Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, правовая природа и становление градостроительного комплекса в Российской Федерации
1.1. Генезис организационно-правовых форм управления строительным комплексом в России 14
1.2 Понятие и сущность административно-правового регулирования градостроительного комплекса в Российской Федерации 25
1.3 Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования строительного законодательства 39
ГЛАВА 2. Правовое регулирование организации и деятельности органов управления градостроительством и архитектурно-строительного надзора в Российской Федерации
2.1. Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение 79
2.2. Правовая организация контроля и надзора в градостроительном комплексе Российской Федерации 111
2.3. Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России 152
Заключение 172
Библиографический список 179
- Генезис организационно-правовых форм управления строительным комплексом в России
- Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования строительного законодательства
- Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение
- Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Строительство представляет собой одну из важнейших отраслей экономики страны, которая призвана обеспечивать производственное, жилищно-коммунальное, дорожно-транспортное развитие Российской Федерации. В этой сфере сходятся интересы Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований. Вопросы строительства сосредоточены в руках различных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области градостроительной деятельности не адекватны сложившимся общественным отношениям. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в сфере строительной деятельности. Противоречиво развиваются взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере, с руководством строительных предприятий и организаций. Приоритетность запросов населения к обеспечению современным жильём, отвечающим технико-экономическим и социальным требованиям, требует выработки рационально разработанной административно-правовой организации градостроительства в России. Несмотря на относительно недолгое существование Градостроительного кодекса РФ, внесённых в него изменений и дополнений, многие его положения не отвечают сложившимся реалиям, прежде всего в организационно-правовом аспекте. Регулирование отношений, возникающих в связи с организацией территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, информационного обеспечения градостроительной деятельности, зачастую является малоэффективным, особенно с учётом сложившихся рыночных отношений. Проблемна и вызывает много спо-
ров (об этом постоянно напоминают средства массовой информации) правоприменительная деятельность, связанная с реализацией юридической ответственности за нарушения законодательства о градостроительной деятельности.
Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать систему управления градостроительством в России, разработать правовую регламентацию функционирования этой системы, повысить эффективность работы и ответственность строительных предприятий и организаций. Политика государства в области градостроительства должна быть, с одной направлена на сохранение единого федерального градостроительного пространства, а с другой стороны - учитывать социально-экономические условия регионов, что требует чёткого разграничения полномочий, федеральных, региональных и местных органов власти.
Все перечисленные факторы обуславливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов градостроительного управления, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в области градостроительной деятельности и разработки предложений по совершенствованию организации и деятельности как указанных выше органов управления, так и управляемых объектов -строительных предприятий и организаций. Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления - новых подходов, новых форм и методов административно-правового регулирования в области градостроительной деятельности, что и предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования.
Степень научной разработанности темы. На современном этапе развития российской юридической науки можно говорить об отсутствии комплексных научных исследований административно-правового регулирования строительной деятельности. Вместе с тем, необходимо отметить, что отдельные общетеоретические вопросы строительного .комплекса как правовой и экономической категории достаточно подробно исследованы отечественной
наукой.
Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории права, общим вопросам строительного дела, финансам и кредиту, конституционному, административному праву и иным отраслям права видных учёных и практиков С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М. В. Баглая, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, С.Н. Братановского, Н. Витрука, Л, Д. Воеводина, Д. Л. Златопольского, С. А. Ищенко, Е. И. Козловой, Ю. М. Козлова Т. Н. Комковой, М. М. Конина, А. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, А.Е Лунёва, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, В. М. Манохина, Н. И. Ма-тузова, А. С. Мордовца, В. С. Нерсесянца, А. Ф. Ноздрачёва, Д. М. Овсянко, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, Б. В. Российского, Ф. М. Рудинского, Н. Г. Са-лищевой, И. Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старило-ва, Ю. А. Тихомирова, И. Е. Фарбера, Н. Ю. Хаманевой, Н. И. Химичё-вой, В. Е. Чиркина, Б. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева, В. А. Юсупова, Л. С. Явич и др.
