Введение к работе
Актуальность темы исследования. В отличие от полиции, жандармерии и пенитенциарных органов, а именно эти государственные правоохранительные институты исполнительной власти составляют ядро полицейской системы любого современного государства, вооруженные силы в любой демократической стране, являясь важным элементом её полицейской системы, всё же большую часть своей деятельности по обеспечению национальной безопасности государства осуществляют в рамках системы обеспечения внешней безопасности страны. Ведь главная цель их деятельности – защита суверенитета государства и его безопасности от внешних угроз.
Поэтому вооруженные силы демократического государства в его повседневной жизни к ежедневной охране правопорядка практически не привлекаются. Исключение из этого правила составляет ряд стран континентальной Европы, имеющий в составе своих полицейских сил особый их вид – жандармерию: Франция, Италия, Испания, Португалия и др.
Но при резком обострении обстановки в сфере обеспечения внутренней безопасности страны картина резко меняется. В кризисных ситуациях любое самое демократическое государство (а тем более тоталитарное) немедленно использует вооруженные силы для нормализации обстановки в стране, но только делает это строго в рамках подробнейшим образом регламентированного законодательства, исключающего узурпацию власти со стороны военных и их незаконное вмешательство в политическую жизнь страны.
Примеры из новейшей истории: в Великобритании 38 лет (!) длилась операция «Знамя» (с 1969 года и по 1 августа 2007 года в шести графствах Соединённого Королевства – Северной Ирландии, на постоянной основе несли службу по охране общественного порядка элитные части воздушно-десантных войск, так как собственно полиция была не в состоянии обеспечить режим комендантского часа и предотвратить кровавые межконфессиональные столкновения между католиками и протестантами); во Франции в 1995 году после серии террористических актов, в результате которых погибло 10 человек и около 200 получили ранения, патрулирование всех улиц крупных городов и станций метро, а также повсеместная проверка документов у населения осуществлялась совместными нарядами армии, полиции и жандармерии в течение четырех месяцев – до ликвидации руководителей и наиболее активных членов террористических групп; в Соединенных Штатах при подавлении сильнейших массовых беспорядков в городе Лос-Анджелесе в 1992 году, по решению Президента США, в дополнение к местным силам полиции, самым активным образом использовалась полнокровная, заранее отмобилизованная дивизия Национальной Гвардии (НГ) и бригада морской пехоты – элитное соединение вооруженных сил США.
Вышеприведенные примеры из новейшей истории применения вооруженных сил при решении внутригосударственных проблем в наиболее благополучных в экономическом отношении и известных своей приверженностью принципам демократии странах – США, Великобритании и Франции – свидетельствуют со всей очевидностью, что в любом государстве, в том числе и в развитых демократиях, периодически возникают проблемы с обеспечением внутренней безопасности.
Поэтому не выдерживает серьезной научной критики господствовавшее весь советский период нашей истории мнение официальной, чрезвычайно догматизированной идеологии, которая не только отрицала возможность применения вооруженных сил внутри страны, но и вообще не предусматривала (даже теоретически) саму возможность возникновения внутреннего конфликта – классового, межнационального, религиозного, этнического – ввиду отсутствия противоречий «в социалистическом государстве», ведущих к подобным конфликтам.
Отсутствие в СССР законодательных норм, подробно регламентирующих механизм федерального вмешательства в дела субъектов федерации, в том числе и с применением вооруженных сил, чрезвычайно негативно сказалось на всех аспектах внутригосударственной жизни в Советском Союзе - в условиях реальной демократии наше государство оказалось практически безоружно перед центробежными процессами и, по существу, было разрушено изнутри.
После распада Советского Союза, в условиях кардинально изменившейся внутриполитической ситуации в стране, разгула криминального террора и сепаратизма, средствами массовой информации в сознание российских граждан продолжал настойчиво внедряться тезис «о недопустимости использования вооруженных сил внутри страны против своего собственного народа.» И в массовом российском общественном сознании, в значительной степени благодаря почти полностью подконтрольным олигархическим структурам в 1990-е годы средствам массовой информации, а ведь именно эти олигархи были, как никто заинтересованы в слабом государстве – иначе нельзя было бы безнаказанно разворовывать страну, достаточно прочно утвердился в корне неверный и поэтому крайне опасный, в случае его непосредственной реализации в практической деятельности, тезис об абсолютной недопустимости в современном правовом государстве применения вооруженных сил внутри страны вне их прямого предназначения – защите государства от внешнего нападения со стороны любого агрессора.
