Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые аспекты административных регламентов 14
1.1 Административная реформа и регламентное регулирование 14
1.2 Эффективность регламентного администрирования в системе государственного управления 30
1.3 Административные регламенты и административный процесс 48
Глава II. Регламентное администрирование в системе органов исполнительной власти 70
2.1 Административные регламенты государственных служащих 70
2.2 Регламенты федеральных органов исполнительной власти 91
2.3 Регламенты региональных органов исполнительной власти (на примере Санкт-Петербурга) 114
Глава III. Тематические регламенты органов государственной власти : 138
3.1 Технические регламенты 138
3.2 Административный регламент реализации прав осужденных лиц на обращения 154
3.3 Административный регламент обеспечения деятельности судов Российской Федерации 166
Заключение 178
Библиографический список
- Административная реформа и регламентное регулирование
- Эффективность регламентного администрирования в системе государственного управления
- Административные регламенты государственных служащих
- Административный регламент реализации прав осужденных лиц на обращения
Введение к работе
Проводимая в Российской Федерации административная реформа
вызывает повышенный интерес у специалистов и простых граждан, ее ходу
уделяется достаточно внимания в специальной юридической литературе и
периодической печати. Такой интерес оправдан значимостью происходящих j
событий для жизнедеятельности общества, для развития аппарата государственного управления, для процесса демократизации публичных правоотношений в современной России. Ход административной реформы неоднократно комментировали ученые правоведы, специалисты административного права и государственного управления, во многих случаях они непосредственно участвовали на отдельных стадиях ее осуществления, принимали участие в уточнение ее стратегии и тактики, в разработке нормативных и методических документов. Полученный эмпирический материал в настоящее время становится предметом научных исследований, обсуждений среди специалистов. Все это, безусловно, развивает российскую юридическую науку, способствует совершенствованию и административного права.
В научных публикациях об административной реформе в Российской
Федерации освещаются разные ее аспекты. Сам масштаб проводимых
преобразований в аппарате государственного управления предлагает
широкий спектр направлений научного исследования. При этом
неоднократно подчеркивалось, что важным элементом административной
реформы является ее научная обоснованность, концептуальность ее задач,
выбор стратегии и последовательность мероприятий, осуществляемых
органами власти. Непосредственно ход реформы открывает все новые ее
аспекты, проблемы и связи с системой административного законодательства, ^
с оценкой эффективности централизации и децентрализации механизма государственного управления, с открытостью государственного управления для общественного контроля и прочие аспекты.
4
В целом идеи административной реформы не были новыми для
отечественной науки, поскольку проблемы государственного управления
всегда находились в центре внимания административного права. Ряд таких
проблем стал актуальным в постсоветский период, когда государственный
аппарат находился в переходном состоянии. Этот сложный период
становления новой системы органов государственного управления и развития
науки административного права явился отправным моментом
широкомасштабных демократических преобразований в Российской
Федерации. Существенный вклад в изучение этого периода развития
российского государственного управления внесли многие правоведы и
ученые-административисты. Общетеоретические вопросы науки
административного права освещались в трудах С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончарова, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, П.П. Попова, М.Б. Смоленского, А.П. Солдатова, Ю.А. Тихомирова и многих других. Отдельные подотрасли, институты административного права, а также направления административной реформы исследовали в своих трудах Ю.Е. Аврутин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, С.А. Воронов, В.Ф. Ермолович, С.Г. Киселев, Ю.П. Кузякин, И.И. Кучеров, А.И. Стахов, И.В. Тимошенко, Ю.А. Тихомиров, И.И. Шереметьев, Ю.Н. Щербаков, Н.М. Хесина и многие другие.
