходимых случаях без учета этих показателей - затратным методом на основании бюджетной сметы;
сформулировать правовые и экономические принципы зависимости финансирования муниципальных учреждений здравоохранения от трудно определяемых «общественно значимых» показателей. Например, состояние здоровья; продолжительность жизни; населения в муниципальном образовании и т.п.;
- четко определить компетенцию и ответственность муниципальных
органов власти, муниципальных учреждений здравоохранения и страховых
организаций;
— сформировать правовые принципы финансового мониторинга на основе прямых и обратных связей.
6. Обосновывается необходимость формирования правовых основ и разработки концепции финансового контроля за деятельностью муниципальных учреждений здравоохранения. Предлагается структура финансового контроля за деятельностью муниципальных учреждений здравоохранения с учетом органов, его осуществляющих: государственный; муниципальный; внутренний; аудиторский; общественный. С этой целью, в частности, необходимо внести в ст. 7 «Обязательный аудит» Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. от 3 ноября 2006 г. № 183-ФЗ) дополнение о включении муниципальных учреждений здравоохранения в перечень организаций, подлежащих обязательной аудиторской проверке. Целесообразно принять нормативный правовой акт, обязывающий муниципальные учреждения здравоохранения открыто публиковать полную информацию о своей финансовой деятельности в целях соблюдения принципа гласности. Следует сформировать.правовую базу и систему экономической мотивации для функционирования общественного контроля.
Научная и. практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной затронутых в диссертации проблем.
Положения и выводы исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей организационные и финансовые основы деятельности муниципальных учреждений здравоохранения. Также предлагаются исходные положения для дальнейшего исследования данной проблемы и выработки решений, позволяющих вывести финансирование муниципальных учреждений здравоохранения на новую ступень развития. Выводы и положения исследования могут быть использованы при разработке научных положений финансового права, других отраслевых наук, в преподавании дисциплины «Финансовое право» и спецдисциплин, касающихся финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается его комплексным характером, широким спектром использованных научных источников, применением современных методов познания проблем правового регулирования финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения, исследованием нормативно-правовой базы, регулирующей правоотношения в сфере финансового обеспечения^ медицинских организаций экономически развитых и развивающихся иностранных государств, результатами исследований аналогичных проблем отечественными и зарубежными учеными.
Обоснованности выводов способствовали представленные в исследовании статистические и финансовые данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ; Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов.РФ, Федеральной налоговой службы РФ, Федерального
казначейства РФ, различных контрольно-ревизионных органов, данные о мировом развитии общества.
Апробация результатов. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в ряде научных статей; использованы в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах; обсуждены кафедрой финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия^права». Материалы исследования, выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, внедрены в учебный процесс по преподаванию дисциплины «Финансовое право» в ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России», нашли применение в правовой* работе Министерства здравоохранения Саратовской области, а также в практической деятельности муниципальных учреждений здравоохранения Энгельско-го, Петровского, Балашовского, Балаковского, Вольского и других муниципальных образований Саратовской области по отдельным вопросам планирования и использования финансовых ресурсов.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Деятельность муниципальных учреждений здравоохранения в системе медицинского обслуживания населения Российской Федерации
Важнейшим элементом социального и экономического развития общества является медицинское обслуживание населения1. Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам России право на охрану здоровья и медицинскую помощь . Согласно Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, основными принципами охраны здоровья граждан являются: - соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и обеспечение связанных с этими, правами государственных гарантий; - приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; - доступность медико-социальной помощи; - социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; - ответственность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, должностных лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.
Эти принципы предопределяют условия для осуществления государством своей функции по охране здоровья населения , которая может включать в себя здравоохранение в широком социально-организационном смысле и здравоохранение в узком собственно отраслевом смысле.
В медицинской и юридической литературе1 здравоохранение рассматривается как система общественных и государственных социально-экономических мероприятий, обеспечивающих высокий уровень охраны и улучшения здоровья народа и являющиеся одной из основных функций государства .
Здравоохранение - одна из ведущих отраслей сферы обслуживания. Масштабы отрасли, динамику её развития и обеспеченности населения основными медицинскими услугами характеризуют данные Министерства здравоохранения и социального развития РФ за 1990-2006 гг. (таблица 1.1) .
