Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и концептуальные подходы к пониманию государственной собственности и правовому регулированию публичного управления государственным имуществом 18
1 Понятие собственности как правовой и экономической категории 18
2 Методологические основы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации 54
Глава 2. Административно-правовые методы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации 95
1 Полномочия органов исполнительной власти общей компетенции по управлению государственным имуществом 95
2 Межотраслевые и отраслевые начала публичного управления государственным имуществом 108
3 Проблемы повышения эффективности публичного управления федеральным имуществом на уровне субъектов Российской Федерации 172
Заключение 191
Список использованной литературы 203
- Понятие собственности как правовой и экономической категории
- Методологические основы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации
- Полномочия органов исполнительной власти общей компетенции по управлению государственным имуществом
- Межотраслевые и отраслевые начала публичного управления государственным имуществом
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Публичное управление государственным имуществом — важнейшая сфера распорядительной деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти, призванная решать не только фискальные задачи путем формирования неналоговых доходов бюджетов соответствующих уровней, но и общие социально-экономические - создание и сохранение рабочих мест, увеличение товарооборота, улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, поддержка малого бизнеса и т.д.1 Поэтому очевидно, что правовое регулирование этой деятельности требует совершенствования, основанного на научном подходе, обобщении исторического отечественного и зарубежного опыта.
Управление государственной собственностью лежит в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для его прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.
Государство остается монополистом на рынке недвижимости: широко вовлекаются в хозяйственный оборот земельные ресурсы, как прошедшие процедуру разграничения по уровням публичной собственности, так и не разграниченные, активно сдаются в аренду здания, сооружения и отдельные помещения, принадлежащие РФ и ее субъектам.
В связи с изложенным актуальность диссертационного исследования
заключается в том, что правовое регулирование процесса управления
государственным имуществом в целях наиболее эффективного
использования государственных активов, повышения
1 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024)
4 конкурентоспособности российской экономики в целом на внутреннем и международном рынках, привлечения инвестиций, в том числе иностранных, в отрасли народного хозяйства с преобладающим участием государства, что характерно для России современного периода, большего вовлечения отечественных хозяйствующих субъектов, в том числе основанных на государственной собственности или государственном участии в уставном капитале, в международные экономические отношения, требует научного обобщения с точки зрения метода сравнительного правоведения советского опыта планирования и управления деятельностью государственных предприятий и промышленностью в целом, российского дореволюционного опыта и опыта СССР периода НЭПа управления земельными ресурсами, другой недвижимостью, акционерными обществами с государственным участием, проведения торгов по размещению поставок и подрядов для государственных нужд, зарубежного опыта проведения приватизации, национализации, практики государственного участия в организациях, государственных закупок и т.п.
Актуальность работы определена также тем, что в последнее время законодатель, совершенствуя правовое регулирование в рассматриваемой сфере, принял значительное количество правовых норм, содержащихся в правовых актах как различных отраслей законодательства (в том числе в актах комплексного регулирования), так и разной юридической силы.
В этой связи назрела необходимость не только в систематизации научных знаний в области правового регулирования такого комплексного правового института как публичное управление государственным имуществом, но и в кодификации законодательства, посвященного данному правовому институту. В связи с этим, изучение и анализ действующего и утратившего юридическую силу отечественного и иностранного (в том числе стран СНГ) законодательства с точки зрения развития юридической техники позволит избежать коллизий, пробелов, а иногда и прямых противоречий в рассматриваемой сфере правового регулирования, а как следствие,
5 уменьшить возможность административного усмотрения при гпубличном управлении государственным имуществом, что, в свою очередь, повлечет уменьшение коррупции и укрепление государственной и служебной дисциплины лиц, участвующих в экономическом использовании объектов государственной собственности, в том числе, занимающих государственные должности и должности государственной службы.
Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования. Изучением публичного управления государственным имуществом традиционно занимаются ученые-специалисты как различных отраслей юридических наук (государственного или конституционного, административного, гражданского, земельного, финансового), так и экономисты, специалисты в области общей теории управления (менеджмента). Большинство же отечественных работ современного периода, посвященных рассматриваемой теме, выполнены специалистами-практиками в области управления государственным и муниципальным имуществом, носят комплексный экономико-правовой характер2.
В дореволюционный период, в отечественной юридической литературе, вопросы изучения правового регулирования публичного управления государственной собственностью в различные периоды развития русского государства и участия государства и его органов (казны) в экономических отношениях освещены в работах таких авторов, как М.Ф. Владимирский-Буданов3, А.Д. Градовский4, Н.Л. Дювернуа5, Н.М. Коркунов6,
2 Абдуллаев Н.А. Государство и собственность в переходной экономике. Вопросы теории и методологии. —
М.: Дело, 2002. - 184 с; Абдуллаев Н.А., Дмитриев М.Н., Кинжабаев А.А., Позументов СЮ. Управление
имуществом казны: Монография. - Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета им.