Ход административной реформы вскрыл немало проблем правового обеспечения и организации деятельности органов государственной исполнительной власти на современном этапе. Благодаря авторитету науки административного права и активному участию правоведов-административистов в исследовании актуальных вопросов, в 2005 году административная реформа вышла на очередной этап с обоснованной Концепцией и планом реализации конкретных мер в период 2006 — 2008 годов, которые были поддержаны Правительством Российской Федерации.1
1 См.: Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению
\
5 Утвержденная Концепция осуществления дальнейшей реформы содержит немало не лицеприятных фактов, характеризующих современное состояние государственного аппарата управления, в том числе ссылки на отечественные научные исследования, результаты которых свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Этот важный документ фактически констатирует, что сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. Одновременно Концепция содержит конструктивный вывод о необходимости повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации план административной реформы в Российской Федерации указывает конкретные цели и задачи, устанавливает сроки и этапы реализации комплекса необходимых мер, которые должны быть осуществлены в период 2006 - 2008 годов. Но российский опыт проведения реформ в течении последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. В Концепции прямо отмечено, что в Российской Федерации до настоящего времени отсутствуют методики расчета показателей результативности по ряду важнейших направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти; не создана система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности и система мониторинга их достижения; у государственных служащих нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также мотивации к ее
административной реформы в Российской Федерации' в 2006-2008 годах» от 5 октября 2005 г. № 1789-р
\
проведению. В связи с этими обстоятельствами в утвержденном Плане предполагаются меры, обеспечивающие последовательное внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. В качестве одного из средств государственного управления по конкретному результату деятельности» органов государственного управления предложено более широкое применение в системе федеральных и региональных органов принципов стандартизации и регламентации.
Среди многих мер, предложенных в настоящее время административной реформой, указанные средства повышения» эффективности деятельности аппарата государственного управления менее всего освещены в научных публикациях по административному праву. По нашему мнению их значимость и актуальность не заслужено были упущены-и в тематике диссертационных исследований последних лет. При этом именно после 2005 г. стали широко распространяться в системе органов государственного управления административные регламенты осуществления государственных функций, именно Концепция административной реформы предложила разработку и применения стандартов качества и доступности государственных услуг, осуществляемых органами государственной исполнительной власти посредством административных регламентов.
В темах диссертационных исследований по административному праву эти составляющие административной реформы практически не рассматривались. В отдельных исследованиях частично затрагивались соответствующие вопросы, но задачи и эмпирическая- база исследования были иными. Например: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореферат ... к.ю.н. // Рос. акад. наук, Ин-т государства и права, М., 2002.; Чехун Н.В. Правовые
7 акты государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Автореферат ... к.ю.н. // Сарат. гос. акад. Права, Саратов, 2005.; Старовойтов А.А. Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа: (вопросы теории и региональной практики). Автореферат ... к.ю.н. // Сев.-Зап. акад. гос. службы, Санкт-Петербург, 2006.
В периодических научных изданиях по вопросам права освещаются либо вопросы общего хода реформы (например, задачи этапов административной реформы), либо те направления реформы, которые имеют косвенную связь с темой нашего исследования (например, должностной регламент гражданского государственного служащего). В других случаях специальные издания не содержат оценки правовых нововведений, например, публикация Л.Ю. Грудициной «Административные регламенты: нормативный навигатор для населения», включает только тексты 20-ти административных регламентов федеральных органов исполнительной власти без комментария.
Таким образом актуальность темы диссертационного исследования может быть выражена тремя составляющими:
Актуальность направлений и проблем административной реформы в Российской Федерации, которые высветили целый ряд вопросов системного харакгера, находящихся во взаимосвязи с задачами демократизации публичных правоотношений, задачами повышения авторитета аппарата государственного управления в обществе, которые актуализируются в частности в административных регламентах.
Актуальность формы административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами государственного управления, которая является новацией нынешнего этапа административной реформы, предназначенной, согласно Концепции реформы, для создания функционально-процессной модели
" Грудицина Л.Ю. Административные регламенты: нормативный навигатор для населения. - М.: Феникс, 2007.
8
организации деятельности органов исполнительной власти с учетом
возможностей современных информационно-коммуникационных
технологий. 3. Актуальность фактического состояния правового регулирования посредством административных регламентов, которые получили самое широкое распространение в системе федеральных и региональных органов государственного управления.
В настоящее время только в системе федеральных органов исполнительной власти действует более 150 административных регламентов, не меньшее количество принято органами государственной исполнительной власти в каждом из субъектов Российской Федерации. В целом это значительное количество действующих административных актов, обладающих неоднозначным предназначением и юридической силой.