На самом деле любое современное государство, имеющее в своём аппарате вооруженные силы, в серьёзных кризисных ситуациях внутри страны их немедленно применяет. Принципиальная разница лишь в том, что в отличие от тоталитарного в демократическом государстве применение вооруженных сил, как элемента его полицейской системы, при решении внутригосударственных задач, носит чрезвычайный характер и подробно регламентировано в законодательстве страны, что практически исключает возможность захвата власти со стороны военных или иных политических сил антиконституционным путем.
Всё вышесказанное имеет для нашей страны особое значение. Задача создания на демократических принципах эффективной правовой базы для успешного применения в условиях современной России частей и соединений Вооружённых Сил Российской Федерации, внутренних войск и иных войсковых формирований по прежнему актуальна и заставляет нас в современных условиях обращаться к опыту ведущих демократических держав мира с целью ознакомления с их практикой использования вооруженных сил для эффективного решения похожих или даже аналогичных внутренних проблем. При этом следует иметь в виду, что во многих странах мира с федеративной формой государственного устройства (а Россия, как известно, именно такое государство) своевременное, законодательно всесторонне продуманное вмешательство федеральных властей в дела субъектов федерации, в том числе с широким использованием вооруженных сил, является чрезвычайным, но необходимым инструментом, обеспечивающим эффективное функционирование всего государственного механизма в условиях острого внутриполитического кризиса, важнейшим фактором сохранения территориальной целостности страны.
В Соединенных Штатах вооруженные силы традиционно широко применяются при обеспечении внутренней безопасности государства. Во второй половине ХIХ века они оказались единственной структурой в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечившей единство страны. Несмотря на огромные человеческие потери, понесенные в гражданской войне 1861-1865 гг., американское государство получило успешную прививку от сепаратизма и в дальнейшем развивалось чрезвычайно динамично.
Для современной России опыт деятельности вооруженных сил США по обеспечению внутренней безопасности страны представляет особый интерес. Он обусловлен целым рядом похожих системообразующих факторов: огромными размерами территории; федеративным государственным устройством; особой привлекательностью для граждан сопредельных государств, ввиду более высокого уровня жизни; наличием схожих угроз для внутренней безопасности стран – терроризм и наркотрафик; демократической формой политического режима, предполагающей цивилизованные формы установления контроля за преступностью.
Настоящая работа посвящена деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности Соединенных Штатов Америки — самой высокоразвитой и сильной в военном и экономическом отношении страны мира. К сожалению, в отечественной науке административного права в настоящее время существует определенный пробел – объектом диссертационного исследования эта деятельность до сих пор не являлась. Лишь отдельные аспекты этой проблемы рассматривались в трудах Б.С. Крылова, Я.М. Бельсона, А.В. Быкова, А.В. Губанова, Д.Д. Шалягина (полицейский аппарат), И.А. Смородинсковой (Национальная Гвардия), Т.В. Кикоть-Глуходедовой.
Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции развития общественных отношений с участием вооруженных сил, как одних из важнейших субъектов государственного управления в системе органов исполнительной власти и реализации функции по обеспечению внутренней безопасности США.
Предмет исследования составляют конституция, законы и подзаконные нормативные правовые акты, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, которые в полной мере отражают деятельность вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности Соединенных Штатов.
Цель и задачи исследования: Целью диссертационного исследования является комплексное изучение истории возникновения, организации функционирования и правовых основ деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США, разработка рекомендаций по возможному использованию этого опыта в отечественных условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
-
Анализ особенностей истории возникновения, становления и развития вооруженных сил США, а также эволюции правового инструментария их применения при решении задач по обеспечению внутренней безопасности для разработки рекомендаций по возможному использованию этого опыта в отечественных условиях.
-
Определение места и роли вооруженных сил в системе органов исполнительной власти Соединенных Штатов при решении внутригосударственных задач.
-
Анализ и обобщение изменения организационных форм в структуре различных элементов вооруженных сил США в результате проведенных реформ в 1947 году и в начале ХХI века.
-
Раскрытие содержания правового института федерального вмешательства в дела субъектов федерации и его опыт применения в США.
-
Анализ особенностей организации структур, входящих в состав вооруженных сил США, а так же их тактики при пресечении гражданских беспорядков.
-
Выявление и обобщение принципов деятельности вооруженных сил США при проведении внутригосударственных операций.
