Содержание к диссертации
Введение
Глава 1, Конституционно-правовые основы бюджетной системы в России и США
1.1. Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах бюджетной системы
1.2, Конституционно-правовые основы бюджетной системы США
Краткие выводы 31
Глава 2. Нормативная база реформирования бюджетной системы в России и США
2.1. Основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации
2.2, Тенденции развития правовых основ бюджетного процесса и бюджетных отношений в США
Краткие выводы 160
Список источников и литературы 171
- Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах бюджетной системы
- Конституционно-правовые основы бюджетной системы США
- Основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации
- Тенденции развития правовых основ бюджетного процесса и бюджетных отношений в США
Введение к работе
Актуальность сравнительного исследования правового
регулирования бюджетной реформы в России и США объясняется
центральным положением бюджета в реализации социально-
экономических программ общественного развития.
Б Российской Федерации для повышения эффективности бюджетной политики необходимо решение ряда проблем.
Первое. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования.
Необходимо также завершить формирование реестра расходных обязательств Российской Федерации и обеспечить его практическое применение при формировании федерального бюджета.
При этом стратегия бюджетных расходов должна строиться не на текущих оценках ценовой конъюнктуры на рынках сырья, а исходя из долгосрочных тенденций. В среднесрочной перспективе прирост непроцентных расходов федерального бюджета необходимо осуществлять темпами, адекватными темпам роста экономики.
Второе. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.
При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств,
Третье. Повышение роли среднесрочного финансового планирования.
Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться.
Необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008-2010 годы).
Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов,
Четвертое, Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
Пятое. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Необходимо нормативно определить механизмы заключения долгосрочных контрактов на поставки продукции для государственных и муниципальных нужд.
Шестое, Совершенствование управления государственной собственностью.
Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества, В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.
Седьмое, Неукоснительное соблюдение законодательно определенных сроков установления регулируемых тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального комплекса и естественных монополий, а именно -до внесения проектов бюджетов в законодательные органы.
Восьмое. Реорганизация и увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов.
Использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, промышленно-производственных, технико-внедренческих и туристско-рекреационных особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в сфере высоких технологий в целях расширения частных инвестиций1.
Девятое, Закрепление в бюджетном законодательстве положения, согласно которому, новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности.
Десятое. Активизация работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов,
Одииадцатое. Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Двенадцатое. Формирование механизмов привлечения частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов национального масштаба.
Тринадцатое. Модернизация процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета. Целесообразно перейти к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной
См,; Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года// ! . shtml?type=63 373
Думе в трех чтениях. Эти положения следует включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации2.
Для реализации этих задач и повышения эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации осуществляется бюджетная реформа.
В связи с этим представляют интерес пути решения аналогичных проблем за рубежом. Поиск оптимальных способов решения бюджетных проблем заставляет обратиться к американскому опыту. США имеет репутацию страны с весьма эффективно действующим бюджетным механизмом.
Роберт Райшауэр, бывший директор Бюджетного управления конгресса США выделяет пять ключевых особенностей данного процесса в США,
Первая отличительная черта бюджетного процесса в США заключается в том, что это сложный и многофакторный процесс- Существуют две ветви власти: исполнительная и законодательная. Кроме того, есть еще бесприбыльный некоммерческий сектор. Есть различные круги, объединенные общностью интересов (группы по интересам). Плюс ко всему существует много правил и процедур, которым необходимо следовать.
Вторая особенность данного процесса в США состоит в том, что он совершенно прозрачен. Заинтересованные лица получают достаточно большой объем информации о всех перипетиях этого процесса. Отчасти прозрачность системы проистекает из того факта, что независимая законодательная ветвь должна одобрить бюджет. Отчасти эта черта есть следствие высоко развитой системы групп по интересам, которые заинтересованы в том, чтобы знать, что предлагают две ветви власти и как они осуществляют изменения в своей политике.
Третья отличительная черта бюджетного процесса в США состоит в том, что он требует большого объема анализа. В этой области за последнюю четверть века произошла революция. Существует большое число субъектов в
- См.: Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» от24 мая 2005 ГOДa^/htф:/Д^vu^kґem]mWappeзrs/2005/05/24/2l25_ty|зe63373 88533.stuml
7 обществе, которые принимают участие в этом бюджетном процессе и которые занимаются анализом последствий принятия нашего бюджета.
Имеются правительственные аналитические органы, в том числе такая структура, как Бюджетное управление коніресса (Congressional Budget Office), которое является головной организацией в этой области. В его штате 240 человек, и это - надпартийная организация, поставляющая информацию по экономическим и бюджетным вопросам конгрессу. Имеется Главное счетное управление (General Accounting Office), насчитывающее в штате примерно 4 тысячи человек, часть которой работает над бюджетными вопросами для конгресса; эта группа фактически больше, чем все Бюджетное управление конгресса. Существует еще Исследовательская служба конгресса (Congressional Research Service) в штате библиотеки конгресса; это -аналитическая группа численностью примерно 600 человек, которой конгрессмены или комитеты конгресса могут поручить провести анализ по той или другой строке бюджета. Во всех трех упомянутых выше органах имеются профессиональные, не участвующие в политических играх кадры, работающие на конгресс и, косвенным образом, на все общество в целом.
Кроме того, существует целое сообщество независимых неправительственных организаций, таких, как Центр бюджетных и политических приоритетов (Center on Budget and Policy Priorities), который является головной организацией в этой области, также проводящих свой анализ. Среди них имеются мощные мозговые центры, такие, как Институт Брукипгса (Brookings Institution), Фонд наследия (Heritage Foundation) и др. И, конечно, существуют всякие группы по интересам (группы, представляющие фермеров, врачей, большие города и т.д.), и все они занимаются анализом бюджетных предложений и бюджетной политики с точки зрения интересов своей группы,
Четвертой характеристикой бюджетного процесса в США является его открытость. Группы по интересам в США имеют, фигурально выражаясь, 535 открытых дверей (535 конгрессменов), через которые они могут войти и
попытаться повлиять на то, чтобы их точка зрения была учтена в дебатах по поводу бюджета.
