Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовая природа контроля и надзора в сфере нотариата 14
1. Правовое регулирование деятельности нотариата в Российской Федерации 14
2. Становление и развитие контроля и надзора в сфере нотариата 38
3. Соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов 63
ГЛАВА II. Контрольная и надзорная деятельность Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата 89
1. Субъекты нотариальной деятельности 89
2. Административно-правовой механизм управленческой деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата 104
3. Контрольные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата 122
4. Надзорные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата 142
Заключение 148
Библиографический список 15 5
Приложения 180
- Становление и развитие контроля и надзора в сфере нотариата
- Соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов
- Административно-правовой механизм управленческой деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата
- Контрольные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Исторически появление нотариата связано с развитием и усложнением гражданского оборота, с объективной необходимостью содействовать его участникам в совершении сделок и юридическом закреплении их действий, охране их прав. Нотариат является непременной составной частью любой правовой системы, ибо, с одной стороны, он позволяет государству успешнее осуществлять его правоохранительные, фискальные и судеб-но-юрисдикционные функции, а с другой — является важным правовым инструментом обеспечения стабильности имущественных отношений.
Нотариат как объект научного исследования представляет собой важнейший институт, требующий к себе пристального внимания в юридической науке. Это обусловлено необходимостью выяснения понятийной сути и правовой природы нотариата, а также содержания его функциональной составляющей и характера соотношения с институтами власти.
Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации контроля и надзора за их деятельностью со стороны Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).
Для организации и проведения эффективного контроля и надзора принципиальное значение имеет изучение законодательства о нотариате, закрепление в действующих нормативных правовых актах полномочий Минюста России по контролю и надзору. В связи с этим повышается потребность в усилении контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере нотариата.
Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования — на основе изучения существующего состояния контроля и надзора в сфере нотариата, анализа недостатков в регулировании нотариата, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать теоретические предложения, касающиеся контрольно-надзорной деятельности Минюста России в сфере нотариата, и предложения по совершенствованию организации и правового регулирования этой деятельности.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
проанализировать вопросы правового регулирования деятельности нотариата в Российской Федерации;
провести анализ становления и развития контроля и надзора в сфере нотариата в России;
исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть их признаки и особенности, выявить их соотношение;
изучить систему субъектов нотариальной деятельности;
исследовать понятие и содержание административно-правового механизма управленческой деятельности Минюста России в сфере нотариата;
изучить контрольные полномочия Минюста России;
- изучить надзорные полномочия Минюста России.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в связи с реализацией функций контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере нотариата, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов контроля и надзора в сфере нотариата.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на то что становление нотариата и законодательства о нем проходило не одно столетие, необходимый анализ практики осуществления функций по контролю и надзору в данной сфере фактически отсутствует, проблема не получила должного научного развития.
Имеющиеся научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению нотариата, а другие — изучению вопросов контроля и надзора. Комплексного исследования контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата не проводилось.
В процессе подготовки диссертации проанализированы труды ученых, разрабатывавших правовые проблемы нотариата: М. Г. Авдю-кова, В. Н. Аргунова, Н. И. Бондарева, А. Я. Бугрей, Р. И. Виноградовой, Ю. Н. Власова, С. П. Выменец, Е. Э. Денисова, С. А. Зацепина, В. В. Калинина, И. Н. Кашурина, А. Ф. Клеймана, Н. П. Лазарева, Л. Ф. Лесниц-кой, Н. П. Ляпидевского, Б. И. Лившица, В. С. Репина, Е. А. Суханова, Е. Б. Тарбагаевой, М. К. Треушникова, А. М. Фемелиди, И. Г. Черемных, В. В. Яркова и др.
При рассмотрении вопросов системы государственного управления использовались работы С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, И. Л. Бачило, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева,
Ю. А. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. Д. Цабрии и других авторов.
В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию контроля и надзора, органов исполнительной власти и административной ответственности. В диссертации проанализированы работы таких ученых, как: В. В. Веремеенко, Е. Ю. Грачева, А. П. Гуляев, А. С. Дугенец, И. Б. Кардашова, И. Ш. Килясханов, Е. А. Кочерин, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Российский, Н. Г. Салшцева, Ю. П. Соловей, М. С. Студеникина, А. А. Фатьянов, А. П. Шергин, Е. В. Шорина и др.