-
Разработка предложений по совершенствованию отечественного законодательства и практики его применения с учетом опыта деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. В ходе работы автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства, гражданского общества, в экономике которого господствуют рыночные отношения. Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, общей теории государства и права, конституционного и административного права, науки управления, социологии, военной науки.
Юридической базой исследования явились: Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Соединенных Штатов, труды американских, а также российских ученых. В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности вооруженных сил), контент-анализ документов, научных публикаций по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы. Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов Соединенных Штатов, научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной науке административного права работ, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
В работе проведено комплексное исследование истории возникновения, становления и развития вооруженных сил США, изучены теоретические основы их построения и функционирования как одного из ключевых элементов полицейской системы Соединенных Штатов, проанализированы принципы их организации и деятельности при проведении внутригосударственных операций.
С учётом реформы, проведённой в стране после гражданской войны 1861-1865 гг., проанализированы конкретные меры органов исполнительной власти федерации по антисепаратистскому реформированию государственных институтов в субъектах федерации, участвовавших в мятеже. Исследуются правовые и организационные основы деятельности различных структур вооруженных сил США, обеспечивающих внутреннюю безопасность страны, проанализированы их функции и задачи, предложены конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности отечественной правоохранительной системы.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
1.Демократический политический режим в США оказывает определяющее воздействие на особенности деятельности всех элементов вооруженных сил. При этом их структура и содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности страны целиком и полностью определяются демократическим образом выбранными высшими органами государственной власти США и проводимой ими политикой. Контроль гражданского общества за деятельностью министерства обороны США – самого мощного силового ведомства в системе органов исполнительной власти страны - осуществляется постоянно посредством назначения Президентом США с одобрения и согласия сената на должности министра обороны, министров армии, ВВС и ВМС исключительно гражданских лиц.
2. Цель деятельности вооруженных сил США – обеспечение надежной национальной безопасности страны, её способность «…отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз» - предполагает реализацию двух функций: внешней и внутренней. Обеспечение безопасности страны от внешней угрозы является постоянной и основной задачей вооруженных сил, а обеспечение внутренней безопасности становится первостепенной задачей лишь в случае неспособности гражданских органов власти обеспечить гарантированные конституцией права и свободы граждан, а также нормальное функционирование государственных институтов.
При этом доктринальной установкой политического руководства США, всесторонне регламентированной в законодательстве страны, является возможность прямого применения частей и соединений вооруженных сил (в первую очередь Национальной Гвардии, а также сухопутных войск и морской пехоты) при резком обострении ситуации в стране, в случае неспособности гражданских органов власти обеспечить соблюдение законности и порядка. Подобная, в целом нехарактерная для повседневной жизни страны, деятельность вооружённых сил подробнейшим образом детализирована в законах и подзаконных нормативных правовых актах Соединённых Штатов, что исключает возможность их применения в узкокорыстных интересах.
По мнению диссертанта, использование армейских структур во внутригосударственных операциях носит исключительный характер и обусловлено лишь чрезвычайными обстоятельствами, но в своей повседневной боевой учёбе части Национальной Гвардии, сухопутных войск и морской пехоты заранее проходят боевую подготовку для эффективной борьбы с массовыми беспорядками по специально разработанным, в соответствии с законами страны, армейским уставам и наставлениям. С этой целью в 1969 году в учебном центре армии США в Форт-Бельвуаре (шт. Виргиния) построен специальный полигон (под названием «Райотвилл», т.е. бунтующий город), для отработки организации, тактики и приемов ведения боевых действий в условиях возникновения гражданских беспорядков в городе. Учебные сборы в Райотвилле проводятся ежедневно. В них участвует как личный состав сухопутных войск Национальной гвардии, так и регулярных армейских частей. Большая часть учебного времени расходуется на отработку нормативов по теме "разгон бунтующей толпы".
3. Полицейская система США – это совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных военных и правоохранительных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз. Автор считает, что вооруженные силы США являются одним из ключевых звеньев полицейской системы страны, надежным гарантом её эффективного функционирования. В середине ХIХ века, в условиях острейшего внутриполитического кризиса, они оказались единственной структурой в системе органов исполнительной власти Соединенных Штатов, обеспечившей силой оружия верховенство конституции и предотвратившей распад страны.
С 1945г. по настоящее время федеральные власти 11 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил для решения внутригосударственных задач: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации – губернаторов штатов, 6 раз - по инициативе Президента США.
