Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Управление государственной собственностью как предмет административно-правового регулирования 16
1.1. Институт управления государственной собственностью: история формирования и место в системе объектов правового регулирования 16
1.2. Классификация объектов управления государственной собственностью и ее значение для формирования модели административно-правового регулирования управления государственной собственностью 30
1.3. Основные параметры, принципы и функционально-целевое назначение системы административно-правового регулирования управления государственной собственностью 56
Глава 2. Содержание, особенности и проблемы реализации административно-правового статуса субъектов, осуществляющих административно-правовое регулирование управления государственной собственностью 65
2.1. Понятие, виды и система субъектов, осуществляющих управление государственной собственностью 65
2.2. Органы исполнительной власти как основные субъекты управления государственной собственностью в Российской Федерации 71
2.3. Содержание и специфика административно-правового статуса государственных организаций в сфере управления государственной собственностью 99
2.4. Проблемы реализации административно-правового статуса субъектов, осуществляющих государственное управление государственной собственностью, и способы их решения 132
Глава 3. Формы административно-правового регулирования управления государственной собственностью: проблемы определения и реализации 143
3.1. Сущность, значение и нормативная основа форм административно- правового регулирования управления государственной собственностью ... 143
3.2. Виды форм административно-правового регулирования управления государственной собственностью и проблематика их правового обеспечения 150
3.2.1. Приватизация как форма управления государственной собственностью 150
3.2.2. Актуальные проблемы учета объектов государственной собственности 159
3.2.3. Контроль как форма административно-правового регулирования управления государственной собственностью 171
Заключение 180
Список использованных источников 186
Приложения 211
- Институт управления государственной собственностью: история формирования и место в системе объектов правового регулирования
- Классификация объектов управления государственной собственностью и ее значение для формирования модели административно-правового регулирования управления государственной собственностью
- Понятие, виды и система субъектов, осуществляющих управление государственной собственностью
- Сущность, значение и нормативная основа форм административно- правового регулирования управления государственной собственностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство как публично- правовая организация, существующая в интересах людей, его населяющих, не может осуществлять свою деятельность без материальных основ. Любое государство нуждается в экономических ресурсах для выполнения тех публичных задач и функций, ради которых оно существует. Одним из видов таких ресурсов выступают объекты государственной собственности.
Широкий объем государственных функций предопределяет и значительный круг имущественных объектов, которые государство должно иметь в своей собственности.
Сегодня становится все более очевидным, что произошедшая в конце прошлого столетия приватизация государственного имущества определялась зачастую не экономической целесообразностью, а перипетиями политической борьбы и интересами группировок, близких к высшим эшелонам власти, что, в конечном итоге, привело к появлению суррогатных продуктов трансформации собственности и криминальных структур, нанесших государству большой экономический ущерб.
Несмотря на проводимое в последние годы разгосударствление собственности, в российской экономике к настоящему времени сложилась следующая структура собственности: казенные, государственные унитарные предприятия и учреждения (более 35 тыс.), акционерные общества с участием государства (порядка 4 тыс.), частные предприятия и фирмы (около 130 тыс.). Кроме указанной собственности государству принадлежит большая доля недвижимости в стране (около 400 млн. кв. м.) и около 4,5 тыс. объектов за рубежом.
Однако, несмотря на столь «внушительные» цифры находящейся у государства собственности, деятельность этих предприятий зачастую неэффективна, а механизм административного управления ею требует кардинального реформирования. В настоящее время сложилась ситуация, когда из-за отсутствия четких критериев необходимости административно- правового регулирования создания и функционирования принадлежащей государству собственности существующее количество федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, объектов недвижимости и долей государства в акционерных обществах не в полной мере соответствуют его потребностям и возможностям. В результате государство зачастую не в состоянии эффективно управлять и осуществлять действенный административный контроль за принадлежащей ему собственностью.