Эффективность здравоохранения как отрасли сферы обслуживания заключается в том, что, оберегая и восстанавливая здоровье человека - главной составной части производительных сил общества, оно тем самым способст вует снижению заболеваемости, росту производительности труда, продлению трудоспособного периода трудящихся. Все это способствует росту национального дохода общества, страны и повышению благосостояния народа .
По подсчетам российских ученых, суммарный экономический ущерб от потерь здоровья населения, занятого в экономике России, в 1999 г. составил 289,1 млрд. рублей, или 64,8 млрд. долл. США. Только сокращение непре-дотвращенной смертности, инвалидности и заболеваемости в состоянии дать 30-40 млрд. рублей в год экономического эффекта .
Нет сомнений в том, что только эффективное и умелое использование всех составляющих национального богатства приведет к повышению темпов экономического роста, увеличит необходимое производство и потребление3.
В качестве исторической справки отметим, что государственная меди-цина в России существует уже более 400 лет, основополагающим её принципом еще в XVI в. была признана «необходимость государственной заботы о больных и немощных». В отличие от стран Западной Европы с сильными общественными институтами и традициями, становление отечественного здравоохранения в основном проходило в недрах российской государственности: от первого государственного учреждения - Аптекарского приказа (1581 г.) времен Ивана Грозного, Медицинской канцелярии (1721-1762 гг.) Петра I, Медицинской коллегии (1763-1803 гг.) Екатерины II до создания приказной медицины, уездных врачей, позднее - врачебных управ с определенным уровнем децентрализации и элементами хозяйственной самостоятельности. Во второй половине XIX в. в стране появилась земская медицина, затем фабрично-заводская и городская (муниципальная), сформировались ведомственные службы (путей сообщения, пограничной охраны).
Понятие и структура финансово-правового статуса муниципального учреждения здравоохранения
Чтобы полнее раскрыть тему данного параграфа, необходимо остановиться на родовом понятии «юридический статус», так как, не определив общих признаков юридического статуса, нельзя разобраться в частных. Итак «статус» (от лат. - состояние, положение) означает «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц»1.
Юридический статус, по мнению Л.С. Явича, представляет собой «...отражение той системы правоотношений, в которой находится или может находиться субъект» . Без определения статуса субъекта права невозможно строить систему правоотношений данного субъекта с другими субъектами права. По общему мнению, правовой статус включает в себя права и обязанности субъекта. «Именно права и обязанности составляют ядро правового статуса»3. Аналогичной позиции придерживается и В.О. Лучин, считая, что статус «...интегрирует те права и обязанности субъектов, которые отвечают их социальной роли в механизме осуществления народовластия» . Юридические обязанности реализуются в правомерном и ответственном поведении субъектов общественных отношений, что подтверждается в позиции Конституционного Суда РФ: «Гражданин и государство связаны между собой взаимными правами, ответственностью и обязанностями»5. Обязанность есть элемент правового статуса субъекта, который закрепляется в правовых нормах. В связи с этим Н.И. Матузов предлагает называть позитивную ответственность статусной .
Исходя из этого, правовой статус есть признанная законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои роли. Также выделяются такие элементы правового статуса, как принципы деятельности соответствующего субъекта права и его ответственность в сфере реализации возложенных на него обязанностей.
Переходя к понятию «финансово-правовой статус», необходимо отметить, что1 в научной литературе оно является слабо разработанным, хотя, не-сомненно выступает как комплексное явление, включающее в себя ряд взаимосвязанных между собой элементов1. При этом такое понятие «отражает как достоинства, так и недостатки реальной действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества» . Исследуемое понятие содержит в своей основе нормы финансово-правовой направленности, содержащиеся, как правило, в налоговом, бюджетном, таможенном, банковском, валютном законодательстве.
По мнению Ю.Л. Смирниковой, категория финансово-правового статуса включает в себя совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий3. Такое понимание в целом характеризует данную дефиницию, однако представляется недостаточным. На юридическое наполнение данного термина обращает внимание Г.В. Петрова, которая, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что его основу составляет система гарантий их деятельности4. СЕ. Забарчук дает следующее определение финансово-правовому статусу государственных внебюджетных фондов - это правовое положение государственных внебюджетных фондов в финансовых правоотношениях с их участием, содержание которого является совокупность прав и обязанностей (полномочий), реализуемых через управление этих субъектов права1.
Наиболее обоснованное и полное определение финансово-правового статуса даетслО.Ю. Бакаевой в работе «Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации». Автор предлагает понимать под вышеназванной категорией в рамках своего исследования компетенцию - таможенных органов в процессе осуществления финансовой деятельности, формы и методы, посредством- которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности»2.