Проблемы строительного дела как комплексного межотраслевого правового института, его места и роли в структуре отечественной правовой системе подробно освещались в трудах российских правоведов, среди которых можно назвать А. Б. Агапова, Г. Д. Денисову, С. А. Кузнецову, С. В. Пономарёву, Ю. Н. Старилова, В. К. Сидорчука, Т. М. Смоляра.
Проблематике договорных отношений в капитальном строительстве посвящены труды И. Л. Брауде, Л. И. Картужанского, П. Д. Михайлова, В. А. Рассудовского, М. Я. Черняка, Е. Д. Шешенина, Ю. К. Толстого и др. Одной из наиболее значимых работ советского периода является докторская диссертация профессора А. М. Абрамовича, которая имела существенное значение для решения проблем государственного управления строительством и, в частности, для административного права1.
1 См.: Абрамович А. М. Организационно-правовые проблемы государственного управления строительством
в СССР: Автореф. дис д-ра. юрид. наук. М., 1985.
Кроме того необходимо отметить, что в 2001 году была защищена диссертация на соискание уч. степени канд. юрид. наук Г. Д. Денисовой на тему «Административная ответственность за правонарушения в области строительства», но она отражает только одну сторону проблемы ответственности физических и юридиче-
В исследование законодательства в сфере строительства того времени, разработку юридических вопросов планирования, организации проектно-сметного дела, финансирования и материально-технического снабжения в этой отрасли большой вклад был внесён М. И. Барышевым, Ю. Г. Васиным, Ю. Г. Болтянским, М. И. Брагинским, С. А. Верба, Т. М. Гандиловым, С. С. Занковским, В. А. Кабатовым, Е. Б. Кубко, А. Я. Пилипенко, В. Ф. Проза-ровым, О. Н. Садиковым, М. И. Усенко и другими учёными. Однако необходимо отметить, что эти научные труды отражают советский период жизни и начало перестроечного периода и, естественно, не затрагивают тех радикальных изменений, которые произошли в настоящее время в политико-экономической и социальной жизни российского и мирового сообщества, а также нового законодательства, регулирующего вопросы градостроительного комплекса.
В связи с этим научные исследования и решение практических проблем, связанных с правовым обеспечением управления градостроительным комплексом в Российской Федерации, являются актуальными и представляют известную сложность в силу своей многоаспектности.
Целью работы являются комплексное, с точки зрения системного подхода, исследование и характеристика содержания правовой организации управления строительным комплексом, определение понятия государственной политики в указанной области, выявление основных тенденций её развития, а также выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию организации и деятельности градостроительного комплекса в России.
Для достижения намеченных целей поставлены следующие задачи:
- выявить основные тенденции этапов становления и развития организационно-правовых форм управления градостроительным комплексом; изучить характеристику современного состояния российского законодательства,
ских лиц в области строительства. В 2003 году была защищена диссертация на соискание уч. степени канд. юрид. наук С. А. Кузнецовой на тему «Административно-правовое регулирование в сфере строительства», которая внесла заметный вклад в исследуемую сферу.
регулирующего общественные отношения в строительной сфере;
проанализировать сущность и структуру системы управления градостроительным комплексом;
изучить пути создания высокоэффективных организационных структур управления градостроительным комплексом;
исследовать организационно-правовые виды и формы строительных предприятий и организаций и разработать пути их оптимизации;
рассмотреть правовую организацию архитектурно-строительного надзора, изучить его главные признаки и юридическое значение, цели и задачи осуществления, а также его основные функции;
определить основное направление совершенствования российского законодательства, регулирующего общественные отношения в градостроительном комплексе России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере управления строительным комплексом.
Предметом исследования избрана правовая организация управления строительным делом в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности строительных предприятий и организаций.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания объективной действительности. Применялись также основанные на нём общенаучные и частнонаучные методы - прежде всего социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический - основные общелогические методы системного изучения объекта, исследование в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии.
