Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Юридическая характеристика института административной юстиции 14
1. Понятие и сущность административной юстиции как формы судебного контроля за действиями администрации 14
2. Модели административной юстиции в различных правовых системах 37
3. Административная юстиция в России 50
1.1. История развития института административной юстиции и научных представлений о ней в России 50
1.2. Теоретические и практические проблемы создания административных судов в Российской Федерации 70
Глава II. Процессуальный аспект института административной юстиции 85
1. Административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства по публично-правовым спорам 85
2. Сравнительный анализ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации 106
Заключение 158
Библиография 163
- Понятие и сущность административной юстиции как формы судебного контроля за действиями администрации
- Модели административной юстиции в различных правовых системах
- Административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства по публично-правовым спорам
- Сравнительный анализ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации человек, его
права и свободы являются высшей ценностью. Это определяет смысл и
содержание деятельности органов всех ветвей власти и местного
самоуправления. Проводимые в настоящее время в России судебная и
административная реформы требуют новых подходов к исследованию
каждой из ветвей власти и, в первую очередь, власти исполнительной, ближе
всех находящейся к населению и призванной обеспечивать реализацию прав
и свобод граждан. Но права и свободы граждан нередко оказываются
нарушенными в результате неправомерных действий и решений именно
государственных органов или их должностных лиц. Поскольку Конституция
Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое
действие, то, исходя из ее буквального толкования, в случае нарушения прав
и свобод человека и гражданина возможны различные способы их защиты, в
том числе и посредством правосудия. Основная конституционная цель
правосудия, вне зависимости от процессуальных форм его осуществления,
состоит в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина.
Правосудие в Российской Федерации согласно статье 118 Конституции,
осуществляется только судом. Этой же статьей Конституции предусмотрено
существование четырех видов судопроизводства - конституционного,
гражданского, административного и уголовного. К настоящему времени
законодательно регламентирована деятельность только трех из них:
конституционного, гражданского (общей юрисдикции и арбитражного) и
уголовного судопроизводства. Система административного
судопроизводства до настоящего времени пока еще в полной мере не оформлена: не создана система специальных административных судов и не отработана специфическая процедура рассмотрения в судах публично-правовых споров. Следует подчеркнуть, что спустя более десяти лет после
принятия Конституции РФ, нет единства и в научных подходах в отношении
понятий - административной юстиции и административного
судопроизводства. Сегодня, когда институт административной юстиции в Российской Федерации находится на стадии формирования, исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института административного права, изучение деятельности органов административной юстиции в странах с близкой к России континентальной системой права.
На современном этапе развития российского государства все большее число сторонников находит идея необходимости создания системы административных судов, рассматривающих административно-правовые споры посредством специальных процессуальных норм. Обоснование такой идея таково.
Во-первых, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно же, российской специфики.
Во-вторых, необходимость такого шага диктуется еще и тем, что в настоящее время нормы, регулирующие разрешение публично - правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение единой правовой политики. Вместе с тем, публично-правовые отношения есть особая сфера, которая должна иметь свое самостоятельное как материальное, так и процессуальное обеспечение, предназначенное для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимую от иных звеньев судебной системы.
В-третьих, создание в России самостоятельного, специализированного административного судопроизводства соответствует идее построения правового государства и проводимым в настоящее время административной и судебной реформам, конечная цель которых заключатся в создании эффективного механизма защиты прав и законных
интересов граждан от чиновничьего произвола.
Кроме того, количество дел, возникающих из публичных правоотношений и рассматриваемых судами общей юрисдикции, ежегодно увеличивается. Так, в 2001 году общий рост количества таких дел по сравнению с 2000 годом составил 29 процентов '. За 2006 г. Верховный Суд Российской Федерации приводит следующую статистику по количеству дел, принятых к производству по I инстанции верховными судами республик в составе Российской Федерации:
общая доля дел, вытекающих из публично-правовых отношений, составила 20,9% от общего числа принятых к производству дел;
увеличилось (на 2,1%) число дел о признании правовых актов незаконными, что составляет 65,4% от общего числа дел, вытекающих из публично-правовых отношений .
Вместе с тем, и в районных судах сохраняется значительная доля
нагрузки по рассмотрению публично-правовых споров. Например, только
в 1 полугодии 2006 года районные суды приняли к производству 29,6 тыс.
жалоб на неправомерные действия должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих, органов государственной власти, органов
местного самоуправления.
