Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы правотворчества субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере 12
1. Бюджетный федерализм как основа разграничения правотворческих полномочий между РФ и субъектами РФ в бюджетной сфере 12
2. Бюджетная деятельность субъектов Российской Федерации как сфера реализации бюджетного правотворчества 40
3. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере регулирования бюджетных отношений 68
Глава 2. Основные черты бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации 89
1. Принципы бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации 89
2. Структура бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации 119
3. Актуальные проблемы современного регионального бюджетного законодательства и основные направления его развития и совершенствования 144
Заключение 174
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 178
- Бюджетный федерализм как основа разграничения правотворческих полномочий между РФ и субъектами РФ в бюджетной сфере
- Бюджетная деятельность субъектов Российской Федерации как сфера реализации бюджетного правотворчества
- Принципы бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации
- Структура бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Заметная в настоящее время активизация научного интереса к сфере финансово-правового регулирования является естественным следствием изменения модели организации системы экономических отношений в России. Как справедливо отмечено в литературе, «любые изменения экономического строя всегда приведут к изменениям в механизме финансово - правового регулирования»1, что в современных условиях развития Российской Федерации проявляется в стремительном развитии всего комплекса правовых отраслей и институтов, имеющих своим предметом финансовые отношения, в том числе и бюджетного права.
Развитие и реформирование отношений в сфере бюджетной деятельности государства требует четкого законодательного оформления, поскольку именно эта область общественных отношений является потенциально конфликтной в федеративном государстве.
Федерализм как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предполагает разделение государственной власти между Российской Федерацией в целом и субъектами Российской Федерации. Оптимальная организация этого разделения в любой федерации является «важнейшим фактором её стабильности и эффективного функционирования» , залогом успешного развития всех сфер государственной и общественной жизни. Особую актуальность имеет правильное разделение государственно - властных полномочий в отношениях по формированию, разделению и использованию централизованных государственных фондов денежных средств - т.е. в бюджетной сфере.
Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации становится все более актуальным вопросом в свете проводимой в стране бюджетной реформы, одним из центральных аспектов которой является закрепление доходных и разграничение расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы РФ на долгосрочной основе .
Финансовый, а точнее, бюджетный аспект федеративных связей является точкой наибольшей напряженности отношений между различными уровнями власти, ареной
Карасёва М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 5.
2 Черепанов В.А. Конституционно - правовые основы разделения государственной власти между РФ и eS
субъектами. М., 2003. С. 5.
3 См.: п. 7.3 Программы социально - экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003 -
2005 годы). Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163 - р.// Российская
газета от 2 сентября 2003 г. № 173 (3287).
4 проявления порой диаметрально противоположных интересов Российской Федерации и регионов4, одним из предметных центров политического процесса.
Бюджетный федерализм, являясь по природе правовой категорией, служит важнейшим инструментом проведения государственной политики в финансовой сфере. Отношения, составляющие его содержание, нуждаются в достаточной и всесторонней правовой регламентации, имеющей стабильный характер, поскольку «стабильность бюджетной и налоговой политики является важнейшим фактором развития экономики»5.
Модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами, устанавливаемая Конституцией РФ, предполагает осуществление правового регулирования экономических отношений как на уровне Российской Федерации, так и на региональном уровне, что обусловлено необходимостью дифференциации подходов государственного воздействия исходя из объективных различий регионов Российской Федерации: природно-климатических, социальных, экологических и пр. Объем участия и содержание регулирующего воздействия властей каждого из этих уровней в сфере бюджетных отношений зависит от закрепляемой за каждым из субъектов федеративных отношений правотворческой бюджетной компетенции.
Осуществление самостоятельного правового регулирования некоторого круга вопросов собственной бюджетной деятельности субъектами Российской Федерации следует рассматривать не только как способ осуществления необходимой децентрализации государственной власти в условиях признания принципа федерализма в качестве основы организации Федерации, но и как один из аспектов проявления юридической природы бюджета, являющегося объективно присущим признаком любого государственно-правового образования. Примечательным в этом отношении является отмеченная в науке тесная взаимосвязь между изучением вопросов регионального законодательства и выделением признаков региональной государственности6.
Стоит отметить отчетливо наметившуюся тенденцию повышения роли категории «бюджетная деятельность» в ряду инструментов финансово-правовой науки, что требует уделения ей ещё более пристального внимания. В связи с этим особую важность при рассмотрении проблем бюджетного правотворчества субъектов Российской Федерации приобретает изучение проблем реализации бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации, то есть всей совокупности отношений, связанных с осуществлением права на собственный бюджет а, значит, содержания бюджетной деятельности.