На основе уже существующих научных взглядов, попытаемся изложить собственное видение данной категории применительно к муниципальным учреждениям здравоохранения.
Раскрытие содержания любого правового явления требует решения вопроса о его структуре. В финансово-правовой литературе длительное время понятие «финансовая деятельность» связывалось лишь с хозяйственной деятельностью на предприятиях материального производства; поскольку для данной сферы характерна наиболее сложная система общественных и денежных отношений.
Проблема же организации финансовой деятельности бюджетных учреждений своего воплощения не находила. Это было связано во многом с упрощенным подходом к функциональной деятельности бюджетных учреждений, сводимой к понятиям «непроизводственная сфера»3, «финансовое обеспечение», т.е. отсутствием их соответствующего финансово-правового статуса.
Источники и порядок финансового обеспечения деятельности муниципальных учреждений здравоохранения
Реформирование экономики системы, здравоохранения в- значительной мере зависит от состояния финансовой системы государства, обеспечиваю щей перераспределение ресурсов, организацию финансовых потоков, разви тие отраслей, хозяйствующих субъектов; учреждений, организаций и домо хозяйств . В-связи с этим необходимо провести анализгпонятия «финансовая система» и её элементов. г
В, научной-литературе существуют различные подходы-к определению понятия «финансовая- система» . Н:И. Химичева придерживается точки зрения, согласно которой под финансовой- системой понимается внутреннее строение финансов, совокупность входящих в них взаимосвязанных звеньев (институтов),, каждое из которых представляет специфическую группу финансовых отношений3.
Существуют и другие определения финансовой системы. Так, например: финансовая система Российской Федерации — совокупность основных финансово-правовых институтов страны, которые обслуживают её экономику, способствуя мобилизации денежных средств в государственные и негосу
дарственные фонды, либо сами выполняют функции фондов денежных средств1; финансовая система Российской Федерации — совокупность различных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств2. Некоторые ученые данное понятие трактуют в двух аспектах: а) совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответствующих денежных фондов; б) совокупность государственных органов и- учреждений, осуществляющих в пределах своей компетенции финансовую деятельность3.
Как следует из абсолютного большинства этих определений, основу понимания финансовой системы государства составляют финансовые отношения, которые возникают между различными субъектами. Материальным выражением этих отношений являются, процессы формирования, перераспределения и использования денежных фондов. То есть в материальном плане финансовая система представляет собой совокупность денежных фондов. Под элементами финансовой системы следует понимать финансово-правовые институты, то есть совокупность отношений по формированию, распределению и использованию определенного фонда денежных средств, имеющего материальное содержание. Каждый из институтов финансовой системы выполняет определенную функцию.
Таким образом, большинство ученых - в области финансового права сходится во мнении, что в состав финансовой системы можно включить следующие институты: — бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований; — внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды; — финансы предприятий, организаций, учреждений; — финансы страхования; — кредит (государственный, муниципальный и банковский)1.
Вместе с тем в финансовой науке высказаны и иные суждения о более узком, либо более широком составе финансовой системы. В узком смысле из состава финансовой системы исключают кредит, так как ему присущи опре-деленные особенности . По мнению Н.И. Химичевой, данная позиция авторов не убедительна, поскольку и каждое другое из названных институтов финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодействуя между собой в качестве составных частей единой системы3.
В расширительном смысле в состав финансовой системы некоторые ученые включают: денежную систему; налоговую систему, банковскую систему, финансы населения4, финансы домашних хозяйств.
Анализируя данное толкование понятия, можно определить, что при включении в финансовую систему таких институтов финансового права, как, например, банковская система, под которой авторы этого определения понимают совокупность различных видов банков, существующих в стране, происходит подмена понятий. Данный институт является элементом (институтом) системы финансовых органов. Необходимо согласиться с профессором Н.И. Химичевой, что данная трактовка ведет к размыванию анализируемого понятия - финансовая система1.
В "подобном расширительном толковании определения финансовая система с экономической точки зрения произошла не только подмена понятий, как ві указанном выше примере, но и смешение финансовых институтов, определяющих форму организации денежных отношений и их функциональное назначение, в основу которого положен определенный финансовый механизм2, ориентированный на достижение определенных целей каждого- из субъектов финансовых правоотношений. Так как основой финансово-экономического института, выступающего в качестве элемента финансовой системы, является;, как указывалось ранее, фонд денежных средств. Сам, по себе денежный фонд, конечно же, еще не является институтом финансовой системы, но именно они (фонды) показывают основу её строения. Денежный фонд, как уже неоднократно указывалось, является материальным выражением финансово-экономического института. Если нет фонда, то нет возможно-сти и говорить о существовании института финансовой системы .
