Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые проблемы организации налогового контроля приобретают в Российской Федерации особое значение в условиях административной реформы, направленной на эффективность деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, их контрольной функции и государственного управления в целом, и, следовательно, на гармонизацию отношений между обществом и государством В налоговой сфере государственного управления эти направления реформирования проявляются в обеспечении эффективной организации деятельности Федеральной налоговой службы России, ее взаимодействия с иными органами налогового администрирования, в совершенствовании процедур налогового контроля в целях достижения баланса интересов налогоплательщиков и законных требований государства
Правовое регулирование статуса Федеральной налоговой службы России, организационных форм налогового контроля и его процедур в настоящее время крайне не стабильно Такая ситуация неизбежно приводит к возникновению многочисленных вопросов у различных участников налоговых контрольных отношений, и, зачастую, лишь предусмотренное налоговым законодательством судебное толкование правовых норм позволяет обеспечить грамотное применение закона В такой ситуации то или иное судебное толкование является одним из существенных аргументов в разрешении конфликтных отношений и фактически выступает ориентиром при принятии конкретных решений
Разрешаемые судами споры, которые возникают в сфере контрольных налоговых отношений, свидетельствуют о необходимости совершенствования как законодательства, регулирующего организацию налогового контроля, так и практики его применения Создание четкого механизма правового регулирования общественных отношений в этой области является необходимым элементом дальнейшего проведения административной реформы.
Накопленный более чем двадцатилетний опыт формирования и модернизации налогового контроля РФ требует глубокого научного анализа и теоретического осмысления со стороны правовой науки А необходимость применения системного, скоординированного межотраслевого подхода к публично — правовому
регулированию отношений в сфере организации налогового контроля осознана и доктриной1, и практикой
Доктринальные исследования позволили отчасти исправить это положение Однако юридическое познание не исчерпало себя в этом вопросе и интерес к нему продолжает сохраняться, а нормативные акты последнего времени, принятые в ходе административной реформы, дают новый импульс для научных исследований по проблемам организации налогового контроля РФ
В настоящее время правовые вопросы организации налогового контроля требуют всестороннего изучения на новом уровне, с учетом положений концепции административной реформы и новейшего законодательства
Имеющиеся правовые решения нуждаются в развитии и совершенствовании, научном обосновании В целях формирования необходимого доктринального задела для дальнейшего совершенствования законодательства надлежит уточнить отдельные теоретические и законодательные положения
В связи с этим, как для юридической науки в целом, так и для наук административного права и налогового права в частности, систематизация накопленных теоретических и практических знаний в сфере организации налогового контроля, анализ вступившего в силу законодательства, регулирующего контрольную деятельность налоговых органов, определение направлений его дальнейшего реформирования представляется, на наш взгляд, задачей особенно важной и актуальной
1 См Совершенствование правового регулирования налогового контроля в РФ (Дружинин В Н., 2004 г), Система налогового контроля в РФ теория и практика правового регулирования, актуальные проблемы и направления реформирования (Нелюбин Д. Е, 2003 г), Безруков Г Г идр Налоговый контроль в условиях реформирования экономики. - Екатеринбург, 2003, Кучеров И И., Судаков О Ю, Орешкин И. А. Налоговый контроль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. - М, 2001, Ногина О А Налоговый контроль вопросы теории. - СПб Питер, 2002, Васюченкова Л.В Концептуальные проблемы определения сущности налогового контроля // Налоги и налогообложение - 2006 -№ 2 - С 24-26, Титов АС Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание // Юрист - 2005 - № 1, Черник Д Г, Морозов В П, Лобанов А В Технология налогового контроля // Налоговый вестник - 2000 -№ 5 и др, Бакаев Г Э Налоговый контроль - Екатеринбург Изд АМБ, 2003, Налоговый контроль налоговые проверки и производство по фактам налоговых правонарушений / Под ред Ю Ф Кваши. - М Юристъ, 2001, Шумяцкий Р И Организация и методика налогового контроля - Новосибирск Сиб АГС, 2003 и др