Одним из обстоятельств, способствующих этому, является недостаточно качественное административно-правовое регулирование организационно-правовых форм государственного имущества. Исходя из положений действующего законодательства, деятельность'1 таких государственных организаций, как государственные учреждения, государственные унитарные предприятия все еще недостаточно эффективна, поскольку отсутствует действенный административный контроль за деятельностью управляющего звена. Необходимость качественного реформирования административно-правового регулирования их статуса показана, в том числе на основе сравнения отечественного законодательства с соответствующими зарубежными правовыми конструкциями, опытом их применения.
Не может не вызывать нареканий и отсутствие в нашей стране современной нормативно отрегулированной административной системы учета государственного имущества. Действующие в настоящее время отдельные акты, принятые еще в девяностых годах, фактически создают ситуацию, когда органы исполнительной власти, в ведении которых находится государственная собственность, не имеют полного представления ни о ее количественном и качественном составе, ни о ее стоимости.
Все это, в конечном итоге, сказывается на снижении уровня производства и доходов бюджета, вызывает серьезные социальные конфликты. Отсюда следует, что проведение реформы административного управления государственной собственностью и повышение эффективности функционирования системы ее административно-правового регулирования является важной и актуальной социальной, экономической задачей.
Безусловно, что без научно-обоснованных идей и концепций достичь указанных целей невозможно. Очевидна необходимость комплексного административно-правового анализа управления государственной собственностью, выделение и рассмотрение отдельных аспектов его проблем, предложение доктринально обоснованных концепций по совершенствованию правового регулирования.
Степень научной разработанности темы исследования. Настоящая диссертационная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований проблем административно-правового регулирования управления государственной собственностью. Некоторые вопросы управления в указанной сфере были раскрыты в работах российских ученых, но в большинстве случаев затрагивались экономические, а не правовые аспекты проблематики. Так, экономические основы управления государственной собственностью были предметом научных исследований, посвященных анализу правового регулирования отношений и изучению различных видов государственного воздействия в зависимости от объекта управления, проблемам оперативного управления и хозяйственного ведения, правовым аспектам распоряжения государственной собственностью, сущности государственно-управленческих отношений и др.
Теоретическую основу исследования составили также труды правоведов — специалистов в области теории административного права. В частности их работы посвящены организации органов исполнительной власти, управления государственной собственностью, административно - правового управления государственной собственностью, материальным и процессуальным аспектам позитивной управленческой деятельности, процессуальным основам реализации форм государственного управления, анализу административно — правового статуса органов исполнительной власти и др.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления государственной собственностью.
Предметом исследования выступают, во-первых, правовые нормы, определяющие понятие управления государственной собственностью, проводящие дифференциацию объектов государственной собственности, характеризующие административно-правовой статус государственных организаций; во-вторых, доктринальные идеи отечественных правоведов и экономистов, раскрывающих сущность управления в сфере государственной собственности; в-третьих, судебная и административная практика, отражающая реально складывающиеся отношения в сфере управления государственной собственностью.
Цель и задачи исследования. Основной целью настоящей работы является комплексное научно-практическое осмысление института управления государственной собственностью в аспекте совершенствования его административно-правового регулирования. Исходя из намеченной цели, поставлены следующие задачи:
определить понятие управления государственной собственностью как предмета административно-правового регулирования,
выделить и классифицировать объекты управления государственной собственности, выделить их значение для формирования модели административно-правового регулирования,
обосновать цели, функции и принципы системы административно- правового регулирования управления государственной собственностью,
определить систему субъектов, осуществляющих управление государственной собственностью,
провести анализ полномочий органов исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования управления государственной собственностью,
дать характеристику административно-правового статуса государственных организаций в сфере управления государственной собственностью,
выделить проблемы реализации административно-правового статуса субъектов, осуществляющих государственное управление государственной собственностью, и способы их решения,
провести анализ правового регулирования статуса и деятельности государственных органов и государственных организаций, осуществляющих непосредственное управление государственной собственностью,
исследовать систему форм административно-правового регулирования управления государственной собственностью,
дать характеристику таких форм управления государственной собственностью и осуществить детальный анализ таких, как приватизация государственного имущества, учет собственности и контроль за ее содержанием.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, диалектический материализм, системно-структурный анализ и синтез, юридическое моделирование, формально-юридический метод, метод толкования. Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать обобщения и выводы.