Последней характеристикой бюджетного процесса в США, которую стоит упомянуть, является то, что это - длительный процесс. Фактически, если считать с начала и до конца, он занимает целый год3-
Для России, с ее федеративным устройством и активной ролью Президента, масштабами территории, населения и хозяйства опыт США в сфере бюджетного процесса наиболее интересен. Здесь в первые годы XX в. начал образовываться, к концу 40-х годов сложился в общем виде и к 80-м годам приобрел устойчивые очертания своеобразный, наделенный внутренней логикой и достаточно эффективный механизм, обеспечивающий принятие самых разнообразных экономических решений и разработку эффективного правового регулирования в области государственных расходов.
Степень разработанности проблемы.
В российской финансово-правовой науке исследование проблем бюджетной системы и бюджетного процесса основывается па давней научной традиции.
Научная разработка проблем бюджетных правоотношений началась еще в начале XIX века. М.М. Сперанский в своей работе «План финансов», предложил специальную программу преобразования государственных финансов.
В начале XX в проблемы бюджетных правоотношений обстоятельно анализировались также СЮ. Витте, СИ. Иловайским, Е.Ф. Канкрнным, С.А. Кистяковским, В.А, Лебедевым, И.Х. Озеровым, Л.И. Печориным, Н.И. Тургеневым, Н.М Цытовичем, Л.Н. Яснопольским, А.С Ященко и другими учеными.
3 См.:
4 Сперанский М.М. План финансов //У истоков финансового прала. Т.1, - М,,1998.
СЛ7-107
В советский период изучением бюджетных отношений занимались Д.А. Аллахвердян, В.В. Бесчеревных, МИ. Боголепов, М.Г. Бронский, Ш. Брюханов, А.И. Буковецкий, Л.К. Воронова, A.M. Гурвич, В.П. Дьяченко, М.Л. Коган, С.А. Котляре вский, НА Куфакова, Ф.А. Мєїіьков, П.М, Микеладзе, А.И. Пискотин, К.Н. Плотников, Н.Н, Равинский, Е.А. Ровипский, А.К, Сучков, С.Д. Цыпкин.
В современной российской науке наиболее обстоятельно
методологические основы изучения бюджетных отношений разработаны в трудах Н.И.Химичевой, МВ.Карасевой, О.КГорбуновой, Ю.А.Крохиной, АДСелкжова.5 Большинство юристов рассматривают бюджетные отношения в рамках финансового права, составной частью которого является бюджетное право - его правовой институт. О. Н. Горбунова в этой связи отмечала, что финансовое право как отрасль права состоит из финансово-правовых институтов. Центральное место среди них занимают нормы бюджетного права, закрепляющие построение бюджетной системы государства, регламентирующие доходы и расходы всей бюджетной системы и каждой его составной часта, а также нормы, регламентирующие бюджетный процесс . Этого же мнения придерживалась Л. К. Воронова >
А.Д.Селюков полагает, что «бюджетные отношения, будучи разновидностью финансовых отношений, функционируют в силу предписаний государства или муниципальных образования, одновременно яачяются правоотношениями. Все бюджетные отношения язляются частью
L См.: Финансовое право. Учебник. / От. ред. Н.И.Химичева. - М.,2003; Карасева MB, Финансовое правоотношение. - М.,2001; Горбунова О.Н, Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. Диссертация в виде научного доклада па соискание ученой степени доктора юридических паук. - M.J996; Крохина Ю.Ан Бюджетное право и российский федерализм./ Под ред. Н.И.Химичешй. М.,2001; Селюков А,Д. Правое регулирование межбюджетпых отношений в Российской Федерации. - М.,2003.
См.: Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования основных финапсово-праиодых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. - М, 1996. С.10, 36; см. также: Пискотин М. И. Советское бюджетное право.- М, 1973.
' См.: Воронова Л. К. Бюджетное право Украинской ССР. Канд, дисс, - Киев, 1963. С.26,
бюджетной деятельности, включающей в себя также ряд других видов правоотношений: конституционных, административных, других,
В рамках финансового права рассматривается в правовой науке и мировой опыт бюджетных реформ.
Особого внимания заслуживают работы российских ученых, посвященные изучению правовых основ бюджетного механизма в США .
Немало работ, посвященных различных аспектам исследуемой проблематики, опубликовано в США .
См,:, например, Богачева О- Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9,
9 Си/. Арбатов Г.А., Брутспц К.Н., Иванян Э.А., Петровский В.Ф., Современные США - М, 2001 Волобуев В. «Федеральный бюджет США» // МЭМО 2002 № 10 С.134-140; Травкина Н. М. Современные особенности законодательного бюджетного процесса в США // ; Ялбулганова А.А. Финансовое право- Учебное пособие. - М.: Статут», 2001; США па рубеже столетий
10 См.: FALLON, W. К, АМА Management Handbook. American Management Association, New York, NY, 1983; HOLCK, M. Annual Budgeting: Developing and Using An Annual Budget Effectively. Augsburg Publishing House, Minneapolis, MN.//Annual Planning Review. Bimonthly; WQELFEL, C. J. Budgeting, Pricing & Cost Controls. Probus Publishing Co., Chicago, IL, 19S7. BOSKIN, M. J. 'Consumption, Saving, and Fiscal PolicyZ/American Economic Review, May, 19SS; KOTLIKOFF, L. L 'Consumption, Computation Mistakes, and Fiscal Policy'// American Economic Review, May, 1988; POTERBA, J. MF 'Are Consumers Forward Looking? Evidence From Fiscal Experiments'.// American Economic Review, May, 1988; TANZ1, V. 'Issues in Coordination of Fiscal Policies'V/Finance and Development, December, 1988; WANG, S. Q. The Cyclically Adjusted Federal Budget and Policy Effectiveness7/ The Review of Business and Economic Research, Fall, 1988.; KEYNES, J. M. The General Theory of Employment, Interest, and Money. Harcourt Brace Jovanovich, San Diego, CA, 1936. Keynes in the Modern World. Proceedings of a conference held on the hundredth anniversary of Keynes* birth, 1983. Cambridge University Press; KOHN, D. L. 'Monetary Policy in an Era of Change, //Federal Reserve Bulletin, February, 1989; Monetary Policy and Reserve Requirements Handbook. Federal Reserve System. Monthly updates; U.S. LIBRARY OF CONGRESS. Congressional Research Service. Monetary Policy; After Volcher, by G. Thomas Woodward; Monetary Policy: Basic Principles, Current Conditions, and Tts Likely Course, by G. Thomas Woolvvard, March 273 1988;. The Federal Reserve Discount Rate: Its Significance in Monetary Policy, by G. Thomas Woodward, Feb. 6, 1987; POOLE, W. 'Reflections on U.S. Macroeconomic Policy1, Brookings Papers on Economic Activity, 1974.;ROBINSON, D. 'Wage-Price Controls and Incomes Policies'. Monthly Labor Review, March, 1974; SCHUETTINGER, R. L. 'Four Thousand Years of Wage and Price Controls'. Policy Review, Summer, 1978;TREBJNG, M. E. The Economic Consequences of Wage-Price Guide-lines'. Federal Reserve Bank of St. Louis Review, December, 1978; AMES, E. "The Consumer and Wage-Price Controls'// Journal of Economics and Business, Fall, 1977; BLOUGH, R. M. 'Minimizing the Effect of Controls'// Monthly Labor Review, March, 1974; BOSWORTH, B. 'The Inflation Problem During Phase HIV/American
Особого внимания заслуживают материалы парламентских
слушании в США, посвященных бюджетной проблематике11.