Полагаем, что реформирование организации налогового контроля любого современного государства — одна из постоянных функций государственного управления налоговой сферой — такой путь вхождения в тему видится соискателю наиболее рациональным способом ее осмысления
Степень научной разработанности темы исследования. Существенный вклад в развитие научных представлений о правовом регулировании организации налогового контроля РФ и направлениях его совершенствования внесли такие ученые, как А В Брызгалин, Г Г Безруков, О Н Горбунова, Е Ю Грачева, Т. А Гусева, В Н Дружинин, А П Зрелов, М В Карасева, Ю Ф Кваша, А Н Козырин, Ю А Крохина, И И Кучеров, Д. Е. Нелюбин, О А Ногина, М. Ю Орлов, Л П Павлова, В Г Пансков, С Г Пепеляев, Г В Петрова, Е В Поролло, С В Разгулин, В И Слом, Г П Толстопятенко, Н И Химичева, Д Г Черник, А С Шаров, С Д Шаталов, С О Шохин
Особенности административно — правовой организации управления исследуются в работах Д Н Бахраха, Ю М Козлова, Л Л Попова, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова
Проблемы правового обеспечения административной реформы, осуществляемой в настоящее время, анализируются в научных публикациях периодической печати
В монографической литературе, и особенно в диссертациях не учтены последние законодательные изменения в рассматриваемой сфере, их взаимосвязь с административными преобразованиями в современный период развития Это свидетельствует о том, что настоящее исследование имеет научный и практический интерес
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе организации налогового контроля и регулируемые нормами административного и налогового права
Предметом диссертационного исследования выступают правовые норы, регулирующие организацию деятельности Федеральной налоговой службы по осуществлению налогового контроля и ее взаимодействие с иными органами налогового администрирования, организационные формы налогового контроля в условиях их реформирования и совершенствования, а также практика толкования и применения анализируемых норм
Цели диссертационного исследования — всестороннее изучение организации налогового контроля РФ с учетом положений концепции административной реформы и новейшего законодательства, обоснование новых признаков, составляющих данное понятие, его определение с точки зрения регулятивной функции, а также новых целей и задач организации налогового контроля, отвечающих объективным закономерностям российского общества, вступающего в период стабильного развития
На основе выше обозначенного подхода — выявить направления дальнейшего совершенствования правовой основы организации налогового контроля РФ, его организационно-правовых форм и процедур
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи
определить понятие административной реформы в налоговой сфере управления, выделить ее этапы и проанализировать содержание каждого из них,
выяснить причины неудовлетворительного состояния правового регулирования организации налогового контроля в России, предложить пути их преодоления,
проанализировать влияние административной реформы на теоретические основы организации налогового контроля РФ, сформулировать новые подходы к определению правового понятия организации налогового контроля РФ, его целей и задач, отвечающих потребностям современного общественного развития,
проанализировать изменения, внесенные в структуру и административно-правовой статус налоговых органов,
дать правовую оценку новеллам законодательства, коснувшихся организационно-правовых форм налогового контроля и его процедур,
выявить особенности взаимодействия налоговых органов с иными государственными органами, осуществляющими правоохранительную функцию в налоговой сфере управления
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционного, административного, финансового, налогового права, налогового администрирования таких, как А П Алехин, С С Алексеев,
А В Аронов, Г В Атаманчук, Д Н Бахрах, И А Белобжецкий, В А Белов, К С Вельский, В П Беляев, Д В Винницкий, Э А Вознесенский, И В Горский, В И Гуреев, А 3 Дадашев, Е Н Евстигнеев, А А Кармолицкий, В А Кашин, Д А Керимов, Ю М Козлов, О Е Кутафин, Т Л Комарова, В А Красницкий, А В Лобанов, О Н Михайлов, М В Мишустин, В П Морозов, Л П Павлова, В Е Севрюгин, Л В Спирина, Ю Н Старилов, М С Студеникина, А М Тарасов, В А Тимошенко, Ю А Тихомиров, С Д Хазанов, В Е Чиркин, О Ф Шабров, С Ю Шараев
В работе использованы научные публикации, материалы научно-практических конференций, круглых столов и семинаров, диссертации и авторефераты диссертаций по рассматриваемой тематике
Методологическую основу диссертационного исследования составили основные методы научного познания объекта и предмета исследования диалектический, исторический, формальнологический, системный, сравнительный, нормативно-аналитический, анализа и синтеза, индукции и дедукции
