Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и особенности финансово-правовой ответственности 15
1.1. Понятие и место финансово-правовой ответственности в системе мер государственного принуждения 15
1.2. Основные этапы развития законодательства о финансово-правовой ответственности в России 35
1.3. Роль и значение финансово-правовой ответственности в укреплении финансовой дисциплины 53
Глава 2. Финансово-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности 65
2.1. Финансовое правонарушение: понятие, признаки, юридический состав 65
2.2. Финансовые санкции в системе мер юридической ответственности 82
2.3. Виды финансово-правовой ответственности 96
2.4. Порядок применения мер финансово-правовой ответственности 124
Глава 3. Пути и перспективы дальнейшего развития и совершенствования института финансово-правовой ответственности 133
3.1. Основные направления совершенствования законодательства о финансово-правовой ответственности 133
3.2. Перспективы развития мер финансово-правовой ответственности 154
Заключение 163
Список использованных источников 167
- Понятие и место финансово-правовой ответственности в системе мер государственного принуждения
- Основные этапы развития законодательства о финансово-правовой ответственности в России
- Финансовое правонарушение: понятие, признаки, юридический состав
- Основные направления совершенствования законодательства о финансово-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Рассмотрение вопросов укрепления финансовой дисциплины и правопорядка приобретает особое значение в условиях становления и развития в Российской Федерации рыночной экономики. Новые подходы к федеративному устройству России, реформирование финансовой системы и формирование новой финансовой политики государства требуют целостности государственных и муниципальных денежных фондов и их рационального использования.
Финансовое право,( как самостоятельная, а ныне и наиважнейшая отрасль российского права, получило значительный импульс своего развития. Оно призвано обеспечить дальнейшее решение вопросов перехода от административно управляемой экономики к рыночной, социально ориентированной и основанной на свободе волеизъявления экономике. Реализация и совершенствование конституционно установленных гарантий для новых экономических прав и свобод являются актуальными задачами современности. Для этого требуются фундаментальные исследования, в том числе в сфере правового принуждения за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности и соблюдения при этом конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения его свободного развития.
В правовой литературе последних лет стало больше уделяться внимания вопросам юридической ответственности за финансовые правонарушения1. Вместе с тем, общая теория юридической ответственности по-прежнему противоречива и в ней до сих пор имеются спорные вопросы, требующие дальнейшего исследования. В частности, нет еще единства во взглядах правоведов в определении самого понятия ответственности, на соотношение правовых санкций и юридической ответственности, на практический выбор видов и мер ответственности в современных условиях.
См.напр.: Смирнова О.А. Виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение //Понятие налоговой ответственности и условия ее наступления //Налоговый вестник. 1999. №4. С.147-151; Тернова Л.В. Налоговая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности //Финансы. 1998. №9. С.27-29; Хаменушко И.В. О правовой природе финансовых санкций //Юридический мир. 1997. №1. С.46-50; Пепеляев С.Г. Общие положения об ответственности за совершение налоговых правонарушений //Налоговый вестник. 2000. № 1. С.34-37, №3. С.11-14; Малиновская В. Вопросы ответственности в новом российском таможенном законодательстве //Хозяйство И право. 1995. №5. С.79-87; Комягин Д. Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов //Право и экономика. 2000. №3. С.46-48; Ефремова Е.С. Ответственность за совершение налоговых правонарушений: понятие, признаки, функции //Известия ВУЗов. Серия «Правоведение». 2002. №2. С.58-66, и др.
5 Вопрос о природе финансово-правовой ответственности является одним из
дискуссионных в правоведении. Споры вызывают как сам факт наличия такого вида ответственности, так и вопросы, касающиеся природы финансовых санкций, порядка их применения, определения признаков и состава финансового правонарушения. В связи с этим, анализ проблем становления и развития финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности является одним из приоритетных направлений финансово-правовой науки и необходим для повышения роли отрасли финансового права на современном этапе.
Становление правовых основ финансово-правовой ответственности характеризуется большим количеством нормативно-правовых актов, что отражает повышенное внимание к мерам принуждения финансового характера со стороны государства. Однако большое количество актов подзаконного характера, противоречивость и бессистемность нормотворчества не может способствовать формированию этого нового правового института. Отсутствие полноценного, лишенного противоречий финансового законодательства привело к тому, что основные положения института финансового принуждения и финансовой ответственности не были в достаточной мере отражены на законодательном уровне, а в основном вырабатывались в процессе правоприменительной деятельности. Указанное обстоятельство, в свою очередь, дало всплеск к появлению теоретических работ по различным направлениям и аспектам защиты финансового законодательства.
Практика показала, что назрела необходимость разработки новой правовой системы и института финансово-правовой ответственности, общие положения которого нашли бы отражение в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и теоретических основах общеправовой ответственности. Особенно остро стоят вопросы отграничения финансово-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности и дальнейшего укрепления ее самостоятельности в системе иных мер государственного принуждения. Основные проблемы, связанные с применением мер финансового принуждения, обусловлены несовершенством их правовой регламентации. Надлежащим образом не проработан правовой механизм привлечения к ответственности за финансовые правонарушения, не урегулирована сама система ответственности в сфере бюджетного, валютного, банковского законодательства, а также за нарушения правил ведения кассовых операций.