4 В настоящей работе термин «регион» применяется в смысле, идентичном правовой категории «субъект
Российской Федерации» для избежания неоправданных повторов и тавтологии в тексте.
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Российская газета от 27 мая 2004 г. № 109 (3486).
Уже отмеченная в специальной научной литературе тенденция развития комплекса федеральных актов, связанных с регулированием региональной общественной жизни7, весьма отчетливо проявляется и в сфере бюджетной деятельности. Одновременно с этим происходит реформирования уже действующей нормативной правовой базы бюджетной деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Процесс изучения бюджетного законодательства должен основываться, на наш взгляд, на четком уяснении его структурной организации, отношений между его уровнями и отдельными элементами. Недопустимо рассматривать бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации в качестве изолированной самодостаточной системы нормативных правовых актов, регулирующих отдельную область общественных отношений, — подход, часто проявляющийся в практике регионального бюджетного правотворчества, поскольку такое понимание по сути ставит под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства. Только действительная включенность актов бюджетно-правового регулирования субъекта Российской Федерации, опосредующих отношения в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации, в законодательную систему Российской Федерации, позволяет говорить об истинной реализации принципа федерализма в организации бюджетных отношений, о возможности дальнейшего поступательного развития и совершенствования правовой системы Российской Федерации.
Однако практическое решение вопроса о соотношении актов федерального и регионального законодательства в ряду регуляторов бюджетных отношений является делом отнюдь не простым, требующим четкого определения и легального закрепления принципиальных основ построения всей нормативной системы Российской Федерации. К сожалению, этого в настоящее время ещё не сделано.
Научный поиск ответа на этот вопрос следует основывать на анализе правового содержания бюджетной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соотношении их правотворческих и правоприменительных полномочий в сфере бюджетной деятельности, а также практики их реализации.
Кроме того, важным аспектом изучения законодательства субъектов Российской Федерации является рассмотрение совокупности действующих бюджетных нормативно-правовых актов регионального уровня в качестве относительно самостоятельной нормативной системы. Это позволяет на основе анализа его структурной организации и
6 См. : Романов Р.А., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в России. //Правоведение. 2003. № 3. С. 58.
функционирования внутрисистемных связей оценить достигнутый уровень регулирования тех или иных бюджетных отношений и институтов, выделить основные тенденции развития их регулирования, а также несовершенства действующей нормативной системы. Рассмотрению этих, а также и других проблем становления и развития бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации и посвящена настоящая работа.
Степень научной разработанности темы исследования
Бюджетная деятельность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации становится одной из центральных областей научного интереса современных ученых-правоведов. Однако основной акцент в большинстве современных работ, как правило, делается на изучении правового регулирования федерального уровня и практики осуществления бюджетных полномочий в области формирования, распределения и использования централизованных государственных фондов денежных средств, межбюджетных отношений; всё большее внимание уделяется вопросам правового регулирования государственного финансового контроля, а также бюджетного федерализма. Между тем, специально-юридических исследований, посвященных изучению проблем создания и функционирования региональной нормативно-правовой базы осуществления бюджетной деятельности, места бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации в системе бюджетно-правового регулирования Российской Федерации, правотворческой бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации, несмотря на очевидную актуальность изучения этого комплекса отношений, до недавнего времени практически не было.
Среди работ, в той или иной степени затрагивающих вопросы правового статуса субъектов Российской Федерации в отношениях бюджетной деятельности, регулирования ими бюджетных отношений, появившихся в последние годы следует отметить диссертационное исследование О.Б. Шемякиной «Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетного процесса» (М, 2004), монографию Ю.Л. Смирниковой «Финансово-правовой статус субъекта РФ» (М., 2003), а также монографию Ю.А. Крохиной «Бюджетное право и российский федерализм» (М., 2002), освещающую широкий спектр вопросов бюджетного федерализма в Российской Федерации. Между тем, комплексного анализа проблем бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации до последнего времени проведено не было.
7См.: Толстошеее В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999. С. III.
Цели и задачи исследования
Основной целью настоящей работы является изучение феномена регионального правотворчества в федеративном государстве, определение сущности и значения бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации в механизме правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации, установлении критериев эффективности его реализации.