В ходе подготовки диссертации также были изучены работы А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, М. И. Брагинского, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, А. А. Кармолицкого, Н. Г. Кобеца, Г. А. Кузьмичевой, А. Ф. Ноздрачева, Г. Б. Романовского, О. В. Романовской, Р. О. Халфиной, А. Г. Чернявского, Л. Л. Шаповалова, Л. В. Щенникова, Л. В. Щербаче-ва, В. А. Юсупова, В. Ф. Яковлева, К. Б. Ярошенко и др.
Работы указанных выше ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы контроля и надзора в сфере нотариата.
Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы такие специальные методы научного познания, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и др. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления функций по контролю и надзору Минюста России в сфере нотариата.
Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формирование направлений совершенствования деятельности органов. В частности, анализ качества организации исполнения функций государственного управления, в том числе контрольных и надзорных, обусловливает использование методов структурного и функционального анализа.
Нормативную и теоретическую базу исследования составляют международные акты, Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, принятые по вопросам нотариата, а также научные труды и публикации различных ученых, материалы социологических исследований, периодической печати, личные исследования аспиранта.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили:
статистические материалы Минюста России о нотариальном сообществе и нотариальной деятельности в Российской Федерации в целом за период с 2005 по 2009 гг., в частности сведения о совершенных нотариальных действиях; денежных поступлениях нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой; составе нотариального сообщества; обжаловании в судебном порядке совершенных нотариальных действий или отказов в их совершении;
статистические материалы Минюста России о нотариате, контроле за деятельностью нотариусов и правовой помощи в Минюсте России в целом за период с 2005 по 2009 гг., в частности сведения о количестве должностей нотариусов и их кадровом составе; количестве нотариальных округов, государственных нотариальных контор, выданных лицензий и лиц, участвующих в конкурсе; контроле за соответствием деятельности нотариусов законодательству РФ;
сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы Федеральной регистрационной службы (далее — Росрегистрация), ранее находившейся в ведении Минюста России, от граждан, а также статистические материалы Росрегистрации о нотариате, контроле за деятельностью нотариусов и правовой помощи в Росрегистрации в целом за период с 2005 по 2007 гг.;
доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минюста России на 2008—2010 гг.;
результаты опроса 146 нотариусов, занимающихся частной практикой в 11 субъектах РФ, по вопросам совершения ими нотариальных действий, а также по вопросам контроля и надзора за их нотариальной деятельностью;
результаты опроса 124 должностных лиц Минюста России и его территориальных органов, а также Росрегистрации по вопросам осуществления ими контрольно-надзорных полномочий в данной сфере;
экспертные оценки 14 специалистов по вопросам контрольно-надзорных полномочий за нотариатом.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
Научная новизна результатов исследования определяется тем, что в работе сформулированы неизвестные ранее положения и выводы,
касающиеся вопросов осуществления контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
положение о том, что система субъектов нотариальной деятельности неоднородна и состоит из нескольких подсистем, включающих: субъектов, совершающих нотариальные действия; органов нотариального самоуправления; органов государственной власти РФ, осуществляющих управление в сфере нотариата. Такое разнообразие субъектов нотариальной деятельности, в частности субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия, требует функционирования эффективного административно-правового механизма управления в данной сфере, в том числе осуществления необходимых контрольных и надзорных полномочий со стороны государственных органов. Без этого невозможно обеспечить нормальное функционирование системы субъектов нотариальной деятельности. Нотариат должен строиться на принципах самоуправления при контроле и надзоре со стороны органов исполнительной власти;
вывод о том, что контроль и надзор в сфере нотариальной деятельности имеют свою специфику, обусловленную особенностями нотариальных актов и документов. Действие этих актов в основном не ограничено во времени. Допущенные в нотариально удостоверенных документах ошибки могут проявиться через десятки лет, когда многие из них практически невозможно будет устранить. Как свидетельствует историко-правовой анализ, на протяжении всего периода существования российского нотариата, хотя и изменялись формы государственного контроля и надзора за его деятельностью, необходимость соответствующих контрольных и надзорных полномочий всегда признавалась законодательством. При этом в большей степени прослеживалась реализация контрольных полномочий государства за данными правоотношениями. Надзорные же полномочия реализовы-вались слабее. Во многом это обусловливалось отсутствием единого государственного органа, который осуществлял бы контрольно-надзорные полномочия в сфере нотариата. Эффективное решение сложных задач нотариата в современных условиях невозможно без изменения форм контрольно-надзорной деятельности и усиления контрольно-надзорных полномочий государства в этой сфере, что диктует необходимость сосредоточения соответствующих контрольно-надзорных полномочий в федеральном органе исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат, и его территориальных органах;
