Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации
1. Место управления территориальными органами юстиции в социальном управлении 13
2. Характерные черты управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации 28
Глава II. Организация и правовые проблемы совершенствования системы управления территориальными органами юстиции
1. Правовые проблемы организации системы управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации 53
2. Правовые проблемы совершенствования организационной структуры управления территориальными органами юстиции 107
Глава III. Обеспечение управления территориальными органами юстиции в субъекте Российской Федерации
1. Правовые основы построения системы информационного обеспечения территориальных органов юстиции 166
2. Правовые основы совершенствования отчетности в деятельности территориальных органов юстиции 194
Заключение 205
Список использованной литературы 209
Приложения 240
- Место управления территориальными органами юстиции в социальном управлении
- Характерные черты управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации
- Правовые проблемы организации системы управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации
- Правовые основы построения системы информационного обеспечения территориальных органов юстиции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях формирования в России гражданского общества и становления правового государства особое значение приобретают вопросы эффективности государственного управления. Поскольку проводимая в настоящее время административная реформа по - новому решает многие управленческие проблемы как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне субъектов Российской Федерации, то особую актуальность приобретают исследования форм и методов деятельности государственных органов. Уточняются вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и её субъектов, активно проявляется регулирующая роль федеральных органов государственной власти.
Необходимость создания единого правового пространства обусловила проведение в России полномасштабной правовой реформы, обеспечение которой было возложено на Минюст России и его территориальные органы. Задачи упрочения основ и защиты конституционного строя, создания целостной базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции потребовали изменения их правового статуса. Этому предшествовал важный этап реформирования системы Минюста России как правоохранительного органа и передача ему ряда новых или существенно скорректированных задач и функций в сфере юстиции. Территориальные органы юстиции были выведены из подчинения руководства субъектов Российской Федерации, начали последовательно реализовываться принципы единоначалия в системе Минюста России.
Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», принятом в рамках проводимой административной реформы, были внесены коренные изменения в систему и структуру управления органами юстиции. В сфере юстиции образуются подведомственные Минюсту России три федеральные службы: Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов. В субъекте Российской Федерации будут функционировать, как минимум, три территориальных органа юстиции, которые, действуя в административно-политической сфере и выполняя специфические функции, станут оказывать прямое воздействие на управленческую деятельность по реализации правовой политики государства.
На пути формирования гражданского общества в Российской Федерации территориальные органы юстиции как органы федеральной исполнительной власти выполняют конкретные управленческие функции. Основываясь на законе, эти органы используют предоставляемые им правовые методы для достижения управленческих целей вообще и управленческих целей в сфере юстиции в частности.
С одной стороны, управленческие процессы в исследуемой области выступают как средство реализации права, а с другой - право стало инструментом совершенствования управления в сфере юстиции. Органическое соединение правовых и управленческих элементов является необходимым условием эффективности деятельности территориальных органов юстиции.
Правовые формы, средства и механизмы управления территориальными органами юстиции в условиях проводимой административной реформы требуют серьезных научных исследований. Обобщение практического опыта и учет научных рекомендаций позволят успешно провести административную реформу в целом по России и в сфере юстиции в частности.
Степень научной разработанности темы. К настоящему времени российскими учеными проведено немало исследований по проблемам государственного управления и административного права, в которых предлагаются различные варианты решения конкретных правовых задач, в том числе на основе использования компьютерных технологий. Большое внимание уделяется теоретическим и прикладным аспектам государственного управления различными сферами общественной жизни, нормативно-правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти и многим другим вопросам.
Однако правовые проблемы управления в сфере деятельности территориальных органов юстиции недостаточно исследованы, а вопросы организации управления в сфере деятельности территориальных органов юстиции федеральных служб, подведомственных Минюсту России, в научной юридической литературе еще не изучались вовсе. Комплексных монографических исследований по правовым вопросам управления территориальными органами юстиции нет.
Цель и задачи исследования. Настоящая работа ориентирована на комплексное, взаимосвязанное исследование правовых проблем управления территориальными органами юстиции.
Целью исследования является комплексный теоретический анализ правовых вопросов деятельности территориальных органов юстиции, выявление теоретических и практических правовых проблем совершенствования их деятельности, разработка и теоретическое обоснование практических рекомендаций и предложений, направленных на разрешение таких проблем.
В этой связи автор поставил перед собой следующие основные задачи:
- определить понятие, сущность и характерные черты управления территориальными органами юстиции в субъекте Российской Федерации;
охарактеризовать систему органов и учреждений юстиции, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и их территориальных управленческих связей;
- рассмотреть организационно-правовые особенности управления в исследуемой области;
охарактеризовать правовые проблемы совершенствования организационной структуры управления территориальными органами юстиции; рассмотреть правовые вопросы информационного обеспечения управления территориальными органами юстиции;
- охарактеризовать правовые направления совершенствования отчетности территориальных органов юстиции.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативно - правовые средства и механизмы улучшения и оптимизации управления территориальными органами юстиции в условиях реформирования системы Минюста России и проводимой в Российской Федерации административной реформы.
Методологическая основа и методика. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания объективной действительности и специальные научные методы, разработанные в правоведении и науке управления: исторический, логический, функциональный, методы системного подхода, а также статистический метод и метод моделирования.
Выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
В ходе работы над диссертацией автором использовались данные конкретных исследований, наблюдений, аналитических материалов, которые готовились по вопросам управления органами юстиции на территории конкретного субъекта Российской Федерации - Республики Марий Эл. Обобщение указанных данных позволило сформулировать и уточнить многие теоретические положения, предложить практические рекомендации, направленные на совершенствование управления территориальными органами юстиции.
Теоретическую основу исследования составляют работы по теории государства и права, административному праву, конституционному праву, теории социального и государственного управления. База исследования сформировалась в результате изучения автором зарубежного и отечественного законодательства в области управления вообще и территориальными органами юстиции в частности.
Среди важнейших работ, в которых изучались различные аспекты государственного управления, можно назвать исследования Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, С.Э. Жилинского, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, Н.Г. Ко-беца, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.Н. Кудрявцева, A.M. Куренного, Б.М. Лазарева, В.В. Лаптева, Р.З. Лившица, В.М. Манохина, B.C. Мартемьянова, Г.Б. Мирзоева, А.В. Мицкевича, О.М. Олейник, М.И. Пискотина, В.А. Прокошина, Б.Р. Российского, М.М. Рассолова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Толстошеева, P.O. Халфиной, А.И. Экимова, В.Д. Элькина, В.Ф. Яковлева и других.
Большое значение для исследования имеют общетеоретические труды таких ученых, как: С.С. Алексеев, О.А. Гаврилов, В.В. Глазырин, М.И. Глазунова, А.И. Косарев, Е.А. Лукашова, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, В.И. Никитинский, A.M. Омаров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Ф.И. Шамхалов, Ж.А. Шишова.
Отдельного внимания заслуживают работы А.П. Герасимова, Ю.Г. Демина, Г.Ю. Елизаровой, Н.С. Ельцова, Е.Л. Забарчука, В.П. Иванова, А.Б. Карлина, М.К. Кислицына, А.Т. Мельникова, А.В. Морозова, Н.Н. Привалова, ЮЛ. Чайки, чьи публикации по вопросам управления в области юстиции были использованы в ходе подготовки диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых в российском правоведении попыток комплексного исследования теоретических и практических проблем управления территориальными органами юстиции. Впервые анализируются административно-правовые аспекты проводимой в системе юстиции административной реформы. Процессы управления объяснены с точки зрения науки административного права, теории социального управления. В результате подробного анализа выявлены новые явления и процессы в деятельности органов юстиции, особенности и перспективы правового регулирования.
Впервые в отечественной юридической науке выделены в качестве самостоятельного объекта правового исследования территориальные органы юстиции федеральных служб, подведомственных Федеральному органу исполнительной власти — Минюсту России.
Уточнены теоретические положения о понятии и сущности управления территориальными органами юстиции, раскрыто его место в социальном управлении. Дан ряд новых или содержащих элементы новизны предложений по уточнению функций и совершенствованию структуры территориальных органов юстиции, определено место территориальных органов юстиции в системе федеральных органов исполнительной власти в условиях реформы. В диссертации сформулированы принципы, которыми следует руководствоваться на практике при формировании эффективных структур управления территориальными органами юстиции.
Результаты проведенного исследования позволили сформулировать и обосновать новые или содержащие элементы новизны положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Понятие и сущность управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации охарактеризованы через анализ понятий «государственное управление» и «правовое воздействие». Выделены основные черты, характеризующие понятие управления территориальными органами юстиции. В этой связи положения Федеральных законопроектов «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и «О федеральной юстиции» должны быть дополнены нормами, определяющими статус органов Минюста России как правоохранительных.
2. Территориальные органы юстиции подведомственных Минюсту России федеральных служб в субъекте Российской Федерации в их новом качестве имеют как общие, так и особенные признаки их организации и деятельности с существовавшими до реформы 2004 г. органами юстиции. Решение проблем их деятельности, требований и характеристик формирования в них эффективных структур управления возможно посредством принятия специальных законов о каждой из служб.
Принципы управления, применявшиеся территориальными органами юстиции в субъекте Российской Федерации до реформы 2004 г., приемлемы для территориальных органов подведомственных Минюсту России федеральных служб.
3. Проблемы, возникавшие в деятельности территориальных органов юстиции, во многом объясняются недостаточной ролью территориального управления Минюста России по субъекту Российской Федерации в системе органов и учреждений юстиции.
4. В настоящее время целесообразно внести изменения в федеральные законы и нормативные правовые акты Минюста России с целью создания единой системы управления органами юстиции на уровне субъекта Российской Федерации, наделения территориальных органов юстиции реальными полномочиями, обеспечивающими эффективное проведение единой государственной политики.
5. Оптимизация системы и структуры управления территориальными органами юстиции должна проводиться с учетом сохранившихся за Минюстом России функций, с сохранением его влияния и присутствия в субъектах Российской Федерации. Целесообразно образование на уровне субъекта Российской Федерации представительства Минюста России и реализация системы «один субъект Российской Федерации - одна объединенная коллегия территориальных органов юстиции».
6. В целях распределения управленческих функций между всеми звеньями управленческой системы в Минюсте России (федеральной -региональной - территориальной) предложена корректировка нормативных правовых актов Минюста России, определяющих правовое положение Федерального управления Минюста России по Федеральному округу, и переименование его в региональное управление Минюста России.
7. В целях совершенствования форм и методов управления территориальными органами юстиции на современном этапе развития России представляется необходимым принять новые федеральные законы, определяющие правовой статус федеральных служб Минюста России, а также Федеральный закон «О федеральном регистре нормативных правовых актов», в которых предусмотреть наделение территориальных органов юстиции правом непосредственного обращения в суд с исками о признании не соответствующими Конституции РФ и федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; внести изменения в действующие федеральные законы «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О лизинге» и «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; изменить правовые акты Минюста России, определяющие статус и правовое положение территориальных органов, юстиции.
8. Целесообразно принять специальный Федеральный закон «О федеральной юстиции», в котором четко определить систему и структуру органов и учреждений юстиции. Практика деятельности территориальных органов юстиции предопределяет неоднородность подходов к построению их управленческих структур в субъектах Российской Федерации, находящихся на разных стадиях социально-экономического развития и в различных политических ситуациях, а также имеющих разный социально-экономический потенциал. При проработке различных вариантов управления в современных условиях деятельности следует исходить из идеи принципиального неравенства территориальных органов юстиции в различных субъектах Российской Федерации. Попытки слепо копировать структуры управления, успешно функционирующие в других социально-культурных условиях, не гарантируют желаемого результата.
9. Оптимизация организационной структуры управления территориальными органами юстиции возможна путем изменения нормативных правовых актов Минюста России, определяющих порядок согласования и утверждения структуры территориального органа юстиции: предлагается утверждать структуру территориального органа юстиции Минюстом России либо его федеральными службами не ежегодно, а вносить в нее изменения по мере появления обоснованной необходимости, с учетом определения нормативов нагрузки на сотрудников соответствующего территориального органа Минюста России.
10. Обосновывается необходимость разработки нормативного акта Минюста России, обязывающего выведение на руководство Минюста России информации в объемах, видах и формах, позволяющих ему следить за состоянием дел в каждом территориальном органе юстиции всех трех федеральных служб и в каждом субъекте Российской Федерации, в системе в целом и окружающей ее среде. В диссертации даны конкретные предложения по совершенствованию отчетности посредством подготовки приказов по Минюсту России и подведомственным ему федеральным службам, определяющих Табель форм статистической отчетности территориальных органов и учреждений Минюста России по всей совокупности направлений деятельности с согласованием всего перечня видов отчетов с иными государственными органами как в регионе, так и субъекте Российской Федерации.
Структура диссертации. В соответствии с поставленной целью, задачами и логикой исследования диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Практическая значимость исследования состоит в его теоретико-прикладной направленности. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы, конкретные предложения, которые могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управления территориальными органами юстиции в целом и его отдельных элементов в частности, для улучшения и упорядочения взаимодействия территориальных органов и учреждений юстиции, функционирующих на территории субъекта Российской Федерации.
Министерством юстиции Российской Федерации могут быть учтены предложения по совершенствованию нормативной базы в сфере юстиции: по структуре территориального органа юстиции, а также новой структуре управления с учетом усиления централизации в деятельности органов юстиции федеральных служб на территории субъекта Российской Федерации. Кроме того, теоретические исследования в управлении территориальными органами юстиции, как представляется, могут способствовать формированию концепции федеральных законов «О государственной правоохранительной службе», «О федеральной юстиции» и др.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены автором в восьми научных публикациях, в учебном пособии Марийского государственного университета, в докладах на научно-практических конференциях, проводившихся Минюстом России и Российской правовой академией Минюста России. Результаты исследования использовались диссертантом в практической деятельности при осуществлении полномочий вначале Министра юстиции Республики Марий Эл, затем - начальника управления Министерства юстиции России по Республике Марий Эл, а также при подготовке предложений в федеральные законы и законы Республики Марий Эл.
Основные положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы обсуждены и одобрены на совместном заседании кафедры административного и финансового права и кафедры управления в области юстиции Российской правовой академии Минюста России.
Место управления территориальными органами юстиции в социальном управлении
Теоретики в области управления специально не занимались исследованием понятия и сущности управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации. В то же время в юридической литературе давно обсуждаются общетеоретические проблемы права, связанные с социальным управлением.
Проблемы реализации права в процессе управления различными общественными отношениями исследовались в рамках многих отраслевых юридических наук: государственного, административного, хозяйственного, гражданского, финансового права и других. В каждой из этих отраслей, а также в таких науках, как теория государственного управления и правовая информатика, анализировались возможности воздействия права на управление отдельными процессами и на общее развитие отрасли или сферы управления. Изучались постановка целей, сбор и обработка правовой информации, принятие юридических решений и их воплощение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства. Эти исследования дали значимые результаты, как для теории права и государства, так и для юридической практики, в том числе для практики управления территориальными органами юстиции.
В теории права принято рассматривать право как инструмент социального управления и выделять различные нормативные, регулятивные, организационные и информационные свойства правового воздействия на общественные отношения. При этом право трактуется как одно из эффективных средств управления обществом, в том числе и сферой юстиции.
Право неразрывно связано с другими социальными системами. Оно играет существенную роль в мотивации поведения коллективов, социальных групп, личности; закрепляет и создает определенные формы деятельности органов управления и должностных лиц.
Поскольку речь идет о праве как инструменте социального управления, то необходимо, прежде всего, выяснить, что вкладывается в понятие инструмента управления. Такой подход поможет определить роль права в управлении территориальными органами юстиции в Российской Федерации. В юридической литературе на этот счет имеется, по нашему мнению, три исходных подхода к исследованию роли права в социальном управлении2.
Представители первого считают, что социальное управление в обществе есть, прежде всего, политическое управление, которое опирается на государственную волю и осуществляется в интересах народа.
В качестве основной социально управляющей системы выступает государство (включая и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, в том числе и органы юстиции), которое для урегулирования общественных отношений использует динамично развивающееся право. Право при этом рассматривается не столько как самостоятельная подсистема механизма социального управления, подчиняющаяся общим закономерностям управления, сколько как совокупность установленных или санкционированных государством общеобязательных норм, выражающих волю народа и являющихся регулятором общественных отношений.
Сторонники второго подхода констатируют, что социальное управление -это целесообразное специфическое управленческое воздействие на общество в целом, направленное на приведение этого общества в соответствие с присущими ему закономерностями. Ими признается, что управление разнообразными общественными отношениями осуществляется и посредством права. Например, по отношению к субъектам правоотношений управление проявляется не только в установлении их прав и обязанностей, но и в реализации последних на практике. При этом различные отрасли права, выступая как определенные социальные ценности, каждая по-своему, с точки зрения конкретных целей и задач, внутренней организации и т.д. участвует в управлении социально-экономическими процессами. Исполняя предписания различных отраслей права, взаимодействуя с государством (в том числе и с органами юстиции) граждане активно участвуют в реализации функций социального управления. С методологических позиций процесс правового воздействия на поведение людей рассматривается как самостоятельный элемент всего механизма социального управления и как своеобразная форма управленческого воздействия на общественные отношения, которая, хотя и имеет свои характерные особенности, но подчиняется общим закономерностям управления и реализует определенные регулятивные функции.
И, наконец, в связи с разработкой общей теории правовой системы общества в научной литературе сложился еще один подход к проблеме взаимодействия государства и права в управлении. Социальное управление трактуется как определенная деятельность государства и общественных организаций, направленная на обеспечение упорядоченности и согласованности в работе государственных служащих, людей, их коллективов, организаций и др. с целью достижения поставленных задач.
Характерные черты управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации
Поскольку данное исследование посвящено управлению в сфере юстиции, рассмотрим подробнее само понятие юстиции, и непосредственно под термин «орган юстиции».
Как известно, понятие «юстиция» произошло от латинского слова «justitia», что означает справедливость, беспристрастность. В конце ХХ-го века под юстицией в России общество в основном понимало правосудие или систему судебных учреждений. В иностранных источниках это понятие в указанный период рассматривалось, и рассматривается в настоящее время как «управление законом, правом», что, по нашему мнению, более соответствует реалии.
Н.Ельцов дал определение юстиции как системы органов, учреждений, организаций (адвокатура) и должностных лиц, уполномоченных государством на беспристрастное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 19 Конституции Российской Федерации), общества и государства.1 В проекте федерального закона «О юстиции» под юстицией понимается деятельность государственных органов и учреждений, направленная на достижение целей, а также осуществление иных полномочий, направленных на формирование и укрепление в Российской Федерации принципов и институтов правового государства. Понятие юстиции в законопроекте трактуется как сложное, комплексное и включает в себя одновременно и систему органов государства, и осуществляемую ими деятельность, направленную на определенные цели. В связи с этим состав элементов системы органов юстиции может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в сфере юстиции в конкретный исторический период.
Рассмотрим подробнее понятие территориальный орган. Неоднозначно может быть определен объем этого понятия. На современном этапе следует считать территориальным орган, действующий на любой географической территории, на территории субъекта Российской Федерации, или «региона», которым иногда называют федеральный округ?
Понятие «территориальный орган юстиции» закреплено в п. 1 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 13.07.2000 № 2141 «О генеральной структуре и наименовании территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации», как управления в федеральных округах, так и в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, Министерством территориальным органов признается структурное подразделение системы Минюста России, действующее на территории субъекта Российской Федерации и в федеральном округе.
Созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 федеральные округа, не являясь элементами административно-территориального деления страны, фактически стали, тем не менее, территориальной основой формирования нового звена аппарата государственного управления. Суть этого - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской власти в территориях, не в перестройке административно -территориальных границ, а в повышении эффективности власти, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для; упрочения федерализма. Этот шаг Президента Российской Федерации был направлен на то, чтобы «сцементировать» единство страны. Сформированные и функционирующие окружные структуры сохранились после реформирования системы федеральной исполнительной власти. Минюст России, сформировав федеральные управления, п. 1 «Положения о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу» также отнес их к окружным территориальным органам юстиции, хотя по функциям, по сферам деятельности, по полномочиям они существенным образом отличались от территориальных органов юстиции.1
Представляется, что федеральное управление юстиции по федеральному округу целесообразно отнести к региональному управлению, понятие которого вошло в нашу жизнь после принятия Указа Президента Российской Федерации от 03.06.1996 «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации»2.
Термин «регион» обычно трактуется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, границы которой могут не совпадать с территорией субъекта Федерации. Под региональным управлением, как нам представляется, можно понимать управление, выходящее за пределы территории субъекта Федерации. Следовательно, сопоставив это понимание с образование федеральных округов, можно предположить, что понятие регион и округ можно рассматривать в качестве основы регионального управления.
Регулирующая роль федеральных органов государственной власти проявляется активно во всех субъектах Российской Федерации. На сегодня правовое положение субъекта Российской Федерации (республика, край, область) определено Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Только субъект Российской Федерации вправе иметь Основной Закон (Конституцию, Устав), осуществлять властные полномочия в пределах своей территории путем создания органов государственной власти.
Правовые проблемы организации системы управления территориальными органами юстиции в Российской Федерации
Известно, что развитие теории систем как специфической области знания проходит период активной эволюции, многие ее дефиниции еще не приобрели общеупотребляемых формулировок. Ю.В.Карташев считает, что существует до сорока определений понятия «система»1, под которой, на наш взгляд, нужно понимать совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Каждой системе присуще целепологание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.
В.А. Козбаненко считает, что система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах. Ю.М.Козлов под системой подразумевает организованную совокупность различающихся по своему функционально - компетенционному назначению субъектов исполнительной власти.3
Исходя из того, что система - это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, можно сделать вывод, что системность - объективное свойство всех сложных объектов, с которыми приходится иметь дело в процессе управления.
По нашему мнению, системный подход к изучению государственного управления (органов юстиции) позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. При этом важно, чтобы управленческие решения опережали и предопределяли действия, иначе систему управления трудно назвать правовой. Управление должно быть адекватно возможностям и запросам, это одно из условий самосохранения системы. То есть управляющая система - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система.
Президент России, ставя задачу перед федеральными органами исполнительной власти, в число которых входит и Минюст России, поставил определенные цели на историческом рубеже1. Учитывая, что состав элементов системы управления может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики, мы полагаем в сфере юстиции в конкретный исторический период Российской Федерации (начало третьего тысячелетия), создание прочности в исполнительной вертикали с целью выполнения единой стратегии.
Анализ материалов, изложенных в историческом - правовом очерке «Министерство юстиции Российской Федерации за 200 лет», позволяет сделать вывод о том, что в течение двух столетий, с 1802 по 1991 г. в России одиннадцать раз изменялись официальное название органа юстиции, порядок и способ его образования, территория деятельности, источник финансирования, права юридического лица, внутренняя структура, право на использование государственных символов. Значительные изменения происходили и в системе управления. Органы юстиции были сильными и влиятельным, когда их правовое положение определялось законом либо актом Государя, а в системе управления применялся принцип единоначалия и вертикального подчинения. Проблемы возникали в тот исторический период, когда происходила реформа органов юстиции, и отдельные структуры, входившие в систему юстиции (в частности Верховный Суд), предпринимали попытки выделиться, и создать собственную систему, а также в тех случаях, когда само Министерство юстиции практическую работу подменяло бумаготворчеством.
Исходя из предложенного нами варианта определения систем как упорядоченного множества элементов, взаимосвязанных между собой и образующих целостное единство, предстоит определить, можно ли говорить о системе в деятельности территориальных органов Минюста России после реформы 2004 г.
Безусловно, передача Министерству юстиции Российской Федерации новых полномочий и функций, которых согласно утвержденному Указом Президента Российской Федерации Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации уже было более 60, потребовала коренным образом изменить систему управления органами и учреждениями юстиции.1
В Минюсте России до марта 2004 г. функционировала трехзвенная система управления, включающая в себя Министерство, управления юстиции по федеральным округам, территориальные (главные управления) управления в субъектах Российской Федерации, с вертикальной связью. Министерство является юридическим лицом.
После указа Президента России от 9 марта 2004 г., образованы три подведомственные Министерству федеральные службы. По своему статусу указанные службы являются федеральными органами исполнительной власти, должны иметь положения, обособленные счета, определенную штатную численность2. Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В установленной сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.
Правовые основы построения системы информационного обеспечения территориальных органов юстиции
Можно согласиться с мнением А.С. Солдатова, что в правовой области информацию необходимо рассматривать как некоторую совокупность различных сообщений о событиях, происходящих в правовой системе общества, её подсистемах и элементах и во внешней по отношению к данным системным образованиям среде,1 в исследовании предстоит определить содержание системы информационного обеспечения.
Вопрос правовой информатизации в Российской Федерации приобретает в настоящее время особое значение, поскольку целью правовой информатизации является повышение уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов государственной власти, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и других правовых актах в условиях автоматизации информационных процессов. Это обусловлено следующими причинами.
Во-первых, в повседневной жизни каждый человек постоянно нуждается в получении разнообразной информации о своих правах и обязанностях, в том числе в форме различных справок и документов, предоставить которые могут органы юстиции. Именно для получения такой информации гражданин вынужден вступать в непосредственный контакт с органами юстиции различных уровней. Очевидно, что если при этом он затрачивает много сил и времени, а еще, как это, к сожалению, часто происходит в сегодняшней российской действительности, сталкивается с некорректным отношением и бюрократической волокитой, то у него возникает сначала раздражение, а затем и озлобление не только по отношению к тем представителям юстиции, с которыми он непосредственно имеет дело, но и ко всей власти в целом.
Именно на уровне субъектов Российской Федерации при получении информационных услуг от органов юстиции у большинства людей формируется отношение к системе Минюста России в целом.
Во-вторых, если население в субъекте Российской Федерации оказывается недостаточно информированным о готовящихся и принимаемых решениях и действиях законодательной и исполнительной ветвей власти, территориальных органов федеральных органов власти о текущих событиях и положении в социальной, экономической и общественно-политической, правовой сферах; если гражданин и общественные структуры не могут достаточно оперативно получить достоверную, объективную и документированную информацию по интересующим их вопросам, то возникают благоприятные условия для формирования различных домыслов и мифов, как правило, негативных по отношению к органам власти, часто специально инспирированных ее политическими оппонентами. В такой ситуации будет доминировать недоверие к власти и подозрительность общества, а все действия органов власти, даже объективно направленные на удовлетворение интересов каждого человека и всего общества в целом, будут восприниматься неадекватно.
В - третьих, одной из основных причин недоверия и негативного отношения общества к власти является коррупция в сфере государственного управления. Питательная среда для распространения коррупции в органах юстиции возникает в тех случаях, когда у должностных лиц имеется возможность бесконтрольно использовать в личных целях социально и экономически значимую информацию, поступающую в их распоряжение в порядке выполнения служебных обязанностей. Когда территориальным органам юстиции вменяется в обязанность предоставление услуг населению (по Указу Президента России от 09.03.2004 к функциям Федерального агентства отнесено именно оказание государственных услуг), их деятельность становится информационно открытой, то естественным образом происходит ужесточение порядка организации и контроля входных, выходных и циркулирующих внутри самих этих структур информационных потоков.
Поскольку информация является не только основой для принятия отдельных решений, но и средством формирования разнообразных информационных ресурсов, представляющих самостоятельную ценность, значительное расширение возможностей доступа каждого гражданина к информационным ресурсам осуществляется в процессе создания единого информационного пространства Российской Федерации. Четко прослеживается также необходимость создания единого информационного пространства системы Минюста России и его территориальных структур, построения системы информационного обеспечения управления территориальными органами юстиции в субъекте Российской Федерации.
Эта необходимость, обусловлена прежде всего, потребностями высокоорганизованной системы управления, основу которой должны составлять информационные ресурсы и передовые информационно-коммуникационные технологии. При таком подходе должна формироваться система непрерывного пополнения информации, адаптированная к стремительным изменениям информационной среды и ориентированная на использование самых разнообразных технологий, электроники и космических коммуникаций.