Н.И. Лобачевского, 2002. - 191 с; Антюганов СВ., Бородин В.А., Кронский B.C. Государственное
управление собственностью. - Москва - Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии
государственной службы, 2001. - 420 с. (Энциклопедия управленческих знаний); Бандурин В. В., Кузнецов
В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. - М.: «Наука и
экономика». 1999. - 151 с; Бандурин В.В., Касаткин В.В., Торопов СВ. Проблемы реформирования
системы управления государственной собственностью. М., «Полиграфресурсы», 2000; Бизаге А.
Государственный сектор и приватизация. Люберцы, 1996.
3 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1995
4 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. - 3 тома, С.-Петербург, Типография М.
Стасюлевича. I том вышел в свет в 1875 г. (посмертное изд., 1891), II том - 1876 (2-е изд., 1880), III том - в
1883 г. / ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия
Д.И. Мейер7, К.П. Победоносцев8, СИ. Иловайский9, Л.В. Ходский10, Б.Н. Чичерин11, Г.Ф. Шершеневич12.
В СССР наибольший вклад в развитие понятия государственной собственности, как разновидности собственности социалистической, внес академик А.В. Венедиктов, уделявший в своих трудах внимание не только гражданско-правовым, но и административно- и финансово-правовым аспектам правового регулирования оборота государственного имущества в Советском Союзе: методам планирования деятельности государственных предприятий (трестов), трестированию и хозяйственному расчету как способу финансирования государственных предприятий, организации государственного управления государственным имуществом, органам такого управления и их административно-правовому статусу, а также административной правоспособности советских юридических лиц, правовому регулированию операций бюджетных учреждений, способам
1 >
правой охраны государственной собственности . Многие идеи и выводы А.В. Бенедиктова не утратили своей актуальности и по сей день. Также трудно переоценить значение научных наработок в области государственной
5 Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. - С.-Петербург, Типография М.М. Стасюлевича, 1902 г. /
ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия
6 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2.- СПб.,1903.
7 Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2-х ч.). По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. - М.:
Статут, 1997.
8 Победоносцев К.П. Курс гражданского права. - 3 тома, С.-Петербург, Синодальная типография, 1896 г. /
«ГАРАНТ-Максимум». Вся Россия
9 Учебник финансового права СИ. Иловайского - И.д. Экстраорд. Профессора Императорского
Новороссийского Университета. Четвертое издание, Типо-Хромо-Лит. А.Ф. Соколовского, Тирасп. № 6, в
Одессе 1904 г. Дозволено цензурою - Одесса, 7 ноября 1903 г. / ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия.
10 Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовой науке. -СПб., 1894
11 Чичерин Б.Н. Курс государственной науки, 3 тома - Москва, Типография т-ва И.Н. Кушнерев и К, 1894 г.
// ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия.
12 Шершеневич Г.Ф. Учебник Русского гражданского права. По исправленному и дополненному 6-му изд.,
1907.-М.:Спарк, 1995
13 Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий; Государственная социалистическая
собственность; Право социалистической собственности в свете учения И.В. Сталина о базисе и надстройке;
О государственной собственности в СССР и организации управления ею; -правовая охрана
социалистической собственности в СССР / Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. I и II. М.:
«Статут», 2004
/
7 собственности в трудах таких ученых, как С.Н. Братусь14, А.В. Карасе15 СМ. Корнеев16.
Кроме того, в советской юридической науке отдельные вопросы, рассматриваемые в настоящей работе, исследовались М.С. Атласом , М.М. Гиндиным18, Н.П. Ерошкиным19, З.М. Заменгофом20, Ю.М. Козловым21,
99 9"Ч 9 A 9^
Б.М. Лазаревым , А.П. Погребинским , А.А. Собчаком , Е.А. Сухановым . В современной юридической литературе вопросы правового регулирования государственной собственности подробно исследованы в работах В.Д. Мазаева , М.И. Кулагина , а также многочисленных
9R 9Q
публикациях таких авторов как: Г.Н. Андреева , В.А. Белов , А.В. Винницкий30, В. Догляд31, Т.В. Закупень32, И.В. Котелевская и Ю.А.
14 Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные
юридические лица). М., 1947; он же, Советское гражданское право и социалистическая законность /
Социалистическая законность, 1967, № 11.
15 Карасе А.В. Правовые формы государственной промышленности в условиях новой экономической
политики / Советское право. 1923. № 1(4); он же, Право государственной собственности (объект и
содержание): Автореф. М., 1952; он же, Право государственной социалистической собственности. М., 1954.