Теоретическую базу диссертации составляют труды таких правоведов
специалистов в области теории административного права, как А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, Н. М. Конин, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева и др., в области управления, как Д. В. Бакатин, В. В. Бандурин, С. Г. Беляев, В. В. Букреев, С. И. Гайдаржи, Н. И. Дорогов, И. А. Ишмаев, В. В. Касаткин, А. Н. Козырев, Н. А. Колайко, В. И. Кошкин, Л. И. Кошкин, В. Б. Ломадзе, Т. В. Мартыненко, В. И. Мешалкин, В. Н. Плигин, Э. Н. Рудык, В. Т. Рысин, Ю. С. Сизов,
М. Смолкин, М. М. Соловьев, С. К. Таланкина, С. В. Торопов,
Н. Хлыстун, Н.И. Глазунова и др.
Д. Ким, В. Костальского, И. В. Котелевской, Н. Красникова, А. А. Лепехина,
А. Лузан, С. Мареева, А. Б. Мартынушкина, О. Д. Рогожиной, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, Н. В. Фроловой и др.
Проблема административно-правового регулирования управления государственной собственностью сочетает принципиальные положения двух крупнейших блоков российского права - частного и публичного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся одним из столпов гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий основу публичного правопорядка, предстоит согласовать в рамках теории административно- правового регулирования управления государственной собственностью.
Представляется, что включение в гражданско-правовые правомочия собственника такого права, как управление собственностью, является научно необоснованным, не учитывает различий между гражданско-правовыми и административными отношениями.
Организация административно-правового регулирования управления государственной собственностью изображена как сложная совокупность действий государства, таких, как: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (наличие органов исполнительной власти и наделение их компетенцией, учреждение государственных организаций), учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестре объектов и сделок с ними), распределение объектов государственной собственности между субъектами и др.
Исходя из определения административного управления государственной собственностью, показывается необходимость разграничения административно-правовых и гражданско-правовых отношений. В этом смысле отрицается возможность смешения управления государственной собственностью с правомочиями собственника по владению, пользованию и распоряжению ею, поскольку управление представляет собой форму (оболочку) осуществления распоряжения.
Объекты государственной собственности по степени значимости и функциональному назначению подразделяются на объекты, предназначенные для выполнения общегосударственных задач; объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны; объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально-экономической политики и социальной защиты населения.
Одной из проблем развития действующей системы объектов административно-правового управления государственной собственностью являются недостатки, касающиеся института приватизации, к которым следует отнести отсутствие необходимой законодательной базы, наличие устаревших методик оценки приватизируемого имущества, недостижение таких целей приватизации, как оздоровление экономики, создание смешанной экономики с изменением форм собственности, развитие рыночных институтов, отсутствие необходимых институциональных условий, что привело к неэффективному функционированию предприятий после изменения формы собственности, отсутствие четкой последовательности процесса приватизации государственного имущества и ДР-
Обосновывается, что административно-правовое регулирование управления государственной собственностью также осуществляется посредством учреждения таких институциональных элементов, как унитарные предприятия, акционерные общества, учреждения.-
Для эффективного развития деятельности государственных учреждений необходимо принятие законодательного акта, в котором бы регламентировались основные вопросы их функционирования (утверждение устава, руководство, отношения с собственниками и т.д.).
Действующая в настоящее время система информационного обеспечения административно-правового управления государственной собственностью содержит значительное количество изъянов, что не позволяет получить представление ни о ее количественном и качественном составе, ни о ее стоимости. Это обусловливает необходимость создания административно-правовых норм, устанавливающих порядок учета объектов государственной собственности.
Целесообразно принятие общего федерального закона о государственном регулировании управления государственной собственностью, в котором бы нашли свое отражение такие административно-правовые вопросы, как определение понятия управления государственной собственностью, цели, задачи, основные начала этого правового института, порядок и механизм управления, определены объекты государственной собственности и др.