Применение различных методов исследования и научных достижений в их сочетании позволило проанализировать и раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях, а в конечном счёте - решить поставленные автором задачи, достичь обозначенной цели.
Теоретическую и практическую основу работы составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам общей теории права и государства, конституционного права, административного права, муниципального права. Использовались конституционное и текущее внутригосударственное законодательство России и других государств, акты органов местного самоуправления. Автор опирался на фактический материал, характеризующий функционирование градостроительного комплекса; документы строительных предприятий и организаций, имеющие локальную нормативную основу (положения, уставы, учредительные договоры и т. д.); данные самостоятельно проведённых социологических и сравнительно-правовых исследований; материалы конференций и семинаров; публикации, содержащиеся в средствах массовой информации.
Теоретико-управленческие, научно-правовые, социологические материалы в их совокупности стали той информационной базой, которая способствовала достижению научной обоснованности и достоверности формулируемых в диссертации положений и выводов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это одно из первых комплексных и целенаправленных исследований проблем правовой организации управления градостроительным комплексом в России, проведённое с административно-правовых, муниципально-правовых и историко-правовых позиций одновременно. В ходе научного анализа некоторые вопросы были рассмотрены диссертантом впервые (проблема совершенствования градостроительных регламентов в сфере строительного комплекса), другие -более глубоко и всесторонне (об эволюции организационно-правовых форм управления строительным комплексом), третьи - трактуются с учётом достижений теории и практики управления и развития законодательства в области строительства на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующие его научную новизну:
1. Исторический анализ возникновения и развития организационно-
правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные. Однако являясь составной частью всего советского общества, система управления строительным комплексом не могла не испытывать на себе влияния административно-бюрократических методов государственного руководства, тоталитарного политического режима.
Это нашло своё отражение: а) в необоснованных волюнтаристских организационно-структурных преобразованиях в строительном комплексе, не подкреплённых соответствующей аналитической работой; б) превалировании командно-приказных методов решения кадровых, финансовых и других проблем строительного комплекса; в) игнорировании работы по совершенствованию правового статуса строительных организаций, повышения социально-экономической и юридической защищённости их работников; г) неоправданном перераспределении кадровых, финансовых, материально-технических ресурсов в пользу строительных организаций военно-промышленного комплекса.
Указанные внутренние проблемы, присущие системе управления строительным комплексом, и общая социально-экономическая ситуация в СССР, обусловленная ориентацией на переход к рыночной экономике, послужили толчком к проведению организационно-структурных преобразований системы, демократизации процессов управления. В ходе проводимых реформ в России была создана система управления градостроительным комплексом, ориентированная на новые социально-экономические и политические цели и задачи.
2. При исследовании градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования сформулировано его определение как система общественных отношений с участием строительных предпри-
ятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.
3. Путём анализа нормативно-правовой базы регулирования управлен
ческих градостроительных отношений установлено, что Градостроительный
кодекс РФ является основным законоформирующим актом, занимающим
особое место в системе градостроительного законодательства - связующим
звеном между Конституцией РФ и указанным законодательством.
Однако проведённое нами исследование свидетельствует, что формирование системы федеральных актов в сфере градостроительства ещё не завершено. В частности установлено, что Федеральный закон «О техническом регулировании» не является нормативным актом, способным адекватно регулировать сложившиеся организационно-правовые отношения в сфере данного регулирования. В административно-правовом аспекте представляется необходимым: во-первых, внести в ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» поправку, разрешающую ведомствам корректировку ранее изданных нормативных актов в части норм, отвечающих целям технического регламента; во-вторых, в целях специализации профессиональной деятельности по разработке технических регламентов образовать межведомственный координирующий федеральный орган технического регулирования, подчинив его Правительству РФ.