Все названные проблемы, а также некоторые другие теоретические и практические вопросы становления и развития института финансово-правовой ответственности обуславливают значимость и актуальность темы диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования. Институт финансово-правовой ответственности является достаточно новым в российской юридической науке. Вместе с тем, отдельные вопросы финансово-правовой ответственности рассматривались и в советской теории финансового права . Ряд положений, сформулиро-ванных в тот период, актуален и сейчас, но большинство из них утратили свою значи-мость в связи с изменением экономической, социально-политической и правовой реальности и изменением содержания отрасли финансового права.
В последние годы вопросы применения финансовых санкций за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности все чаще находят отражение в исследованиях ученых-правоведов2. Однако эти исследования касаются лишь некоторых специфичных аспектов применения финансовых санкций и мер финансового принуждения. При общем значительном числе научных публикаций большинство авторов рассматривают проблему финансово-правовой ответственности, прежде всего, с позиции экономической теории, лишь косвенно затрагивая соответствующие правовые проблемы. Многие работы, чуть ли не с момента их выхода в свет, утрачивают акту-
1 См.напр.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права.-М.: Госюриз- -
дат, 1960.С.125-132.; Химичева Н.И. Роль финансово-правовых санкций в повышении качества про
дукции //Советское государство и право, 1984.№8.С.36-44; Розанов И. Финансовые санкции как
средство обеспечения государственной финансовой дисциплины //Хозяйство, право, управле-
ние.Вып.2.Саратов, 1975.С.113-122; Венедиктов Ю.А., Черспахин A.M. Финансовые санкции в сис
теме управления.-М.:Финансы и статистика, 1985, и др.
2 См.напр: Юстус О.И. Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций:
Дисс... к.ю.н.-Саратов, 1997; Кулеш В.А. Налоговая адвокатура или как защититься от финансовых
санкций.-М.:Бизнес-школа «Интел-синтез», 1999; Мудрых В.В. Ответственность за нарушения нало
гового законодатсльства.-М.:ЮЫИТИ, 2001; Брызгалин А., Бсрник В. Состав и виды финансовых
правонарушений по российскому налоговому законодательству //Хозяйство и право, 1995.№5.С.136-
142; Сокол М. Ответственность за нарушения законодательства о налогах с физических лиц// Хозяй
ство и право, 1993.№7.С.138-145; №9.С.120-132; Тернова Л.В. Налоговая ответственность -
самостоятельный вид юридической ответственности //Финансы, 1998. №9.С.27-29.; Пспеляев С. Со
крытие и занижение дохода (прибыли) как составы правонарушений //Закон, 1994.№5.С.67-73.; Кур
батов А. Вопросы применения финансовой ответственности за нарушения налогового законодатель
ства// Хозяйство и право, 1995.№1.С.63-74; №2.С.44-54.; Лучин Е.В. Финансовая ответственность за
неуплату налога па прибыль //Бухгалтерский вестник, 1998.№4.С.73-34; Малиновская В. Вопросы
ответственности в новом российском таможенном законодательстве //Хозяйство и право,
1995.№5.С.79-97; Емельянов А.С. Меры финансово-правового принуждения //Известия ВУЗов. Серия
«Правоведение». 2001. №6. С.42-57; Кучеров И.И., Судаков О.Ю., Орсшкин И.А. Налоговый кон
троль и ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах.- М.: ЮрИнфор. 2001, и
др.
альность в связи с бурным развитием российского законодательства и коренным изменением его принципиальных положений.
Возросшая роль финансово-правового регулирования экономики и радикальные
изменения в законодательстве, вызвали потребность комплексного исследования фи
нансово-правовой ответственности, которое до сих пор еще не проводилось. На дан
ный период времени пока нет монографических работ, непосредственно посвященных
комплексному анализу института финансово-правовой ответственности и его струк-
> турных элементов. Некоторые единичные вопросы финансовых санкций и проблем
финансовой ответственности изложены в учебной литературе по финансовому праву . Из" публикаций дореволюционного периода, имеющих отношение к данной проблематике, следует назвать работы основоположников финансовой науки в России Н.И.Тургенева, И.Х.Озерова, В.А.Лебедева, И.И.Янжула, В.П.Безобразова, П.Гензеля, ЛЯснопольского. В них рассматривались отдельные теоретические проблемы финансово-правовой науки, в частности, вопросы финансового контроля и финансового принуждения.
Теоретическая база исследования. При исследовании теоретических аспектов
правонарушений и ответственности использовались труды ученых-правоведов по тео-
рии права: Алексеева С.С., Базылева Б.Т., Братуся С.Н., Булатова А.С., Денисова
Ю.А., Додина Е.В., Иоффе О.С., Козунина А.И., Котляревского Г.С., Лейста О.Э., Ма-леина Н.С., Назарова Б.А., Недбайло П.Е., Петелина А.И., Ребане И.А., Сабо И., Са-мощенко И.С., Фарукшина М.Х., Черных Е.В., Явича Л.С. и других.
В процессе исследования проанализированы работы ученых в области админи
стративного права, посвященные вопросам государственного управления и контроля,
административных правонарушений и административно-правовых санкций: Алехина
А.П., Бахраха Д.Н., Васильева Р.Ф., Веремеенко И.И., Воловича В.Ф., Галагана И.А.,
Кармолицкого А.А., Кожевникова С.Н., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Рябова Ю.С.,
) Студеникиной М.С., Халфиной P.O., Якубы О.М.