16 Корнеев СМ. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964.
17 Атлас М.С. Национализация банков в СССР. М., 1948.
18 Гиндин М.М. Как большевики овладели Государственным банком. М., 1961, он же, Как большевики
национализировали частные банки. М., 1962.
19 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высшая школа,
1983.
20 Заменгоф З.М. Право оперативного управления как институт хозяйственного права / Проблемы
хозяйственного права. М., 1970
21 Козлов Ю.М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом / Вести. Моск. ун-та. ,
Право. 1969. № 2
22 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.
23 Погребинский А.П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма.- М.: Финансы, 1968
24 Собчак А.А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980.
25 Суханов Е.А. Право оперативного управления государственным имуществом в зарубежных странах
социализма // Журнал «Правоведение», № 4, 1983, с. 58
26 Мазаев В.Д. Публичная собственность и глобализация // Сб.: Проблемы глобализации в XXI веке. - М.,
2002; он же, Публичная собственность как экономическая основа национальной власти // Национальные
интересы. 2002. № 4; он же, Субинститут публичной собственности в учебном процессе юридических вузов
// Сб.: Проблемы эффективности юридического образования. - Волгоград, 2002.
27 Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юри-дическое лицо // Избр. труды. М.,
1997.
28 Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности
в РФ и концепция публичной собственности // «Конституционное и муниципальное право», 2004, № 6
29 Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность / Практический
журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство», 1999, № 2, 3
30 Винницкий А.В. Административный акт в механизме осуществления права публичной собственности /
Актуальные проблемы правоведения. Вестник Самарского экономического университета, № 2 (11), 2005
31 Догляд В. Юридическое лицо в военном камуфляже // Бизнес-адвокат. 2001. № 2
32 Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской
экономики / «Журнал российского права», 2001, № 8.
Тихомиров33, К.П. Кряжевских34, А.Г. Пауль35, Н.А. Прохорова36, А.Д. Радыгин37, В.В. Ровный38, А.В. Сметании39, Э.В. Талапина40, Н.И. Таскин41, СВ. Терешкович42, Е.А. Тяпкина43, О.Ю. Усков44, А.П. Фоков45, А.А. Шор46, Л.В. Щенникова47, Ю.В. Щербакова48.
Необходимо также отметить, что хотя управление муниципальной собственностью не является предметом настоящего исследования, ввиду близкой аналогии, а подчас и общности правовых норм, регулирующих отношения по управлению и использованию государственной и муниципальной собственности, связанной с единством правовых принципов и основных форм и методов управления, в настоящей работе использована и литература, посвященная управлению собственно муниципальной
33 Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы и управление //
«Право и экономика», № 12, 1998
34 Кряжевских К.П. Ответственность казенных предприятий и учреждений / Практический журнал для
руководителей и менеджеров «Законодательство», 2000, № 12.
35 Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности / «Журнал российского права»,
2004, №1.
36 Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ //
«Журнал российского права», 2003, № 8
37 Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. — М.: Республика, 1994.
38 Ровный В.В. Государственные и муниципальные унитарные предприятия: ключевые положения
одноименного закона и доктрины /
39 Сметанин А.В. Правовое регулирование использования федеральной недвижимости, находящейся за
рубежом // «Адвокат», 2004, № 5
40 Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // «Журнал
российского права», № 3,2001.
41 Таскин Н.И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на
земельные участки / «Юрист», № 3, 2003
42 Терешкович СВ. Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных
органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба / «Российский военно-
правовой сборник» № 1, апрель 2004 г; он же, Полномочия военнослужащих (лиц гражданского персонала)
по заключению договоров от имени органов военного управления, воинских частей, предприятий и
учреждений вооруженных сил Российской Федерации / «Право в Вооруженных Силах», №№ 5, 6,2001
43 Тяпкина Е.А. Способы приватизации / «Гражданин и право», 2003, № 2
44 Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного
самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5
45 Фоков А.П. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике
(комментарий нового законодательства) / «Юрист», № 9,2003
46 Шор А.А. Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий: вопросы теории и практики /
«Российский судья», № 10,2003
47 Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть
директором унитарного предприятия / Практический журнал для руководителей и менеджеров
«Законодательство», 2001, № 2
48 Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице / «Законодательство и экономика», №
10, октябрь 2003 г.
9 собственностью, в частности, монография Андреевой Г.Н. «Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран»49.
Нормативную базу исследования составляют широкий круг источников. При выполнении работы подробно анализировались акты советского законодательства, содержащие нормы, регулирующие отношения государственной собственности и управления ею, также использовались акты российского законодательства, как действующие так и утратившие юридическую силу, регулирующие отношения по управлению объектами государственной собственности: акты конституционного законодательства, как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ; федеральные законы; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; ведомственные нормативно-правовые акты федерального уровня; законы субъектов РФ, Нижегородской области, Республики Татарстан, Оренбургской области, Пензенской области, Самарской области и другие. Используя метод сравнительного правоведения нами рассмотрены нормативно-правовые акты зарубежных государств, в основном стран СНГ.
Также при написании работы использована судебная практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов по вопросам государственной собственности, официальные разъяснения государственных органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным имуществом.
В связи тем, что в ходе написания работы было принято значительной количество законодательных и подзаконных актов по вопросам управления федеральной собственностью, потребовавших внесения существенных корректив в текст работы, необходимо отметить, что представленное диссертационное исследование выполнено в соответствии с федеральным законодательством, действующим по состоянию на 01.06.2007г.
Андреева Г.Н. Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран // Местное право. М., 2002. №9-10.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными государственными органами исполнительной власти исполнительно-распорядительной деятельности по владению, использованию по целевом назначению и распоряжению, в том числе, отчуждению, государственного имущества, а таюке осуществлению иных необходимых для эффективного управления указанным имуществом юридических действий, между указанными органами или управомоченными ими лицами и иными участниками таких отношений — юридическими лицами, основанными на государственной собственности или государственном участии в уставном капитале, другими лицами-пользователями государственного имущества, урегулированные нормами административного права.
Предмет исследования составляют содержащиеся в федеральном законодательстве нормы административного права, регулирующие правовые отношения, составляющие объект настоящего диссертационного исследования, а также правовые формы и методы государственного управления федеральным имуществом.
Методологическая основа исследования. В творческом процессе ис
пользовались различные методы познания. Среди них доминирующее
значение отводится общенаучным методам: диалектическому (в аспекте
взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»),
системно-структурному, методу абстрагирования, анализа и синтеза. Важная
роль принадлежит таким методам, как: функциональный, конкретно-
исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой,
социологический, статистический.
Интеграции этих методов в единую методологическую позицию способствовал контекстуальный подход, характерный для современной западной юриспруденции и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам до тех пор, пока не будет доказана их нормативная и антологическая значимость для приращения
научного знания.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный межотраслевой анализ правоотношений возникающих в сфере публичного управления государственным имуществом и норм права, регулирующих указанные общественные отношения в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи:
— исследовать концептуальные подходы к пониманию государственной
собственности, как правовой и экономической категории;
определить методологические основы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации;
исследовать административно-правовые методы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации;
провести анализ полномочий органов исполнительной власти общей компетенции по управлению государственным имуществом;
исследовать межотраслевые и отраслевые начала публичного управления государственным имуществом;
определить основные направления повышения эффективности публичного управления федеральным имуществом на уровне субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что автором впервые обобщаются и систематизируются нормативно-правовые акты различной юридической силы, посвященные вопросам государственной собственности, с точки зрения государственного управления, а также предмета и системы науки административного права; анализируются особенности субъектов административного права выступающих объектами управления в данной отрасли государственного управления (обязанными в порядке подчиненности или подконтрольности сторонами данных административных правоотношений) и их административно-правового статуса; формулируется
12 понятие предмета государственного управления государственным имуществом; рассмотрены конкретные правовые формы и методы публичного управления государственным имуществом с точки зрения их административно-правого содержания.
Автором, одним из первых рассмотрены способы формирования имущественной массы государства в качестве важнейшей задачи и функции государственного управления государственным имуществом, а также осуществлено разграничение полномочий по государственному управлению в изучаемой сфере управления соответствующих государственных органов общей, отраслевой, межотраслевой и территориальной компетенции и дан их исчерпывающий перечень с целью выработки предложений законодателю по наиболее эффективному перераспределению таких полномочий.
Автором сформулированы нормы-принципы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации.
Основные научные положения, выносимые на защиту:
1. Законодательная конструкция публичной собственности структурирует отношения собственности в целом и государственной собственности в особенности, поэтому автором высказывается обоснованное мнение о желательности включения данного понятия в Конституцию. Концептуальная не разработанность юридической конструкции публичной собственности и отсутствие указаний в Конституции на этот счет, отразились на содержании и подходах ГК. Поскольку, главная задача и целевое назначение государственной собственности должны состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество. Если же большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, участвует в гражданско-правовом обороте и именно такое его
13 использование является правилом, то возникает вопрос о причинах такого состава имущества у государства. Главная цель государства - не участие в гражданско-правовом обороте, а публичные функции. Если государство в основном выступает в роли «частного субъекта», а не особой организации по реализации общих для всего населения интересов, то почему оно именуется государством? Если эюе последовательно исходить из того, что государство все-таки особая организация всего общества, реализующая публичные функции, то участие принадлежащего ему на праве собственности имущества в гражданском обороте никак не должно быть правилом, а должно рассматриваться, скорее, как исключение. Данное обстоятельство ни каким образом не упомянуто Гражданским кодексом Российской Федерации.