4. Изучение концептуальных основ системы государственного управ
ления градостроительным комплексом в России даёт основание считать, что
руководство градостроительством во всём его многообразии не сосредоточе
но в руках единого субъекта исполнительной власти, является децентрализо
ванным. Существенное значение имеет и тот факт, что жилищно-
коммунальное хозяйство преимущественно находится в ведении органов ис
полнительной власти субъектов Российской Федерации и местного само-
управления. В этих условиях, как показывает сравнительный анализ правового статуса органов, входящих в систему государственного управления строительным комплексом (Минрегион России, Росстрой, Спецстрой России) и компетенционного разграничения их полномочий, можно сделать вывод о необходимости устранения дублирующих управленческих функций и обеспечения соответствий полномочий, зафиксированных в их компетенционных актах (положениях) и Градостроительном кодексе РФ.
В диссертации установлена и обоснована необходимость дополнения ст. 15 Градостроительного кодекса РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Соответствующие дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 Кодекса в части правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территории.
На основе компетенционного и функционально-структурного анализа организации и деятельности органов, осуществляющих градостроительный контроль и надзор, аргументирована позиция, отстаивающая необходимость сохранения в области градостроительной деятельности отдельных видов государственного административного надзора (пожарного, санитарно-эпидемиологического и др.).
Исследование организационно-правовых основ функционирования в области градостроительства института лицензирования приводит к выводу, что формы и методы его реализации не способствуют обеспечению качественного и безопасного градостроительства. С учётом изучения нами имеющейся практики организации строительного дела, специальных научных исследований (М. Г. Карнизов, А. Н. Соловьёв, Ю. А. Фат и др.) в диссертации обоснована необходимость перехода от лицензирования градостроительства к его страхованию. По нашему мнению, страхование строительных рисков может стать наряду со стандартизацией, сертификацией и т. д. одной из форм административно-правового регулирования строительной деятельности в
России.
8. Определено, что регулирование отношений по долевому участию в строительстве носит комплексный правовой характер. При этом наряду с гражданско-правовым блоком правовых норм значительная часть указанных отношений регулируется административно-правовыми нормами. Наличие последних обусловлено представленными управленческими моделями долевого участия в строительстве, обеспечивающими существование элементов организации и координации действий дольщиков (инвесторов) со стороны императивных субъектов этих отношений - застройщиков, а также исключительностью (или превосходством) объёма управленческой компетенции у администрации строительных организаций, нежели у инвесторов (юридических и физических лиц).
Для более эффективной реализации Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в диссертации содержится предложение о необходимости разработки и принятия Минюстом России инструкции об особенностях государственной регистрации договоров долевого участия в строительстве, ограничений в обременении прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества.
Теоретическое и практическое значение проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами как общетеоретического, так и практического характера. Материалы диссертации расширяют научное представление о правовой организации и функционировании градостроительного комплекса в России, подчёркивают значимость эффективного управления им. Они могут служить методологическими и теоретическими посылками для отраслевых исследований в юридической науке.
Проведенное исследование позволило также внести ряд предложений по совершенствованию российского градостроительного законодательства, системы нормативно-правовых актов, регулирующих строительные отноше-
ния.
Основные положения и выводы могут быть использованы:
в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем градостроительного комплекса;
при подготовке лекций, учебников, другой учебно-методической литературы по некоторым разделам административного, конституционного, муниципального права, политологии, социологии и других учебных дисциплин;
в практической деятельности органов управления градостроительством.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в научных статьях; используются в учебном процессе при проведении занятий по административному праву в Волжском университете им. В. Н. Татищева
Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях круглого стола, проводимых на базе Волжского университета им. В. Н. Татищева.
Структура диссертации состоит из введения; двух глав, объединяющих шесть параграфов; заключения и библиографического списка литературы.
Генезис организационно-правовых форм управления строительным комплексом в России
История организационно-правовых форм управления строительством относится к глубокой древности. Уже первые племена, жившие на территории древней Руси, были заняты постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с появлением государства и права на различных этапах эволюции - публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность1.