Базовыми для анализа специальных вопросов явились исследования специалистов в области финансового права: Андреева А.В., Белинского Е., Бесчеревных В.В., Брызгалина А.В., Горбуновой О.Н., Гусевой Т.А., Зуева В.М., Карасевой М.В., Комя-
См.например: Финансовое право /под ред. Н.И.Химичевой.-М.: Юристь, 2000; Карассва М.В. Финансовое право. Общая часть.-М: Юристь, 2000; Зуев В.М. Финансовое право. Теория общей части.-Томск, 2000; Советское финансовое право /отв.ред.Е.А.Ровинский.-М.:Госюриздат, 1961.
8 гина Д., Курбатова А., Малиновской В.Н., Пепеляева С.Г., Репецкого В.Ы., Ровииско-
го Е.А., Розанова И.И., Терновой Л.В., Хаменушко И.В., Химичсвой Н.И., Юстус О.И., и других.
При написании работы использовались ряд диссертационных исследований: Розанова И.И. «Финансово-правовые средства обеспечения государственной финансовой дисциплины» (1971 г.); Андреева А.В. «Финансово-правовые санкции: понятие, особенности, виды, основания применения» (1984 г.); Кролис Л.Ю. «Административная ответственность за нарушение налогового законодательства» (1996 г.); Псредер-нина А.В. «Налоговое правонарушение как основание административной ответственности» (1997 г.); Малиновской В.Н. «Ответственность за нарушение таможенного законодательства (финансово-правовые аспекты)» (1997 г.); Юстус О.И. «Финансово-правовая ответственность налогоплательщиков-организаций» (1997 г.); Осипова С.К. «Государственно-правовые основы валютного регулирования и валютного контроля» (2000 г.); Гончарова А.В. «Административная ответственность за нарушения в сфере налогообложения» (2000 г.); Арсланбековой А.З. «Налоговые санкции в системе мер финансово-правовой ответственности» (2001 г.); Гусевой Т.А. «Проблемы совершенствования механизма налогового контроля и порядка привлечения к налоговой ответственности» (2001 г.); Мачехина В.А. «Налоговая ответственность налогоплательщиков» (2002 г.).
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и практических вопросов становления и развития института финансово-правовой ответственности в Российской Федерации и определение основных направлений его совершенствования. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
выявление сущности и особенностей финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности;
определение места и роли финансово-правовой ответственности в системе мер государственного принуждения в сфере организации государственных и муниципальных финансов и осуществлении финансовой деятельности;
-анализ особенностей финансовых санкций и мер финансово-правовой ответственности как необходимых разновидностей проявления государственного принуждения в сфере финансовой деятельности;
авторские подходы к понятию и структуре финансового правонарушения как основания для применения финансово-правовой ответственности, определение его признаков и элементов состава;
анализ основных этапов развития российского законодательства в области обеспечения защиты финансового правопорядка; характеристика современного состояния правовой регламентации института финансово-правовой ответственности;
исследование действующей системы нормативно-правовых актов, регулирующих порядок, основания и сроки привлечения к финансово-правовой ответственности; выявление сущности и характера мер финансово-правового принуждения в сфере действующего бюджетного, налогового, валютного, таможенного законодательства, правил ведения кассовых операций;
внесение предложений по совершенствованию правовой основы и устранению пробелов и противоречий в действующем финансовом законодательстве;
поиск путей и перспектив дальнейшего развития мер финансово-правовой ответственности.
Научная новизна исследования определяется как выбором недостаточно изученной проблемы, так и обоснованием выносимых на защиту положений, имеющих значение для развития финансово-правовой теории и охранительной деятельности органов, осуществляющих финансовую деятельность. В работе впервые предпринята попытка комплексного исследования вопросов финансово-правовой ответственности, взятых в последовательном развитии и в соотношении с эволюцией отрасли финансового права. Благодаря этому исследование, а также полученные на его основе выводы, позволяют показать не только отдельные недостатки существующего организационно-правового механизма, но и выявить основные проблемы, без решения которых нельзя добиться объективно необходимого принципиального улучшения его функционирования.
Серьезным препятствием для глубокого научного анализа финансово-правовой ответственности является частые изменения действующего законодательства, вносимые разными субъектами нормотворчества. Это обстоятельство во многом предопределило последовательность научных изысканий. В начале были исследованы и обобщены основные виды финансово-правовых мер воздействия за нарушения отдельных разновидностей финансовой дисциплины: бюджетной, налоговой, валютной, кассо-
вой. Затем была выстроена логическая последовательность и правомерность применяемых финансово-правовых санкций в системе мер ответственности.
На защиту выносятся следующие научные положения и практические рекомендации, отражающие элементы новизны исследования:
1. Формирование российского финансового права в качестве самостоятельной
отрасли современной правовой системы предполагает наличие специальных, харак
терных только для данной отрасли права мер принуждения, в том числе мер ответ
ственности. Это особенно проявилось с развитием налогового и бюджетного законо
дательства, организацией государственного принуждения в сфере фискальных право
нарушений.
Финансово-правовая ответственность включает в себя все признаки, которые характеризуют ее как правовую. Этот вид ответственности проявляется в наложении взысканий имущественного характера, не имевших места ранее до совершения финансового правонарушения. Финансово-правовая ответственность основана на общих принципах юридической ответственности (законности, ответственности только за вину, справедливости, индивидуализации, неотвратимости наказания и др.).
За нарушения финансового законодательства наряду с финансово-правовой ответственностью за финансовое правонарушение применяются и иные виды юридической ответственности. При разграничении финансово-правовой и административно-правовой ответственности, меры которых представляют собой определенные виды денежных взысканий, необходимо учитывать субъектный состав соответствующих видов правонарушений и порядок применения мер ответственности. Применение за финансовое правонарушение иных видов ответственности, наряду с финансово-правовой, есть нарушение важнейшего принципа однократности ответственности: за одно нарушение - одно наказание.
Финансово-правовая ответственность - одна из действенных мер охраны финансовых отношений, существующая самостоятельно наряду с иными мерами защиты субъективных прав и мерами превентивного характера, обеспечивающими эффективность механизма финансово-правового регулирования. Финансово-правовая ответственность в общей системе государственного принуждения представляет собой один из его видов, наряду с предупреждением, пресечением и восстановлением нарушенных прав в сфере финансов, имеющая собственную правовую природу и самостоятельное место в финансовых правоотношениях.
и 4. Роль финансово-правовой ответственности в сфере укрепления финансовой
дисциплины находит свое проявление в качестве ее юридических функций. Принципиальное назначение финансовой ответственности заключается в том, что ее реализация в виде финансовых санкций имеет не только мотивационное, устрашающее воздействие на потенциальных нарушителей финансово-правовых норм, но и восстановительный характер. Восполнение потерь государственной или муниципальной казны может осуществиться в полной мере, если за ним стоит возможность применения осо-бого рода государственного принуждения за нарушения порядка финансовой деятельности. Финансово-правовая ответственность имеет принципиальное значение для предупреждения нарушений финансового законодательства, наказания правонарушителя с учетом его характеристики, а таюке для компенсации потерь соответствующих фондов денежных средств.
5. Меры финансово-правовой ответственности реализуются в виде применения
к нарушителю предусмотренных законом финансово-правовых санкций. Финансово-
правовые санкции являются частью системы правовых санкций. Они налагаются в
случае нарушения предписаний финансово-правовых норм и должны быть установле
ны только на федеральном уровне. Кроме того, финансовые санкции могут выступать
не только в виде мер финансово-правовой ответственности, но и в виде обеспечитель
ных мер, направленных на компенсацию потерь финансовых фондов.
6. В сфере финансовой деятельности различаются три вида правонарушений:
уголовные преступления, административные проступки и финансово-правовые нару
шения, урегулированные нормами отрасли финансового права. Основанием для при
менения финансово-правовых санкций как мер финансово-правовой ответственности
является нарушение требований финансово-правовых норм, представляющее собой
специфическое финансовое правонарушение. Финансовое правонарушение связано с
формированием, распределением и расходованием бюджетов, внебюджетных и де
централизованных фондов и, значит, является нарушением требований именно фи
нансового законодательства. Это позволяет выделить дополнительно ряд его особен
ностей и отграничить его от других видов правонарушений, особенно от администра
тивных проступков. Сложность видится в специфике финансовой деятельности как
особого вида управленческой деятельности, построенной на отношениях власти-
подчинения. Отличительными признаками финансового правонарушения является его
особый субъектно-объектный состав, и специфичный порядок применения мер ответственности за него.
На основе анализа финансового законодательства и общего понятия финансово-правовой ответственности выделены виды финансовой ответственности, применяемые за различные финансовые правонарушения. К видам финансовой ответственности отнесены финансово-правовые санкции за нарушения бюджетного, таможенного, валютного, банковского законодательства, за совершение налоговых правонарушений, а таюке за нарушение порядка ведения кассовых операций. В каждой их этих сфер правового регулирования объем мер финансово-правового воздействия различен и не везде полностью сформировался.
Практические предложения по совершенствованию законодательства и выводы о перспективах развития правового института финансовой ответственности сделаны по следующим направлениям. Прежде всего, назрела необходимость законодательного разграничения мер финансово-правовой и иных видов юридической ответственности за нарушения финансовой дисциплины. Не менее важна необходимость конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансово-правового регулирования. Обязательно законодательное закрепление понятия «финансовое правонарушение» как основания финансово-правовой ответственности и четкое разграничение на федеральном уровне составов правонарушений и их признаков в сфере финансовой деятельности, а также исключение возможности одновременного применения мер административной и финансовой ответственности. Необходимо таюке: установить четкий порядок привлечения к финансовой ответственности за налоговые правонарушения и за иные нарушения финансовой дисциплины; ввести критерии профессионального уровня сотрудников, наделенных правомочиями по применению мер финансового принуждения, в том числе работников судебных органов. Исключительно важно таюке создание единой информационной базы статистических данных по правонарушениям в сфере финансовой деятельности.
Методологическую и эмпирическую основы исследования составляют комплексы принципов науки финансового права, а таюке общие и специальные методы научного исследования: конкретно-социологический, исторический, сравнительно-правовые методы и метод нормативно-логического анализа. При изучении правовых норм автором применялись методы диалектического познания, системный и л.огиче-
із ский подходы, иные частные научные приемы исследования, что позволило выявить
определенные закономерности и тенденции развития правового регулирования финансово-правовой ответственности, определить основные проблемы и возможные пути их разрешения. Тенденции правового регулирования, основные противоречия, возможные пути их преодоления анализировались с позиций объективных закономерностей современного развития отрасли финансового права.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, Информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.