Для достижения поставленных целей были определены следующие задачи:
Рассмотреть проблемные вопросы механизма вертикального разграничения государственной власти в Российской Федерации, в том числе отношений бюджетного федерализма, - категорий, имеющих значение принципиальных правовых основ бюджетного правотворчества регионального уровня.
Выявить правовое содержание бюджетной деятельности субъекта РФ в функционально-компетенционном аспекте и проанализировать особенности её осуществления как сферы и формы объективации бюджетного законодательства регионального уровня.
Установить соотношение уровней правового регулирования бюджетных отношений, а также объем правотворческих полномочий Российской Федерации и её субъектов; определить границы их реализации.
Изучить структурную организацию нормативного регулирования бюджетных отношений в РФ, выделить его принципы.
Выявить проблемные вопросы действующей системы нормативно-правового регулирования отношений в сфере бюджетной деятельности, установить направления её дальнейшего развития.
Выработать предложения по преодолению выявленных недостатков системы регулирования бюджетных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне регионального правотворчества.
Объектом исследования является широкий круг отношений, складывающихся между субъектами федеративных отношений по поводу вертикального разграничения государственной власти в сфере осуществления бюджетной деятельности, а также особенности реализации правотворческой бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования явились: Конституция РФ, акты федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда РФ, акты договорного
8 регулирования, подзаконные нормативные правовые акты, а также основные законы и текущее законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе:
семнадцати республик;
шести краёв;
сорока девяти областей;
двух городов федерального значения;
автономной области;
четырех автономных округов.
Кроме того, предметом научного осмысления в ходе подготовки настоящей работы явились Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также Бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию РФ, как политико-правовые документы, оказывающие непосредственное влияние на определение путей развития всего комплекса институтов публично-правовой сферы, в том числе и законодательства.
Методологическая основа исследования
Методологический аппарат настоящего исследования составили:
- общенаучные методы познания: сравнение, моделирование, анализ, синтез,
восхождение от абстрактного к конкретному, логический метод;
- принципы диалектики, как всеобщего метода познания: всесторонность
рассмотрения объекта, историзм, принцип противоречия;
- философские категории, как ступени и формы познания: целое и часть, элемент,
система, структура, содержание и форма, причина и следствие и пр.
Кроме того, были применены частные методы исследования правовой науки, такие как толкование, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Теоретическая основа работы
Теоретической основой настоящей работы явились взгляды и выводы отечественных ученых-правоведов в области общей теории права и государства, а также конституционного, финансового, административного права.
Направление мысли и выводы автора были сформированы на основе восприятия и осознания работ ведущих российских ученых-правоведов прошлого и настоящего: К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю. Грачёвой, Ю.В. Друговой, М.В.Карасёвой, В.Н. Карташова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.А. Куфаковой, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Е.В. Переверзевой, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, СВ. Полениной, Е.А.Ровинского, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, А.А. Ялбулганова и др.
Научная новизна
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что комплексное исследование бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации в качестве системы нормативного регулирования всей совокупности отношений бюджетной деятельности, выступающей уровнем целостной системы бюджетного законодательства Российской Федерации осуществляется впервые.
Новизна заключается также в выводах автора, сделанных на основе анализа специфики современного состояния развития отношений в области разграничения правотворческой компетенции в сфере бюджетной деятельности между Российской Федерацией и её* субъектами, а также практики их реализации в правотворческой деятельности регионального уровня. Кроме того, впервые предпринята попытка выделения общих для бюджетной деятельности РФ и субъектов РФ начал - принципов бюджетного законодательства. Также научная новизна содержится в обосновании общей модели структурной организации системы бюджетного законодательства субъектов как подсистемы бюджетного законодательства РФ.
Кроме того, обстоятельством, объективно обусловливающим новизну настоящей работы, является исследование в ней положений российского бюджетного законодательства как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ, принятого в последнее время, что придает настоящему исследованию характер одной их первых попыток их научного осмысления.
Основные положения, обладающие научной новизной и выносимые на защиту
Централизация правотворческих полномочий в бюджетной сфере на федеральном уровне является существенным препятствием становления систем бюджетного законодательства субъектов РФ.
На основе анализа сущностных характеристик природы субъекта РФ уточнено научное толкование категории «бюджетная деятельность государства», в качестве необходимого элемента содержания которой предложено считать бюджетное правотворчество РФ и субъектов РФ.