Исторические сведения о порядке управления строительством содер-жатся в работах видных историков , а также учёных-юристов: администрати-вистов3, государственного (конституционного) права4.
В советский период генезису управления в сфере строительства не было уделено достаточно внимания. Единственная монография Н. П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», посвященная развитию системы публичного управления с древних времён до начала XX века5, не переиздавалась с 1983 года, а в настоящее время её отдельные научные положения нуждаются в дальнейшем аналитическом обосновании.
Советский период государственно-управленческой деятельности представлен трудами известных учёных в этой сфере, которые отражают XX век до середины 90-х годов1. Проблема публичного регулирования строительства в нашем государстве после 90-х годов прошлого столетия исследована в трудах А. С. Сенина, В. В. Ильина и А. С. Ахиезера2. Необходимо отметить, что в перечисленных трудах система управления строительством представлена без учёта исторического развития Российского государства, и в этой связи, как правильно считает С. А. Кузнецова, «невозможно объективно воссоздать историческую картину зарождения, развития и функционирования отечественной государственной системы управления строительством»3.
С середины XVI века и до второй половины XIX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.
Исследуя эволюцию организационно-правовых форм управления строительным комплексом, можно прийти к выводу, что до середины XIX столетия не было специальных учреждений, правил и норм строительства. С. А. Кузнецова историю развития органов управления строительством условно подразделяет на четыре периода4. Первый из них - с IX по XV вв., когда государственное управление осуществлялось князем и его дружиной. Со второй половины XV века (этот процесс в основном завершился лишь к 50-м годам XVI столетия) начинается переход от индивидуальных, субъективных принципов управления строительством к коллегиальным управленческим началам, основанным на деятельности специальных учреждений, т. е. к созданию особого государственного аппарата.
В XVH-XVIII века специальные органы власти называются приказами, которые впоследствии заменяются коллегиями. Несмотря на то, что в этот второй период количество зданий и сооружений значительно возрастает, сама система государственного управления строительством всё ещё отсутствует.
С образованием министерств в начале XIX века начинается третий период в сфере управления строительством. Однако организационно-правовые формы управления строительством по-прежнему относятся к одной из функций полицейского ведомства. В то же время начинает формироваться градостроительная политика, образуется архитектурно-строительный контроль, начинают устанавливаться правовые основы этой деятельности. Исследование материалов, относящихся к эволюции управления строительным комплексом, представляет определённый интерес. Так, например, Устав Строительный - первый кодификационный акт в сфере строительства, утверждённый в 1875 году1, включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую Техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство Министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.
Учреждённый Техническо-строительный комитет, в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Госстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей. В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства.
Нам представляется, что третий период развития организационно правовых форм управления строительством завершился в конце XIX века, с появлением качественно новых направлений в строительном комплексе, таких как - мостостроение и метростроение.
Четвёртый период начинается в 40-50 годы 19-го столетия, когда строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства России.
В 50-е годы входят в оборот такие понятия, как «гражданское строительство», «оборонное строительство», «промышленное строительство».
Большими надзорными полномочиями за строительной деятельностью в XIX - начале XX в России обладала строительная полиция того времени. Так, например, И. Т. Тарасов, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ. Однако, С. А. Кузнецова уточняет, что исходя, из анализа узаконений, постановлений и распоряжений, касающихся полиции следует, что таких объектов было больше, чем указывает И. Т. Тарасов1. В то же время нужно заметить, что они, к тому времени, уже подразделялись в зависимости от их функционального назначения: объекты историко-культурного назначения; промышленные здания; частные и иные постройки, включая ветхие и аварийные здания, а также улицы, площади, мосты; внутреннее устройство помещений, порядок применения материалов во избежание пожаров .
После Великой Октябрьской революции 1917 года образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 года действовавший в ведомстве Министерства внутренних дел, в 1918 году вошёл в состав образованного Комитета Го сударственных сооружений Высшего Совета Народного Хозяйства (Наркомат по строительству или Наркомстрой).