утверждение о том, что в целях закрепления единообразных форм контрольно-надзорной деятельности государства в этой сфере необходимо внести изменения в гл. 7 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1 (далее — Основы), в которой следует установить основные понятия, принципы и функции контроля и надзора в данной сфере. Редакции соответствующих статей приведены в тексте диссертации. Представляется целесообразным изменить название этой главы, закрепив в нем и надзорную деятельность. В Основах необходимо четко разграничить понятия контроля и надзора с точки зрения их субъектного обеспечения, отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. Следует отойти от стереотипного взгляда, что контроль нуждается в правовой регламентации в меньшей степени, чем надзор. При этом контроль за нотариатом следует рассматривать в качестве функционального направления управленческой деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор — в качестве одного из основных полномочий этих органов;
понятия контроля и надзора в сфере нотариата. Под контролем в этой сфере автором понимается вид управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления, направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на право совершения нотариальных действий или применения возможных административно-принудительных мер, в том числе назначения дисциплинарных наказаний. Под надзором в этой сфере следует понимать реализацию полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами. По результатам надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры административной ответственности;
5) вывод о том, что существующая практика принятия совмест
ных решений федерального органа исполнительной власти и нотари
альных палат по утверждению подзаконных правовых актов в со
временных условиях неприемлема. Нет достаточных оснований под
держать положения проекта федерального закона «Об организации
и деятельности нотариата в Российской Федерации», в соответствии
с которым подзаконные правовые акты, регулирующие нотариальную
деятельность, утверждаются совместно Минюстом России и Федераль
ной нотариальной палатой. Эти вопросы должны быть отнесены к ис-
ключительной компетенции федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат.' В настоящее время это Минюст России. В Основах полномочия Минюста России в отношении влияния на нотариальную деятельность должны быть существенно расширены. Для предотвращения возникновения конфликтов по утверждению подзаконных правовых актов в Основах необходимо отразить процедуры взаимодействия Минюста России, его территориальных органов и нотариальных палат, определив полномочия каждой стороны;
утверждение о том, что контроль в отношении нотариата ограничен лишь соблюдением нотариусами правил делопроизводства. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, практически выведены из-под контроля Минюста России и его территориальных органов, так как в соответствии с действующим законодательством подконтрольны нотариальным палатам. Повышение эффективности контроля за нотариальной деятельностью требует наделения Минюста России и его территориальных органов контрольными полномочиями в отношении всех субъектов нотариальной деятельности. Нотариальные палаты должны сохранять возможность самоконтроля как элемента самоуправления, при этом контроль не будет иметь публично-правового характера. Реализация данного предложения требует внесения соответствующих изменений в Основы, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого Минюстом России и его территориальными органами, в сфере нотариата;
вывод о том, что надлежащая система контроля и надзора в сфере нотариата в настоящее время фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на Минюст России и его территориальные органы, а также на нотариальные палаты, что достаточно неэффективно. Кроме того, наделение нотариальных палат публично-правовыми полномочиями противоречит законодательно закрепленным целям их деятельности. Полномочия по управлению нотариатом, в том числе по контролю и надзору за ним, должны входить в исключительную компетенцию органов Минюста России, а правовой статус нотариальных палат должен быть приведен в соответствие с их функциональным назначением в системе нотариата. В этой связи необходимо полностью закрепить за Минюстом России и его территориальным органам полномочия по реализации контроля и надзора за нотариатом и разработать административный регламент осуществления Минюстом России контрольной и надзорной деятельности в сфере нотариата.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные представления о нотариате, контроле и надзоре в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.