Для полноты исследований институт финансово-правовой ответственности рассмотрен в его историческом аспекте, проведен анализ судебной практики, путей и перспектив совершенствования правового института финансовой ответственности.
Практическая и теоретическая значимость работы. Прикладное значение положений диссертации заключается в том, что они могут быть применены в практической работе органов законодательной власти при выработке направлений совершенствования мер финансово-правовой ответственности и финансовых санкций, а также в деятельности правоприменительных органов. Выводы и предложения по исследуемым проблемам могут найти применение в научной и педагогической работе по курсу финансового права, в процессе подготовки учебных пособий и программ.
Основные направления исследования отражены в содержании диссертационного исследования, последовательно раскрывающем замысел автора. Предложены варианты решений наиболее важных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе финансовой деятельности российского государства.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертации ее отдельные положения обсуждались на научно-практических конференциях Томского государственного университета и других ВУЗов Западной Сибири (Кемеровского, Алтайского университетов), апробированы на кафедре финансового права Юридического института ТГУ. Основные теоретические и практические выводы, изложенные в диссертационном исследовании, были отражены в докладах и шести публикациях автора, в практике преподавательской деятельности Юридического института Томского государственного университета.
Отдельные практические рекомендации по применению мер финансово-правовой ответственности предлагались и использовались автором в процессе его практической деятельности в органах налоговой полиции и Арбитражном суде Томской области.
Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, три главы, включающие девять параграфов, заключение и список использованных источников.
Понятие и место финансово-правовой ответственности в системе мер государственного принуждения
Юридическая ответственность представляет собой особый охранительный институт правовой системы любого государства 1, который выступает действенным средством, стимулирующим к совершению действий в интересах общества и государства и который призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан. Государство регулирует общественные отношения, создаст соответствующие правила поведения, определяет последствия несоблюдения установленных правил для лиц, их нарушивших. В числе таких последствий особое место принадлежит различным видам юридической, в том числе, финансово-правовой ответственности.
Проблема юридической ответственности была и остается предметом усиленного научного интереса в сфере правоведения. В отечественной и зарубежной юридической науке к настоящему времени нет единства взглядов на понятие и содержание юридической ответственности, что обусловлено мпогоаспсктностыо данной правовой категории. Дискуссионным также является вопрос о разделении юридической ответственности на ее отдельные виды, о выделении их специфичных признаков и о соотношении их между собой.
Исследование проблемы финанерво-правовой ответственности следует начать с -признаков, ее определяющих. Нужно заметить, что выявление таковых представляет собой определенные трудности, потому что термин «ответственность» довольно разнообразен и в современной литературе встречается очень часто.
Например, словарь русского языка СИ. Ожегова содержит следующее определение: «ответственность - необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственными за них. Нести ответственность перед кем-нибудь; чувство ответственности; привлечь к ответственности, заставить отвечать за ход дела, за проступки; возложить на кого-нибудь ответственность» , т.е. термин «ответствен ность» употребляется в смысле обязанности отвечать за свои поступки 1. Именно в связи с таким нечетким даже грамматическим толкованием термина «ответственность», в теории права и в специальной литературе не выработано общепризнанного понятия ответственности, в том числе юридической.
В сфере нормативно-правового регулирования и в юридической практике термин «ответственность» употребляется для характеристики тесно связанных, но чаще различных юридических категорий и явлений при определении разных аспектов деятельности участников общественных отношений между собой.
На сегодняшний день в этой области основными являются два направления: понимание юридической ответственности в позитивном плане (так называемая «позитивная ответственность», своего рода осознание правового долга) и в ретроспективном, т.е. ответственность за совершенные действия.
Полагаем, что введение в язык юридической науки термина «ответственность в позитивном смысле» не имеет под собой достаточных оснований, так как дублирует одно из основных понятий юриспруденции - понятие юридической обязанности и не связан с нарушением правовых норм, поскольку «иначе можно прийти к неприемлемому выводу, что лицо, не совершающее правонарушения, уже несет правовую ответ ственность»1. В этой связи в работе анализу подвергается ответственность как реакция на нарушение правовых норм.
Понятие «ответственность» использовалось в специальной литературе, как правило, при рассмотрении вопросов о последствиях правонарушений и отождествлялось с наказаниями за нарушение норм права. Ответственность в таком понимании обычно используется и в законодательной практике применения санкций за нарушения различных правовых норм. За основу рассмотрения правовой ответственности при этом берется один аспект - ответственность как наказание.
В русле традиционного специально-юридического анализа проблемы юридической ответственности наиболее распространенной является трактовка ее как меры государственного принуждения, как реакции на совершенное правонарушение. Ответственность как мера государственного принуждения, по мнению большинства авторов , выражается в осуждении правонарушения, в установлении для правонарушителя определенных отрицательных (неблагоприятных) последствий в виде ограничений (лишений) личного или имущественного порядка . Государственно-принудительный характер выражается прежде всего в том, что в случае правонарушения ответственность возлагается независимо от воли и желания правонарушителя и имеет по отношению к нему внешний характер.