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования образуют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, а также российское административное, финансовое и налоговое законодательство
Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной практики, правоприменительная деятельность налоговых и иных органов налогового администрирования, статистические и аналитические данные, зарубежный опыт организации налогового контроля, изложенный в отечественной литературе В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов федеральных налоговых органов
Научная новизна работы заключается в том, что на уровне диссертационного исследования впервые подведены промежуточные итоги административных преобразований в налоговой сфере государственного управления, определено влияние административной реформы на теоретические и правовые основы организации налогового контроля РФ, проанализировано недавно вступившее в силу законодательство, регулирующее организационные формы налогового контроля, сформулированы и обоснованы направления его дальнейшего совершенствования
На защиту выносятся следующие научные положения, отражающие элементы новизны исследования:
-
Предложено ввести понятие «административная реформа в налоговой сфере управления» и определить ее как «целенаправленные изменения в организационных структурах и административных процедурах органов налогового администрирования, связанные с повышением эффективности их деятельности»
-
Обосновывается возможность рассмотрения административной реформы в налоговой сфере управления в исторической ретроспективе и, положив в основу периодизации становления и одновременной модернизации правовой и организационной форм налогового контроля России периоды развития российского законодательства о налоговой системе и органах налогового контроля, выделить в ней следующие этапы Первый этап, включающий 1991—2001 гг, второй этап, включающий 2002—2005 гг и третий этап, включающий 2006—2008 гг
-
Установлено, что в ходе административной реформы в налоговой сфере управления сузился круг органов, осуществляющих налогово-контрольную деятельность Налоговый контроль РФ осуществляется системой федеральных налоговых органов Более того, ФНС РФ в результате административных преобразований становится не только контрольно-надзорным органом, но и ведомством, которое от лица государства предоставляет государственные услуги налогоплательщику для обеспечения исполнения им его конституционной обязанности по уплате налогов Такой путь избран всеми передовыми налоговыми службами мира Эта тенденция наметилась и в организации налогового контроля РФ
Основными направлениями дальнейшего реформирования организации налогового контроля должны стать, создание и внедрение процедуры управления налоговой сферой по результатам, разработка критериев эффективности контрольной деятельности, приведение методологической основы налогового контроля в соответствие с современными условиями развития государства, создание системы научно-исследовательской и учебной базы налоговых органов по международным образцам, формирование системы кадрового обеспечения, организация адекватной информационно-коммуникативной инфраструктуры, материально-тех-
ническое и финансовое обеспечение функционирования органов налогового контроля, разработка механизмов совершенствования организации налогового контроля Обозначенные направления реформирования организации налогового контроля во многом согласуются с основными задачами административной реформы
-
Учитывая направленность настоящего исследования, предложено определить «налоговый контроль» как «специальный организационно-правовой механизм, посредством которого обеспечивается баланс интересов налогоплательщиков и законных требований государства, а также исследование и установление оснований осуществления принудительных налоговых изъятий и применения мер ответственности в случае совершения налоговых правонарушений»
-
Обосновано положение о том, что эффективность организации налогового контроля во многом обусловлена не фискальной, а его регулирующей функцией, что налоговый контроль как организационно-правовая категория, эволюционируя вместе государством, должен приобретать регулирующий характер, способствовать росту экономики и решению социальных проблем, стать одним из важных факторов общественного развития Организация налогового контроля РФ, одновременно являясь обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами и налогового администрирования, в соответствие с нормами международного права, должна стать конкретным проявлением государственного регулирования, направленного на достижение баланса прав налогоплательщиков и законных требований государства Предлагаемый подход полностью согласуется с целями и задачами административной реформы, соответствует современному пониманию роли государства в сфере экономики, способствует организации налогового контроля в соответствии с общемировыми стандартами