Предложения и выводы, сделанные в результате исследования, формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере нотариата.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации контроля и надзора в сфере нотариата. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о нотариате, препятствующих осуществлению контроля и надзора.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания в юридических вузах курсов административного права, вопросов организации и осуществления нотариальной деятельности, при разработке пособий и рекомендаций для нотариусов.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации были представлены на Всероссийских конференциях «Третьи Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2007 г.), «Четвертые Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2008 г.), «круглом столе» «Лазаревские чтения» (ИГП РАН, апрель 2008 г.).
Материалы исследования использовались при разработке тестовых вопросов по контролю и надзору в сфере нотариата для факультета повышения квалификации РПА Минюста России.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права РПА Минюста России. Результаты исследования отражены в девяти научных публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Становление и развитие контроля и надзора в сфере нотариата
Государственный контроль и надзор за нотариатом представляет собой важный инструмент государственного управления страны. В связи с этим представляется актуальным изучить более детально проблемы организации и функционирования государственного контроля и надзора за нотариатом, а также провести анализ и обобщить исторический опыт, имеющийся в данной сфере.
В связи с тем что государственный контроль и надзор за нотариатом уходит своими корнями в далекие века, представляется целесообразным начать исследование с XVI в. Сама потребность в нотариате как особой функции и нотариусах как носителях этой функции (независимо от их названия в конкретны исторический период) возникла и увеличилась по мере развития торгового оборота, необходимости удостоверения различных юридически значимых обстоятельств в этой сфере. Первыми лицами, исполняющими нотариальные функции, были площадные подьячие, которые в XVI в. специально на площадях занимались составлением различных письменных актов.
Внимание властей к площадным подьячим поначалу было минимальным, поскольку на первых порах наряду с ними акты писали и другие лица. Незначительное количество имеющегося печатного материала о площадных подьячих объясняют тот факт, что история, организация- и правовое регулирование их деятельности не были предметом специального исследования различных ученых. Однако именно писцы-профессионалы (как их еще называли) положили начало российскому нотариату50.
Площадные подьячие представляли собой низший слой подьяческого сословия, объединявшего всех дьяков и подьячих. В «сметных» и «росписных» списках сведения о них помещались обыкновенно после сведений о приказных подьячих. В челобитных они именовали себя холопами и подписывались не полным именем, что также свидетельствует об их невысоком социальном положении.
Площадные подьячие не состояли на государственной службе, но действовали под надзором правительства. Жалования от государства они не получали, а брали за свои услуги с обращавшихся к ним лиц плату, называвшуюся «писчее» или «могарыч». В связи с отсутствием единого тарифа плата бралась по соглашению с клиентами и делилась поровну. Таким образом, следует отметить, что российский нотариат зародился и начал развиваться как свободный. Прибыльность занятия привела к тому, что отстранение от должности площадного подьячего рассматривалось, как тяжкое наказание. Именно материальная заинтересованность удерживала площадных подьячих на занимаемых ими местах, для многих это занятие становилось наследственным.
Для защиты своих профессиональных интересов, поддержки друг друга, оказания взаимной помощи и защиты от возможных нападок площадные подьячие объединялись в «площадные организации» и несли ответственность друг за друга.
Первоначальный контроль со стороны, государства за площадной организацией состоял в том, что предельное количество подьячих каждой площади определялось указом царя. Оно было различно в зависимости от потребностей населения, характера организации, количества работы и других условий. «Указное число» строго соблюдалось и самой площадной организацией, в интересах которой было, ограничение количества своих членов. Поэтому вступить в площадную организацию было возможно только при наличии вакантного места, освободившегося в связи со смертью или уходом подьячего. Временное оставление «площади» при уходе на службу к государю не делало места свободным, поскольку оставляло за площадным подьячим право возвращения на «площадь» после оставления государевой службы. Во всех остальных случаях площадные подьячие не могли оставлять свои места временно, а могли уходить только навсегда51. Принятие новых членов в свои ряды и ликвидация старых осуществлялось площадными лишь с согласия властей.