3. Предложена классификация бюджетных полномочий Федерации в сфере
бюджетной деятельности субъектов РФ на обычные и чрезвычайные. Обосновывается, что
вводимый механизм осуществления чрезвычайных полномочий не в полной мере
согласуется с правовой природой бюджетной деятельности субъектов РФ.
Впервые в науке финансового права проведен анализ принципов бюджетного законодательства РФ. Предпринята попытка их систематизации. Обосновывается необходимость закрепления системы основных принципов бюджетного законодательства в Бюджетном кодексе РФ.
Рассмотрение элементного состава бюджетного законодательства субъектов РФ позволило выделить общие моменты структурной организации массива бюджетно-правового регулирования регионального уровня. Сформулирована конструкция общей модели структуры регионального бюджетного законодательства, отмечены аспекты обусловленности её состава федеральным и региональным регулированием бюджетных отношений.
Обстоятельством, объективно обусловливающим существование противоречий федерального и регионального бюджетного законодательства является отсутствие легального определения механизмов применения федерального бюджетного законодательства по аналогии в правотворческой деятельности субъектов Федерации.
7. Действующая модель взаимоотношений субъекта РФ и муниципальных
образований в области регулирования бюджетной деятельности ограничена узким кругом
вопросов обеспечения выполнения закрепленных за ними или передаваемых им
расходных обязательств. Это препятствует эффективному развитию межбюджетных
отношений в субъекте РФ, поскольку практически исключает возможность адаптации
федеральных схем к особенностям конкретных регионов. Предлагается применение
другого метода обеспечения единства бюджетно-правового регулирования.
Практическая значимость результатов исследования во многом предопределена актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, а также сделанных предложений, ориентированностью исследования на повышение эффективности правотворческой работы в сфере бюджетной деятельности на всех уровнях государственной власти. Полученные автором результаты могут быть использованы в правотворческой практике органов государственной власти по совершенствованию бюджетного законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Кроме того, сформулированные выводы и положения могут быть полезны для дальнейших исследований проблем бюджетного законодательства, для преподавания курсов «финансовое право» и «бюджетное право», а также при подготовке учебной и методической литературы.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные теоретические выводы и результаты были апробированы при проведении семинарских занятий, отражены в публикациях автора, в том числе:
Евсеев П.И. Бюджетный федерализм и проблемы разграничения полномочий РФ и её субъектов в бюджетной сфере. Отв. ред. А.А. Ялбулганов. М., 2003. (4,125 п.л.).
Евсеев П.И. Бюджетная компетенция субъекта Федерации. // Законность. 2004. № 12. (0.1 п.л.).
Евсеев П.И. Ялбулганов А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений. //Журнал российского права. 2005. № 2.
Бюджетный федерализм как основа разграничения правотворческих полномочий между РФ и субъектами РФ в бюджетной сфере
Исследование проблем федерализма и его воплощения в нынешнейконституционной модели российского государства является одним из важных направлений поиска современной правовой науки. Особую актуальность научной разработке вопросов федерализма на современном этапе социального развития придают происходящие в последнее десятилетие изменения общественно -политического строя, экономического уклада жизни российского государства, перерастающие порой рамки юридических проблем и приобретающие политическую окраску. Пришедший на смену централизму, определявшему форму прежней советской федерации и допускавшему лишь незначительные элементы децентрализации, принцип федерализма закреплен действующей Конституцией РФ в качестве основы конституционного строя. Федерализм в новых условиях развития российской государственности провозглашен движущим началом построения всех институтов государственной и правовой сфер жизни общества.
Успешное формирование новых, а точнее обновление существующих внутригосударственных связей, полагает разрешение проблемы отношений федерального центра и регионов в основу дальнейшего существования и развития России как федеративного государства. В ряду приоритетных задач, стоящих перед Российской Федерацией на современном этапе проведения государственных реформ, дальнейшее внедрение принципа федерализма в практику внутригосударственных отношений является одной из первых. Основа любой федерации — оптимальное для данной государственно - правовой системы решение проблемы разделения власти по вертикали, обеспечивающее эффективное функционирование власти на всех уровнях. В одном из Посланий Федеральному Собранию Президент РФ подчеркнул, что обязательным условием успеха стратегических преобразований, проводимых в Российской Федерации, является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти, что отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям .
Конституция РФ закрепляет трехзвенную систему разграничения предметов ведения путем определения вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, относя нераспределенные предметы к ведению субъектов Федерации, оставляя при этом право решения вопросов местного значения за населением (ст. 71, 72, 73, 130 Конституции РФ). Данная формула разграничения породила много вопросов и не внесла ясности в разрешение проблемы практического отнесения тех или иных сфер общественной жизни к компетенции различных уровней власти. Недостаточно продуманное перераспределение государственной власти в пользу регионов, проводившееся на начальном этапе развития современного российского федерализма, привело к ещё большему усилению противоречивости федерального и регионального законодательства, что особенно опасно для законодательства в сфере бюджетной деятельности. Кроме того, характер массового явления приобрели противоречия вновь принимаемых конституций и уставов субъектов РФ положениям федеральной Конституции, проявился процесс замены применения конституционных норм договорным регулированием.
Отсутствие правового регулирования договорного процесса на начальном этапе его осуществления, адекватного важности этого явления, явилось причиной крайней неупорядоченности и бесконтрольности его проведения. Договорная практика характеризовалась стремлением регионов придать своим отношениям с федеральным центром особый, индивидуальный статус, порой за счет других регионов, обеспечить себе более широкий круг индивидуальных льгот, установить особый бюджетный режим. Все это вело к нарушению базовых конституционных принципов — государственного суверенитета РФ, равноправия субъектов РФ и др., что, в конечном счете, не может не подрывать устоев российской государственности. Кроме того, к проблемам договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий можно отнести следующие: положения договоров порой носят излишне общий характер, некоторые договоры изменяют конституционно установленный круг предметов ведения различных уровней власти, отдельные договоры не были опубликованы. Принятие федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и
органами государственной власти субъектов РФ» стало основой переосмысления роли договора в конституционной практике и способствовало гармонизации практики заключения договоров9.
Преодолению сложившейся ситуации должна служить организация четкой модели разделения государственной власти между РФ и её субъектами, которая, как отмечает И.А. Умнова, должна включать в себя создание действенных механизмов погашения конфликтов и противоречий, тормозящих развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определенной мере восстановлению целостности и стабильности Российского государства как такового10.
Одним из приоритетов для решения неотложных социально-экономических проблем и задач в сфере безопасности государства до сих пор остается определение конкретных, четких полномочий федерального центра и субъектов Федерации в рамках предметов их совместного ведения. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному собранию, это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление самой Федерации11.
Бюджетная деятельность субъектов Российской Федерации как сфера реализации бюджетного правотворчества
Необходимым методологическим основанием изучения проблем правотворчества субъектов РФ в бюджетной сфере является исследование содержания бюджетной деятельности субъектов РФ. Бюджетная деятельность является разновидностью, формой финансовой деятельности и несет в себе все её сущностные характеристики.
Объективный характер финансовых отношений обусловливает осуществление государством и муниципальными образованиями специфической финансовой деятельности, под которой принято понимать процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды в целях осуществления функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач и достижения целей государства и муниципальных образований67. Посредством осуществления финансовой деятельности государство осуществляет вторичное распределение или перераспределение национального дохода68, воздействует на экономические отношения и социальное развитие. Правовой характер, полифункциональность и универсальность финансовой деятельности и делают её одним из наиболее действенных инструментов регулирования социально-экономических процессов. Фундаментальный характер и роль финансовой деятельности в механизме государственного управления позволили К.С. Вельскому отнести её к базисным категориям финансового права, создающим устойчивость этой науки, сохраняющим её целостность, цементирующим знания, которые образуют понимание финансового права как отрасли права69. Вместе с тем К.С. Вельский ставит вопрос о принципиальной возможности легитимации категории «финансовая деятельность» в правовом государстве, считая её атрибутом тоталитарного общества и предлагает заменить её «на более точную, например, управление государственными финансами»70. Предположение о невозможности осуществления финансовой деятельности правовым государством К.С. Вельский основывает на сложившейся в советский период развития науки финансового права понимании её как исключительно механизма осуществления интересов советского государства и КПСС. Иллюстрируя свою позицию понятием финансовой деятельности государства, определяемым одним из советских учебников финансового права71, профессор Вельский подчеркивает, что в этом определении среди целей деятельности не нашли закрепления общество, граждане, безопасность и т.д., что придает финансовой деятельности отрицательный, антигуманный характер. Однако следует заметить, что необходимость финансового обеспечения выполнения государством своих функций не зависит от тех целей, которые ставит перед собой государство на том или ином этапе исторического развития, от места государства в обществе. Финансовая деятельность, на наш взгляд, является «бесстрастным» способом, средством достижения этих целей. При смене государственных ориентиров достижение вновь провозглашаемых целей в той же степени потребует обеспечения их финансовыми ресурсами. Это может быть осуществлено только путем планомерного создания и распределения государством централизованных фондов финансовых средств. Между тем категория «управление государственными финансами» также имеет право на существование в качестве самостоятельного явления, сопутствующего финансовой деятельности, одного из проявлений сущности финансов72.
Вся совокупность отношений в сфере финансовой деятельности в наиболее общем виде может быть подразделена на относительно обособленные группы: а) отношения по установлению порядка осуществления финансовой деятельности; б) отношения по формированию централизованных фондов денежных средств; в) отношения по расходованию (использованию) этих фондов, при этом выполняются функции финансов -распределительная, контрольная, стабилизационная73, регулирующая (стимулирующая)74. Следует отметить, что мнение о существовании двух последних функций не безусловно и разделяется не всеми авторами.
Различия в субъектном составе и целевой направленности рассматриваемых отношений, а также особенности сфер их развития и специфика форм и методов их осуществления позволяют выделить несколько самостоятельных разновидностей (форм) финансовой деятельности: а) бюджетную деятельность государства и муниципальных образований; б) налоговую деятельность государства и муниципальных образований; в) кредитную деятельность государства и муниципальных образований; г) страховую деятельность государства и муниципальных образований.
Исходя из понимания бюджетной деятельности как видового проявления деятельности финансовой, можно заключить, что в основе осуществления бюджетной деятельности лежат те же принципы, в соответствии с которыми осуществляется финансовая деятельность в целом: законность, гласность, плановость и др., среди которых наиболее актуальным для целей настоящего исследования является принцип федерализма.
Являясь одной из основ конституционного строя, принцип федерализма предопределяет разграничение полномочий по осуществлению бюджетной деятельности между уровнями государственной власти в РФ, что позволяет рассматривать бюджетную деятельность РФ и бюджетную деятельность субъектов РФ как взаимосвязанные, но самостоятельные правовые категории. В связи с этим упорядочение бюджетного устройства и совершенствование бюджетной деятельности на региональном уровне, в том числе путем обеспечения её реальной самостоятельности в рамках законодательно установленного разграничения полномочий, являются необходимыми условиями повышения эффективности управления общественными финансами и создания благоприятных условий для экономического развития территорий. Существенным условием оптимизации бюджетной деятельности субъектов РФ следует считать последовательное проведение правовой политики бюджетного федерализма75, направленной в том числе на достижение целей, намеченных программой развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства от 15 августа 2001 г.
Центральное место бюджетной деятельности среди других направлений проявления государственной активности предопределено особым местом бюджета в финансовой системе государства и его назначением в качестве универсального фонда денежных средств, служащего финансовой основой каждого уровня власти. Бюджеты всех уровней являются главными источниками финансового обеспечения выполнения функций государства и местного самоуправления. Значительный объем аккумулируемых в региональных бюджетах финансовых ресурсов придает бюджетной деятельности субъектов РФ значение одного из важнейших факторов, определяющих экономическую и социальную политику региона, ведь, как неоднократно замечала профессор О.Н. Горбунова, «нет лучшего способа управления государством, чем управление при помощи денег, более эффективного средства управления человечество пока не придумало»76.
Принципы бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации
Одним из основных направлений бюджетной деятельности государства является правовое регулирование бюджетных отношений, объективирующееся в федеральном бюджетном законодательстве и бюджетном законодательстве субъектов Федерации. Под законодательством в отечественной науке принято понимать комплекс издаваемых уполномоченными органами нормативных актов217.
При изучении законодательства как формализованной системы правовых предписаний в определённой области общественных отношений особо актуальным становится разрешение вопроса о соотношении права и законодательства. Это соотношение представляется возможным определить в аспекте философских категорий формы и содержания, где содержание принято рассматривать как структурно организованную совокупность всех частей (элементов) объекта, а форму - как способ существования и проявления содержания. Благодаря форме, организующей содержание, объект приобретает качественную определенность218. Таким образом, можно отметить, что законодательство представляет собой одну из форм выражения права, являющуюся непременным элементом механизма воздействия государства на общественные отношения. Право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право . Этот тезис представляется в целом верным, однако существует мнение, что если законодательство не отвечает идеям права, его природе, ценностям и приоритетам личности, оно может в установленном порядке признаваться недействительным и, следовательно, в этом случае правом не является220. Очевидно, что основа этого противоречия лежит в плоскости определения подхода к правопониманию.
Представляется, что в контексте настоящего исследования наиболее продуктивным является выделение внешней формы проявления государственной воли, заключающейся в организующем воздействии на общественные отношения, т.е. рассмотрение законодательства в качестве продукта специфической деятельности государства.
Подобный подход акцентирует внимание на формальной стороне права — системе нормативных актов.
Система бюджетного законодательства, являясь формой существования бюджетно-правовых норм, обусловлена системой бюджетного права. Бюджетное право отражает достигнутый уровень развития бюджетной деятельности государства, устанавливает основные принципы организации бюджетной системы, закрепляет права и обязанности их участников, задавая тем самым направление дальнейшего совершенствования системы бюджетных отношений. Кроме того, во внутреннем строении бюджетного права как юридического оформления одной из важнейших сфер государственной и общественной жизни - сферы государственных финансов, проявляются и общие законы государственного и политического строения общества, взаимодействия его элементов.
Поэтому система положений бюджетного права носит объективные характер и определяется общими закономерностями развития экономических и политических связей в области бюджета государства. Проявляясь в совокупности бюджетно-правовых актов государства, система бюджетного права выступает в качестве ведущего фактора структурной организации отрасли бюджетного законодательства. Поэтому бюджетное законодательство - это не просто совокупность нормативных предписаний, «а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординированности ее структурных компонентов» , лежащих в основе структуры бюджетного права.
Однако система бюджетного законодательства не тождественна системе бюджетного права. Уяснение соотношения между ними - одна из важнейших теоретических задач, разрешение которой будет способствовать оптимизации системы бюджетного законодательства на основе совершенствования его вертикальной и горизонтальной согласованности, полнейшему охвату объектов, нуждающихся в государственном регулировании, преодолению неоправданного дублирования и излишней множественности бюджетно-правовых актов.
Такое понимание взаимосвязи бюджетного права и бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о принципиальном единстве основ, предопределяющих их сущностные черты. В качестве одной из таких основ можно, на наш взгляд, рассматривать принципы бюджетного права.
Принципы как основные нормативные положения, отражая специфику сферы правового регулирования — бюджетной деятельности, определяют собой структуру и существенные черты бюджетного права, его общие положения. Являясь исходными нормативно-руководящими началами, принципы права определяют общую направленность правового регулирования. Вместе с тем, исходя из экономической природы финансовых правоотношений, нельзя не отметить, что среди основных начал бюджетной деятельности следует рассматривать и действие объективных экономических законов. Однако эти принципы не являются правовыми. Нормативность принципов предопределяет необходимость их закрепления в нормативных актах. Беря свое начало в закономерностях общественной жизни, разнообразные идеи только тогда становятся принципами права, когда они непосредственно (легально) выражены в нормативно-правовых актах или иных формах права .
Способы нормативной фиксации принципов могут быть различны. Одни принципы права получают прямое закрепление в нормативных актах, становясь особой разновидностью финансово-правовых норм - нормами-принципами , другие выводятся из смысла законодательства (так называемое косвенное закрепление224). Между тем принципы всегда представляют собой первичные нормы права, не выводимые друг из друга и обнимающие более частные нормы, в которых конкретизируется содержание принципов и которые подчинены этим принципам225. Принципы, прямо зафиксированные в статьях нормативных актов, обладают большим потенциалом регулятивного воздействия на общественные отношения, чем косвенно закрепленные, ввиду их наглядности и ясности направленности воли законодателя.
Действующее финансовое законодательство не содержит целостной системы принципов, определяющих основные начала правового регулирования общественных отношений в области финансовой деятельности государства, а также принципов бюджетного права. Закрепление бюджетно-правовых принципов осуществляется по институциональному признаку.
Структура бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации
Действие принципов законодательства проявляется в структурной организации актов бюджетного законодательства субъектов РФ.
Несмотря на отмеченную в науке некоторую неопределенность понятий «система» и «структура», а также их соотношения274, под структурой обычно понимают внутреннее состояние сложного объекта в данный момент275, устойчивое единство элементов, закон связи элементов, выражающий упорядоченность, устойчивость отношений276, совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность277. Очевидно, что структура объекта предполагает наличие в нём некоторого множества элементов, находящихся между собой в отношениях, предопределяющих целостность объекта. Понимание системы бюджетного законодательства как совокупности различных нормативных актов, занимающих строго определенное место, основной связью между которыми является связь иерархического типа, позволяет рассматривать бюджетное законодательства субъекта «в качестве одного из типов органичных структур, которым присуще диалектическое соотношение между структурой в целом и её элементами» .