Economic Review, May, 1974; FORTUNE, P, 'An Evaluation of Anti-Inflation Policies in the United States'// New England Economic Review, January-February, 1974; GHALI, M. A. "The Effect of Controls on Wages, Prices, and Strike Activity// Journal of Economics and Business, Fall, 1977; GORDON, R. J. "The Response of Wages and Prices to the First Two Years of Controls'// Brookings eports on Economic Activity, 1973; HAMILTON, M. T. 'Price Controls in 1973: Strategies and Problems'// American Economic Review, May, 1974; LANZILOTTI, R. F., and ROBERTS, B. The Legacy of Phase II Controls// American Economic Review, May, 1974; LEKACHMAN, R, 'Managing Inflation in a Full Employment Society //Annals of American Academy of olitical Science, March, 1975; MILLS, D. Q. 'Problems in Formulating a General Pay Standard// Monthly Labor Review, March, 1974; MITCHELL, D. J., and WEBER, A. R. 'Wages and the Pay Board //American Economic Review, May, 1974;, AMES, E. 'The Consumer and Wage-Price ControlsZ/Journal of Economics and Business, Fall, 1977;BLOUGH, R. M. 'Minimizing the Effect of Controls1.// Monthly Labor Review, March, 1974; BOSWORTH, B. The Inflation Problem During Phase IH\ American Economic Review, May, 1974; FORTUNE, P. 'An Evaluation of Anti-Inflation Policies in the United States// New England Economic Review, January-February, 1974; GHALI, M. A. 'The Effect of Controls on Wages, Prices, and Strike Activity //Journal of Economics and Business, Fall, 1977; GORDON, R. J. 'The Response of Wages and Prices to the First Two Years of Controls'. Brookings Reports on Economic Activity, 1973;HAMILTON, M. T. Trice Controls in 1973: Strategies and ProblemsV/American Economic Review, May, 1974;LANZILOTTI, R. F., and ROBERTS, B, The Legacy of Phase II Controls',// American Economic Review, May, 1974;LEKACHMAN, R. 'Managing Inflation in a Full Employment Society"// Annals of American Academy of Political Science, March, 1975; MILLS, D. Q. 'Problems in Formulating a General Pay Standard //. Monthly Labor Review, March, 1974; MITCHELL, D. J., and WEBER, A- R. 'Wages and the Pay BoardV/American Economic Review, May, 1974POOLE, W, 'Reflections on U.S. Macroeconomic Policy/ZBrookings Papers on Economic Activity, 1974; ROBINSON, D. 'Wage-Price Controls and Incomes Policies'//Monthly Labor Review, March, 1974; SCHUBTTINGER, R. L 'Four Thousand Years of Wage and Price Controls'.// Policy Review, Summer, 1978,; TREBING, M. E. The Economic Consequences of Wage-Price Guide-lines// Federal Reserve Bank of St. Louis Review, December, 1978.
" См.: Balanced Budget Act of 1997: Impact on cost savings and patient care: Hearing. - Wash/ GPO, 1999 (U.S. Congress, 106. Session, 1); The check clearing for the XXI century act: Hearing. - Wash/ GPO, 2002, (U.S. Congress, 107. Session, 2); Financial management: Time to reform the prompt payment act?: Hearing. - Wash.: GPO, 1999,(U.S. Congress, 106. Session, 1); Forthcoming extension / modification of the budget enforcement act: Hearing. - Wash.: GPO, 2002. (U.S. Congress, 107. Session, 1); Oversight of the implementation of the debt collection improvement act; Hearing. - Wash.: GPO, 200L (U.S. Congress, 106. Session, 2); Rating the raters: Enron and the credit rating agencies: Hearing. - Wash.: GPO, 2002. (U.S. Congress, 107. Session, 2); Third in series on effect of Federal tax laws on the production, supply, and conservation of energy: Hearing. - Wash.: GPO, 2001 (U.S. Congress, 107. Session, 1); Federal recognition: Hearing. - Wash.: GPO, 2000. - (US, Congress, 106. Session, 2); The Federalism Act of 1999: Hearing. -Wash.: GPO, 1999. (U.S. Congress, 106. Session, 1).
Как представляется, однако, наиболее эффективный способ изучения исследуемой проблемы в правовой науке Российской Федерации используется еще явно недостаточно. Речь идет о сравнительном правоведении. В мировой компаративистике существуют три различных представления о природе данной дисциплины: одни считают, что это научный метод познания, лишенный самостоятельного предмета; другие утверждают, что это чистая наука , т.е. самостоятельная дисциплина со своим определенным предметом; наконец, третьи рассматривают сравнительное правоведение как вспомогательную дисциплину в рамках теории государства и права. Иными словами, сторонники третьего подхода считают, что теория сравнительного метода является частью общей теории права . По моему мнению, сравнительное правоведение есть своеобразный научный метод — именно сравнительный метод аналитического изучения права, не имеющий самостоятельного предмета, так как он определяется отраслью права. Поэтому когда мы говорим о "предмете" сравнительного правоведения, то подразумеваем множественность предметов.
Следует различать сравнительное правоведение и изучение зарубежного права. Сравнительное правоведение подразумевает анализ двух или более правовых систем путем сопоставления их отдельных аспектов с целью выявления общих и/или отличительных свойств. Напротив, изучение зарубежного права охватывает раскрытие только одной зарубежной системы, без ее сравнения с другими системами, что, бесспорно, является полезным занятием, но вряд ли имеющим отношение к сравнительному правоведению. Это лишь шаг к нему.
Два ведущих германских компаративиста — К. Цвайгсрт и X. Кётц считают, что "сравнительное право само по себе — чистая наука" //Цвайгерт К., Кётц X, Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права, — М, 1998. Т. 1, С. 15. С этим мнением согласен профессор ЮЛ. Тихомиров, утверждающий, что сравнительное правоведение как наука имеет свой предмет исследования и свою методологию — сравнительный метод //; Тихомиров ЮЛ. Курс сравнительного правоведения, — С. 30.
13 Так считает профессор М.Н, Марченко // Общая теория государства и прана. — М,, 2002. — Т. 1.С. 25—28), Разумеется, он имеет в виду, что лишь общая часть предмета сравнительного правоведения входит в состав теории права.
По форме анализа в сравнительном правоведении выделяют три направления сравнения правовых систем: институты, цели и уровни. При сравнении по институтам проводят макро- и микросравнение; по целям — функциональное (практическое) и теоретическое (научное) сравнение; по уровням — межсистсмнос, внутрисистемное, внутринациональное, историческое и межотраслевое сравнение.
Макросравнение, или базисное сравнение, сводится к сравнительному анализу общей структуры (т.е. истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой культуры) различных правовых систем, тогда как микросравнение, или надстроечное сравнение, есть сравнительный анализ специфических положений отдельных институтов материального или процессу ал ыюго права разных правовых систем.
Сравнение правовых систем с целью практического применения полученных результатов считается функциональным.
Теоретическое сравнение правовых систем осуществляется с целью научного применения его результатов.
Сопоставление правовых систем двух или более правовых семей считается межсистемным, а двух или более правовых систем внутри одной правовой семьи —- внутрисистемным. Сравнение правовой системы двух или более субъектов одного федерального государства квалифицируется как внутринациональное сравнение (так, сравнительное изучение права двух штатов США или двух субъектов Российской Федерации даст свои полезные результаты). Сравнение действующего закона со старым или с проектом нового есть историческое сравнение, в то время как сравнение институтов или отраслей права (например, деликта с договором или гражданского процесса с уголовным) одной страны является межотраслевым сравнением. В традиционном понимании сравнительное правоведение (компаративистика) охватывает лишь внутрисистемное и межсистемное сравнение.
Сравнительное законодательство помогает разработчикам кодексов или отдельных законов разных стран учесть зарубежный опыт. Например,
14 разработчики Единообразного торгового кодекса США взяли в качестве основы идеи из Торгового кодекса Германии; разработчики Гражданского кодекса РФ исходили из общих положений модельного Гражданского кодекса СНГ, в котором был учтен богатый опыт зарубежных гражданских и коммерческих кодексов. Сравнительное частное право — также одна из форм применения сравнительного законодательства в прикладных целях. Сравнительное право способствует гармонизации и унификации норм частного и частнопроцессуального права национальных правовых систем путем разработки международных конвенций, коллизионных норм и типовых договоров. В этом отношении я полностью поддерживаю мнение о том, что сравнительное право "имеет огромную ценность для МЧГГ и что "при нынешнем высоком уровне развития международных отношений применение методов МЧП возможно в наши дни лишь с учетом выводов сравнительного права"14.
Цель данной работы - сделать попытку восполнить имеющий в науке пробел -сравнить правовые механизмы обеспечения бюджетных реформ = в России и США, определив, таким образом, наиболее эффективные способы решения многих экономических и социальных проблем в федеративном государстве.
Норматинно-источниковая база исследования.
Структура бюджетного законодательства, определенная ст.2 Бюджетного кодекса, рассматривается в данном исследовании в широком понимании слова "законодательство", поскольку сюда включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле слова, конечно, законами не являются.
См.: Цзайгерт К., Кётц Х- Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. С. 15.
Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного t самоуправления.
Нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой 2 статьи, Бюджетного кодекса не могут противоречить Кодексу. В случае противоречия между Бюджетным Кодексом и другими нормативными правовыми актами, применяется Кодекс.
Кроме Бюджетного кодекса развитие бюджетных отношений
регулируется Президентом Российской Федерации, который направляет
бюджетные послания Федеральному Собранию16 издает указы,
регулирующие бюджетные правоотношения.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации отЗ августа 1998 г. N31.Ст. 3823
1 См.: например, Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. "О бюджетной политике в 2003 году; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г, "О бюджетной политике в 2004 году; Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году» от 12 июля 2004 года; Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» от 24 мая 2005 года; Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» от 30 мая 2006 года// hllp:/Avww,kremlin.ru/sdocs^appearsdocsrshtml?type=63373
17 См.: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г, N 1214 "О признании утратившим
силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 1,0 формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" // Собрание законодательства Российской Федерации от 26 августа 1996 г. N 35, Ст. 4146 ; Указ Президента РФ от 1 августа 2003 г. N 866 "О приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2003 г N31. Ст. 3106 к др.
На основании и во исполнение Бюджетного кодекса, иных актов, указанных в статье 2 Кодекса, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
Федеральные органы исполнительной власти также принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, которые предусмотрены Бюджетным кодексом.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.
Органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. т
См,: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г, N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года"// Собрание законодательства Российской Федерации от 20 августа 2001 г., N 34. Ст, 3503; Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 199S г. N 32. Ст, 3905 и др-
]t> См.: Письмо Минфина РФ от 12 августа 1997 г. N 10-6-3 "Об информации по результатам изучения и анализа межбюджстных отношений"; Письмо Минфина РФ от 16 марта 1998 г. N 01-10/06-905 О проепе Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999 год к па период до 2001 года//
" См.: Распоряжение Мэра Москвы от 25 сентября 1995 г. N 509-РМ "О кредитном обеспечении инвестиционных программ"// "Вестник Мэрии Москвы" 1995 г.. N 19; Решение Московской областной Думы от 19 февраля 2003 г. N 11/47 "Об Отчете о работе Комитета по вопросам бюджета: финансовой и налоговой политики в 2002 году" (Текст решения официально опубликован не был) и др.
21 См.: например, Распоряжение Мэра Москвы от 29 сентября 1999 г. N 1080-РМ "О Плане первоочередных мероприятий по реализации требований Закона Российской Федерации "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" в г. Москве"; Распоряжение Мэра Москвы от 16 марта 2000 т. N 275-РМ "О выделении средств Департаменту государственного и муниципального имущества города Москвы"(Тексты распоряжений официально опубликованы не были )
В соответствии со статьей 4 Бюджетного кодекса, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.
Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.
Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания.
Таким образом, на федеральном уровне действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, на уровне субъекта Федерации -многие нормы федерального уровня, а также нормы субъекта РФ (региональные), на уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год.
В статье 2 Бюджетного кодекса РФ упоминается лишь об актах бюджетного законодательства. В действительности же регулирование бюджетных отношений осуществляется не только специальными актами бюджетного законодательства; отдельные нормы, регулирующие бюджетные отношения, включаются в акты других отраслей.
Компетенция федеральных органов государственной власти в области бюджета регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами
18 Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации "О федеральном казначействе", Положением о федеральном казначействе Российской Федерации и другими федеральными нормативными актами.
Для практического применения норм права чрезвычайно важно установление статьей 2 Бюджетного кодекса РФ приоритета его норм над правовыми актами законодательных (представительных) органов, регулирующими бюджетные отношения.
Па правильное применение бюджетного законодательства оказывают влияние и судебные решения, особенно Конституционного Суда, Верховного
Суда Российской Федерации, арбитражных и других судов .
Многие финансовые отношения, в том числе и бюджетные, регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами (их около 50).23 Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный период. Они имели большое значение при осуществлении бюджетно-налоговой политики, В настоящее время заметна тенденция к снижению роли таких соглашений, и постепенно при
См,: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. N 23-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона "О федеральном бюджете па 1998 год"// Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июля 1998 г., N 30. Ст. 3801; Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 сентября 1998 г. N С5-7/УЗ-718 "О Бюджетном кодексе Российской Федерации"// Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 1998 г. N 12; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 4 марта 1998 г, "Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов" //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, ] 998 г, N 7
См: Соглашение от 28 июня 1995 г, N 11 между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коми о разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях (Москва, 20 марта 1996 г. N 8); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и др,(Тексты соглашений официально опубликованы не были)
19 реальном осуществлении принципа равенства субъектов, целостности России, провозглашенных Конституцией они, по мнению автора, отомрут, их заменят конкретные договоры об инвестициях, займах и т. д.
Для законодательства субъектов Федерации характерен процесс активного совершенствования правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в регионах. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением.
Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст. 132 Конституции Российской Федерации, Важным правовым актом является Федеральный закон "О финансовой основе местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года24. Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.
Таким образом, в период развития рыночных отношений в Российской Федерации сложилось новое бюджетное законодательство, осуществлено новое правовое регулирование бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, созданы новые системы бюджетного законодательства и бюджетного права, идет процесс совершенствования бюджетного законодательства.
В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ происходят весьма существенные изменения, требующие анализа и изучения. Происходит перестройка финансово-экономической базы местного самоуправления и в связи с этим реструктуризация всей нормативной системы межбюджетных отношений. Принята новая редакция федерального
24 Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст.4464,
закона о местном самоуправлении, вносятся серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Среди американских источников главное значение имеет прежде всего пакет американских законов, связанных с бюджетным регулированием.
Большое значение для анализа исследуемой проблемы имеют многочисленные работы документы различных правительственных учреждений США.
Объектом исследования данной диссертации являются бюджетные и правовые отношения, складывающиеся в современных России и США в условиях реформирования бюджетной системы.
Предмет исследования - правовые акты, регулирующие
бюджетные реформы в России и США, правовая основа формирования и исполнения бюджетов разного уровня в федерациях России и США
Цели и задачи исследования. Целями исследования является:
анализ конституционно-правовых основ бюджетной системы и бюджетного процесса в России и США;
сравнительное изучение правового регулирования бюджетной реформы в Российской Федерации и США, выявление еще нерешенных проблем в этой области и рассмотрение научных и практических подходов к их разрешению;
выработка и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере бюджетного законодательства.
25 См: Российская газета, 2003. 8 октября
"6 См.: Constitution of the United States: Browse, 2002 Edition & Supplements; The Budget and Accounting Act of 1921 //Pi. 67-13; 42 Stat. 2G-27;Thc Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 //Pi. 93-344; 88 Stat 297-339; Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985 (Gramm-Rudmim-Hol lings Act) //Title II of Pi. 99-177; 99 Stat. 1038-1101;Budget Enforcement Act (BEA) of 1990 //Title XIII of Pi 101-508; 104 Stat. 1388-573 through G3G;Supreme Court ruling //Bowsher v. Synar, 54 USLW 5064, U.S. July 7, 19S6;Legis)ative Reorganization Act of 1970 by Section 801(a) of the Congressional Budget Act of 1974//88 Stat. 327-328; Line Item Veto Act (Pi. 104-130; П0 Stat. 1200-1212)//hUp://thomas.loc.gov/cgI-bin/bdqueryr/z?dl04:s.4
21
Поставленные цели исследования были достигнуты при
поэтапном решении следующих задач:
уяснение общих черт и особенностей законодательства РФ и США о структуре бюджетной системы;
формулирование и классификация принципов формирования бюджетов в Российской Федерации и США;
выявление общего и особенного в правовом регулировании бюджетного процесса в России и США;
определение нормативной основы и основных направлений бюджетной реформы России и США.
Поставленные задачи выражают практическую потребность в их решении на уровне научной работы, поскольку они практически не исследовались в современный период.
Методологическая база диссертационного исследования.
Методологической основой работы служит совокупность таких методов научного познания, как диалектический, формально-логический, специально-юридический, сравнительно-правовой, методы системного и структурного анализа, а также исторический, аналитический и другие. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Научно-теоретическую основу настоящей диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, финансового права, экономической теории.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация выполнена на базе новейшего законодательства России и США и представляет собой комплексное исследование проблем развития бюджетных отношений в современных условиях.
В диссертации разработаны, вводятся в научный оборот и выносятся па защиту следующие положения и выводы, содержащие научную новизну;
- выявлено общее и особенное в конституционно-правовых принципах
формирования бюджета в России и США;
обоснованы общие признаки и особенности правовой базы бюджетной системы в Российской Федерации и США на современном этапе;
выявлена структура законодательства РФ и США о бюджетной системе;
- обоснованы основные общие черты и отличия бюджетной реформы
в законодательстве РФ и США в последние годы;
аргументировано предложение об активизации работы по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;
обосновано предложение перейти на новые гибкие решения по автоматизации бюджетного планирования. При этом не следует жестко закреплять автоматизированные решения на уровне РФ в качестве обязательных для всех регионов. Вместо этого следует выработать общие требования по открытым форматам бюджетных данных с целью обеспечения интеграции различных систем;
аргументирован вывод, что для успеха бюджетной реформы необходимо иметь подробные формализованные описания процессов расчета бюджета, анализа программ, отслеживания результативности и т.д. В связи с этим рекомендуется организовать разработку описаний процессов на уровне РФ, привлекая при этом регионы в рамках пилотных проектов;
обосновано предложение на законодательном уровне четко прописать требования по обеспечению прозрачности бюджета и открытости информации о результатах;
аргументирован ряд основных направлений дальнейшего совершенствования бюджетного процесса в России:
. оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;
уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;
переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат;
- внесен ряд предлооїсеиий по совершенствованию Бюджетного кодекса Российской Федерации:
1. Ввести в БК новые принципы бюджетной системы «единства
кассы» и «подведомственности расходов».
В условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы Российской Федерации принципов, которые становятся нормами прямого действия. Принцип «единства кассы» обеспечивает полную прозрачность и подотчетность формирования и использования бюджетных средств, существенно повышает управляемость государственными (муниципальными) финансами. Этот принцип законодательно подтверждает необходимость осуществления всех бюджетных операций в рамках единого счета соответствующего бюджета.
Введение «принципа подведомственности» обусловлено
необходимостью усиления ответственности за исполнение бюджетных обязательств, устранения дублирования отдельных полномочии, установления прозрачной и четкой подведомственной сети главного распорядителя.
2. Включить в БК РФ ряд новых понятий, связанных с:
применением новых методов бюджетного планирования:
«государственные (муниципальные) услуги», «государственное (муниципальное) задание», «бюджетные инвестиции»;
определением специфики расходных обязательств разных видов: «публичные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства»;
среднесрочным финансовым планированием: «плановый период», «ведомственная структура расходов бюджета», «федеральная, региональная, муниципальная адресная инвестиционная программа»;
регулированием полномочий участников бюджетного процесса: «финансовый орган», «главный распорядительДраспорядитель) бюджетных средств», «_главный_администратор (администратор) доходов бюджета», «главный_администратор (администратор) источников финансирования дефицитов бюджетов»3_«бюджетное учреждение»,
3. Сформулировать в БК РФ новые определения понятий «расходы
бюджета», «доходы бюджета», «сводная бюджетная роспись (бюджетная
роспись)», «бюджетные ассигнования», «лимит бюджетных обязательств»,
«бюджетное учреждение», «субвенция», «бюджетный кредит».
Исключить из БК положения о налоговых кредитах, отсрочках и рассрочках из Бюджетного кодекса, имея в виду, что данные вопросы должны регулироваться Налоговым кодексом Российской Федерации. Данные изменения связаны с тем, что порядок предоставления отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов претерпит существенные изменения в связи с принятием проекта федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования».
Закрепить в БК РФ положение, согласно которому, новые расходные обязательства могут включаться в федеральный бюджет лишь в целях обеспечения приоритетов государственной социально-экономической политики и при условии проведения оценки их ожидаемой эффективности;
6» В соответствии с задачей, поставленной Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской
25 Федерации о бюджетной политике в 2006 году - необходимости модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе целесообразности перехода к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в трех чтениях, в диссертации предложена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов.
В связи с этим предлагаются следуюіцие основные изменения в процедуру рассмотрения бюджета:
упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов, исходя из сложившейся практики, а также в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на 3 года;
рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях не более чем за 3 месяца, что обеспечивает его своевременное законодательное утверждение и вступление в силу;
рассмотрение и утверждение в первом чтении, наряду с основными характеристиками проекта федерального бюджета, расходов на исполнение публичных обязательств и общего объема условно утверждаемых расходов второго и третьего года планового периода, подлежащих распределению только в случае подтверждения прогноза доходов на эти гады;
рассмотрение и утверждение во втором чтении распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, распределения межбюджетных трансфертов (вносимого вместе с соответствующими методиками к первому чтению), утверждение программ предоставления государственных кредитов и государственных гарантий, и утверждения текстовых статей;
рассмотрение и утверждение в третьем чтении ведомственной структуры расходов и проекта федерального бюджета в целом;
26 Апробации результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора.
Конституция и законодательство Российской Федерации о принципах бюджетной системы
Мировой опыт свидетельствует, что бюджетные системы могут быть двух видов; 1) системы, основанные па принципе бюджетного централизма когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы; 2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов.
Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», при которой каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственпости.
По такому принципу была организована бюджетная система СССР, Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) «в одних руках», распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на «решающих» направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение -серьезных достижений (например, формирование военно-промышленного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области точных наук). Недостатком такого рода системы является се общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и бережливому использованию бюджетных средств, порождение у всех участников бюджетной деятельности иждивенческих настроений и отсутствие у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной деятельности.
При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).
Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг or друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, права организовать распределение и контролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.
Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к государственным деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решении, более прямая ответственность этих органов перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.
Недостатком такого рода систем является распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов.
К сожалению, пока не выработана оптимальная бюджетная система, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков. Каждая из приведенных бюджетных систем имеет принципиально различный характер, является порождением определенного общественно-политического строя, основана на определенном виде собственности, имеет свои преимущества и внутренне отягощена собственными минусами.
В период становления Российской Федерации в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип - принцип автономности
Современная система бюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР.
Распределение доходных поступлений между бюджетами разных уровней в общих чертах было следующим . В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик), налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.
Конституционно-правовые основы бюджетной системы США
Нормативные акты, определяющие основы бюджетной системы и бюджетного процесса в США, достаточно разнообразны73. Среди основных документов законодательного характера можно назвать следующие акты (законы): Статья I, часть 9, пункт 7 Конституции требует назначения в законе, прежде, чем деньги могут быть выделены Казначейством; Глава II, раздела 31 Кодекса Соединенных Штатов предписывает процедуру для представления бюджета президента и сведения, которые должны быть в нем. Закон по организации бюджетного процесса и финансового учета 1921 года, в котором, в частности, установлено ежегодное представление Президентом свода материалов по бюджету прогнозируемого года Конгрессу США;
Закон о предотвращении бюджетного дефицита 1954 года; Постановление Конгресса о бюджете и заключительном контроле 1974 г. (закон 93-344) с поправками- Оно содержит: Постановление о бюджете 1974 г,, которое предписывает прохождение бюджета через Конгресс; постановление о заключительном контроле 1974 г., устанавливающее контроль за некоторыми сторонами исполнения бюджета;
Постановление о выравненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. (закон 99-177). Это постановление называют законом Грэмма-Рудмана-Холлипгса;
Постановление о реформе федерального кредита 1990 г., (часть Постановления об утверждении бюджета 1990 г.), которое уточімет Постановление Конгресса о бюджете и предписывает бюджетные обхождения с программами федерального кредита;
Закон по проведению оценки результативности бюджетных программ (статей бюджета) 1993 года;
Закон по организации сбалансированности бюджета 1995 года и другие нормативные документы74.
Согласно Основному закону США, конгресс наделен нравом устанавливать и взымать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, т.е. определять доходную часть бюджета. С его правом налогообложения тесно увязано право расходования государственных средств. Как указано в конституции, конгресс наделен правом устанавливать и взимать налоги "для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных штатов/ Конституция закрепляет строгий контроль законодательной власти за финансовой деятельностью администрации, ибо в разделе 9 статьи 1 говорится, что "никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе, как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию".
Конституция также устанавливает ответственность обеих палат конгресса за разработку бюджетной политики. Все доходные законопроекты вносятся в палату представителей, однако сенат может предлагать любые поправки или присоединиться к ним.
Что касается президента США, то о его финансовых полномочиях конституция не содержит никаких прямых положений. Она не говорит ничего о какой-либо инициативе главы исполнительной власти в финансовых вопросах. Более того, конституция вообще не упоминает о какой-либо связи президента с финансовой деятельностью.
При разработке Основного закона страны его авторы исходили из принципа баланса властных функций трех основных властей -исполнительной, законодательной и судебной. Основополагающие принципы, заложенные в американскую конституцию - "разделение властей" и "сдержек и противовесов" - в этом вопросе нашли свое самое прямое воплощение. По мысли авторов конституции, представительный орган власти формирует бюджет и контролирует его исполнение, а исполнительная власть претворяет бюджетный документ в жизнь.
На сегодняшний день можно сказать, что фундаментальные принципы, встроенные в американскую конституцию ее авторами, прошли проверку временем, ибо в этой области были заложены правовые основы взаимоотношений двух властей, которые па протяжении американской истории при всевозможных подвижках служили базой для выравнивания возникающих дисбалансов власти между президентом и конгрессом.
Конституционные полномочия конгресса в области финансов составляют общую правовую основу его деятельности. Однако по сравнению с буквой конституции финансовые прерогативы законодательной власти претерпели изменения. Бюджет стал формироваться при взаимодействии двух компонентов государственного механизма - исполнительной власти в лице президента и подчиненной ему федеральной бюрократии и конгресса. Эти перемены были вызваны всем ходом исторического развития и неизбежностью усиления исполнительной власти по мере усложнения управленческих функций государственной власти. Осуществляя свое право ассигновывать средства, конгресс действует в конкретной политической обстановке, которая определяет масштабы его настоящих и потенциальных возможностей контролировать бюджет.
Основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации
Принятие в 199S году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации, В результате принятия кодекса утратили силу целый ряд нормативных актов, принятых ранее83. Несмотря на это ряд законодательных актов продолжают действовать (об эмиссии ценных бумаг (1996), о бюджетной классификации (1996), что не соответствует самой идее Кодекса.
Сохранился и ряд нерешенных проблем в регулировании бюджетной сферы. Как известно, Бюджетный кодекс принят 17 июля 1998 года, вступил в силу с 1 января 2000 года (за исключением отдельных норм).
За 6 лет после этого принято 24 закона об изменении Бюджетного кодекса, в том числе, в разделы: расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005).
Ежегодно вносятся изменения в закон о федеральном бюджете, принят закона о бюджетной классификации
Кроме того, в Кодекс практически непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически каждый год принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, являлось следствием достаточно большого числа
86 неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних противоречий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая нестабильность ограничивала его применение.
В этих условиях нормативно-правовая нагрузка ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Кодекса, что, естественно, не соответствует базовым принципам управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, выходивших за сферу его предмета .
Но даже это является не самым главным. Основной причиной разработки все новых поправок является то, что Кодекс отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. И с этой точки зрения действующий Кодекс вовсе неплох. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют и требуют их практического применения, а целый ряд положений Кодекса препятствует развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса.
После того, как в начале 1990-х годов во всем мире оформилось новая идеология (модель) управления общественными финансами большинство стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении. И Российская Федерация в 2004 году принятием концепции реформирования процесса тоже присоединилась к этому долгосрочному процессу.
Осуществляемая в настоящее время бюджетная реформа затрагивает примерно две трети действующей редакции Кодекса. Структурно предстоящие поправки в Бюджетный кодекс можно объединить в 6 блоков, которые представлены в таб. 2. Два из них являются основными и опираются на одобренные Правительством документы концептуального характера, отражающие суть проводимой бюджетной реформы. Два следующих блока - это завершение реформы межбюджетных отношений. Пятый и шестой блоки поправок вытекают из требований практики или увязки друг с другом разных частей бюджетного законодательства.
Основное направление совершенствования Бюджетного кодекса комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы.
Это нелегкая задача поскольку в действующей редакции Кодекса зачастую смешаны полномочия законодательных и исполнительных органов власти.
Основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть универсальными и не требовать никакого дополнительного толкования. Любое искажение или иная трактовка этих понятий будут нарушать единство законодательства. В тех случаях, когда основная или исключительная ответственность принадлежит исполнительным органам власти, Кодекс следует сделать законом прямого действия. Нет необходимости принимать никаких дополнительных законодательных актов, касающихся, например, процедур составления или исполнения бюджета. Все, что должно быть урегулировано в этой части законодательно, должно быть написано в Кодексе и только в нем. К соответствующим главам Кодекса должны обращаться органы исполнительной власти всех уровней - от федерального до поселенческого.
Тенденции развития правовых основ бюджетного процесса и бюджетных отношений в США
Поскольку в настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной системы, суть которой состоит в оптимальной децентрализации управления общественными финансами, то в этой связи интересен опыт Соединенных Штатов Америки по проведению бюджетных реформ, по систематизации различных аспектов организации бюджетного планирования, которые характеризуют суть проводимых реформ, и анализ факторов, которые влияют на степень успеха реформ.
Суть бюджетных реформ в США в последние десятилетия- переход к программно-целевому бюджетированию на федеральном уровне. В США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне: программно-целевой бюджет (Performance Budget - РВ, 1949-1962); система «планирование - программирование - бюджетирование» -(Planniiig-Programming-Budgeting System -PPBS, 1962-1971); управление по целям (Management by Objectives - МВО, 1972-1975); планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting - ZBB, 1977-1981); бюджетирование, основанное на результативности (Performance-Base Budgeting-РВВ, 1993-1999); бюджетирование, основанное на методе начисления (Accrual-Based Budgeting -ABB, 2000 г.)106.
Еще в 1965 г. по указу президента во всех главных гражданских ведомствах федеральной власти была введена, наряду с существующей структурой, система ППБС - Плановая программно-бюджетная система. (Обращение президента к членам кабинета правительства и главам ведомств 25 августа 1965 г.)107.
Коніресс работает с бюджетом, все еще используя целевые ориентиры (напр., для Министерства обороны есть статьи для военного персонала, военных операций и их обеспечения, военного строительства, исследований и разработок и т. д.), а также на основе программ (напр., для Министерства обороны есть статьи на стратегические войска, войска общего назначения, разведку и связь, воздушный и морской транспорт и т. д.).
ПГТБС предлагает бюджет в виде сгруппированных программ, направленных на общие цели, которые, в свою очередь, призваны способствовать достижению главных целей государственной политики. Каждая программа включает различные элементы, единицы планирования и анализа, рассчитанные на сроки, обусловленные сущностью целей и аналитическими задачами стратегического планирования. Анализ доходов и расходов также может играть роль в оценке альтернативных программных элементов, которые могут быть использованы для достижения заданных конкретных целей, если количественный расчет достоинств программы подтверждается результатами анализа эффективности расходов, недвусмысленно подтверждающими экономическую целесообразность проіраммьі. Существует возможность ежегодного пересмотра бюджетных программ при проведении их проверки. Гибкость бюджетной политики может достигаться также ежегодной переоценкой приоритетной важности конкретных программ и их элементов в определенных бюджетом пределах.
Административный бюджет образца ранее 1969 финансового года учитывает доходы и расходы федеральных правительственных фондов, оставляя вне сферы своего учета фонды, находящиеся под опекой федерального правительства. В отношении государственных предприятий, внутриправительственных фондов, взаимодополняющих друг друга по закону возмещений и ассигнований административный бюджет учитывал доходы отдельно от расходов, иначе говоря, он представлял приход и расход в форме брутто, за исключением рефинансирования, Тогда административный бюджет не был соотнесен ни с финансированием, требующим ежегодных распоряжений об ассигнованиях, ни с расходами, подлежащими законодательному и административному регулированию. Для правительства он существовал сам по себе, в качестве основного финансового плана, В действительности же он всегда включал некоторое количество ассигнований и фондов, в которых деньги появлялись ежегодно без регулярных распоряжений об ассигновании исполнительной или законодательной властью, а в качестве основной статьи выступали проценты по государственному долгу. Точно так же исключались некоторые статьи по которым требовались ежегодные ассигнования, аналогично трастовым фондам.
Из-за вышеупомянутых разграничений заявленный консолидированный наличный бюджет составлялся так, чтобы отражать взаимные расчеты между правительством и обществом. Он был совокупным в том смысле, что учитывал как федеральные, так и трастовые фонды. Он был наличным в том отношении, что его суммарные объемы базировались на учете оплаченных счетов, в отличие от учета выписанных счетов, используемого в административном бюджете. Т. к. трастовые фонды, особенно сформированные из налоговых поступлений и выплат по социальному страхованию, стали более значительным то консолидированный наличный бюджет приобрел большую значимость как представитель федеральных финансов и выражение их связи со всей остальной экономикой. При подсчете бюджетных статей с позиций брутто и нетто консолидированный наличный бюджет подчинялся тем же правилам, что и административный бюджет. Большинство трастовых фондов рассчитывалось по принципу брутто (отдельно по доходам и по расходам), но некоторые, выделяемые как возобновляемые трастовые фонды? указывались по сумме превышения расходов над доходами. Консолидированный наличный бюджет также включал в число спонсируемых государством предприятий две группы правительственных учреждений, принадлежащих и частным лицам, -федеральные банки по кредитованию жилищного строительства и федеральные земельные банки, которые одно время находились в смешанном владении.