С течением времени и с развитием деятельности подьячих номинальный контроль государства, ограничивавшийся определением нужного количества площадных подьячих и дачей санкций на прием новых членов, начинает сменяться более жестким. Общий надзор за площадной организацией был поручен специальному органу, ведающему данной площадью. В Москве это были соответствующие приказы (Ивановская площадь ведалась Поместным приказом), в городах — приказные палаты. Непосредственный надзор за площадными подьячими поручается правительством особым лицам — выборным «старостам». Староста избирался из среды самих площадных подьячих ими же, а назначался указом из приказа или приказной палаты52. При этом ему выдавалась «наказная память», в соответствии с которой он должен был действовать: наряжать площадных подьячих на службу как в городе, так и в отъезде, надзирать за всеми площадными подьячими, чтобы подьячие «всякие крепости и посторонние письма писали с их ведома... чтобы кто воровски не написал никаких подставных заочных крепостей... чтобы в том пошлина не пропадала»53. В Уложении 1649 г. особо отмечалось, что староста должен был хорошо знать всех площадных подьячих и претендентов на освободившиеся места и давать им деловую и нравственную характеристику при назначении на «площадь», организовывать поручительства (поручные записи) за вновь вступающих площадных подьячих, следить за соблюдением указного числа площадных подьячих и давать справки о наличии «выбылых» (свободных) мест .
Площадные обладали достаточно широкой компетенцией. Составление частноправовых актов для обращающихся граждан было главной, но не единственной их работой. Они производили также экспертизу документов, о чем свидетельствует более поздний указ от 9 декабря 1699 г., которым экспертиза крепостей (т. е. сделок с недвижимым имуществом) изымалась из Поместного приказа и передавалась приказным дьякам и подьячим: «Крепости, которые в спорном челобитье учнут писать... составными и воровскими и руки у тех крепостей лживят: и про такие крепости розыскивать и руки свидетельствовать дьяками и подьячими, которые сидят в приказах, а не площадными подьячими против того, как по Уложению и новоуказанным статьям велено...» . Кроме того, площадные подьячие вели-иногда судебные дела и при необходимости их привлекали переписывать писцовые и дозорные книги, а также они замещали подьячих приказов и воеводских учреждений и являлись главными кандидатами на эти места.
Только подьячим согласно Уложению 1649 г. было доверено быть послухами (позднее, указом Петра I от 9 декабря 1699 г. переименованных в свидетелей), что свидетельствует об особом доверии государства к подьячим как к образованным и профессиональным лицам.
Таким образом, к XVII в. сформировался особый слой людей, в профессиональные обязанности которых входило составление частноправовых актов и консультации по некоторым правовым вопросам. Развитие и расширение их деятельности влекло заинтересованность государства не только в существовании подобного профессионального слоя, но и в подчинении его своим интересам. Для этого государству необходимо было прежде всего создать правовые основы контроля деятельности подьячих, которая на тот момент не регламентировалась какими-либо специальными государственными правовыми актами, а базировалась больше на сложившихся отношениях и обычаях. Контроль государства, заключавшийся в определении количества подьячих и приеме новых членов, распространялся непосредственно на самих членов площадных организаций, но не касался их деятельности. Отсутствуют и сведения о каких-либо санкциях, накладываемых государством, указаны лишь ходатайства самой площадной организации о выдворении неугодных ей членов.
Соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов
Определяя роль и место контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить суть понятий «контроль» и «надзор».
Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор» ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики по данной проблеме. Прежде всего возникает вопрос: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия «контроль» и «надзор»? Если не совпадают, тогда что характерно для контроля, а что — для надзора? Рассмотрим имеющиеся в научной литературе суждения по этим вопросам.
При обращении к толкованию термина «контроль» выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад: от французского слова contrerole — «список, ведущийся в двух экземплярах», от него и произошло слово controle — «проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений» , а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность» .
Учитывая этимологию данного термина, однозначно ответить на поставленные вопросы не представляется возможным.
Согласно В. И. Даля под термином «контроль» понимается «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ» . С. И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора84.
В энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами» . Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой» . Таким образом, энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление в терминологии того времени), т. е. как организационно-правовую форму надзора.
В понятие «надзор» и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: «присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель — смотритель, насмотрщикъ»87; «наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля» ; «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо» .
Обращение к словарям позволяет установить смысловое совпадение понятий «контроль» и «надзор», которые широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция уделяет незначительное внимание вопросам терминов «контроль» и «надзор». Термин «контроль» встречается лишь в двух статьях Конституции.
Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.