Создание самостоятельной системы административных судов и,
соответственно, разработка процессуального обеспечения их деятельности,
обусловлена необходимостью выполнения следующих задач: реализация
принципа полной независимости судей от властных структур; осуществление
специализации судей по рассмотрению дел публично-правового характера,
создающей возможность более качественного рассмотрения и разрешения
указанных дел и сокращения сроков их рассмотрения, что позволит
устранить нарушения прав и законных интересов большого количества
физических и юридических лиц и дисциплинировать административные
органы; значительное облегчение доступа граждан к правосудию;
1 По данным Фонда развития парламентаризма в России ().
2 По данным Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации ().
совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как
физических, так и юридических лиц.
Степень научной разработанности темы исследования.
Следует отметить, что общие проблемы административной юстиции всегда были в центре внимания ученых-правоведов как в нашей стране, так и за рубежом. Вместе с тем административная юстиция в качестве самостоятельного института в системе современного российского административного права до сих пор еще разработана недостаточно.
Публикации по теме административной юстиции в дореволюционной России и в СССР освещали вопросы административной юстиции с позиций ее значимости для правильного функционирования органов государственного управления. В настоящее время многие ученые-административисты в многочисленных публикациях и монографических исследованиях обращают внимание на проблемы, связанные с использованием элементов административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, однако целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Так, не решены до конца вопросы относительно разработки концепции
формирования самой системы административной юстиции, определения дел, подведомственных административным судам, создания административно-процессуальных норм, обеспечивающих специфику рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. В условиях проводимых в России административной и судебной реформ все эти вопросы приобретают особую актуальность.
Цель исследования состоит в том, чтобы сформулировать понятие административной юстиции как института, который выполняет функцию судебного контроля через рассмотрение жалоб публично-правового характера, подаваемых в судебные органы и рассматриваемых по правилам административного судопроизводства.
Поставленная цель определила следующие задачи исследования:
изучение отечественного опыта формирования и функционирования института административной юстиции, а также истории развития данного института в зарубежных странах с учетом возможностей использования зарубежной практики для создания наиболее эффективного механизма административной юстиции в России;
рассмотрение производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, как способа обеспечения права граждан, их объединений на обжалование действий и решений государственных органов (должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан в сфере исполнительной власти;
- анализ перспектив реализации идеи формирования в России
специальных органов административной юстиции и различных вариантов
претворения в жизнь этой идеи.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении судебного контроля в сфере функционирования исполнительной власти в случае нарушений прав и свобод граждан. Анализируются правовые возможности судебного контроля за управленческими решениями (действиями) органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации.
Предметом исследования является комплексный правовой институт административной юстиции с позиций его места в общей системе государственного механизма и в системе административного права. В этих целях исследуются история его развития, юридическая структурно-функциональная характеристика, зарубежный опыт существования различных вариантов административной юстиции, теоретическое и практическое обоснование перспектив создания административных судов в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется не только на общенаучных принципах, методах и способах
познания объекта и предмета исследования, таких как системность,
всесторонность, конкретность исследования, но и на общелогических методах познания: анализ, синтез, аналогия, метод сравнения, а также на иных научных методах исследования (например, контекст-анализ при работе с текстами). Особое внимание было уделено рассмотрению научных теорий и судебной практики, зарубежного опыта; методу толкования норм права, сравнительно-правовому, формально-юридическому, статистическому и др.
Теоретическую основу исследования составляют, прежде всего, исследования представителей отечественной науки по проблемам административной юстиции и административного процесса. При написании работы использовались фундаментальные научные труды ученых-правоведов, анализировавших проблемы административной юстиции в дореволюционной России, советский и постсоветский периоды: Н.М.Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Ю.М. Козлова, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, Ц.АЛмпольской. Проанализированы взгляды ряда исследователей последних лет, высказанные в научной юридической периодике. Так, например, различные аспекты административной юстиции освещались в трудах А.В.Абсалямова, А.Т.Боннера, А. А. Дёмина, В.М.Жуйкова, В.В.Бойцовой, А.Б.Зеленцова, В.М.Лебедева, МЯ.Масленникова, Ю.И. Мигачева, В.И.Радченко, В.В.Сажиной, А.К.Соловьевой, В.Д.Сорокина, М.С. Студеникиной, Сухаревой Н.В., Ю.А.Тихомирова, Г.А. Хомякова, М.А. Штатиной, В.ФЛковлева и др.
Из зарубежных ученых значительный вклад в рассмотрение проблем административной юстиции внесли Г. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Гнейст, М. Лесаж, О. Майер, М. Ориу, Л. Штейн и др.