В компетенцию Наркомата по строительству входило не только выполнение функций государственного управления строительной деятельностью, но и строительство промышленных зданий2.
В годы Великой Отечественной войны Наркомстрой наряду со специально созданным для этих целей Главным управлением строительства предприятий машиностроения при СНК СССР осуществлял возведение объектов военного назначения.
Нормативно-правовое обеспечение управления градостроительным комплексом и проблемы совершенствования строительного законодательства
Анализ специальной литературы по вопросам нормативно-правового обеспечения градостроительной деятельности свидетельствует о многополярности точек зрения по этому вопросу.
Так, например, по мнению профессора Н. М. Конина, все нормативно правовые акты по государственному регулированию хозяйственных субъектов в строительном комплексе по их направленности, содержанию и функциональному предназначению можно разделить на две категории:
1. Законодательство о градостроительной деятельности, где главная роль принадлежит Градостроительному кодексу РФ и нормативным актам.
2. Законодательство, устанавливающее нормы, правила и порядок обеспечения экологической, техногенной, пожарной, технологической, санитарно-эпидемиологической и других видов безопасности, которые должны получать отражение в строительных нормах и правилах регламентирующих сам процесс строительства любых зданий и сооружений1.
Приведённая автором классификация заслуживает внимания, однако за последние годы произошли достаточно заметные изменения в различных сферах экономики, в том числе и в градостроительном комплексе Российской Федерации. Так, в 2004 году в России была проведена административно-правовая реформа системы органов исполнительной власти. Кроме того, за прошедший период был принят ряд федеральных законов, регулирующих вопросы градостроительного комплекса. Например, с января 2005 года вступил в действие Градостроительный кодекс РФ, в декабре 2004 г. приняты Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «О жилищных строительных кооперативах» и др. Поэтому, на наш взгляд, в первую группу, предложенную Н. М. Кониным, после слов к «Градостроительному кодексу РФ и других нормативных акты» необходимо добавить «относящиеся к строительному комплексу».
Достаточно оригинальную классификацию предлагает профессор С. Г. Замойский. В её основу он кладёт целеобразующие критерии нормативно-правовых градостроительных актов2. Есть и другие точки зрения3. На наш взгляд, в основу системы рассматриваемого анализа должно быть положено расположение и группировка актов в зависимости от их юридической силы.
Применяемые в сфере управления градостроительным комплексом нормативно-правовые акты можно дифференцировать на законные и подзаконные.
Согласно ст. 3 ГрК РФ отрасль градостроительного права включает в себя Конституцию РФ, настоящий кодекс и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, система законов в сфере управления строительством является трехуровневой и состоит из Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Ведущую роль в этой системе играют Конституция РФ и федеральные законы (в первую очередь ГрК РФ), т. е. нормативно-правовые акты, принимаемые Государственной Думой Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы. В ней устанавливаются основополагающие принципы организации и деятельности государства, его органов, политической, экономической социально-культурной и иных сфер общества. Конституция РФ также закрепляет права и свободы человека и гражданина, принцип федеративного устройства Российской Федерации. Участие граждан и их объединений в градостроительной деятельности, обеспечение свобод такого участия базируется на ст.32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, ст. 33 Конституции РФ предусматривает право нраждан обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам осуществления градостроительной деятельности, ст. 31 Конституции РФ наделяет правом проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Свобода участия общественности в градостроительной деятельности во многом определяется её информационным обеспечением (см. ст. ст. 56 -57 гл. 7 ГрК РФ «Информационное обеспечение градостроительной деятельности). Согласно ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами (например, проектной строительной документацией), непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Конституционные нормы по вопросам управления градостроительной деятельностью содержатся также в конституциях республик Российской Федерации1.
Система органов управления градостроительным комплексом в России: компетенционное и структурное разграничение
Как было ранее исследовано, современный градостроительный комплекс в Российской Федерации - это сложная система, функционирование которой обеспечивается механизмом административно-правового регулирования, устанавливающим внутренние связи и учитывающим деятельность всех звеньев предприятия.