Рассмотрение структуры регионального бюджетного законодательства в разрезе категорий «элемент» и «структурная взаимосвязь элементов» позволит, на наш взгляд, всесторонне изучить не только его элементный состав, но и отношения с системами федерального законодательства и муниципальных правовых актов.
Структура бюджетного законодательства субъекта РФ характеризует системную взаимосвязь бюджетно-правовых актов, обеспечивает наряду с принципами законодательства её внутреннюю согласованность и онтологическое единство с бюджетно - правовым регулированием федерального уровня в рамках закрепленных сфер правотворчества. В то же время структура регионального бюджетного законодательства демонстрирует рамки самостоятельности субъекта Федерации, проявляясь вовне в качестве ограниченно автономного элемента структуры более высокого уровня -бюджетного законодательства Российской Федерации. По справедливому замечанию В.П. Евдокимова, сохраняющему свою актуальность и сегодня, «надлежащее функционирование системы нормативно-правовых актов союзной республики обеспечивается её сочетанием с законодательством общефедеральных органов».
Структура бюджетного законодательства каждого субъекта Российской Федерации является органическим сочетанием на основе объективных и субъективных факторов массива нормативных актов, опосредующих осуществление бюджетной деятельности. В этом смысле представляется возможным говорить не о едином явлении - «структура бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации», одинаково объективирующемся в правотворчестве всех субъектов, а о существовании восьмидесяти девяти относительно обособленных структур. Однако при объективно обусловленном различии элементного состава этих структур взаимосвязь этих элементов, предопределяющая существование организованной системы, является проявлением принципов бюджетного законодательства, вытекающих из общеправовых начал, определяемых Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ, и потому она неизбежно едина для всех региональных систем бюджетного законодательства. Показательным при этом является рассмотренная выше существенная схожесть специфических принципов законодательства различных субъектов РФ, определяемых ими самостоятельно. Поэтому, говоря о структуре бюджетного законодательства субъекта Федерации, следует иметь в виду некоторую обобщенную модель системной организации различных видов бюджетных правовых актов субъектов Федерации, основанную на общих принципах взаимосвязи элементов.
В специальной литературе было предложено рассматривать законодательство в аспекте взаимосвязи трех его крупных структурных образований - иерархической (вертикальной) структуры, отраслевой (горизонтальной) структуры и федеративной структуры, при этом федеративная структура пересекается с двумя первыми.280 Применение этой модели позволяет сделать вывод, что структура законодательства федеративного государства, обусловленная как различием в правовой силе актов, так и местом правотворческого органа в системе федеративных отношений, представляет собой структурную цепь, состоящую из ряда иерархически организованных звеньев, находящихся в определенной зависимости друг от друга. Следовательно, структура бюджетного законодательства субъектов является уровнем сложной структуры бюджетного законодательства РФ, относительная обособленность которого обусловлена действием принципа федерализма в сфере бюджетной деятельности Российского государства.
Несмотря на иерархически подчиненный характер бюджетного законодательства субъекта РФ, обусловленный сферой его реализации и объемом бюджетной компетенции субъекта РФ, отношения элементов его структуры определяются не только реализацией в его строении задаваемых федеральным законодательством принципов структурной взаимосвязи бюджетных нормативных актов, но и наличием самостоятельных активных центров законодательства. Активный центр системы в философском аспекте принято рассматривать как сосредоточение максимальной активности объекта в его отношениях с другими объектами системы и со средой281. Ввиду этого выделение активного центра представляется необходимым моментом при рассмотрении системы законодательства.
Значение активного центра в системе законодательства определяется его специфическими качествами, а также выполняемыми им функциями. Среди важнейших свойств активного центра законодательства можно выделить следующие: - значение центра отрасли нормативного регулирования, являющегося основой для остальных правовых актов, принимаемых в качестве развития его положений, регулирующих отношения данной сферы; - закрепление положений, являющихся отправными категориями для системы правового регулирования отдельной сферы отношений; - закрепление основных начал организации системы нормативных актов; - содержание дефинитивных и коллизионных норм; - разграничение правотворческой компетенции .