Внешний, не зависящий от воли правонарушителя характер - это лишь одна из сторон государственно-принудительной природы юридической ответственности. Другая ее особенность состоит в том, что используя институт правовой ответственности, государство причиняет правонарушителю указанные в законе лишения, принуждает его к исполнению требований права.
Кроме того, в подавляющем большинстве случаев реализация юридической ответственности невозможна без особой деятельности государственных органов по обнаружению, разбирательству и разрешению дела о противоправном деянии. Связано это с тем, что большинство санкций представляют собой указания па особые меры государственного принуждения, которые применяются в качестве кары за совершенное правонарушение. В интересах законности и справедливости такие санкции не могут быть применены без установления факта правонарушения и других обстоятельств, влияющих на ответственность виновного. В связи с тем, что такие меры влекут, как правило, лишение личного или имущественного характера, то применять их могут только должностные лица либо организации, обладающие необходимой властью и способностью осуществить такие решения принудительно.
В сфере разработки проблемы ответственности дискуссионным является вопрос: будет ли иметь место юридическая ответственность в случае применения государственного принуждения к исполнению нарушенных обязанностей? Ряд авторов признают мерами юридической ответственности не только дополнительно обременяющие правонарушителя обязанности, но и государственное принуждение к исполнению не выполненной добровольно обязанности 1. Правовое принуждение не сводится только к ответственности, а юридическая ответственность является лишь одним из его элементов и требует для конкретизации своего выделения в самостоятельный аспект. Следует подчеркнуть, что необходимо разграничивать меры принуждения к исполнению обязанности и меры юридической ответственности, которая связана с совершением правонарушения. Принудительное исполнение обязанности - это исполнение той обязанности, которая не была исполнена добровольно и такое исполнение не является юридической ответственностью (отсутствуют дополнительные обременения при принуждении к исполнению обязанности).
Основные этапы развития законодательства о финансово-правовой ответственности в России
Существование реального и эффективного института финансово-правовой ответственности за нарушение финансовой дисциплины требует надлежащего определения и оформления соответствующих законодательных актов. Такие нормативно-правовые акты могут содержать в себе двойственность и противоречивость. В них следовало бы отразить понятие финансово-правовой ответственности, принципы ее юридического обоснования, признаки ее наличия, основания к ее применению и порядок применения установленных ею мер. Законодательные акты невозможны без предопределения правоприменительной практики, обеспечения целостности всего института финансово-правовой ответственности, его совершенствования и полноценного развития. Исходя из анализа норм Конституции РФ, в соответствии с подп. «ж» статьи 71 которой финансовое регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации, меры финансово-правовой ответственности, предпосылки и условия развития этого правового института предполагают установление исключительно на федеральном уровне в актах, обладающих наибольшей юридической силой и применяемых представительными органами власти - в законах.
Недостаточное исследование вопросов нарушений финансовой дисциплины в России и ответственности за них обуславливают необходимость обращения к ранним периодам их развития. Поэтому, для того, чтобы проанализировать основные тенденции, пути и перспективы формирования этого самостоятельного вида юридической ответственности, необходимо рассмотреть историю развития российского законодательства по данному вопросу.
Зарождение первых признаков института финансово-правовой ответственности произошло в середине 19 века с одновременным появлением в России отрасли финансового права!, которая в связи с особой ролью финансов и финансовой деятельности выделилась в качестве самостоятельной из права административного и полицейского и в целом из науки о финансах. Факт появления финансового права был обусловлен именно характером и особенностями 19 века: «девятнадцатый век - сугубо деловой, финансовый. Гипертрофированной становится роль денег... Финансовые отношения получают чрезвычайно сложный характер, что обуславливает быстрое возрастание правовых норм, регулирующих эти отношения».
Серьезное влияние на зарождение и постепенное правовое закрепление признаков института финансово-правовой ответственности оказали труды ученых-финансистов 19 века, в которых они исходя из особенностей принудительного характера «науки о финансах» и финансового права того времени обосновали необходимость закрепления принудительных мер и мер взысканий за нарушения требования финансовой деятельности на законодательном уровне . Среди мер государственного принуждения за нарушение финансовой дисциплины они выделяли следующие: обеспечение уплаты налогов (залог имущества, удержание документов); принудительное взыскание недоимок в податях; продажа имущества должника; арест имущества и за-работной платы должника; ревизия бюджетных счетов . К числу мер ответственности, применяемых за нарушение финансово-хозяйственной дисциплины, относились пени и штрафе. Однако в тот период времени еще нельзя было говорить о формировании самостоятельного института финансового права - институте финансово-правовой ответственности, проявлялись лишь первые признаки его становления.
Рост интереса к финансам и финансовой деятельности был вызван централизацией механизма управления финансами в 19 веке, когда в 1802 году впервые в системе управления финансами был выделен специальный орган - Министерство финан-совЗ, который был разделен на ряд Департаментов, обладающих в том числе контрольными полномочиями и, в частности, полномочиями по контролю за исполнением бюджета и взысканием налоговых платежей. В частности, контролем за исполнением бюджета ведал Департамент Ревизии счетов, который возглавлял Директор Государственных счетов - Государственный контролере. В составе Министерства финансов была также Комиссия тяжебных дел, к ведению которой относилось, чтобы «в делах спорных... охранялись пользы казенные ». В соответствии с «Учреждением Государственного контроля» , Государственный контроль осуществлял наблюдение за законностыо и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению государственных капиталов, обладал правом проверять финансовые сметы и отчетность. При этом четкого перечня применяемых Государственным контролем принудительных мер финансового характера предусмотрено не было.