Система управления градостроительным комплексом в Российской Федерации представляет собой сложноорганизованный управленческий феномен и включает в себя органы как общей, так и специальной компетенции. Правительство Российской Федерации как орган общей компетенции осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путём создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них.
К полномочиям Правительства РФ в рассматриваемой сфере относится установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других .
Анализ норм Градостроительного кодекса РФ позволяет детализировать полномочия Правительства РФ в рассматриваемой сфере. К ним следует отнести:
— соблюдение принципа ответственности за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (см. п. 6 ч. 1 ст. 2.);
— подготовка федеральных программ в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития РФ (см. ч. Зет. 11);
— представление положений о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации (см. ч. 8 ст. 15) и в схемы территориального планирования муниципальных районов (см. ч. 8 ст. 20);
— право обращения к главам местной администрации поселений, главам местных администраций городских округов с предложениями о внесении изменений в генеральные планы (см. ч. 16 ст. 24);
— установление порядка выполнения заказа на подготовку документации по планировке территории (см. ч. 8 ст. 45);
— право оспаривания в судебном порядке документации по планировке территорий (см. ч. 17 ст. 45);
— право дополнительной правовой регламентации порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (см. ч. 18 ст. 45);
— установление требований к подготовке земельных участков для строительства и объекта капитального строительства для реконструкции, капитального ремонта, состава и порядка ведения исполнительной документации, форм и порядка ведения журналов, в которых ведётся учёт выполнения работ, порядка осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта, порядка консервации объекта капитального строительства (см. ч. 9 ст. 52);
— установления порядка проведения строительного контроля (см. ч. 8 ст. 53);
— право запрашивать в органах местного самоуправления сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 57);
— право принятия решения о компенсации определённым категориям физических лиц причинённого им вреда при осуществлении градостроительной деятельности (см. ч. 1 ст. 61).
К иным полномочиям Правительства РФ Кодексом отнесено:
— установление порядка обязательного согласования проекта генерального плана до его утверждения и порядка его согласования (см. ч. 8 ст. 24, ч. 1 ст. 25);
— установления случаев направления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти представленных на согласование проектов генеральных планов на государственную экспертизу (см. ч. 6 ст. 25);
— установление запрета на использование земельных участков и объектов, если их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. ч. 10 ст. 36);
— установление формы градостроительного плана земельного участка (см. ч. 5 ст. 44);
— утверждение документации по планировке территорий, представленной уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (см. ч. 14 ст. 45);
— установление видов инженерных изысканий, порядка их выполнения для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также составов и форм материалов инженерных изысканий, порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий с учётом потребностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (см. ч. 6 ст. 47);
Проблемы совершенствования организации и деятельности управления градостроительным комплексом в России
Проведённое нами исследование правовой организации системы управления градостроительной деятельности в Российской Федерации позволяет сделать вывод как о несомненных успехах в организации этой сферы человеческой жизнедеятельности, так и о имеющихся недостатках в аспекте административно-правового регулирования. Наряду с уже обозначенными в предыдущих параграфах диссертации проблемами остановимся на исследовании тех, которые по нашему мнению, являются наиболее актуальными на сегодняшний день и требующими своевременного организационно-правового решения.
Условно эти задачи могут быть дифференцированы на два вида: проблемы позитивного управленческого характера, требующие совершенствования форм и методов организационной деятельности в области строительства и проблемы связанные с административными правонарушениями и административной ответственностью.
Несомненно, одной из актуальных проблем является та, которая требует совершенствования правовой организации долевого строительства.