За последние годы отдельные вопросы административно-правового регулирования в сфере управления государственной собственностью рассматривались в диссертациях А. В. Винницкого, А. В. Дягилева, В.А. Мокшиной, Е. В. Кулешова, А. С. Матненко, В. Я. Мустафина, в статьях К. Л. Астапова, А. Бондаренко, Л. А. Грось, И. В. Ершовой, Т. В. Закупень,
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты всех уровней. В работе осуществлен анализ некоторых проектов нормативно- правовых (в т.ч. законодательных) актов.
Нормативно-эмпирическую базу дополняют материалы публикаций средств массовой информации, Интернет-ресурсы, нормативные документы, конструктивное общение с практиками-управленцами. Проведен анализ данных, полученных в результате изучения и обобщения дел, рассмотренных Арбитражным судом Орловской области, осуществлено исследование жалоб граждан и юридических лиц в сфере управления государственной собственностью на территории субъекта РФ - Орловской области за 2006 - 2007 года, рассмотрена просроченная кредиторская задолженность государственных учреждений, изучена удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти, в том числе их информационной открытостью.
Научная и практическая новизна исследования. В силу того, что собственность является важнейшим экономическим и политическим фактором развития общественного производства, внимание к государственной собственности обусловлено ее влиянием на природу социально-экономического строя страны, происходящие общественно- политические процессы.
Необходимость правовой регламентации управленческих отношений в рассматриваемой сфере предопределили надобность выделения и разработки специального института административного права - административно- правового регулирования управления государственной собственностью.
В отличие от имеющихся работ, посвященных проблемам управления государственной собственностью, настоящее диссертационное исследование отличается своим комплексным характером, сочетающим многоаспектные проблемы этого административно-правового института. В работе предпринята попытка дать общее определение управления государственной собственностью, в том числе в его взаимосвязи с правомочиями собственника.
Кроме того, особенностью работы является то, что в ней преимущественное внимание уделено рассмотрению правовых проблем управления государственной собственностью с минимальным экономическим исследованием.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Комплексное исследование института административно-правового регулирования управления государственной собственностью показало, что в обобщенном виде его содержание составляет систему административно- правовых действий органов исполнительной власти, непосредственно управляющих объектами собственности по поводу организации воспроизводства, использования и трансформации ее объектов с помощью определенных принципов, форм и методов с целью реализации основополагающих социальных и экономических публичных интересов общества и государства.
Обосновывается, что необходимость правовой регламентации управленческих отношений в рассматриваемой сфере предопределили необходимость выделения и разработки специального института административного права - административно-правового регулирования управления государственной собственностью.
Таким образом, в целях упорядочивания системы объектов государственной собственности обоснована необходимость в эффективном формировании этого института административно-правового регулирования.
Показано, что неэффективность их деятельности предопределяется следствием усиления негативных последствий системы . взаимодействия государства и менеджеров, осуществляющих руководство государственными организациями. В связи с этим необходимо законодательное административно-правовое вмешательство в отношения между государством как фактическим собственником и управленцами, осуществляющими руководство государственными организациями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение работы состоит, прежде всего, в постановке самой проблемы развития и правой регламентации административно - правового регулирования управления государственной собственностью в Российской Федерации как одной из важнейших направлений дальнейшего развития всей системы государственного управления собственностью.
Отсутствие теоретических разработок процессуальных основ реализации форм государственного администрирования управления государственной собственностью снижает качество и эффективность модели нормативно — правового регулирования данной категории. Создание качественной теоретической базы в области управления государственной собственностью позволит решить задачи развития государственного сектора, повысить устойчивость государственной системы, придать гибкость проводимой политике, обеспечить эффективность использования имущества в интересах государства, в результате проведения государственной политики должна образоваться еще более единая система управления государственным имуществом (активами) позволяющая добиться имущественного (материального) обеспечения выполнения государственных функций, оптимизации структуры имущества соответствующего уровня.
Практическая значимость исследования также сводится к возможности использовать сформулированные предложения при формировании отвечающей современным требованиям нормативной основы и совершенствовании и модификации административно-правового регулирования в данной сфере, в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных курсов, в ходе подготовки учебников, учебно — методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Выводы и рекомендации, сформулированные в ней, прошли практическую апробацию: в процессе профессиональной служебной деятельности автора, а также в ходе разработки обобщенных аналитических документов обзорного и прогностического характера.
Проблемы проведенного исследования неоднократно докладывались автором на регулярных совещаниях в Департаменте имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, Правовом управлении Аппарата Губернатора и Коллегии Орловской области, на заседаниях Коллегии Орловской области.
С основными выводами, изложенными в диссертации, автор выступал на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах, проводимых в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институт, в Институте экономики, управления и социальных отношений (г. Москва), в Орловской региональной академии государственной службы (г. Орел) в 2001 -2007 г.г.
Основные тезисы автор использовала при преподавании курсов «Административное право», «Административный процесс», «Право публичной собственности».
Полученные результаты могут быть использованы в процессе разработки учебно-методических материалов по курсу «Административное право» и других специальных курсов в системе подготовки и повышения квалификации юридических, экономических специальностей, работников государственных организаций и учреждений.
Большинство положений, выносимых на защиту, были предметом рассмотрения в материалах статей, опубликованных в центральных юридических журналах.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, приложений, а также перечня научной литературы и правовых актов, послуживших информационной основой для формирования и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
Институт управления государственной собственностью: история формирования и место в системе объектов правового регулирования
Известно, что собственность является важнейшим экономическим и политическим фактором развития общественного производства. Любое реформирование политической или экономической системы общества сопровождается и часто предопределяется изменением в отношениях, складывающихся между человеком и объектами материального мира, в отношении которых осуществляются права собственности.
Такое свойство феномена собственности во многом предопределяется его экономической природой, которая подразумевает обладание возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять их определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду.
Очевидно, что формы и отношения государственной собственности сегодня определяют природу социально-экономического строя страны, влияют на общественно-политические процессы, служат основной причиной социальных конфликтов и представляют в то же время институт и инструмент управления экономикой на макро- и микроэкономическом уровнях.
Такое положение главным образом обусловлено прямым назначением государства, которое выражается среди прочего в создании условий для развития экономических свобод, установлении стратегических ориентиров, предоставлении населению качественных публичных услуг и в эффективном управлении государственной собственностью .
В этом смысле количественные и качественные параметры собственности определяют в том числе и место государства на рынке, а также его способность функционирования в экономическом пространстве, способность выступать выразителем социальных интересов.
Иными словами, существование государственной собственности обусловлено прежде всего публичными функциями государства и должно быть увязано с их осуществлением.
Между тем, следует учитывать, что простое наличие у государства объектов собственности не имеет никакого экономического смысла без формирования внятной государственной политики по управления ею и эффективной системы управления.
Управление - это процесс организованного воздействия на состояние социальных, экономических, культурных и иных отношений в обществе со стороны компетентных структур в целях обеспечения эффективного функционирования всех подсистем общества и упорядочения социальных процессов через постановку целей и реализацию механизмов их организационного достижения.
В Большом энциклопедическом словаре представлено следующее определение управления: «Элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающий сохранение их определенной структуры, поддерживающий режим деятельности, реализацию их программ и целей» . Социальное управление - воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики совершенствования и развития.
Употребление понятия управления применительно к государственной собственности началось в российском законодательстве в начале девяностых годов. В этот период как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации началось интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. С этого же времени в литературе стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления .
А необходимость правовой регламентации управленческих отношений в рассматриваемой сфере предопределили необходимость выделения и разработки специального института административного права - административно-правового регулирования управления государственной собственностью.
Однако в силу преимущественно постановочного характера этих вопросов в науке административного права и практике административного законодательства до сих пор отсутствует единое мнение относительного понимания управления государственной собственностью, его специфических свойств, принципов, целей. На комплексном уровне не разработана научно обоснованная система методов административно-правового регулирования управления государственной собственностью.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным отраслевым управлениям федерального агентства, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
На региональном уровне официальное определение управления государственной собственностью дано в немногочисленных актах.
В Концепции управления собственностью Москвы до 2005 года (утв. Постановлением Московской городской Думы от 18 октября 2000 г. №108), где под ним понимается комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.
Классификация объектов управления государственной собственностью и ее значение для формирования модели административно-правового регулирования управления государственной собственностью
В российской экономике пришло время системных действий государства, направленных на укрепление и развитие институтов рынка. Это одна из первостепенных задач, стоящих в повестке дня экономической политики государства и ориентированных на перспективу, поскольку основа любой рыночной экономики — регулярная и последовательная работа государства по защите и укреплению института собственности. Это ключевое условие оживления и роста всей экономики страны. В связи с этим нужна более продуманная и взвешенная политика в области структурных преобразований, чтобы идти вперед, к более эффективному использованию собственности, государственного имущества в интересах страны, в интересах граждан России.
Государственная собственность должна работать и приносить доход. Для этого необходимо обновить методы, формы и механизмы управления этим имуществом. Основная стратегия такого обновления — максимально прозрачное управление государственным имуществом, что соответствует основополагающим принципам рынка и позволяет привлечь инвесторов в экономику. Инвесторы должны быть уверены, что конкурсы и аукционы по продаже государственного имущества, передача в доверительно управление государственных пакетов акций проводятся открыто и честно. Защита прав добросовестного инвестора - важнейшая составная часть современной государственной политики управления всеми видами, собственности. Это должно стать основным принципиальным подходом в управлении государственной собственностью .
Для решения проблемы нормативного регулирования вопросов управления государственной собственностью Постановлением Правительством РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 утверждена Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, которой определены основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом.
Так, государственная политика, в основу которой положена Концепция, преследует следующие цели: увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью; оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста; вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления; использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики; повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи: полная инвентаризация объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них; повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления; классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов); обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций; обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих; обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Таким образом, применительно к государственной собственности важнейшую цель управления можно сформулировать, как: «обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государственной собственности области в общих интересах населения, как первичного собственника имущества».
Эта формулировка цели вовсе не противоречит задачам структурного преобразования государственной собственности в процессе перехода к рыночным отношениям. Напротив, реструктуризация государственной собственности является одним из средств повышения эффективности ее использования, развития.
Очевидно, что развитие государственной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов государственной собственности, сопротивление ее преобразованию в муниципальную или частную собственность.
Понятие, виды и система субъектов, осуществляющих управление государственной собственностью
Собственность как принадлежность означает наличие связи между субъектом (человеком, группой или сообществом людей, хозяйствующими субъектами, организациями, учреждениями, органами власти и управления), с одной стороны, и объектом (любой субстанцией материального мира в виде материально-вещественных объектов и духовных ценностей, информации), с другой стороны. Эта связь проявляется в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.
Как отмечают В.В. Бандурин и В.Ю. Кузнецов, субъект собственности - активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности .
Субъект собственности (собственник) - лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, представитель активной стороны отношений собственности. Наличие конкретного субъекта собственности, олицетворяющего, реализующего право собственности, есть обязательное условие возникновения и действия отношений собственности. Бессубъектная собственность - это абстракция. В качестве субъектов государственной собственности могут выступать: народ, осуществляющий права и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления; - государство в лице уполномоченных органов государственной власти федерации и её субъектов; - государственные организации и учреждения, наделенные правами собственности (управления собственностью) со стороны государства, её субъектов и от его (их) имени .
Важно подчеркнуть, что субъектами права государственной собственности согласно пункту 3 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации выступают именно соответствующие государственные (публично - правовые) образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления. Последние в соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса Российской Федерации выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника.
В особенностях правового положения субъектов публичной собственности можно выделить: - наличие у них властных полномочий, позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности; - реализация этого права в публичных, общественных интересах.
Реализация права государства на объекты собственности достигается через функционирование системы управления государственной собственностью, под которой понимается совокупность органов исполнительной власти, в том числе территориальных органов (агентств) Федерального органа по управлению федеральным имуществом (Росимущества), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности.