2. Исследование сущности государственного управления
собственностью позволили автору разработать определение указанного
понятия, которое представляет собой одну из форм управленческой
деятельности государства, т.е. такую организационно-распоря
дительную и исполнительную деятельность на основе законов и
правовых актов, которая направлена на регулирование отношений
между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной
стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира
(объектом) — с другой, заключающегося в постоянном или временном,
частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта
субъектом
3. Государственные органы исполнительной власти, уполномоченные в
сфере управления государственным имуществом, осуществляют
возложенные на них функции в административно-правовых формах с
использованием административно-правовых методов управления.
Формирование государственного имущества является функцией
государственного управления государственным имуществом,
осуществляемой в административно-правовых формах и административно-
14 правовыми методами (осуществление государственных закупок, реквизиция, принудительной изъятие для государственных нужд и т.п.).
4. Росимущество обладая компетенцией по принятию выморочного
имущества, не имеет реальных механизмов реализации своих полномочий. В
отношении выморочного имущества Росимущество и его территориальные
органы не обладают информацией об открытии выморочного наследства в
силу ее конфиденциальности (п. 3 ст. 12 Федерального закона от 15.11.1997
№ 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния») в отличие от налоговых
органов (п. 2 той же статьи), а также сталкиваются с тем, что нотариусы
отказываются выдавать им свидетельства о праве на наследство в порядке
ст.ст. 71 и 72 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и
ст. 1162 ГК, со ссылкой на то, что в соответствии с вышеуказанными
нормами ранее действовавшего законодательства, компетентными
государственными органами на получение свидетельства являются именно
налоговые органы. В этой связи необходимо законодательное разрешение
данного противоречия и принятие поправок в действующее
законодательство.
5. Сложившая система двойных согласований (отраслевым и
межотраслевым органами), когда один орган, не принимая окончательного
решения, тем не менее, полностью его предопределяет, другой — принимает
решение, руководствуясь исключительно предварительным решением
первого органа, способствует коррупции при управлении федеральным
имуществом и безответственности должностных лиц за принятые решения.
Выходом, на наш взгляд, является четкое распределение конкретных
полномочий между органами разной компетенции либо, по вопросам, с
необходимостью требующим межведомственного взаимодействия,
создание межведомственных комиссий, которые будут действовать на
регулярной основе и на принципах не только коллегиальности, но и
гласности.
15 6. На основании проведённого исследования, в целях ускорения процесса согласования решений о выбытии подлежащих списанию объектов, а также учитывая то, что такого рода распоряжение недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, согласуется отраслевыми органами исполнительной власти, автор предлагает передать полномочия по их списанию территориальным управлениям при обязательном наличии правоустанавливающих документов на земельный участок под списываемой постройкой.
1. Единственным критерием разграничения полномочий между центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти и их территориальными органами является экономическая значимость возможных последствий управленческого воздействия на объекты управления, а также то, что вышеназванные вопросы исключительной компетенции являются на практике очень распространенными, но не имеющими по одиночке существенного экономического значения, и, наоборот, ввиду массового их неисполнения или несвоевременного исполнения причиняется существенный вред делу государственного управления федеральным имуществом, передача их осуществления на уровень территориальных управлений позволит существенно увеличить эффективность управления, сократить сроки рассмотрения соответствующих управленческих дел и разгрузить 1{ентральный аппарат Росимущества, предоставив ему дополнительную возможность для решения более важных вопросов.
8. Автором сформулированы нормы-принципы, на которых в
соответствии с действующим законодательством осуществляется
государственное управление государственным имуществом в Российской
Федерации: законность; строго целевой характер использования
государственного имущества; эффективность использования
государственного имущества и распоряжения им, а также средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования его содержания; справедливость; равенство физических и юридических лиц и расширение
возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия; открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению государственным имуществом; единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества; возмездность (платность) использования государственного имущества; обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении государственным имуществом; развитие добросовестной конкуренции; совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления государственным имуществом; предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственным имуществом.
Научно-практическая и теоретическая значимость
диссертационного исследования Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации и характеризующие административно-правовое регулирование государственного управления государственным имуществом, позволяют с точки зрения сравнительно-правового анализа и юридической техники уточнить представления о данном административно-правовом институте, как разновидности государственного управления в сфере экономики в науке административного права.
Практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы: субъектами законодательной инициативы и законодательными (представительными) органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также представительными органами местного самоуправления в их правотворческой работе; аппаратами исполнительных органов власти федерального и регионального уровней, исполнительно-распорядительных органами местного самоуправления (местных администраций) при подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам управления государственным и муниципальным имуществом,
17 актов официального толкования по указанным вопросам, а также при осуществлении правоприменительной управленческой деятельности; в научных исследованиях по проблемам публичного управления государственным имуществом; в учебном процессе при подготовке курсов: административное право, государственное и муниципальное управление, специальных курсов, посвященных изучению вопросов управления государственным и муниципальным имуществом и его правового регулирования.
Апробация результатов исследования. Основные положения
диссертации были апробированы автором и использованы в ходе
осуществления должностных полномочий по контролю Межрегионального
территориального управления Министерства имущественных отношений
Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу за
деятельностью территориальных органов Минимущества России и
государственных органов исполнительной власти по управлению
имуществом субъектов РФ, наделенных в установленном порядке
полномочиями территориальных органов Минимущества России, на
подведомственной территории, а также руководства процессом
государственного управления федеральным имуществом подчиненными в
соответствии с распределением обязанностей структурными
подразделениями Территориального управления Росимущества по
Самарской области. Результаты исследования также отражены в семи
публикациях автора и в монографии «Исторический опыт правового
регулирования государственного управления государственным
имуществом».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие собственности как правовой и экономической категории
Россия относится к числу стран с традиционно обширной государственной собственностью. Это объясняется причинами двоякого рода. Геополитическое положение (самая большая в мире территория, обеспеченная богатейшими сырьевыми и энергетическими ресурсами, в сочетании с резкими природно-климатическими и социально экономическими контрастами, наличием неосвоенных или слабо освоенных, труднодоступных районов, преобладанием зон неустойчивого земледелия; многонациональный состав населения) и экономические потребности развития страны (создание единого экономического пространства для обмена хозяйственной деятельностью - общероссийского внутреннего рынка — для включения всех регионов в общий процесс общественного прогресса; объединение материально-финансовых ресурсов в условиях относительно низкого уровня накопления, повышенной капиталоемкости инвестиционных проектов и соответственно увеличенных издержек производства). Эти обстоятельства привели к превращению России в огромное централизованное государство, которое нуждалось в обширной государственной собственности для своего функционирования.
В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст. 8, 34 -36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Конституционное признание равенства государственной собственности и иных форм собственности (ст. 8) сочетается с совместным решением Федерацией и ее субъектами вопросов разграничения государственной собственности (ст. 72). А пункт «д» статьи 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Федерации федеральную государственную собственность и управление ею50. Аналогичные полномочия предусмотрены в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации в отношении их собственности (ч. 3 ст. 31 Устава Самарской области, п. «б» ч. 2 ст. 16 Устава Нижегородской области, п. 7 ч. 3 ст. 61 Конституции Чувашской Республики, п. 7 ст. 75 Конституции Республики Татарстан).
В соответствии с вышеуказанными конституционно-правовыми нормами соответствующие государственные органы исполнительной власти осуществляют управление государственной собственностью. В то же время объектом государственного управления указанных органов федеральные нормативно-правовые акты традиционно относят государственное имущество (п. 1 ст. 3 Федерального закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»51, подп. «г» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом», Постановление Правительства РФ от 27.11.2004 № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»), акты субъектов РФ - государственную собственность (Закон Нижегородской области от 8 мая 2003 г. № 31-3 «Об осуществлении права государственной собственности Нижегородской области», Закон Республики Татарстан от 15 сентября 1999 г. № 2353 «О государственной собственности и собственности местного самоуправления», Закон Оренбургской области «Об управлении государственной собственностью Оренбургской области» от 20.11.01 №363/346-11-03, Закон Пензенской области «Об управлении собственностью Пензенской области» от 08.07.02 № 375-ЗПО, Закон Самарской области от 03.04.2002 № 15-ГД «О порядке управления и распоряжения собственностью Самарской области» (ред. от 11.05.2004)).
Содержание права собственности не относится к предмету настоящей работы, вместе с тем, для определения предмета государственного управления государственным имуществом необходимо определить понятие указанного права, дать характеристики государственной формы собственности в ее отличии от других форм, отграничить указанную дефиницию от понятия имущества.
В характеристике права государственной собственности большое значение имеет определение правомочий государства как собственника. Традиционным для российского законодательства является определение их посредством «триады», впервые получившей закрепление в 1832 году в Своде Законов Российской Империи (ст. 262 т. X, ч.І; ст.420 т. X, ч.І изд. 1857 г.)52 и характеризующей правомочия по владению, пользованию и распоряжению, которые восходят к римско-правовым традициям и закреплены во всех современных гражданских кодексах экономически развитых стран.
Методологические основы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации
Государственное управление имеет государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой (финансы, налоги, статистика), социально-политической (оборона, международные, внутренние дела и др.), социально-культурной (наука, образование, здравоохранение), хозяйственной (промышленность, транспорт, связь, торговля) и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.
Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь (исполнение) содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения.
Исходя из такого понимания государственного управления в литературе сформулирована и определена сущность государственного управления собственностью.
Государственное управление собственностью представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства, т.е. такую организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) — с другой, заключающегося в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом104.
Управление государственным имуществом распределяется между Российской Федерацией и ее субъектами и распространяется на все отрасли и сферы, в которых имеется данное имущество. Иначе говоря, - это вид межотраслевого управления. Частично такая деятельность относится и к ведению органов местного самоуправления105.
Необходимо отметить, что объектом государственного управления признается обязанная в порядке подчиненности или подконтрольности стороны административного правоотношения106 (управляемый элемент системы107), т.е. физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане; государственные служащие; органы управления (администрация) государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций; соподчиненные и есоподчиненные органы исполнительной власти; исполнительные органы в системе местного самоуправления; иностранные организации. Практически объектом управления следует считать деятельность этих людей и их объединений по реализации в сфере исполнительной власти своих прав и обязанностей, их сознательно-волевое поведение.
Таким образом, перед нами возникает вопрос: что же является непосредственным объектом государственного управления государственным имуществом — сами имущественные объекты или лица их эксплуатирующие?
Учитывая комплексный характер рассматриваемого правового института, сочетающего конституционно-правовые, гражданско-правовые и финансово-правовые элементы с основными - административно-правовыми, и признавая тот факт, что государство является равноправным с другими субъектами гражданского права собственником определенного имущества, но собственником в силу своей организационной специфики невладеющим, а осуществляющим свои полномочия через соответствующие органы государственной исполнительной власти в порядке их исполнительно распорядительной деятельности, урегулированной нормами административного права, объектами государственного управления государственным имуществом является непосредственные владельцы — так называемыми балансодержатели - и пользователи, использующие конкретные имущественные объекты, признаваемые объектами права собственности (или иных имущественных прав) гражданским законодательством (гражданско-правовой аспект), в целях выполнения функций и задач государства в соответствии с предметами ведения (административно-правовой аспект), а также (более узко) в целях формирования доходной части бюджета (финансовый или фискальный аспект). Сами указанные объекты гражданских прав являются предметом государственного управления государственным имуществом.
Полномочия органов исполнительной власти общей компетенции по управлению государственным имуществом
Смысл понятия «компетенция» производен от латинского «competentia» - принадлежность по праву, то есть круг полномочий учреждения или лица. В отечественной юридической литературе конца XIX -начала XX в. анализ государства и его учреждений сопровождался исследованием вопросов государственного веления и принуждения как способов осуществления актов государственной власти (Н.М. Коркунов)141, пределов власти и оснований ее вмешательства (Б.Н. Чичерин)142.
В первые годы советского государства чаще применялось понятие предметов ведения съезда советов, ЦИК, обсуждались вопросы, подлежащие их разрешению. Кроме Конституции РСФСР 1918 г. , оно было использовано, например, в Положении о СНК СССР (1923 г.), в положениях о советах 30-х годов. Постепенно шире применяются понятия «права», «компетенция» (в Конституции СССР 1936 г.), «полномочия» (в Конституции СССР 1977 г.). Эта линия сохраняется и в дальнейшем, хотя бросается в глаза произвольное использование этих понятий без выяснения связи отражаемых ими субъектов .
В трактовке компетенции наблюдаются различные подходы. Довольно часто конкурирующими понятиями являются права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения, юрисдикция, подсудность и подведомственность. В самом деле, определить их соотношение между собой по объему и содержанию сложно, к тому же для разных видов субъектов. Б.М. Лазарев, например, рассматривает компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере. Последние, а именно информация, прогнозирование, координация, контроль, планирование, не являются, по его мнению, юридическими явлениями и как бы «заданы извне», равно как и предметы ведения в качестве внешних управляемых объектов. К тому же «разводятся» права и обязанности, поскольку подвижность первых уравновешивается устойчивостью вторых как обязанностей перед государством145.
Под органами общей компетенции понимаются органы, решающие вопросы управления во всех сферах жизнедеятельности на определенной территории146, осуществляющие руководство всеми или большинством отраслей (сфер) управления47. Исторически органы общей компетенции располагают широкими полномочиями в области управления государственным имуществом.