-
Сделан вывод о том, что правовое понимание «организации налогового контроля» включает следующие основные положения
1) Целями организации налогового контроля, гармонично сочетающимися с целями административной реформы, являются обеспечение законности и эффективности налогообложения, достижения баланса интересов государства и налогоплательщиков
2) К числу задач организации налогового контроля, следует
отнести
оптимизация взаимодействия и координации государственных органов в процессе контрольной и надзорной деятельности в налоговой сфере управления,
проверка своевременности и полноты соблюдения требований налогового законодательства налогоплательщиками и иными обязанными лицами,
оценка законности действий налогоплательщиков и иных обязанных лиц при исчислении и уплате налогов и налоговых платежей, использовании налоговых льгот,
обеспечение соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков и иных обязанных лиц,
пресечение и предупреждение правонарушений в сфере налогообложения,
ответственность налоговых органов и их должностных лиц за нарушение порядка проведения контрольных проверок
-
Налоговый контроль осуществляется исключительно системой федеральных налоговых органов
-
Статус органов налогового контроля регулируется нормами административного права
-
Налоговый контроль как вид деятельности реализуется через закрепленные законодателем специальные организационно-правовые формы и контрольные действия
7. Аргументируется заключение о том, что организационно-правовыми формами налогового контроля являются учет налогоплательщиков и объектов налогообложения, а также выездная и камеральная налоговые проверки Они в свою очередь образованы совокупностью конкретных контрольных действий Предлагается ввести в законодательство это понятие Автор полагает, что законодательно могут быть закреплены лишь организационно-правовые формы налогового контроля и контрольные действия, как внешнее выражение содержания, а способы и приемы налогового контроля должны определяться, описываться, исследоваться лишь доктринально, ведь они являются содержанием законодательно закрепленных форм — контрольных действий
8 Установлено, что на формирование нормативно-правовой основы организации налогового контроля негативно влияют следу-
ющие факторы несовершенство правового регулирования организации финансового контроля и отсутствие его стандартизации, неопределенность в вопросе о соотношении понятий контроля и надзора (в большинстве нормативных правовых актов закрепляются полномочия соответствующего органа по осуществлению контроля и надзора без их разграничения, что особенно заметно при анализе организационно-правового статуса вновь созданных федеральных служб), несовершенство, нестабильность, сложность налогового законодательства в целом (большинство налоговых конфликтов возникает по причине несовершенства нормативной базы, налогоплательщики чаще всего отвечают лишь за брак в работе законодателя, за ошибочное истолкование законов)
Все выше изложенное, позволило сформулировать для законодателя следующие предложения
-
Разработать и принять Концепцию реформирования системы государственного контроля и надзора в условиях административной реформы, федеральные законы «О системе государственного контроля и надзора» и «О системе и процедурах государственного финансового контроля и надзора». На их основе разработать и внести изменения в гл 14 НК РФ «Налоговый контроль»
-
Совершенствование нормативно-правовой основы организации налогового контроля предполагает решение следующих задач.
определить систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля и уровни нормативно-правового регулирования,
определить предмет, цели и задачи правового регулирования каждого акта, составляющего систему нормативных правовых актов в сфере организации налогового контроля РФ,
определить понятийный аппарат и методологию налогового контроля,
определить структуру гл 14 НК РФ «Налоговый контроль» (части, разделы, подразделы, их последовательность) и ее содержание,
9 Дана правовая оценка законодательных новелл, касающихся налоговых проверок и образующих их контрольных действий, сделан вывод о том, что обновленная глава 14 НК РФ вновь стала промежуточным вариантом правового регулирования про-
цедур налогового контроля Следовательно, совершенствование нормативной основы организационных форм налогового контроля и его процедур еще не завершено
Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы
