Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования определяется, прежде всего спецификой самой сферы культуры - она является неразрывной частью той или иной общественной системы и в то же время обладает определенной самостоятельностью по отношению к ней, как и любой творческий процесс. Это создает значительные сложности в осуществлении руководства культурой, необходимость своевременного реагирования на запросы культуры на каждом новом этапе развития, как самой культуры, так и общества в целом. Система органов управления культурой является составной частью системы управления в целом, но при этом имеет свои особенности - необходимость не только невмешательства в творческий процесс, но и создание условий как для развития личности, так и для воспроизводства ею культурных ценностей с целью дальнейшего распространения, а также защиту от неправомерных посягательств со стороны иных лиц. В свете вышесказанного, становится очевидным, что развитие и функционирование любого государства напрямую зависит от уровня развития культуры составляющего его населения, что не возможно без надлежащего государственного управления в данной сфере на это неоднократно обращалось внимание ученых, в том числе в ходе внесения предложений по реформированию преподавания Особенной части административного права, когда государственное управление в данной сфере выделялось как одна из двух важнейших тем в области социально-культурного строительства. Вместе с тем, в последнее время не проводилось комплексных работ, специально посвященных системному исследованию правовых проблем государственного управления в области культуры в целом. А между тем, без системного подхода, глубокого теоретического изучения и обоснования, такое государственное управление не возможно или неэффективно.
Необходимость изучения проблем правового регулирования культурной деятельности также продиктована задачами разработки законодательных и подзаконных актов, направленных на уточ-
нение компетенции и структуры органов управления в области культуры, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих существующим потребностям в данной сфере, с учетом национально-культурных условий той или иной территории России. До сих пор основным нормативным правовым актом в сфере культуры являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре, которые были приняты еще в 1992 году. За последнее время в данный акт было внесено большое количество изменений и дополнений, которые направлены, прежде всего, на адаптацию и приведение в соответствие его с другими нормативными актами, принятыми в более позднее время. В связи с чем, абсолютно логичным является предложение некоторых исследователей о давно назревшей необходимости разработать и принять новый федеральный закон о культуре, который будет основываться на комплексных теоретических разработках в данной области, включать в себя положения, направленные на регулирование не только сложившихся, но и прогнозируемых правоотношений, и заменит собой Основы законодательства Российской Федерации о культуре.
Развитие и грамотное функционирование сферы культуры как важнейшей сферы общественной жизни невозможно без четкой организационно единой системы органов управления в области культуры, наделения этих органов правами экономического и административного воздействия. В данной работе теоретически осмысливается понимание государственного управления в области культуры, выводятся принципы, закрепление и строгое соблюдение которых должно способствовать развитию как всей сферы культуры, так и общества и государства в целом, а также обосновываются предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, как в части введения новых правовых институтов и установления особенностей существующих процедур, так и совершенствования структуры и компетенции государственных органов управления в области культуры.
Состояние научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что исследование вопросов управления и
руководства культурой как в рамках государственного и административного права, так и Отечественной истории и культурологии широко освещалось в специальной научной литературе: в советский период - в научных трудах Ю.Г. Галая, И.Ф. Заколодкина, М.Н. Покровского, А.В. Луначарского, А.А. Нелидова, М.Б. Кей-рим-Маркуса, Л.Ф. Литвинова, СИ. Штамм, И.А. Столярова, Е.Н. Соколова, С.С. Титковой, М.С. Бастраковой, В.В. Максакова, Г.А Аванесова, С.С. Алексеева, B.C. Нерсесянца, Н.Д. Бобоедова; в настоящее время - в исследованиях А.В.Работкевич, А.М. Ку-лемзина, В.Г. Качалова, Н.В. Михайловой, В.А. Есакова, Э.В. Куг-рышевой, СМ. Шестовой, В.Н. Васильева, М.В. Алексеевой, Д.А. Турмилова, А.А. Павлович, К.Е. Рыбака, И.М. Минеевой, Ю.Ю. Каргина, Н.В. Авдюкова и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что в последние годы
не было представлено работ, специально посвященных систем
ному исследованию правовых проблем государственного управ
ления культурой, однако отдельные вопросы получили
освещение в учебной литературе, в частности, в трудах
А.П. Алехина, Н.М. Конина, В.М. Манохина,
А.А. Кармолицкого, Ю.А. Дмитриева, Л.Л. Попова, Н.Ю. Хама-
невой, Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, СН. Махиной, А.Ф. Ноз-
драчева, Г.В. Атаманчука, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Глазунова, а
также научных статьях Г.П.Ивлиева, Я.А.Бороздиной,
А.А.Ильина, И.Н.Маланыч, Е.В.Сазонниковой, СИ. Носова, И.В. Степанова, В.В. Корякина, А.А. Оводова, В.Н. Сидоровой, А.В. Мешкова, Г.В. Семеновой и ряда других.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного управления в области культуры в Российской Федерации, взаимоотношения органов государственного управления в области культуры с физическими и юридическими лицами, реализующими свои права в области культуры.
Предметом исследования выступают нормативные акты и практика их применения федеральными органами, осуществляющими государственное управление в области культуры, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и местно-
го самоуправления; судебная практика; законопроекты, устанавливающие как процесс учреждения органов государственного управления в области культуры в стране, так и порядок их деятельности.
В качестве целей исследования следует назвать теоретическое обоснование понятия государственного управления в области культуры, уточнение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление в области культуры, разработку предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления в области культуры, как на уровне органов исполнительной власти, так и на уровне местного самоуправления, в зависимости от национально-культурных условий данной местности и видов объектов государственного управления.
В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следующие задачи:
выявить сущность государственного управления в области культуры в РФ, его административно-правовые аспекты;
обосновать систему принципов государственного управления в области культуры в РФ;
обобщить практику форм и методов государственного управления в области культуры на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления и выработать предложения по ее совершенствованию;
обозначить особенности государственного управления в зависимости от направления сферы культуры;
охарактеризовать особенности объектов государственного управления в области культуры в РФ.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов, таких как дедукция и индукция, анализ и синтез, исторический, социологический. Кроме того, были применены сравнительно-правовой, историко-правовой методы, метод систематического анализа. Использование этих методов позволило всесторонне изучить существующие проблемы государственного управления в области культуры в РФ, сформулировать теоретические обобщения и сделать выводы о
необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов в данной сфере.
Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты, устанавливающие культурные права человека и гражданина, действующие нормативные акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные рассмотрению отдельных вопросов государственного управления в области культуры в РФ.
Эмпирическую базу исследования составили архивные материалы органов государственного управления в области культуры и органов местного самоуправления, а также судебная практика Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы архивных дел судов общей юрисдикции Краснодарского края и арбитражных судов Краснодарского края, Костромской области, города Санкт-Петербург и Ленинградской области за 2003 - 2011 годы. В исследовании использована практика деятельности органов прокуратуры РФ при осуществлении надзора за соблюдением законодательства в сфере культуры (2008-2010 годы).
Научная новизна диссертации проявляется как в самом подходе к пониманию государственного управления в области культуры как метода государственного управления отраслью, так и в комплексности исследования указанной проблемы, а также в детальном освещении пробелов в действующем законодательстве и проблем в правоприменительной практике в указанной сфере и выдвинутых предложениях (путях) их устранения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Государственное управление в области культуры есть исполнительная и распорядительная деятельность государственных и наделенных государственными полномочиями муниципальных органов в целях реализации политики государства в области культурного развития, обеспечения государственной
поддержки культуры, гарантий невмешательства государства в творческий процесс регулирования деятельности организаций культуры, практического осуществления культурно-воспитательной функции государства.
2. Принципы государственного управления в области культу
ры в Российской Федерации, как производные от общих принци
пов государственного управления, имеют характерные
особенности, что позволяет их классифицировать на: общие (един
ство системы исполнительной власти; федерализм; законность;
народовластие; обеспечение гарантий свободы литературного, ху
дожественного, научного, технического и других видов творчества,
преподавания; государственная охрана интеллектуальной собст
венности; предоставление каждому гражданину возможности уча
стия в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры,
доступа к культурным ценностям; сохранение, использование, по
пуляризация и государственная охрана исторического и культурно
го наследия, памятников истории и культуры; стратегическое
планирование государственного управления в области культуры) и
специальные (принцип специальных форм государственной защи
ты сферы культуры; принцип сочетания государственной, муници
пальной и иных форм собственности в сфере культуры,
установление особенностей владения, пользования и распоряжения
культурными ценностями; дифференциация государственного
управления в зависимости от объекта и уровня; учет особенностей
региона, в котором осуществляется государственное управление в
области культуры).
3. На основе исторической ретроспективы появления и
функционирования соответствующих органов управления в об
ласти культуры, эволюции их организационно-правовых форм,
современного состояния их структуры и полномочий, проблем и
перспектив развития, а также нормативного закрепления как
компетенционных, так и организационно-структурных аспектов
построения системы органов государственного управления в
области культуры в РФ, предлагается полномочия в сфере со
хранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия федерального значения
передать из компетенции Министерства культуры РФ органам государственной власти субъектов РФ, за исключением: ведения государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; нормотворческой деятельности в данной сфере; выдачи специальных разрешений (лицензий и открытых листов), и контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ указанных полномочий, которые оставить в компетенции Министерства культуры РФ. В настоящее время предлагаемые к исключению и передаче полномочия фактически исполняются органами государственной власти субъектов РФ в рамках института переданных полномочий за счет субвенций из федерального бюджета. На основе анализа сложившейся правоприменительной и судебной практики по данному вопросу нами предлагается изменить указанный порядок, путем полной передачи таких полномочий субъектам РФ за их счет.
4. В целях уточнения полномочий Министерства культуры РФ в области контроля за эстетико-нравственной составляющей создаваемой и передаваемой продукции в средствах массовой информации в части, строго касающейся ограничений, установленных законодательством о средствах массовой информации, рекомендуется рассмотреть вопрос об: издании Правительством РФ постановления, которое во исполнение действующего закона РФ «О средствах массовой информации» будет устанавливать порядок проведения государственной экспертизы фактов злоупотребления свободой массовой информации; и наделении Министерства культуры РФ полномочиями по государственной аттестации экспертов в части экспертизы эстетико-нравственной составляющей распространяемой в средствах массовой информации информации на предмет наличия в ней элементов порнографии, межнациональной розни, религиозной нетерпимости, культа насилия и жестокости, а также включению таких экспертов в формируемые государственные экспертные комиссии, которые должны функционировать при рассмотрении вопроса Министерством культуры РФ о выдаче прокатных удостоверений для фильмов, демонстрируемых на территории РФ, а так же фигури-
ровали бы в порядке выдачи разрешений на распространение зарубежной печатной продукции на территории РФ, определяемом Министерством связи и массовых коммуникаций РФ.
5. Обоснована необходимость правового регулировании порядка использования объектов культурного наследия в случае использования их как объектов туристического и (или) экскурсионного показа. С этой целью, по нашему мнению, необходимо:
установить разрешительный порядок использования объектов культурного наследия в целях туристического и (или) экскурсионного показа, путем внесения соответствующих изменений как в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», так и в нормативные акты, определяющие перечень полномочий Министерства культуры РФ и органов государственной власти субъектов РФ, специально уполномоченных в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
установить в охранных документах, выдаваемых пользователям объектов культурного наследия, используемых в целях туристического и (или) экскурсионного показа, специальных условий, касающихся: особенностей содержания и использования таких объектов, связанных с процессом туристического и (или) экскурсионного показа; сроков и особенностей проведения работ по сохранению таких объектов культурного наследия; обязанности и порядка популяризации таких объектов культурного наследия;
дополнить ст. 7.13 КоАП РФ «Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны» частью 4, изложив ее в следующей редакции:
«4. Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении объекта культурного наследия, являющегося объектом туристического и (или) экс-
курсионного показа, а равно осуществление такого туристического и (или) экскурсионного показа объекта культурного наследия без специального разрешения, -
влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей».
6. С целью установления юридической ответственности за
неразрешенное использование имеющих историко-культурную
значимость памятников, сооружений и их составных элементов,
находящихся в государственной или муниципальной собствен
ности, и не отнесенных в установленном законом порядке к объ
ектам культурного наследия, считаем необходимым дополнить
КоАП РФ соответствующей статьей, изложив ее в следующей
редакции:
«Статья 7.13.1. Неразрешенное использование имеющих историко-культурную значимость памятников, сооружений и их составных элементов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не отнесенных в установленном порядке к объектам культурного наследия.
Использование имеющих историко-культурную значимость памятников, сооружений и их составных элементов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не отнесенных в установленном законом порядке к объектам культурного наследия, в увеселительных и рекламных целях, а также перемещение и изменение облика указанных объектов без согласования с государственным органом власти, осуществляющим государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц - от тысячи до двух тысяч пятисот рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.».
7. В связи с необходимостью дифференцированного под
хода в государственном управлении в зависимости от объекта
управления (особенно в такой сфере как культура) необходимо как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных нормативных актов принять документы, регламентирующие правовое положение ряда организаций культуры: театров и цирков. Также необходимо изменить и доработать существующее законодательство в части: спонсорской и меценатской помощи организациям культуры; в части, связанной с ограничением распространения закона о закупках для государственных и муниципальных нужд на организации культуры.
Помимо этого мы также предлагаем привести Общероссийский классификатор видов экономической деятельности в соответствие с п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнив его таким видом деятельности, как деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
8. В целях устранения сложившегося в действующем зако
нодательстве разнообразия в подходе к определению термина
«учреждение культуры», а также четкого определения правового
статуса учреждений культуры и разграничения с остальными
видами организаций культуры, необходимо дополнить ст. 15
Основ законодательства Российской Федерации о культуре по
ложением, вводящим понятие «учреждение культуры», под ко
торым понимать «вид организации культуры, создаваемой для
осуществления деятельности по созданию, сохранению, распро
странению и освоению культурных ценностей на некоммерче
ской основе, посредством использования финансирования и
имущества, закрепленного за ней учредителем на праве опера
тивного управления».
9. С целью повышения эффективности действия админи
стративного законодательства в части привлечения к ответст
венности за нарушение законодательства об объектах
культурного наследия, а также устранения пробелов в правовом
регулировании гражданско-правовой ответственности в данной
области, необходимо внести следующие изменения в действующее законодательство:
-дополнить санкции частей 1, 2 и 3 ст. 7.13, а также ст. 7.14 КоАП РФ таким видом административного наказания, как дисквалификация;
- дополнить ст. 61 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», частями 3 и 4, изложив их в следующей редакции:
«3. Возмещение стоимости восстановительных работ, может осуществляться путем оплаты денежных средств собственнику объекта культурного наследия или иному уполномоченному законодательством лицу, а также путем заключения лицом, причинившим вред, договора на проведение восстановительных работ и финансирования таких работ.
4. В случае невозможности проведения восстановительных работ и (или) мероприятий, необходимых для сохранения объектов культурного наследия, указанных в статье 40 настоящего Федерального закона, по причине полной физической утраты объекта культурного наследия, лицо, причинившее вред объекту культурного наследия, обязано возместить стоимость проведения таких работ как если бы такие работы проводились.».
10. Для повышения эффективности контроля за оборотом культурных ценностей на территории РФ, устранения причин и условий, способствующих повреждению и уничтожению объектов археологического наследия народов РФ, укрепления имущественной базы государства и пополнения бюджета, необходимо на федеральном уровне принять Федеральный закон, регулирующий гражданский оборот предметов антиквариата и археологических артефактов, и содержащий положения, устанавливающие: понятие «археологические артефакты» и «предметы антиквариата», а также их категории; исключительную государственную собственность на отдельные категории археологических артефактов и их автоматическое включение в состав государственной части Музейного фонда РФ; обязанность каждого человека, находящегося на территории РФ, вла-
деющего предметом, подпадающим под понятие «археологический артефакт», представлять его в уполномоченный государственный орган для проведения соответствующей экспертизы (в случае если на данный предмет отсутствует уже ранее выданное заключение или иной аналогичный документ); процедуру передачи археологических артефактов определенных категорий в собственность государства (с компенсацией в случае доказанности законных оснований приобретения) с возможностью самостоятельного хранения и демонстрационного показа (аренды) на платной основе (для частных музеев); установить особенности процедурно-процессуального механизма законного изъятия уполномоченными государственными органами археологических артефактов с соблюдением гарантий конституционного права собственности; процедуру автоматического включения культурных ценностей, прошедших экспертизу, не являющихся археологическими артефактами, но подпадающих под определение «музейный предмет» (ст. 3 Закона о музейном фонде), в состав негосударственной части Музейного фонда РФ; процедуру гражданского оборота «предметов антиквариата» - необходимость их экспертизы, учета, регистрации сделок; полномочия соответствующих государственных органов в вышеуказанной сфере.
11. Для урегулирования вопросов установления и разграничения собственности на объекты культурного наследия необходимо внести дополнения в существующий Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которыми предусмотреть:
указание на потенциально возможные формы собственности отдельных видов объектов культурного наследия в зависимости от вида и категории объекта культурного наследия, а также их территориального расположения (как дополнительный критерий в отдельных случаях);
в связи с наличием объектов культурного наследия, не оформленных в установленном законом порядке в собственность и не находящихся на балансе каких-либо организаций или физи-
ческих лиц, и неясностью вопроса о статусе выгодоприобретателя при причинении вреда такому объекту культурного наследия, предлагается включать указанные объекты культурного наследия не только в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, но и в соответствующие Реестры государственной или муниципальной собственности;
- указание на государственные органы и лиц, уполномоченных выступать в качестве представителей потерпевших (при совершении преступлений, предусмотренных ст. 164 и 243 УК РФ), гражданских истцов и выгодоприобретателей (при взыскании денежных средств) в случае причинения вреда объектам культурного наследия, в зависимости от их категории, собственника и местонахождения.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства по вопросам государственного управления в области культуры в РФ, а также установлении единообразной практики толкования и применения существующих нормативных положений. Высказанные предложения представляется возможным использовать при разработке и принятии нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании соответствующих разделов административного, государственного и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре государственного и административного права Краснодарского государственного университета культуры и искусств, где была обсуждена и рецензирована. Основные положения диссертации нашли свое отражение в 8 статьях, опубликованных автором в сборниках научных трудов и специализированной периодической печати. Отдельные теоретические положения были апробированы в выступлении автора на VIII Всероссийском съезде органов охраны памятников в рамках
работы круглого стола Института археологии РАН «Сохранение объектов археологического наследия» (г. Екатеринбург, 2009 г.), а также на Научно-практическом съезде органов охраны памятников, в рамках доклада «Проблемы сохранения памятников археологии на территории Краснодарского края» (г. Грозный, 2009 г.).
Задачи и методика исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