В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы управления федерального имущества можно рассмотреть следующий:
1. Макроуровень (федеральный) - уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцев федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды.
2. Мезоуровень — уровень взаимодействия элементов системы управления Росимущества со структурными подразделениями министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями Агентства.
3. Микроуровень — уровень взаимодействия структурных подразделений аппарата Росимущества между собой.
Роль Президента Российской Федерации как главы государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации заключается в том, что он обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти Федерации и ее субъектов путем издания и подписания законодательных актов Российской Федерации. В соответствии с нормами права принято, что указами Президента Российской Федерации оформляются решения, имеющие нормативный характер. Применительно к управлению государственной собственностью - это предписания относительно государственной собственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие.
Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления государственной собственностью осуществляется по двум каналам: сверху вниз, т.е. по инициативе Правительства Российской Федерации или снизу вверх, т.е. по инициативе федеральных органов исполнительной власти. Правовые аспекты этих видов взаимоотношений имеют принципиальные отличия, обусловленные разницей правового положения Правительства Российской Федерации и остальных федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство Российской Федерации, в частности, обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению государственной собственностью.
Часть своих функций Правительство Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной собственности. Как уже отмечалось ранее, ключевая роль в процессе управления государственной собственностью отведена Федеральному агентству управления государственным имуществом Российской Федерации, которое от имени государства осуществляет право собственности в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При этом Правительством Российской Федерации на Росимущество могут возлагаться следующие основные задачи и функции:
Сущность, значение и нормативная основа форм административно- правового регулирования управления государственной собственностью
Любая деятельность государственных органов, в том числе и деятельность по государственному управлению, осуществляется в определенных, законодательно закрепленных формах.
И.И. Евтихиев выделяет материально-технические действия; организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления как формы управления.
М.В. Пискотин относит к формам управления принятие нормативных актов, заключение договоров, представление обязательных отчетов, совершение других юридически значимых действий .
Издание правовых актов - нормативных и индивидуальных, проведение организационных мероприятий, осуществление материально-технических мероприятий и т.д. рассматривают как формы управления .
Л.Л. Попов , рассматривая формы управления, акцентирует внимание на необходимость учитывания их роли: а) форм реализации исполнительной власти; б) форм внутриаппаратной работы.
Значительную роль в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, которые выражают внешнее юридическое воздействие. Внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами.
Можно присоединится к утверждению Л.Л. Попова, что под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если управленческие действия вызывают последствия юридического характера или имеют определенное юридическое значение, их можно обозначить в качестве административно- правовых форм.
Формы деятельности органов исполнительной власти как ее внешнее выражение характеризуются разнообразием, а каждый их вид — высокой степенью однородности. Многообразие конкретных действий органов исполнительной власти вытекает из самой творческой организующей сути исполнительно-распорядительной деятельности. Однако ее властный характер требует, во-первых, официального оформления указанных действий с тем, чтобы обеспечить определенность в деятельности и взаимоотношениях данных органов между собой, с обществом и его гражданами, во-вторых, создания правовых предпосылок законности в их деятельности, а известная повторяемость и однородность действий облегчают задачу их правового закрепления в компетенции органов, установленной актами о правовом положении соответствующих органов.
Иными словами, основные формы деятельности органов исполнительной власти закрепляются в правовых актах, устанавливающих компетенцию данного органа. Именно в соответствующих формах он может действовать, если иное не предусмотрено обязательными для него нормативными правовыми актами.
Л.Л. Попов наиболее распространенной и обоснованной классификацией форм управленческой деятельности выделяет их подразделение на правовые и неправовые, которые в свою очередь различаются по характеру вызываемых ими последствий.
Правовые формы всегда влекут за собой юридические последствия, потому их обозначают в качестве административно-правовых форм управления, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий.
Односторонне-волевая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что вопрос о возникновении предполагаемых ими правоотношений решается волей одного субъекта - органа исполнительной власти. Их специфика состоит в том, что для их принятия и отмены не требуется согласия, одобрения тех, на кого они распространяют свое действие, т.е. объектов управления .
