Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная собственность как объект управления 13
1. Государственные интересы в регулировании публичной собственности 13
2. Полномочия органов государственной власти в сфере правового регулирования собственности 32
3. Объекты отношений государственной собственности 58
Глава 2. Совершенствование правового регулирования государственной собственности в современных условиях 83
1. Реформирование системы государственного управления в сфере регулирования отношений собственности 83
2. Правовое обеспечение формирования и управления государственной собственностью 105
3. Перспективы развития правового регулирования государственной собственности в ходе проведения административной реформы 121
Заключение 143
Список использованной литературы 149
- Полномочия органов государственной власти в сфере правового регулирования собственности
- Объекты отношений государственной собственности
- Правовое обеспечение формирования и управления государственной собственностью
- Перспективы развития правового регулирования государственной собственности в ходе проведения административной реформы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство в условиях проведения административной реформы как собственник должно обеспечивать рациональное использование имущества, исходя из действительных рыночных потребностей. Только реализация политики гибких границ государственного сектора в сочетании с введением действенного механизма управления государственным имуществом позволят обеспечить реальный рост эффективности хозяйственной деятельности.
В условиях многоукладной рыночной экономики право государственной и муниципальной собственности становится важной гарантией повышения эффективности, дееспособности и обеспечения реальной независимости государственной власти и местного самоуправления, поскольку материальной основой любой власти является собственность, как система правомочий властвующего субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться определенными имущественными комплексами в условиях проведения в России административной реформы.
Согласно части 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации 1993 г. в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Таким образом, на уровне конституционно-правовой нормы в российском законодательстве было признано различие государственной и муниципальной формы собственности, а, значит, неизбежно возникали и возникают проблемы, связанные, во-первых, с определением государственной собственности как объекта управления, во-вторых, с разграничением государственной и муниципальной собственности в современной России.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется также тем, что федеральное законодательство по вопросам федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности развивается противоречиво и не соответствует заданным властью тенденциям модернизации экономики и права. Кроме того, нуждаются в регламентации взаимоотношения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями как собственниками, равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и
другие природные ресурсы (п. «в» ст. 72 Конституции Российской Федерации).
В настоящее время существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна из них не может считаться общепризнанной, поскольку не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности (отдельных ее видов).
Возникновение и формирование государственной и муниципальной собственности в условиях проведения административной реформы является незавершенным процессом, реализовать который можно с развитием гражданского и земельного законодательства и эффективных рыночных реформ в экономике России.
Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие свидетельствует об интересе исследователей к проблеме правового регулирования государственной собственности в Российской Федерации.
Данная проблема исследовалась в трудах таких ученых, как Ю.М.Абидов, В.А.Белов, А.Б.Борисов, М.И.Брагинский, Е.А.Васильев, Л.Л.Васина, А.В. Венедиктов, А.Г.Грязнова, С.А.Иванова, С.И.Камариц-кий, В.А. Кудин, О.Е. Кутафин, В.Н.Лексин, В.Д.Мазаев, В.А.Максимов, А.И. Масляев, В.П.Мозолин, А.С.Прудников, В.И.Фадеев, Р.О.Халфина, В.М.Хвостов, З.И.Цыбуленко, Г.Н.Чеботарев, В.С.Якушев и др.
Правовым основам регулирования государственной и муниципальной собственности посвящены труды таких авторов, как В.К. Андреев, В.Н.Афанасьев, А.В.Бабанов, Г.В.Барабашев, Г.Е.Быстров, Р.К.Гусев, О.Л.Дубовик, В.Н.Зуев, А.Г.Калпин, А.Г. Кокорин, СМ. Корнеев, К.А.Кудрявцева, В.В.Лаптев, М.Н.Малеина, А.А. Спиридонова, Е.Б. Султанов, Е.А.Суханов, В.А.Тарзов, ЮЛ. Тихомиров, О.Е.Филатова, А.П.Фоков, Т.В.Чечелева и др.
На уровне диссертационных исследований проблемы правового обеспечения формирования и управления государственной и муниципальной собственностью в России нашли свое отражение в работах Е.М.Андреевой,
С.В.Артюшина, С.Л.Бездольного, С.В.Водолагина, Н.Б.Маловой, Т.Б.Силиной, А.А.Хорева, А.М.Цирина и др.
Вместе с тем, отдельного монографического исследования, посвященного особенностям государственной и муниципальной собственности как объекта управления в условиях проведения административной реформы в России, а также определению основных направлений совершенствования правового регулирования государственной собственности и последствий разграничения государственной и муниципальной собственности в России, до сих пор нет, хотя отдельные элементы правовой природы государственной собственности как публичной формы собственности и некоторые аспекты системы правового регулирования государственной и муниципальной собственности освещались в научных работах по гражданскому и земельному (природоресурсному) праву.
Целью диссертационного исследования является определение основ и правовых механизмов регулирования государственной и муниципальной собственности в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
определение понятия и содержания государственной и муниципальной собственности;
выявление и изучение полномочий органов государственной власти в сфере правового регулирования собственности;
исследование объектов отношений государственной и муниципальной собственности;
определение и изучение основных этапов реформирования системы государственного управления в сфере регулирования отношений собственности;
изучение основ правового обеспечения формирования и управления государственной собственностью;
выявление перспектив развития правового регулирования государственной и муниципальной собственности в ходе проведения административной реформы.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования государственной и муниципальной собственности в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы административного, муниципального, гражданского, земельного и природоресурсного права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование государственной и муниципальной собственности в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить правовые особенности государственной собственности как объекта управления.
Источниковедческую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов по административному, конституционному, муниципальному и земельному праву, теории государства и права, другим отраслевым юридическим наукам, а также философии, политологии, социологии и другим отраслям знания.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным научным исследованием, посвященном изучению государственной и муниципальной собственности как объекта управления в аспекте проводимой в России административной реформы, с учетом новейшего российского законодательства, в современных социально-экономических условиях развития Российской Федерации.
В диссертации определены современное состояние правового регулирования государственной собственности в условиях проведения административной реформы, а также теоретико-правовые проблемы и перспективы развития законодательства о разграничении государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации.
В работе обосновано и аргументировано принятие Федерального закона «О государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации», в котором должны найти свое выражение публично-правовые аспекты режима собственности и порядок разграничения собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
Диссертантом классифицированы (по четырем основаниям) различия государственной и муниципальной собственности: по субъектам; по объектам; по основаниям приобретения и прекращения права собственности; по содержанию.
В диссертации определены основные направления совершенствования законодательства в исследуемой области.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Государственная и муниципальная собственность как публичные формы собственности имеют следующие признаки, позволяющие характеризовать их как самостоятельный правовой институт:
а) цели и функции публичного имущества;
б) взаимосвязь предметов ведения Российской Федерации, субъектов
Федерации и муниципальных образований с режимом публичного имуще
ства;
в) полномочия органов государственной власти и органов местного
самоуправления по владению, пользованию, распоряжению и управлению
публичным имуществом от имени Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований;
г) механизм разгосударствления и, напротив, национализации собст
венности, приоритеты политики государства в имущественной сфере;
д) основы гражданско-правового регулирования права публичной соб
ственности.
2. Критерием разграничения государственной и муниципальной собственности следует признать необходимость отнесения имущественных объектов для обеспечения полномочий органов публичной власти. Вместе с тем, цели управления объектами государственной и муниципальной собственности во многом схожи - это наибольшая эффективность для решения политических, экономических и социальных проблем.
3. Представлена авторская классификация нормативных правовых ак
тов, регламентирующих разграничение государственной и муниципальной
собственности:
а) устанавливающие возможность и основания разграничения госу
дарственной собственности;
б) определяющие порядок разграничения и полномочия органов госу
дарственной власти и местного самоуправления в области разграничения
государственной собственности;
в) регламентирующие порядок оформления прав на имущество, его
государственной регистрации.
Такая классификация позволит, на взгляд автора, получить более полное представление о всем массиве законодательства о разграничении государственной собственности, выявить противоречия и пробелы в правовом регулировании как в каждой группе правовых актов, так и в целом.
-
Обоснована необходимость в условиях проведения административной реформы принятия Федерального закона «О государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации», в котором должны найти свое выражение публично-правовые аспекты режима собственности и порядок разграничения собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
-
В процессе разграничения компетенции в сфере управления государственной и муниципальной собственностью между органами публичной власти общей и специальной компетенции существуют сложности.
С одной стороны, на федеральном уровне имеется более развернутое, по сравнению с уровнями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, правовое регулирование порядка владения, пользования, распоряжения и управления объектами публичной собственности.
С другой — именно вследствие федеральной законодательной политики многие важные объекты публичной собственности остаются до настоящего времени не разграниченными, что затрудняет реализацию конституционно-правового статуса Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Кроме того, опыт регулирования права федеральной собственности имеет тенденцию к его распространению на субъекты Федерации и муниципальные образования.
-
В диссертации обосновано положение о том, что содержание права собственности едино для частных и публичных собственников. Наделение государства-собственника каким-либо дополнительным правомочием нецелесообразно. Используемое в законодательстве в качестве одного из правомочий «управление», осуществляемое государством-собственником, излишне в характеристике права государственной собственности на землю, т.к. не несет в себе содержания, определяющего специфику права государственной собственности на землю по сравнению с правом частной собственности.
-
Предложено в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определить объекты муниципальной собственности, под которыми следует понимать:
а) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципаль
ному образованию (муниципальная собственность);
б) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не
закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями, а также
бюджетными и автономными учреждениями (муниципальная казна).
Имущество первой группы имеет социальное и производственное значение. Имущество второй группы используется для финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Необходимость принятия данной поправки обосновывается тем, что в указанном законе слова «местный» и «муниципальный», а также словосочетания с ними используются как тождественные независимо от того, относится ли этот термин к субъекту (муниципальные образования, органы местного самоуправления) или объекту (муниципальное имущество).
8. Сделан вывод о целесообразности при передаче в муниципальную
собственность объектов федеральной собственности, имеющих местное
значение, не предусматривать согласование перечней передаваемых объ
ектов с субъектом Российской Федерации. Согласование субъекта Россий
ской Федерации предусматривается в отношении лишь тех объектов, кото
рые могут быть переданы в целях обеспечения межмуниципального со
трудничества муниципальных образований.
9. В целях разграничения объектов государственной и муниципальной собственности необходимо предварительно решить следующие задачи:
-
провести полную инвентаризацию объектов государственной федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности путем создания Единого электронного информационного реестра таких объектов;
-
разработать и реализовать систему их учета путем ведения, систематизации и своевременного обновления данных Единого электронного информационного реестра объектов государственной федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают понятие, содержание и природу права государственной и муниципальной собственности в условиях проведения в России административной реформы, во-вторых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Административное право», «Муниципальное право» и «Земельное право».
Предложения автора но принятию Федерального закона «О разграничении федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и о порядке передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» способствуют упорядочиванию законодательства о порядке передачи объектов, находящихся в государственной собственности (федеральной и собственности субъектов Российской Федерации), в муниципальную форму собственности и обратно.
Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России административной реформы, так и в аспекте совершенствования законодательства о государственной и муниципальной собственности, а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся правовых оснований и особенностей определения государственной собственности как объекта управления, а также выявленные актуальные проблемы совершенствования правового регулирования разграничения государственной и муниципальной собственностн и пути их решения могут способствовать повышению эффективности работы органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании дисциплин «Административное право», «Муниципальное право» и «Земельное право», служить основой для дальнейших научных исследовании в этой области.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора. Выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на всероссийской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Полномочия органов государственной власти в сфере правового регулирования собственности
Право государственной собственности целесообразно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.
Право собственности в целом на природные ресурсы в объективном смысле, то есть как правовой институт, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих сферу имущественных отношений по использованию природных ресурсов.1 В объективном смысле право государственной собственности представляет собой определенную совокупность правовых норм, регулирующих имущественные отношения принадлежности материальных благ государству и обеспечивающих его возможность по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.2 Данное определение дополняется авторами учебника «Земельное право» как еще и совокупность норм, «...также регулирующих порядок разграничения, приобретения, использования и отчуждения государственных земель (объектов права государственной собственности)».3
Право государственной собственности в объективном смысле как совокупность определенных правовых норм, установленных государством, и право государственной собственности в субъективном смысле как правомочия государства неразрывно связаны между собой. Эта связь, прежде всего, состоит в том, что государство одновременно выступает и как законодатель, творец объективного права собственности, и вместе с тем осуществляет свои правомочия (субъективное право государственной собственности), распоряжения, владения, управления и пользования имуществом.
В указанную совокупность СМ. Корнеевым, например, включались нормы, которые закрепляют принадлежность материальных благ Советскому государству; нормы, устанавливающие способы, порядок приобретения государством имущества в собственность; нормы, определяющие содержание и порядок осуществления владения, пользования и распоряжения общенародным имуществом; устанавливающие средства охраны принадлежащих государству как собственнику прав на имущество.
Основополагающими из этих норм являются положения Конституции РФ 1993 г., развиваемые и конкретизируемые в нормах других отраслей права. Все группы норм образуют в совокупности институт права государственной собственности.4 При этом такой институт является комплексным, включающим нормы нескольких отраслей права, в том числе гражданского, земельного, трудового, административного и др. «Данные отношения, включающие в себя присвоение, владение, пользование и распоряжение ресурсами природы, регулируются также отраслевым законодательством, относящимся к административному, финансовому и другим отраслям права, разграничивающим полномочия между различными «этажами власти» федеративного государства по управлению и распоряжению объектами государственной собственности».5
В субъективном смысле под правом государственной собственности рассматривается право собственности государства, выступающего в качестве субъекта права.6 Под этим понимается обеспеченная законом (т.е. признанная и охраняемая государством) возможность для данного субъекта поступать определенным образом и требовать определенного поведения от другого лица или лиц. Субъективное право собственности является элементом правоотношения собственности.
Профессор О.Л. Дубовик отмечает особое содержание и значение права собственности на природные ресурсы.7 Специфическое содержание конституционного права собственности на землю и иные природные ресурсы, по ее мнению, состоит в: - определении публично-правового режима этих объектов, что означает регулирование вопросов природных ресурсов, земли, статику и динамику их правового режима в рамках и на основе Конституции РФ; - установлении принадлежности земли и природных ресурсов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения компетенции, т. е. ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов РФ (ст. 73); - установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении конституционного содержания права собственности и его публично-правового выражения.
Важнейшим ограничением права собственности на землю и другие природные ресурсы, по мнению О.Л. Дубовик, следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных нормативно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Другое ограничение - социальное. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иным правам, предусмотренным как в ст. 42 Конституции РФ, так и в рам ках других законов.
Отличие права государственной собственности, по мнению СМ. Корнеева, от других видов собственности состоит в наиболее всеобъемлющем характере права государственной собственности. Всеобъемлющий характер выражается в том, что государству как собственнику никто не устанавливает пределы осуществления полномочий. Государство выступает одновременно и как политический суверен, и как собственник. Оно само, исходя из воли и интересов всего народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены его правомочия, и в каком порядке, в каких правовых формах они будут осуществляться. Помимо этого, всеобъемлющий характер права государственной собственности проявляется в том, что в собственности государства может находиться любое имущество, в то время как другие субъекты права не могут быть собственниками некоторых видов имущества. И, наконец, государственная собственность пользуется повышенной, преимущественной охраной.9
Объекты отношений государственной собственности
В статье 71 Конституции РФ 1993 г. определены предметы ведения Российской Федерации. Но законодатель в понятие «Российская Федерация» вложил два значения, которые нельзя не учитывать при научном уяснении целостной системы государственной собственности. Одно значение состоит в том, что при определении предмета ведения Российской Федерации исключается вообще предмет ведения субъектов Федерации по данному кругу отношений. По мнению С. Зинченко и С. Корх - «субъекты Федерации предстают некими обособленными образованиями, равностоящими с Российской Федерацией в сфере отношений собственности. Об этом свидетельствуют нормы ст. 71 Конституции о федеральной государственной собственности и управлении ею, федеральных энергетических системах, федеральном транспорте, связи, деятельности в космосе и др.».116
Другое значение понятия «Российская Федерация» состоит в отнесении законодателем к предмету ее ведения вопросов экономического развития, валютного, кредитного, ценового и иного регулирования. В этом случае речь идет о Российском государстве как едином собственнике всего государствен-ного имущества, который и управляет им. При этом С. Зинченко и С. Корх выделяют не два, а три уровня государственной собственности: право собственности Российского государства, право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации. В этом и за ключается конструкция разделенной собственности.
Однако данную конструкцию не признавал В.П. Мозолин. Отмежеваясь от многочисленных разновидностей теории разделенной собственности, ученый подчеркивает, что в его представлении право государственной (общена родной) собственности есть право соединенной, а не разделенной собственности. Тем не менее, в последнее время конструкция разделенной собственности находит все большее применение в ряде развитых рыночных стран (Западной Европы, Японии), т.к. допускает существование нескольких различных титулов собственности на одно и то же имущество. Данная тенденция является характерной также для целого ряда развивающихся стран, - государств, как общего права, так и континентальных традиций.120
Таким образом, конструкция разделенной собственности во многом схожа с высказываниями некоторых ученых о многоуровневом характере государственной собственности. В частности, в общесоюзном Законе о собственности (утратил силу) государственная собственность подразделялась на общесоюзную, собственность союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов и собственность администра-тивно-территориальных образований (коммунальную собственность).
Необходимо отметить, что публичные образования Российской Федерации активно участвуют в гражданско-правовых отношениях.122 В связи с этим, Л. Грось отмечает, что это участие « приобрело для России особую актуальность в связи с осуществляемым ее переходом от планово-распределительной к рыночной экономике». При этом он полагает, что распространение на публичное образование правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно, т.к. существует необходимость упрочения положения государства как собственника для сохра нения значительных по размерам и роли материальных ресурсов в целях обеспечения своей безопасности и других факторов.
В Конституции РФ государственной и муниципальной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности (ст. 8.), об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 71, 72, 114), муниципальной собственности (ст. 130-132).123
Вместе с тем, федеральное законодательство по вопросам государственной и муниципальной форм собственности практически развивается слабо. Нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу (эта проблема связана с п. «г» ст. 72 Конституции), равно как и вопросы содержания права собственности на такие важнейшие объекты как земля, недра, водные и другие природные ресурсы (п. «в» ст.72 Конституции).124
В настоящее время существует большое количество теоретических правовых моделей обоснования публичной собственности. Однако ни одна из них не может считаться общепризнанной, так как не предлагает сбалансированную схему определения режима публичной собственности (отдельных ее видов). Дополнительные трудности вызваны необходимостью сочетания публичного и частного метода правового регулирования возникающих здесь отношений. Существующие противоречия между отдельными конституционными нормами и гражданским законодательством не могут быть решены простой констатацией приоритета Конституции РФ.
Правовое обеспечение формирования и управления государственной собственностью
На взгляд диссертанта, можно условно выделить следующие группы нормативных правовых актов, регламентирующих разграничение государственной и муниципальной собственности:
1) нормативные правовые акты, устанавливающие возможность и основания разграничения государственной собственности на имущество;
2) нормативные правовые акты, определяющие порядок разграничения и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области разграничения государственной собственности на имущество;
3) нормативные правовые акты, регламентирующие порядок оформления прав на имущество, его государственную регистрацию.
Такая классификация позволяет более полно систематизировать законодательство о разграничении государственной собственности, выявить противоречия и пробелы в правовом регулировании как в каждой группе правовых актов, так и в целом. Кроме того, указанная классификация позволяет систематизировать соответствующие правоотношения, выделив их в аналогичные группы.
Первая группа нормативных правовых актов составляет основу разграничения и, безусловно, является определяющей для других групп.
Конституция РФ стала основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы. Наиболее важными нормами Конституции РФ, которые непосредственно должны применяться при разграничении государственной собственности, являются: 1) подпункт «г» п. 1 ст. 72, согласно которому разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Правда, по мнению Г.Н. Эйриян, следует признать, что положения Конституции РФ, посвященные совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не дают ясного представления о природе совместного ведения, а также принципах и порядке разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ;" 2) в соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею; 3) пункт 3 ст. 35, согласно которому никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Применительно к рассматриваемой проблеме это означает, что в процессе разграничения государственной собственности не должны быть нарушены права граждан и юридических лиц -собственников земельных участков.
Важное значение имел принятый 16 декабря 1993 г. Указ Президента РФ 000 № 21441 «О федеральных природных ресурсах» (утратил силу 25 февраля 2003 г.), вплоть до недавнего времени являвшийся основным, а по многим вопросам и единственным нормативным актом, непосредственно посвященным разграничению собственности на природные ресурсы. Этим указом было определено осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения.223
Рядом федеральных законов федеральной собственностью объявляются конкретные земли и земельные участки. Эти федеральные законы направлены на обеспечение конкретных государственных нужд.224
В частности, это п. 4 ст. 87 Земельного кодекса РФ, ст. 19 Лесного кодекса РФ, ст. 35, 36 Водного кодекса РФ, п. 10 ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14.07.1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29.12.1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»,225 пункт 2 ст. 29 Федерального закона от 27.05.1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»,226 ст. 5 Федерального закона от 6.02.1997 г. № 27-Ф36 «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»,227 п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях»,228 пункт 1 ст. 12 Федерального закона от 19.07.1998 г. № 113-Ф32 «О гидрометеорологической службе»,229 ст. 7.1 Федерального закона от 3.04.1995 г. №40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27.02.2003 г. № 29-Ф34 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».231
Соответствующие земельные участки должны находиться в федеральной собственности для решения в должной мере многих государственных задач. В связи с этим федеральные законы объявляют эти земельные участки федеральной собственностью. Однако, как было упомянуто выше, до принятия Федерального закона № 53-ФЗ от 17 апреля 2006 г. признание таких земель федеральной собственностью не являлось их разграничением.