Так согласно задачам, поставленным Концепцией административной реформы, административный регламент исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для, получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти. Одновременно с принятием административного регламента исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должны вноситься изменения в ведомственные правовые акты, либо таковые отменяются. При этом, если для повышения качества предоставления государственной услуги и/или оптимизации административных процедур необходимо внесение изменений в действующие нормативные правовые акты, одновременно с проектом административного регламента в установленном порядке должны вноситься проекты соответствующих нормативных правовых актов. Кроме того, орган исполнительной власти может использовать электронные средства описания и моделирования административных процессов, если они удовлетворяют требованиям порядка
9 разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления, государственных услуг. Так же необходимо принимать во внимание, что непосредственно в Концепции предложено считать административные регламенты нормативными актами, регулирующими процедурно-процессуальную административную деятельность.
В части данного аспекта административной реформы объективно возникают противоречия и неопределенности, которые представляются достаточно актуальными для научного исследования. В частности, предполагается, что административные регламенты должны обладать свойствами нормативного административного акта, однако все действующие административные регламенты имеют признаки только правового акта управления. С другой стороны предполагается, что административные регламенты могут иметь электронную форму, то есть электронные административные регламенты должны быть описаны в форме технических моделей административных процессов - подобные юридические формы в отечественном административном праве пока не освещались. В совокупности указанные и другие вопросы и противоречия, связанные с внедрением в практику государственного управления административных регламентов, и определяют актуальность темы исследования.
Объектом исследования является система законодательства Российской Федерации как комплексное государственно-правовое явление, которое определенным образом отображает нынешний этап развития Российской Федерации, текущий этап осуществления административной реформы в Российской Федерации, современное состояние административной'практики, а также современное состояние научных знаний о правовых формах, процессах и методах государственного управления.
Предметом исследования выступает практика государственно-властной деятельности в сфере компетенции органов государственной исполнительной власти, а также нормативно-правовое обеспечение этой деятельности, теоретико-методологическая ее основа, в том числе процесс
10 развития административного законодательства, применения его новых форм, предложенных административной реформой в Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является научная разработка одного из аспектов административной реформы в Российской Федерации - широкое применение в практике государственного управления административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые отражают идеи воплощения новых форм и методов административной деятельности, соответствующих цели административной реформы повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Для достижения этих целей поставлены следующие задачи:
Проанализировать роль административных регламентов в государственном управлении, значение этих актов управления в аспекте задач административной реформы, функции этой формы в системе административного законодательства и в практике государственного управления.
Провести анализ существующих в теории. административного права подходов к определению сфер применения административных актов-регламентов, а также анализ их эффективности.
Уточнить правовые формы актов-регламентов, субъектов их разработки и утверждения, соответствие этим требованиям действующих регламентов, в том числе правовые основы применения в государственном управлении электронных административных регламентов.
Провести сравнительный анализ вопросов регулирования посредством административных регламентов исходя из поставленных задач, на основе действующих административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Проанализировать правовую связь между должностным регламентом государственных гражданских служащих и административным регламентом органов исполнительной власти.
Уточнить наличие правовой связи между административными регламентами и техническими регламентами, прежде всего по вопросам применения последних к деятельности органов государственного управления.
Уточнить особенные признаки административных регламентов органов государственной исполнительной власти, связанные с разными сферами регулирования административной деятельности.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. К числу важнейших теоретических основ исследования следует отнести значительный, разносторонний багаж теории административного права. Эту область правоведения не зря называют важнейшей наряду с конституционным и гражданским правом. Теория отечественного административного права прошла своеобразный путь эволюции из советской правовой науки, сохранив во многих случаях принципиальные позиции объективной научной методологии. Эти позиции позволили в постсоветский период привнести в теорию государственного управления критический взгляд на средства и методы осуществления реформ, ВіТом числе в отношении приоритетов административной реформы в Российской Федерации.
Теоретической и методической основой исследования являлся прежде всего вклад ученых-административистов, которые посвятили свои труды постсоветскому периоду становления и развития системы государственного управления, основанной на принципах демократии, народовластии, разделении властей, законности: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Гончарова, Б.П. Елисеева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, П.П. Попова, М.Б. Смоленского, А.П. Солдатова, Ю.А. Тихомирова и многих других. В их исследованиях нашли отражение и вопросы, связанные с осуществлением административной реформы в Российской Федерации, ее приоритетами и задачами. В том числе основой исследования послужила теория основополагающих вопросов науки административного права:
12 система административного права, источники административного права, формы и методы административного права, субъекты административного права, административные правоотношения, административный процесс и прочее.