Проблемы судебной реформы и функционирования отдельных элементов судебной системы были исследованы в работах М. В. Баглая, А. Д.
Бойкова, Г. А. Гаджиева, О. Е. Кутафина, А. Г. Кучерены, В. О. Лучина, М.Н.
Марченко, Т. Н. Радько, А. Я. Сухарева, Б. Н. Топорнина, В. А. Туманова, В. Е. Чиркина, и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Особое внимание в работе уделено анализу норм действующего законодательства, регламентирующего порядок обжалования действий (бездействий) органов государственной власти (должностных лиц), а также положений, представленных в разработанных законопроектах: федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, федерального закона «Об административных процедурах».
Новизна научного исследования выражается в том, что оно представляет собой попытку сформулировать целостную концепцию административной юстиции как системы специализированных судебных: органов, осуществляющих судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и защиту прав и свобод граждан в конфликтных ситуациях с государственной властью.
Комплексно изучены проблемы теоретического обоснования правосудия по административным делам, ранее высказанные теоретиками административной юстиции как советского периода, так и современными учеными. Особое внимание уделено проблемам возможных схем создания административно-судебной системы, наиболее приемлемых в современных условиях для нашей страны.
Элементами научной новизны обладают предложения по
совершенствованию российского законодательства, регламентирующего
процессуальную деятельность органов административной юстиции;
концепция структуры административных судов, которая позволит в дальнейшем выделить их в самостоятельную ветвь специализированных судов; определение наиболее актуальных организационно-правовых проблем развития административной юстиции в России в свете проводимых в стране административной и судебной реформ. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Определение административной юстиции как рассмотрение споров публично-правового характера судебными органами, осуществляемое в рамках особой административно-процессуальной процедуры и обеспечивающее судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Соотношение понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство» с позиций комплексного характера института административной юстиции как единства трех основных аспектов: организационного, материально-правового и процессуального.
Вывод о том, что наиболее приемлемой организационной моделью административной юстиции в России в перспективе должна стать самостоятельная система административных судов, что обеспечит как специализацию судей при рассмотрении административно-правовых споров, так и их независимость от органов исполнительной власти и их должностных лиц. Такое организационно-правовое оформление института административной юстиции должно занять важное место в комплексе мер по борьбе с коррупцией в сфере исполнительной власти.
Определение административного спора, под которым предлагается понимать несогласие субъекта публично-правовых отношений с решением либо действием (бездействием) другого субъекта указанных правоотношений, выраженное в форме обращения в судебный орган с целью восстановления нарушенного права. Разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и
полномочия правосудия, и полномочия судебного контроля за законностью действий и решений администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Предложения относительно разграничения подсудности дел, которые должны рассматриваться административными судами, а также об определении компетенции судебных органов различных уровней судебной системы при осуществлении ими контрольных функций в сфере реализации исполнительной власти. Обосновывается нецелесообразность наделения мировых судей полномочиями по рассмотрению административно-правовых споров, поскольку существующая система, территориальное размещение и правовой статус мировых судей, определенные Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», не соответствуют целям и задачам организации судебного контроля за органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Вывод о том, что рассмотрение публично-правовых споров должно осуществляться в рамках особой процедуры - административного судопроизводства. Административное судопроизводство определяется как регламентированный нормами административного права процесс по рассмотрению специальным административным судом публично-правового спора с целью восстановления нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений, а также с целью контроля за законностью действий и решений государственных органов, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Выделение существенных особенностей административного
судопроизводства, которые не позволяют ему в полной мере
реализовываться в гражданско-процессуальной и арбитражно-
процессуальной формах:
- облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления
специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки
дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;
оказание помощи гражданину в составлении обращения в суд;
инквизиционная следственная роль суда (истребование необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину), осуществление судом иных мер по собственной инициативе;
- возложение бремени доказывания на властный орган, участвующий в
споре.
8. Предложения о внесении изменений в действующее законодательство,
регламентирующее порядок обжалования действий (бездействий)
органов государственной власти (должностных лиц), а также
предложения по усовершенствованию разработанных в настоящее
время законопроектов - федерального конституционного закона «О
федеральных административных судах в Российской Федерации»,
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
федерального закона «Об административных процедурах».