До 1811 года в России не было и самостоятельного контрольного учреждения, в обязанности которого входило бы наблюдение за правильным поступлением доходов и правильным производством расходов (т.н. бюджетный контроль). В 1811 году было учреждено Главное управление ревизии Государственных счетов. С 1862 года во главе Контроля был поставлен Государственный контролер, пользующийся властью министра. Фактически бюджетный контроль по-прежнему оставался формальным, поскольку из-за отсутствия законодательно установленных сроков возможности привлечь к ответственности «за злоупотребления казенными деньгами» не было и использование бюджетных средств не контролировалось.
В 1899 году в Законе от 23.06.1899 года был установлен порядок взимания окладных сборов, но среди предусмотренных мер финансово-правовых установлено не было2.
Четкая формулировка правового запрета и ответственности, носящей финансовый характер, появилась в российском законодательстве вЛ 910 году в Положении о взысканиях по бесспорным делам казны. В нем был установлен размер пени - «процентов по казенным делам - по шести на сто в год, в полном количестве по день уплаты всего долга». Указанным Положением был предусмотрен бесспорный порядок взыскания не уплаченных в срок налогов, податей, пошлин и разного рода сборов, а также впервые оговаривалась возможность обжалования наложенного взыскания: «недовольный окончательным заключение лицо могло в течение шести месяцев со дня объявления ему решения принести жалобу исполнителю либо его начальнику».
Финансовое правонарушение: понятие, признаки, юридический состав
Основанием для применения финансово-правовых санкций в виде мер ответственности является нарушение требований финансово-правовых норм, представляющее собой финансовое правонарушение. Следует отметить, что ни в законодательстве, ни в финансово-правовой науке, за исключением ряда исследованийЦ не уделено должного внимания категории «финансового правонарушения». На это указывают многие ученые в своих работах, посвященных анализу отдельных финансово-правовых вопросов. Между тем, в некоторых законодательных актах такие составы появились и их самостоятельность подтверждена на практике выводами судебных органов. Следует отметить, что определение признаков и состава финансового правонарушения связано с рядом сложностей, обусловленных отсутствием законодательного определения финансово-правовой ответственности и сложившимся теоретическим подходом к понятию и классификации правонарушений 1. Так, многие юристы считают, что финансовое право не имеет самостоятельных мер принуждения и охраняемых санкциями этой отрасли права противоправных дея- ний, а ряд нарушений финансового права ими относится к «самостоятельным разно видностям гражданских правонарушений», поскольку «запрещающие их санкции со вершенно аналогичны гражданско-правовым санкциям...»3, либо к административ- ным проступкам, так как они возникают в процессе осуществления управленческой деятельности . Между тем, еще в 60-е годы XX века Самощенко И.С. отмечал, что «вопрос о существовании особых видов правонарушений, не сходных с основной классификацией, стоял уже давно» . Необходимость выделения финансового правонарушения в качестве самостоятельного основания для применения мер финансовой ответственности связана, прежде всего, с наличием особой правовой отрасли - финансового права. Одним из признаков самостоятельности отрасли всегда является наличие собственного института при-нужденияб. В области финансового права такой институт представлен в комплексе нормативных актов, регулирующих порядок осуществления финансовой дсятелыю-i сти. Сферу правового регулирования финансового права составляют общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием государственных и муниципальных фондов денежных средств. Поэтому в данном случае речь идет о финансовой ответственности, применяемой за нарушения порядка аккумуляции, использования и распределения денежных средств, которые носят финансово-правовой характер, а меры такой ответственности применяются за нарушения финансовой дисциплины. В целом, правонарушения, совершаемые в сфере финансовой деятельности государства, напрямую связаны с нарушением правил поведения в бюджетно-налоговой (денежной) сфере. Но в зависимости от вида, характера объекта и степени общественной опасности таких деяний правовые последствия могут носить финансово-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой характере. Именно поэтому в сфере финансовой деятельности целесообразно различать три вида правонарушений - административные проступки, уголовные преступления, и непосредственно финансово-правовые нарушения, урегулированные нормами отрасли финансового права. Современный этап развития финансового законодательства связан с признанием самостоятельности института финансово-правового правонарушения и ответственности за него. Анализ ранее действующего законодательства и нормативно-правовых актов современного периода позволил нам проследить этапы становления и развития этого института финансового права. В связи с этим, можно сделать вывод, что именно пробелы, неоднозначность и неупорядоченность финансового законодательства явились одной из причин «принижения» роли и места финансовых правонарушений и института финансовой ответственности в целом. На сегодняшний день можно сказать, что с формированием отрасли финансового права понятие «финансовое правонарушение» в системе классификации видов правонарушений вполне обозначено, но по своему характеру оно до сих пор нередко увязывается и отождествляется с административным проступком . Нестабильность и неоднозначность действующего законодательства, регламентирующего финансовую деятельность, порождает сомнения для правовых оснований при рсиїении вопроса о выделении правонарушения финансово-правового характера в качестве самостоятельного. Трудности преодоления этой проблемы сопряжены с преодолением устоявшихся позиций административно-правовой науки и практики. Это касается вопроса разграничения правонарушений, классификации видов ответственности, в решении которых преобладает традиционно сложившаяся убежденность о всеобщности административного наказания в публичных отношениях!. Российское финансовое законодательство последних лет предусматривает зна чительное число финансовых правонарушений, анализ которых позволяет нам выде лить основные признаки и характерные черты этого нового для российского законо дательства института.