В частности учеными-административистами достаточно широко освещается ход административной реформы в периодической научной печати, на специальных научных конференциях. Большинство направлений административной реформы нашло отражение в диссертационных исследованиях по административному праву. Очевидно не возможно охватить в этих исследованиях все проблемные вопросы административного права, поднятые в> ходе административной реформой в Российской Федерации. Одним из таких проблемных аспектов является на наш взгляд процесс широкого внедрения в практику государственного управления административных регламентов органов государственной исполнительной власти. Вопросы, связанные с разработкой, содержанием, формой этих административных актов практически не освещаются в специальной юридической литературе, отсутствуют и диссертационные исследования по этой тематике. В связи с этим можно констатировать, что применение административных регламентов в деятельности органов государственной исполнительной власти в настоящее время является одним из менее разработанных в специальных исследованиях вопросов.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования
широко применялись общенаучные (диалектический, логический) и частно-
научные методы (историко-правовой, формально-юридический,
прогностический, конкретно-социальный и т.д.) Особо отмечаем
эффективность системно-структурного метода и метода сравнительно-
правового анализа, которые нередко применялись в сочетании, что позволяло
выйти на определенный уровень обобщения.
В целом при исследовании конкретных вопросов автор использовал комплекс различных методов, стремясь, чтобы суждение наиболее близко соответствовало объективной реальности. Применение интегративного
13 подхода является одним из условий методологии исследования, который также является предпосылкой достижения целей и задач исследования.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем обстоятельством, что предмет, цели и задачи исследования применительно к современному состоянию административной практики ранее не разрабатывались в диссертационных работах по административному праву. Кроме того, новизна видится в постановке вопроса о взаимосвязи задач, поставленных административной реформой в Российской Федерации, и практического их осуществления в деятельности органов государственной исполнительной власти в части применения административных регламентов в системе органов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней. В этом отношении работа представляет собой комплексное исследование теоретико-правового характера, а так же прикладного значения, в которой соискатель не ставит задачи исследования хода самой административной реформы. Внимание уделяется одному из актуальных аспектов реформы, отражающих в определенной мере ее нынешнее состояние: практическое воплощение ее задач в новую форму административного регулирования - административные регламенты органов' государственной исполнительной власти, регулирующих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.
Административная реформа и регламентное регулирование
В современном мире давно проявились тенденции нового понимания роли государства и его функций во взаимоотношениях с обществом, что послужило предпосылкой проведения административных реформ. Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые задачи демократизации общественных отношений и обеспечивать государственную гибкость, оперативность управления, прежде всего, в руководстве экономикой и в решении социальных проблем. В связи с этим во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления, решение проблемы виделось в создании функционально децентрализованных государственных учреждений. В течение всего XX века министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения, - вспомогательными структурами государственного аппарата. При этом западные государства стремились сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом, разделяя уровни стратегического и текущего управления: государственный аппарат концентрировал внимание на решении общих политических и экономических задач, часть государственных услуг переводилась на коммерческую основу, другая часть текущих задач делегировалась на уровень муниципального управления.
Наиболее радикальные структурные реформы были проведены в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритании, Австралии, Новой Зеландии), где создавалась трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. В результате в западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ: «Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех, сущностных и содержательных компонентов государственного управления».
В специальных изданиях, посвященных современной административной реформе в Российской Федерации, в большей степени уделяется внимание перестройке государственных органов исполнительной власти. Так например, А. Арзуманян считает, что «административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации- исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности».4 По нашему мнению1 данное определение не совсем полно передает общую идею проводимой реформы, ограничивая ее только «исполнительным аппаратом государства». Так, начиная реализацию соответствующей государственной программы, Президент Российской Федерации в- 2003 году в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации указывал несколько ключевых пунктов этой реформы: сокращение избыточных функций госорганов; разграничение полномочий госорганов между уровнями власти; обеспечение финансовой самостоятельности госорганов.
То есть Президент России, следуя логике мирового опыта реформирования государственного аппарата, ставил в 2003 г. задачи по приведению всей государственной бюрократии в соответствие с современными потребностями страны. При этом он указывал на то, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. ...
Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести радикальное сокращение функций госорганов».5 Таким образом из содержания послания Президента следует, что административная реформа имеет широкую направленность на совершенствование всей системы государственного аппарата, всех ее уровней и звеньев, а так же системы государственной службы. Исполнительная власть в этой системе наиболее «человекоемкая»: ее чиновничий аппарат является самым многочисленным, а структура-федеральных и региональных органов наиболее громоздкой, что и обусловило первоочередное внимание к системе и структуре органов исполнительной власти. Не случайно практически одновременно с опубликованием послания Президента российской Федерации был принят федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г.,6 затрагивающий интересы всех ветвей власти. А 23 июля 2003 г. был утвержден указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах».
Эффективность регламентного администрирования в системе государственного управления
Широкое распространение регламентов государственного управления в ходе административной реформы неизбежно ставит вопрос об эффективности этого нововведения. Актуальность вопроса заключается не только в оценке регламентов в качестве регулятора деятельности государственных органов, не менее важно и достаточно сложно оценить на момент введения актов-регламентов в систему законодательства их соответствие, во-первых, потребностям действующей системы нормативных правовых актов; во-вторых, легитимности этой формы актов управления; в-третьих, форме применяемого воздействия на качество государственного управления, удовлетворяющего современные потребности российского общества. По отношению к поставленным вопросам могут существовать проблемы даже с выбором критериев объективной оценки эффективности регламентного администрирования на этапе их введения. Так если обратиться к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, то в ней можно выделить только две посылки в отношении эффективности, но применительно к реформе в целом:
Во-первых, положительный опыт аналогичных мер реформирования системы государственных органов управления, их функций, введения четкой регламентации их деятельности в ряде зарубежных стран.
Во-вторых, предполагаемые показатели результатов реформы, утвержденные в качестве приложения к Концепции административной реформы («показатели достижения целей административной реформы»). В качестве таковых приведены следующие: Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг (по социологическим опросам) повысится к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров: по данным научных исследований размер издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г. составил в среднем 8,5% выручки предприятия, а к 2008 г. должен снизиться до 3%.
Оценка места Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления среди 209 стран.
Введение административных регламентов в качестве одной из составляющих проводимых преобразований, по нашему мнению, должно было быть выделено отдельной системой оценки их эффективности. В противном случае нововведение можно рассматривать как беспрецедентный административный эксперимент, последствия которого будут известны только в итоге. В качестве мер предупреждения подобных негативных последствий следует рассматривать следующие:
1. Создание Правительственной комиссии проведения реформы, на которую возлагаются конкретные задачи, предоставляются права постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года.31 Комиссия является координационным органом Правительства Российской Федерации для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам реформы.
2. Образование рабочих групп по отдельным направлениям реформы на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 мая 2004 г. Согласно распоряжению состав рабочих групп утверждается
Комиссией по представлению руководителей рабочих групп, в состав рабочих групп включаются заместители руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, работники Аппарата Правительства Российской Федерации, представители предпринимательских структур, общественных и научных организаций, саморегулируемых организаций и профсоюзов.
3. Выделение четырех этапов реформирования в период 2006 - 2008 годов, на каждом из которых решаются определенные задачи и оцениваются промежуточные итоги.
4. Обеспечение условий гласности проводимой реформы, ее широкому обсуждению в научных кругах и средствах массовой информации, в том числе создание соответствующих разделов, посвященных ходу реформы, на официальных сайтах органов государственной власти.
Тем не менее, до настоящего времени уделяется крайне мало внимания такому элементу реформы, как введение административных регламентов, в том числе пока не предложено научных подходов для наиболее полной оценки их эффективности. В этом вопросе можно опираться на методологию теории административного права по оценке эффективности актов государственного управления: «Эффективность актов государственной администрации зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др.» Этот общетеоретический тезис обычно дополняется перечнем требований (условий), которым должны соответствовать акты государственного управления: «Опираясь на тезис о законности актов управления, необходимо соблюдать следующие условия: 1) наличие компетенции у его автора; 2) соответствие акта закону по существу; 3) соответствие акта цели закона; 4) принятие акта в установленном законом порядке;
Административные регламенты государственных служащих
В административном праве постоянно уделялось и уделяется в настоящее время достаточное внимание к теоретико-правовым и организационно-техническим вопросам государственной службы. Помимо учебной литературы по административному праву этой теме посвящены специальные издания,86 проводятся научные конференции.87 Достаточно много публикуется материала по отдельным аспектам государственной службы: о кадрах государственной службы,88 о межотраслевом характере института государственной службы, о трудовых отношениях на государственной службе, о режиме государственной службы,91 даже о научном аспекте протекционизма в системе государственной службы.92 Во многих публикациях рассматривается вопрос правовой регламентации, но особенности должностных регламентов государственных служащих как таковые практически не обсуждаются. Между.тем реформа государственной службы и введение должностных регламентов оправдано опережало введение административных регламентов органов государственного управления с точки.зрения теории и практики.