4.Правовые основы использования вооруженных сил во внутригосударственных операциях представляют собой сложную систему законодательных и подзаконных нормативных правовых актов США. Её анализ, проведенный диссертантом в исследовании, позволяет выделить четыре группы задач, возлагаемых американским законодателем на вооруженные силы: ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; содействие в охране окружающей среды; обеспечение законности и порядка; помощь местным властям. При проведении вооруженными силами внутригосударственных операций по обеспечению законности и порядка (пресечению массовых беспорядков) в основе их деятельности, по мнению автора, лежат шесть определяющих принципов: целевой направленности; объединения усилий; легитимности; постоянства; ограничения; безопасности.
Все законы и подзаконные нормативные правовые акты Соединенных Штатов, регламентирующие деятельность вооруженных сил при решении внутригосударственных задач, опубликованы в Своде законов США, Своде федеральных законоположений и имеются на сайте министерства обороны в сети интернет, что обеспечивает их доступность для населения.
5.Проведенный диссертантом анализ применения института федерального вмешательства свидетельствует, что он хоть и является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов, но является средством исключительным, к которому Президент США прибегает крайне редко. При этом история вооруженных сил США (за исключением гражданской войны 1861-1865 г.г.) не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела субъекта федерации, а тем более сместило его с применением военной силы под предлогом неудовлетворительной работы законно выбранных органов государственной власти штата.
Вместе с тем, автор отмечает, что вопросы оптимальной организации деятельности вооруженных сил во внутригосударственных операциях всегда были в поле зрения политического руководства США. В 1969 году, после резкого усиления протестных выступлений внутри страны, связанных с крайне непопулярной войной во Вьетнаме, в структуре министерства обороны был создан и эффективно функционирует до сих пор (в составе штаба армии) специальный орган – Директорат по борьбе с гражданскими беспорядками. На него возлагаются задачи организации взаимодействия вооруженных сил с правоохранительными органами в случаях обострения обстановки, когда сил и средств полиции и иных правоохранительных структур гражданских властей недостаточно и вмешательство армии остается единственным средством обеспечить законность и порядок в конкретном субъекте федерации. Военнослужащие этого Директората оценивают степень интенсивности внутреннего конфликта, определяют приблизительную необходимость боевой техники и численность личного состава для его ликвидации, осуществляют контроль за их готовностью к участию в операции по ликвидации беспорядков.
По мнению автора, этот опыт может быть успешно использован в российских условиях с учетом особенностей ситуации в Северо-Кавказском регионе.
6.Право на принятие решения о применении военной силы для ликвидации внутреннего конфликта предоставлено не только Президенту США, но и главе органов исполнительной власти субъекта федерации – губернатору штата (он вправе использовать все формирования Национальной Гвардии, дислоцированные на территории штата). Этот опыт мог бы быть учтен и использован в России на уровне федеральных округов, что позволит значительно повысить оперативность действий войск.
7.Заслуживает самого серьезного изучения опыт ресурсного обеспечения деятельности вооруженных сил США – вся необходимая информация о контрактах на поставки продовольствия, медикаментов и иных материальных ресурсов (кроме вооружения) открыта в сети интернет для всех физических лиц, что позволяет минимизировать коррупционную составляющую.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной науке административного права работ, где проведено комплексное исследование генезиса развития вооруженных сил США с момента их возникновения и до наших дней, изучены теоретические основы построения и особенности функционирования их различных элементов при обеспечении внутренней безопасности Соединенных Штатов, принципы их организации и деятельности при решении внутригосударственных задач, дана их административно-правовая характеристика.
Сформулированные автором выводы и предложения направлены, прежде всего, на повышение эффективности функционирования российской системы обеспечения внутренней безопасности, а также на укрепление законности в процессе осуществления этой деятельности. Они могут быть использованы при решении организационных проблем при реформировании МВД России, в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, командирской подготовке офицеров, а также в повседневной деятельности внутренних войск и Вооруженных Сил Российской Федерации, при выполнении возлагаемых на них задач по обеспечению внутренней безопасности нашей страны.
Апробация результатов исследования
Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, используются в учебном процессе Московского Университета МВД России, научно-исследовательской работе во ВНИИ МВД, частично нашли отражение в Концепции развития внутренних войск МВД России на период до 2020г., докладывались на международной научно-практической конференции «Роль и место органов внутренних дел в создании демократического правового государства» в г. Одессе в 2009 г. и на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» в г. Хабаровске в 2009 г., опубликованы в 13 научных работах автора.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения и библиографии.