Основные направления совершенствования законодательства о финансово-правовой ответственности
В предыдущих разделах работы, посвященных теоретическим исследованиям института финансово-правовой ответственности, было показано, что наличие такого правового института исключительно важно для осуществления государственными и иными уполномоченными органами финансового кон І роля. Вместе с тем, рассмотрение проблемы финансово-правовой ответственности не будет завершенным, если не указать-путей, направленных на решение вопросов последующего совершенствования законодательства в данной области. При рассмотрении вопроса о совершенствовании законодательства, регламентирующую финансово-правовую ответственность, необходимо учитывать то, что пер-, вые шаги воссоздания российской государственности продиктовали особые задачи финансовой деятельности, к числу которых относятся: -обеспечение государства денежными доходами для финансирования общегосучз дарственных программ ; -обеспечение способности государства через специально уполномоченные орга-г ны, через систему мер и систему организационно-правовых форм и методов финансовой деятельности регулировать экономические и финансовые отношения хозяйствующих субъектов с целью проведения целенаправленной государственной экономической политики; -проведение единой политики в полном и своевременном формировании доходной части государственных и муниципальных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов всех уровней; -принятие эффективных мер в сфере создания валютных резервов и иных вопросов валютного регулирования и валютного контроля 1; -создание и обеспечение условий для достойной жизни и свободного развития человека, его конституционных прав и свободе. Именно эти задачи сделали актуальным создание в России особой системы финансового контроля, особых мер защиты интересов субъектов финансового права, в том числе мер финансово-правовой ответственности. Общеизвестно, что законодательство должно быть просто и удобно, в нем должны содержаться необходимые благоприятные условия, сопутствующие выполнению нормативных предписаний и "сдерживающие" совершение различного рода пра-вонарушении- . В действующих нормативно-правовых актах, регулирующих отношения по аккумулированию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных средств, немало неточностей и спорных положений, что может являться причиной правонарушений в области финансовой деятельности. То есть, к настоящему времени явно назрела необходимость в определенном смысле совершенствования-реформирования института финансовой ответственности на законодательном уровне, что позволило бы разрешить немало спорных практических вопросов и придать теории финансовой ответственности более совершенный вид. Конечной целью такого реформирования должно стать создание стройной, внутренне согласованной системы финансово-правовых и иных нормативных актов, направленной на дальнейшее развитие рыночной экономики в России. Ведущими специалистами в области финансового права неоднократно отмечалось, что именно наличие многих пробелов в правовом регулировании финансовой деятельности государства во многом объясняет те негативные явления, которые метают развитию рыночной экономики. К таким проблемам, очевидно, можно отнести тот факт, что часто нормы, устанавливающие финансовую ответственность, носят декларативный, отсылочный характер. В них законодатель определяет лишь какую-либо обязанность, не подкрепляя ее соответствующими мерами ответственности-. Наг элее характерными примерами являются многие нормы действующего бюджетного законодательства. Такие нечеткие правовые нормы безжизненны и есть вероятность, что очень часто могут быть нарушены. Отсутствие в законодательстве реальных мер ответственности означает фактическое отсутствие ответственности вообще и свидетельствует о соответствующем уровне правовой культуры общества в целом. Не обеспеченное реальными мерами ответственности требование законодательства позволяет безнаказанно совершать правонарушения. Поэтому назрела необходимость, чтобы в финансовом законодательстве преобладали реальные меры прямого действия. Это позволит избежать возможности возникновения негативных последствий для государе венной экономики и всего общества, так как изобилие декларативных, отсылочных и "пустых" норм дает возможность различного толкования при применении мер ответственности, и даже уклониться от нее. Развитие законодательства о финансово-правовой ответственности, особенно в сфере мер государственного финансового принуждения за нарушения бюджетного и налогового законодательства, происходило, главным образом, путем принятия большого количества нормативных актов (в основном подзаконного характера) без учета содержания ранее принятых актов и без их отмены. Все это приводило к нечеткости и двойственности толкования законодательно установленных обязанностей. Поэтому «совершенствование... законодательства должно идти не но пути развития подзаконного нормотворчества, а путем совершенствования самих законов..., установления таких механизмов преодоления пробелов в законодательстве, которые позволяли бы, не прибегая к изданию инструкций, определять правильный вариант поведения на основании самого закона» . Значительный шаг вперед законодателем в этом направлении был все-таки сделан. В частности, первоначально в Законе «О подоходном налоге с физических лиц», а затем и во всем финансовом законодательстве был установлен единый размер пени - 1/300 ставки рефинансирования ЦБР за каждый день просрочки, более четко был определен порядок взыскания недоимок по налогам, штрафам и пени. БК РФ впервые на законодательном уровне закрепил порядок бесспорного списания бюджетных средств. Несмотря па это, действующие нормативные акты по-прежнему содержат противоречивые и дублирующие нормы по вопросам финансовой ответственности, изданные в нарушение конституционных положений, и до сих пор многочисленные проблемы применения финансовых санкций вызывают немало споров, загружает суды нерешаемыми вопросами.