Теоретическое значение исследования состоит в том, что работа
представляет собой комплексное исследование процесса становления самого
института административной юстиции в России, действующих моделей
административной юстиции в зарубежных странах, процессуальных аспектов
административной юстиции, включая системный анализ предложений по
разработке проекта Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации. Ее результаты могут быть использованы для
дальнейших теоретических исследований авторами, работающими над
проблемами административной юстиции и особенностями рассмотрения дел,
вытекающих из административно-правовых (публичных) отношений.
Практическое значение исследования состоит в том, что полученные
результаты и сделанные на основе их выводы напрямую затрагивают
сложившуюся юридическую практику. Предложения автора могут быть
использованы как при совершенствовании российского законодательства, так и правоприменительной деятельности. Вместе с тем, настоящая работа может иметь значение для учебного процесса, чтения лекций по истории государства и права, теории государства и права, специальному учебному курсу «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, отражены автором в трех публикациях по теме исследования.
Выводы и рекомендации, разработанные в ходе диссертационного исследования, использованы в выступлениях с научными сообщениями на различных конференциях по актуальным проблемам административного права в условиях реформирования системы государственного управления.
Кроме того, апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в процессе разработки и преподавания спецкурса «Государственное регулирование рынка ценных бумаг» на юридическом факультете Российского университета дружбы народов.
Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, которые объединяют шесть параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и сущность административной юстиции как формы судебного контроля за действиями администрации
Административной юстиции как научной проблеме посвящено довольно большое количество исследовательских работ и научных дискуссий. Тем не менее единого подхода к определению понятия административной юстиции до сих пор не выработано.
Вопросы административной юстиции освещались такими учёными-административистами дореволюционной России, как И.Т. Тарасов («Административная юстиция», 1882 г.), Н.М. Коркунов («Очерк теории административной юстиции», 1885 г.), Н.И. Лазаревский («Административное усмотрение», 1900 г.), М.Д. Загряцков («Административная юстиция», 1908 г. и «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве», 1925 г.), С. А. Корф («Административная юстиция в России», 1910), А.И. Елистратов («Учебник русского административного права», 1911), В.А. Гаген (конспект лекций «Административная юстиция», 1916 г.). Русские юристы рассматривали административную юстицию в широком аспекте: в качестве гаранта осуществления прав гражданина. М.Д. Загряцков отмечал: «Всюду, где жалобщик является стороной, мы констатируем наличность административной юстиции» . Но большинство из них выступало за выделение «административной специализации в общих судах» 4. В мае 1917 года Временное правительство приняло закон об административных судах, однако их создание так и не осуществилось в связи с октябрьскими событиями. После революции 1917 г. научные дискуссии по проблемам административной юстиции постепенно утихли, несмотря на то, что декларировалась необходимость предоставления каждому гражданину права преследования любого чиновника в суде5.
Согласно словарю иностранных слов термин «юстиция» (от латинского слова «справедливость», «законность») трактуется как: а) правосудие; б) система судебных учреждений, судебное ведомство6.
В настоящее время многие авторы под административной юстицией или правосудием по административным делам понимают судебный контроль за действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Под правосудием при этом понимается применение судом в установленном процессуальным законом порядке норм права к конкретному спорному правоотношению и установление правовых последствий для субъектов самого спора.
Однако подобное утверждение разделяют далеко не все ученые-административисты, многие из которых считают, что понятие правосудия по административным делам шире понятия административной юстиции, поскольку включает в себя также и рассмотрение судом дел об административных правонарушениях. В качестве примера обоснованности подобного подхода приводятся положения Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», в котором рассмотрение мировым судьей дел, возникающих из административных правонарушений, названо правосудием.
Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» предложил Д.М. Чечот: «административная юстиция - это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» 7. Такое определение трактует понятие административной юстиции в широком смысле, учитывая существование различных ее моделей в разных странах, которые предусматривают рассмотрение административных споров судами и (или) иными несудебными инстанциями. Монография Д.М. Чечота, вышедшая в 1973 году, стала одной из главных научных работ, посвященных проблеме административной юстиции. В ней автор обосновывает как необходимость расширения судебной защиты в области государственного управления, так и необходимость более детальной разработки административно-процессуальных норм
Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующих возможностей, как внешний контроль за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам 9. Это определение ценно тем, что отражает целевое назначение административной юстиции в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Модели административной юстиции в различных правовых системах
В современной научно-правовой литературе выделяют три типа построения системы административной юстиции: немецкий, англоамериканский и французский.
Для тех, кто связывает административную юстицию с системой специальных административных судов, ярким примером может служить Германия. В 1872 г. в Пруссии специально для разрешения споров о публичном праве были созданы административные суды: окружные комитеты на местах, областные административные суды и Высший административный суд Пруссии.
Современная организация административной юстиции в ФРГ во многом сохранила прежние черты: административные суды земель, апелляционный административный суд земли и Федеральный административный суд, решения которого в чрезвычайных случаях могут быть пересмотрены Верховным Судом ФРГ. Административные суды Германии независимы от органов активного управления и образуют одну из ветвей судебной системы ФРГ. Значительное сходство с организацией немецкой административной юстиции наблюдается в Австрии и Португалии.
Англо-американская модель характерна для стран с прецедентной системой права (Великобритании, США), где главенствует принцип правового равенства личности и органов государства, а значит, и подсудности всех споров в сфере управления «судам общего права».
В настоящее время классическая англо-американская модель подвергается большим преобразованиям, так как процесс в судах общего права вследствие дороговизны, медлительности и формализованности все менее доступен для граждан. Открываются новые пути оспаривания незаконных актов управления: создаются специализированные административные суды по вопросам финансов, социального обеспечения, транспорта, сельского хозяйства, трудовых отношений, расширяются полномочия Парламентского уполномоченного по делам администрации, развиваются квазисудебные органы в области образования, медицины, полицейского управления.
Французская модель организации административной юстиции характерна не только для Франции, но и для Бельгии, Италии, Нидерландов, Люксембурга, Греции. Во Франции осуществление правосудия по административным спорам возложено на трехзвенную систему административной юстиции: 32 административных трибунала в округах, пять апелляционных административных судов и Государственный Совет Франции — Высший административный суд. Долгое время положение судов по управленческим спорам отличалось двойственностью, так как эти суды были организованы внутри самой системы исполнительной власти.
Претворение в жизнь принципа разделения властей в современных условиях привело к отделению административных трибуналов от органов публичного управления и приданию им статуса судов общей юрисдикции. Это было закреплено 22 июля 1980 г. решением Конституционного Совета Франции, который, толкуя ст. 64 Конституции Франции, распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции на судей административных судов, провозгласив конституционными принципами следующие: независимость административных судов от администрации и двойственность французской судебной системы, следствие «французской концепции разделения властей». Административным судам Франции подсудны все споры в сфере управления, за исключением отнесенных к ведению судов общей юрисдикции (охрана собственности, личная неприкосновенность, некоторые фискальные споры и др.).
Выделение моделей организации административной юстиции является условным и служит попыткой упорядочить многообразие организационных форм административной юстиции. В этой связи в многообразие систем административной юстиции в современном мире можно выделить две основные модели.
Первая модель характеризуется отсутствием административных судов (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии, Индии, Канаде), что не исключает в некоторых странах (например, в Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии) учреждения иных административных юрисдикции, например, административных трибуналов. Вторая модель - функционирование административных судов (во Франции, Германии, Италии, Австрии, Люксембурге, Финляндии, Швеции, Греции, Испании, Португалии, Болгарии, Польше, Чехии и др.) В некоторых государствах в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам (в Нидерландах, Швейцарии, Румынии, Латвии, Ираке, Китае). При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть - специализированными квазисудебными учреждениями. Более тесная связь административных судов с органами исполнительной власти вызвана характером разрешаемых дел. Узкая специализация подобных органов требует высокого профессионализма со стороны административных судей.
Административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства по публично-правовым спорам
В настоящее время значительно возросла роль судебных органов в обеспечении законности в сфере реализации исполнительной власти, что несомненно усиливает гарантии защиты прав и законных интересов участников публично-правовых отношений.
Поскольку судебная власть в Российской Федерации осуществляется, в частности, посредством административного судопроизводства (исходя из ст. 118 Конституции РФ), то для создания института административной юстиции необходимо законодательное установление процедуры административного судопроизводства, включая определение основных положений, которыми должны руководствоваться созданные административные суды, рассматривающие публично-правовые споры.
Занимаясь проблемами административного процесса, видный советский теоретик административного права В.Л. Кобалевский еще в 1929 году пришел к выводу, что порядок обнаружения и исправления нарушений законности в деятельности административных органов - часть административного процесса и не является частью материального права71.
В данном блоке административного процесса важным элементом является производство по обращениям граждан.
Следует отметить, что само понятие «обращение» имеет собирательный характер; например, действующее законодательство зарубежных государств, как правило, включает в него заявления, предложения, жалобы и ходатайства72.
Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 года предусматривает право на обращение в форме письменных предложений, заявлений или жалоб, а также устных обращений гражданина в государственный орган или орган местного самоуправления.