Необходимо отметить, что в управлении строительством присутствуют методы, посредством которых инвестиционно-строительные компании привлекают граждан к участию в долевом строительстве. Речь в данном случае идёт об организационно-правовых основах рекламной деятельности на строительном рынке, которая зачастую оказывается весьма далёкой от «добропорядочности»1. Рекламные объявления фирм - застройщиков ориентируют людей на заключение так называемых инвестиционных договоров, которые, по сути, подтверждают лишь факт соучастия в строительном проекте. При этом инвесторы разделяют с главным инвестором и застройщиком все риски, связанные с экономическим провалом и возможным банкротством, то есть имеет место пробел в законодательстве по организации долевого участия в строительстве жилья.
В этой связи необходимо отметить, что организационно-правовой формой договора могут быть только договоры участия в долевом строительстве, которое осуществляет жилищные, жилищно-строительные и жилищно-накопительные кооперативы. Все другие формы договоров не основаны на текущем законодательстве и зачастую являются средством для разного рода мошеннических действий.
В аспекте применения мер административно-правового характера представляется необходимым запретить рекламу объектов, на возведение которых у строителей нет обязательных разрешительных документов. Это может усилить контроль над недобросовестными застройщиками, поскольку нельзя будет начинать компанию по сбору средств с населения, не подготовив стройплощадку и не вложив значительных собственных (или взятых в кредит в банке) средств1.
Сложность решения проблемы подчёркивает та дискуссия по поводу договоров о долевом участии в строительстве многоквартирных домов, которая получила широкое освещение в специальной литературе2.
При этом определяющим в обозначенной дискуссии является спор о правовой природе договоров о долевом участии. Чаще всего данный вид договора цивилистами относится либо к договорам строительного подряда, либо анализируется институт простого товарищества3.
Содержательный анализ присутствует в научной литературе и при ос вещении инвестиционных договоров в строительстве, а также организационно-правовых проблем застройки1.
В частности высказано мнение о том, что понятие «договор долевого участия в строительстве» отражает больше экономическую, чем правовую его сущность, с чем можно полностью согласиться. И, договором долевого участия может быть как общественное обязательство, просто товарищество, так и правоотношения со встречной направленностью сторон2.
Также надо признать обоснованной позицию Б. Л. Хаскельбурга в том, что термин «долевое участие в строительстве» однопорядковой юридической определённости не несёт, и «едва ли можно признать удачным и плодотворным стремление определить правовую природу соглашения о долевом участии в строительстве»3.
Проводя сравнительно-правовой анализ, отметим, что в условиях хозяйствования в СССР долевое участие в строительстве многоквартирных домов и иных объектов культурно-бытового назначения осуществлялось преимущественно в плановом административном порядке4.Именно тем, что все возведённые недвижимые объекты принадлежали государству и передавались хозяйствующим субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и, было обусловлено существование такого термина, как «долевое участие в строительстве», отражающего именно экономическую сущность отношений при отсутствии элементов юридической самостоятельности, таких, например, как доля в праве собственности на возведённый недвижимый объект.
Поскольку созданная за счёт государственных предприятий недвижи мость являлась государственной собственностью, дольщики - предприятия и организации не приобретали право собственности на долю в возведённых объектах. Доля при таких ситуациях являлась категорией учётного экономического характера в отношении денежных средств, переданных для того, чтобы обеспечить интересы предприятий и организаций, участвующих в финансировании строительства.
Государственные органы - управления (отделы) капитального строительства исполкомов местных Советов выполняли функции заказчика и, аккумулируя денежные средства государственных предприятий, заключали с подрядными организациями договоры капитального строительства жилых домов, определяя содержание прав и обязанностей дольщиков. Советы контролировали распределение жилой площади между предприятиями пропорционально внесённым денежным средствам.
При отношениях такого характера отсутствовала самостоятельность предприятий в распоряжении возведёнными объектами. За исключением ведомственного жилья вопросы, связанные с заселением и последующей эксплуатацией многоквартирных домов, находилась в ведении местных Советов, которые несли расходы, связанные с содержанием объектов. Очерёдность предоставления жилья определялась на основании списков граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые велись местными Советами на основании списков, предоставляемых предприятиями1.
Похожие диссертации на Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации : административно-правовой аспект