Перспективы развития правового регулирования государственной собственности в ходе проведения административной реформы
Определенный опыт в этом направлении уже имеется в рамках федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако методология этих законов в аспекте регламентации режима публичного имущества не в полной мерс отвечает правовым требованиям полного и непротиворечивого правового регулирования общественных отношений.
В процессе разграничения соответствующей компетенции в сфере государственной собственности между главой государства (высшим должностным лицом субъекта РФ, главой муниципального образования), органами законодательной (представительной) власти, исполнительными органами общей и специальной компетенции существуют сложности.
С одной стороны, на федеральном уровне имеется более развернутое, по сравнению с уровнями субъектов РФ и муниципальных образований, правовое регулирование порядка владения, пользования, распоряжения и управления объектами публичной собственности.
С другой - именно вследствие федеральной законодательно;"; политики многие важные объекты публичной собственности остаются до настоящего времени не разграниченными, что затрудняет реализацию конештуциошю-правового статуса Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Кроме того, опыт регулирования права федерально.", собственности имеет тенденцию к его распространению на субъекты Федерации и муниципальные образования.
Действующее административное и земельное законодательство не раскрывает понятия «разграничение государственной собственности на землю». На основе анализа норм российского законодательства формулируется авторское определение понятия «разграничение государственной собственности на землю» — это безвозмездное отчуждение земельных учасч ков, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также признание права собственности Российской Федерации на земельные участки.
В действующем российском законодательстве и в современной юридической литературе наблюдается включение дополнительного правомочия управления в содержание права государственной собственности па землю. Так, в ст. 9, 10 ЗК РФ прямо указывается, что Российская Федерация и субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Под правомочием управления в современной литературе предлагается понимать осуществление учета государственных земель, контроля за их использованием, а также организации их рационального использования и охраны со стороны собственника.
В диссертации обосновывается положение о том, что содержание права собственности едино для частных и публичных собственников. Наделение государства-собственника каким-либо дополнительным правомочием нецелесообразно. Используемое в законодательстве в качестве одного из правомочий «управление», осуществляемое государством-собственником, излишне в характеристике права государственной собственности на землю, т.к. не несет в себе содержания, определяющего специфику права государственной собственности на землю по сравнению с правом частной собственности.
В диссертации предлагается в статье 2 Федерального закона о г 6 окілбря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определить объекты муниципальной собственности, под которыми следует понимать: а) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию (муниципальная собственность); б) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не за крепленное за муниципальными унитарными предприятиями, а также бюд жетными и автономными учреждениями (муниципальная казна). Имущество первой группы имеет социальное и производственное значение. Имущество второй группы используется для финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Необходимость принятия данной поправки обосновывается тем, что в указанном законе слова «местный» и «муниципальный», а также словосочетания с ними используются как тождественные независимо от того, относится ли этот термин к субъекту (муниципальные образования, органы местного самоуправления) или объекту (муниципальная собственность, межмуниципальное сотрудничество).
В диссертации обоснован вывод о целесообразности при передаче в муниципальную собственность объектов федеральной собственности, имеющих местное значение, не предусматривать согласование перечней передаваемых объектов с субъектом РФ. Согласование субъекта РФ предусматривается в отношении лишь тех объектов, которые могут быть переданы в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
В целях разграничения прав государственной и муниципальной собственности необходимо предварительно решить следующие задачи: 1) провести полную инвентаризацию объектов государственной феде ральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности путем создания Единого электронного ин формационного реестра таких объектов; 2) разработать и реализовать систему их учета путем ведения, система тизации и своевременного обновления данных Единого электронного ин формационного реестра объектов государственной федеральной собственно му