В ст. 5 законодатель дает следующие определения: предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Значительная часть субъектов Российской Федерации также имеет свои законодательные акты, регулирующие рассматриваемое производство 73. Наиболее полное отражение вопросы обращения граждан нашли в ст. 2 Закона от 7 апреля 1997 г. N 85-з «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» (в редакции Законов Республики Башкортостан от 23 ноября 1999 г. N 29-3 и от 25 июля 2001 г. N 243-з). При этом Закон Республики Башкортостан выделяет больше разновидностей обращений граждан по сравнению с Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 года. Так, например, отдельно выделены: ходатайство - обращение гражданина, изложенное в письменной форме, с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав и свобод. коллективное обращение - обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое путем голосования или сбора подписей участников митинга или собрания.
В некоторых законодательных актах используются и дополнительные определения, например в ст. 2 Закона города Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 «Об обращениях граждан» (в редакции Закона города Москвы от 21 июня 2000 г. N 21) содержится понятие «петиции» - коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства; ст. 3 Закона Республики Саха (Якутия) от 3 ноября 1994 г. 3 N 37-1 «О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб» устанавливает, что письмо - форма обращения граждан, при этом определяя, что заявление сообщение о правонарушении, обращение в целях реализации прав и законных интересов граждан, государственных, общественных и иных организаций.
Производство по обращениям граждан является важной составной частью административного процесса, однако не исчерпывает его. Наиболее значимой составляющей административного процесса является административное судопроизводство - рассмотрение судом административного спора с целью восстановления нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. Внешнее проявление спора может быть выражено иском, жалобой или в иной форме, предусмотренной действующим законодательством.
Сравнительный анализ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации
Проводимое ныне в России дальнейшее реформирование судебной системы обусловливает необходимость существенного обновления процессуального законодательства, являющегося важным составным элементом обеспечения эффективности правосудия.
Идея разработки и принятия федерального закона об административном судопроизводстве активно поддерживалась учеными-административистами; в рамках трехстороннего сотрудничества Россия -Совет Европы - Европейский союз разрабатывался проект федерального закона «Об административном судопроизводстве. Общая часть». О необходимости разработки законодательного акта об административном судопроизводстве записано в решении Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия от 1 ноября 2000 года. Также можно отметить постановление пятого всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы и перспективах развития судебной системы», в котором указано на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса РФ, в котором были бы урегулированы вопросы административного судопроизводства. Отсутствие дифференциации норм судоустройства по гражданским и административным делам существенно снижает эффективность как гражданского, так и арбитражного судопроизводства.
В настоящее время для решения проблемы процессуального обеспечения деятельности административных судов группой ученых-административистов и представителей власти был разработан проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, опубликованный в журнале «Российская юстиция» . 16 ноября 2006 г. указанный законопроект внесен Верховным Судом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. В рамках настоящего диссертационного исследования представляется целесообразным провести анализ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - Кодекс).
Проект Кодекса содержит двадцать шесть глав, объединенных в шесть разделов. Первый раздел «Общие положения» содержит нормы, определяющие общие принципы и правила административного судопроизводства, компетенцию судов по рассмотрению административных дел, состав лиц, участвующих в деле, а также регламентирующие порядок представления и исследования доказательств, исчисление процессуальных сроков, оформления судебных извещений и распределения судебных расходов.
Проект Кодекса определяет административное судопроизводство как порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения судами иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.
Данное определение вызывает ряд вопросов. Во-первых, неясно, что подразумевается под термином «административные суды общей юрисдикции». Законом РФ «О судебной системе в Российской Федерации» предусмотрено создание судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также военных судов и Конституционного суда. В свою очередь суды общей юрисдикции должны осуществлять правосудие по гражданским, уголовным и административным делам. В настоящее время рассмотрение административных споров отнесено как к компетенции судов общей юрисдикции (главы 23 - 26 ГПК РФ), так и к компетенции арбитражных судов (главы 22 - 26 АПК РФ). Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, критерием отнесения спора к компетенции арбитражного суда является его экономический характер. Однако статьей ЗЗАПК РФ определена специальная подведомственность дел арбитражным судам. Арбитражные суды рассматривают дела по спорам о создании, реорганизации и ликвидации организаций; по спорам об отказе в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. К сожалению, так и не решённым остаётся вопрос определения границ административно-процессуальных, гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных правоотношений, что является ключевым моментом для перспектив развития органов административной юстиции в качестве самостоятельной ветви российской судебной системы.