Понятие и правовые принципы финансирования расходов муниципальных учреждений здравоохранения
Во времена советской экономики финансирование учреждений здравоохранения, которые в то время практически сплошь были государственными,. осуществлялось из. средств государственного и местных бюджетов. По мере становления рыночных отношений в России бюджетные ресурсы, как показано выше, стали только одним из источников, финансирования, наряду с ресурсами обязательного и добровольного медицинского страхования, доходами-за счет оказания платных медицинских услуг, поступлениями из благотворительных фондов. Вместе- с тем бюджетные расходы, на содержание учреждений здравоохранения все еще составляют значительную часть.общего объема ассигнований на медицинские нужды.
Приходиться, к сожалению, отметить, что средства, выделяемые в со-ставе государственного и муниципальных бюджетов на нужды здравоохранения, крайне невелики как в абсолютном, так. и в относительном выражении. По данным Министерства финансов РФ1 за 2004-2005 гг., на. здравоохранение страны выделяется примерно 7-8% федерального бюджета (основная часть бюджетных ассигнований на здравоохранение поступает из территориальных бюджетов. Примерно от 7,38% до 29,14% составляет доля расходов, по данным консолидированных бюджетов, на здравоохранение и физическую культуру в расходах региональных бюджетов РФ (7,38% в Ямало-Ненецком АО; 29; 14% в Ульяновской области, хотя данные показатели являются критическими, в среднем по российским регионам данный-показатель составляет примерно 14-15%)1.
На нужды здравоохранения в 2001-2005 гг. затрачивалось примерно 3,3% валового внутреннего продукта страны (в США здравоохранение поглощает более 16,3% валового внутреннего продукта страны, который к тому же во много раз выше ВВП России). В странах Западной Европы общие рас-ходььна здравоохранение изменяются в пределах от 6% до 10% ВВП в год1.
Главным источником беспрецедентного непрерывного роста суммарных макрозатрат на здравоохранение в большинстве наиболее развитых стран, имевшим место в течение последних 40-45 лет, стали- государственные средства, о чем убедительно свидетельствуют данные из таблицы 2.1. Доля государственных расходов в суммарных затратах на здравоохранение в этих странах либо стабильно сохранялась на достаточно высоком уровне, например, в Великобритании (80,9-91,1%), в Германии (72,8-80,5%), в Италии1 (71,9-79,1%), либо существенно возрастала, например, во Франции (62,4-80,1%) и в Японии (60,4-83,0%). Данные, представленные в таблице, также показывают, что вопреки широко распространенному ошибочному мнению, и США, и Канада в своей долгосрочной стратегии роста суммарных макрорасходов на здравоохранение сделали основной упор на интенсивное наращивание доли в них государственных расходов. Так, в 1960-2000 гг. доля государственных расходов на здравоохранение выросла в них с 23,3 до 44,4% и с 42,6 до 69,9% соответственно.
Необходимо отметить, что в Российской Федерации в целом доля государственных расходов в суммарных расходах на здравоохранение сократилась за этот же период почти вдвое и, по оценке ВОЗ за 2005 г., составила 55,8%1. В связи с напряженным состоянием российской экономики, государственного и муниципальных бюджетов, обусловленных различными объективными причинами, рассчитывать на значительное увеличение бюджетных ассигнований на нужды здравоохранения в ближайшие годы трудно. Хотя, как было сказано ранее, определенные позитивные изменения уже есть.
Совершенствование правовых форм и методов бюджетного финансирования учреждений здравоохранения, в том числе муниципальных, представляет собой важнейшее направление поиска оптимальных способов осуществления государственных и муниципальных расходов в области здравоохранения и повышения их эффективности. В связи с этим необходимо уяснить такое понятие финансового права, как «государственные и муниципальные расходы», ещё недостаточно разработанные в науке. В финансово-правовой литературе понятие «государственные и муниципальные расходы» трактуется в разных аспектах. Например, как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выпол-нения своих функций и задач . Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа расходов и определения перспектив социально-экономической политики. Следует отметить публичный характер этих расходов.