До 2001 года в законодательстве Российской Федерации отсутствовала должная согласованность норм, регулирующих вопросы государственной службы в их связи с должностями государственной службы и соответствующими полномочиями лиц, замещающими должности государственных служащих. Отсутствовало нормативное закрепление положения о системности государственной службы в Российской Федерации. Ранее государственная гражданская служба была разобщена с остальными разновидностями государственной службы, а службу в правоохранительной системе называли, то милитаризированной, то особой.
Долгое время государственная гражданская служба базировалась на федеральном законе «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.,93 который во многом опирался на действовавший в тот период Кодекс законов о труде РСФСР.94
Военная служба развивалась на законах Российской Федерации 1993 года «О .воинской обязанности и военной службе» 95 и «О статусе военнослужащих»96, которыми впервые было введено понятие прохождение военной службы по контракту. Дальнейшее развитие военная служба получила с принятием новой редакции федеральных законов «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих» в 1998 году.
Понятие «правоохранительная служба» до 2001 года не было общепринятым, соответствующая служебная деятельность граждан в государственных органов имела ряд нормативных источников, среди которых службу в органах милиции регулировал и продолжает регулировать закон России от 18 апреля 1991 года «О милиции»,99 Положение «О службе в органах милиции» от 18 апреля 1991 г.100 Следует указать также закон «О прокуратуре Российской Федерации»,101 которым устанавливался порядок прохождения службы в органах прокуратуры. Служба в остальных правоохранительных органах регулировалась на основе указов Президента России.
В целом вся совокупность перечисленных актов представляла достаточно противоречивый нормативный материал о государственной службе в Российской Федерации. Это положение изменилось с утверждением Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года «Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации».102 В указанной, Концепции необходимо выделить следующие принципиальные положения, позволившие в последующем привести организацию государственной службы в определенную систему общих принципов и правил: определены основные принципы государственной службы; предложены три вида государственной службы: гражданская, военная, правоохранительная; установлена взаимосвязь государственной службы и гражданского общества; определены приоритетные направления кадровой политики в системе государственной службы; уточнено понятие должности государственной службы; унифицированы условия и порядок присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий; введено понятие должностной регламент; определен переход от поступления на государственную службу в порядке назначения к приему по конкурсу; уточнены основы прохождения государственной службы; установлена структура оплаты служебной деятельности государственного служащего, социальные гарантии на государственной службе; другие вопросы (использование современных информационных технологий, управления государственной службой, организация деятельности государственных органов и государственных служащих и прочее).
Административный регламент реализации прав осужденных лиц на обращения
Право граждан Российской Федерации на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации.184 Хотя Конституция говорит об обращениях граждан Российской Федерации, то же право свободно может быть реализовано иностранными гражданами на территории Российской Федерации - это установлено федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г.: «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».
Право граждан на обращения является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, установления правовых отношений населения с государственным аппаратом, участия граждан в управлении делами государства. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению контроля гражданского общества за их деятельностью, борьбе с волокитой, бюрократизмом, другими недостатками. Одновременно праву граждан на личное обращение, направление индивидуальных и коллективных обращений соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения.
Для наиболее полной реализации этих прав в 2006 году был принят федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. Этот федеральный закон также подтверждает равенство гражданских прав: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом».186
Положения федерального закона от 2 мая 2006 г. достаточно подробно определяют основные вопросы, связанные с рассмотрением обращений в системе государственных органов и в органах местного самоуправления. В частности установлены принципы реализации прав граждан на обращение: 1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. 2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. 3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. устанавливает основные разновидности обращений граждан: предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;
Также этот федеральный закон регулирует вопросы обязательности принятия обращения к рассмотрению; общего порядка рассмотрения обращений; сроки рассмотрения письменного обращения; организации личного приема граждан должностными лицами; осуществления контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений; ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и некоторые другие вопросы.