В соответствии со ст. 37 Конституции РСФСР 1918 г. Совет Народных Комиссаров (СНК) входил в конструкцию Советской власти и осуществлял общее управление делами РСФСР, для чего издавал декреты, распоряжения, инструкции и вообще принимал все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни (ст. 38).
Во всех своих действиях (постановлениях и решениях) СНК согласно ст.ст. 39, 40 и 41 Конституции 1918 г. был подконтролен и подотчетен Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов как высшему законодательному, распорядительному и контролирующему органу Республики (ст. 31). Согласно ст. 42 Основного закона члены СНК стояли во главе отдельных народных комиссариатов (органов отраслевой компетенции). Аналогичные положения в отношении СНК СССР предусматривались и Конституцией СССР 1924 г. , согласно ст. 37 которой СНК являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР, образуемым последним в составе председателя, его заместителей и народных комиссаров, а также ст. 33 Конституции РСФСР 1925 г. ст.ст. 64 и 79 Конституции СССР 1936 г. и ст.ст. 41 и 65 Конституции РСФСР 1937 г. В.марте 1946 г. соответствующие СНК были преобразованы в Советы Министров СССР, союзных и автономных республик (Закон СССР от 15.03.1946 «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик -в Советы Министров союзных и автономных республик»149).
Исполнительными и распорядительными органами Советов депутатов трудящихся автономной области, краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся национальных и административных округов, районных, городских и сельских (станиц, хуторов, аулов) Советов депутатов трудящихся (местными органами государственного управления) являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и, в установленных случаях, членов (ст.ст. 75, 81, 82 Конституции РСФСР 1937 г.). Они осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных органов.
Межотраслевые и отраслевые начала публичного управления государственным имуществом
В отличие от органов общей компетенции органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое.
Межотраслевое государственное управление является исполнительно распорядительной деятельностью, осуществляемой специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (органами исполнительной власти субъектов РФ), наделенными надведомственными полномочиями по координации и реализации комплексных общегосударственных программ и задач в социально - л, 163 экономической сфере .
Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. Предпосылками такого управления являются межотраслевой характер и внеотраслевая значимость специализированных функций. Органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, осуществляют полномочия, главным образом, организационно неподчиненных им органов исполнительной власти , а также юридических лиц.
Указанные выше субъекты обладают надведомственными полномочиями именно межотраслевого характера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей, либо конкретных отраслей, а также других отраслей межотраслевого управления165.
Поскольку государственное имущество является той необходимой материально-ресурсной базой, которая используется любыми органами государственной власти при осуществлении государственно-властных
полномочий в любых отраслях (сферах) государственного управления (иначе говоря, государственное имущество есть у любого государственного органа, предприятия и учреждения), то государственное управление имуществом предполагает наличие функциональной компетенции межотраслевого (надведомственного) характера, обеспечивающей надлежащий учет и эффективное использование соответствующих имущественных объектов.
Даже в СССР, где государственное управление, в том числе государственным имуществом, осуществлялось преимущественно по отраслевому принципу б (ст. 21 Закона СССР от 05.07.1978 «О Совете Министров СССР», Закон СССР от 01.04.1991 № 2073-1 «О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР» ), за отдельными государственными органов были закреплены определенные межотраслевые полномочия в области управления государственной социалистической собственностью.
Центральным органом управления промышленностью, руководящим ее отдельными отраслями через систему главных и центральных управлений в период военного коммунизма являлся Высший Совет Народного Хозяйства (п. «с» ст. 43 Конституции РСФСР 1918 г.). Главные и центральные управления, объединяя предприятия по видам продукции, давали им производственные задания, осуществляли контроль за их деятельностью, а также распределяли между ними сырье, не получая денежной оплаты. Предприятия в свою очередь также без оплаты сдавали всю произведенную продукцию данным органам. В очень редких случаях, когда у предприятия не хватало собственных средств для покрытия расходов, оно имело право на финансирование из государственного бюджета. В 1919 г. такой порядок финансирования был отменен. Источником денежных средств всех предприятий становятся ассигнования из государственного бюджета, а все денежные средства предприятий сдаются в доход государства.
Учет, оценка, реализация, истребование из чужого незаконного владения государственного имущества, не переданного в оперативное управление определенного госоргана, осуществлялись соответствующими финансовыми органами1 8 в соответствии со ст.ст. 1 и 4 Положения о порядке учета и использования национализированного, конфискованного, выморочного и бесхозяйного имущества, утвержденного Постановлением Совнаркома СССР от 17 апреля 1943 г. № 404169, или налоговыми органами согласно п. 3 Положения о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 29.06.1984 № 683 (в редакции Постановления Совета Министров СССР от 03.09.90 № 884).
Похожие диссертации на Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации : административно-правовой аспект