Действующее законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление . 12 марта. определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»91.
Определение, приведенное в данном указе, по сути, отожествляет данные термины, что разумеется не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор».
В ряде статей КоАП термины «контроль» и «надзор» употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4). Отметим, что до августа 2001 г. в законах и других нормативных правовых актах не раскрывалось понятие «государственный контроль». Можно было встретить определения лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в решении Совета глав государств СНГ от «Об основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.) дано определение понятию «таможенный контроль», согласно которому под этим видом контроля следует понимать совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы.
Административно-правовой механизм управленческой деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата
Вопрос о месте нотариата в правовой системе России и во взаимодействии субъектов нотариальной деятельности с правоохранительными и иными государственными органами весьма значим и актуален.
В юридической литературе вопрос о нотариате как звене системы государственного управления был уже предметом специального научного изучения. Так, по мнению Т. Р. Козуба, система государственного управления состоит именно из двух больших компонентов — управляемой и управляющей подсистем, которые, в свою очередь, подразделяются на различные подсистемы и элементы, отражающие универсальный характер задач и функций, осуществляемых данной системой. В управляемую со стороны органов государственной власти подсистему, на взгляд автора, входят экономические, социально-культурные, внешнеполитические и внешнеэкономические блоки. В целом это государственно-правовые институты и органы общей компетенции, отраслевые и функциональные органы и структуры. В этой подсистеме Т. Р. Козуба выделяет подсистемы, составляющие в совокупности правоохранительный блок. Это, как признает автор, — подсистемы в области внутренних дел, безопасности, юстиции, а также нотариат, адвокатура и другие правоохранительные институты14 .
Также Т. Р. Козуб отмечает, что в системе государственного управления подсистема правоохранительных органов занимает свое место и играет свою специфическую роль. Данное положение относится им и к месту, и к роли такой части правоохранительной подсистемы, которой является нотариат.
Что касается собственно, нотариата , места этого» института в системе государственного управления, то Т. Р. Козуб выделяет в относительно обособленную подсистему совокупность субъектов нотариальной деятельности: государственных нотариусов; нотариусов, занимающихся частной практикой; нотариальные палаты во главе с Федеральной нотариальной палатой.
Специфику нотариата как звена системы государственного управления автор видит в функциональной стороне его деятельности. Проявляется это в процессе осуществления нотариусом различных нотариальных действий, в» частности, например, действий по удостоверению1 приобретения и отчуждения права собственности. Все действиям совокупности позволяют характеризовать нотариат как управляемую подсистему, звено системы государственного управления, служащее потребностям и интересам широких слоев населения.
Нотариат как целостная система, по мнению Т. Р. Козуба, является объектом управления в системе государственного управления с установленным законодательством статусом, в котором определены характер, цели, функции и полномочия нотариата, его организационное строение, а также формы деятельности.
Понятию и определению государственного органа и, в частности, органа исполнительного власти, вопросам структуры государственного аппарата, принципам его организации и деятельности, обеспечению в работе органов прав, свобод и законных интересов личности посвящено много трудов специалистов разных отраслей права. В этих работах заложены теоретические основы, фундамент современного понимания характера и специфики деятельности государственных органов и, в частности, органов исполнительной власти.
Б. Н. Габричидзе определяет орган исполнительной власти как составную часть механизма (системы) исполнительной власти, действующего в сфере исполнительной власти, выступающего по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации), осуществляющего деятельность исполнительного и распорядительного характера, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, применяемого присущие ему формы и методы деятельности147.
В научной литературе имеются и иные определения органа исполнительной власти. Например, по мнению Ю. М. Козлова, это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества .
Государственный орган можно определить как учреждение в структуре государства, образованное в установленном порядке, имеющее собственную компетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенного вида государственной деятельности, обладающее собственными задачами, функциями, структурными особенностями, формами и методами.
Основными назначениями государственных органов является осуществление государственного руководства в отношении подчиненных им других государственных органов, государственных организаций, регулирования деятельности ряда негосударственных формирований. В этих целях органы государства наделены специальными государственно-властными полномочиями по руководству, которые находят свое выражение в их компетенции.
При характеристике исполнительной власти, особенно государственной деятельности по ее реализации, возникает вопрос о государственно-властном механизме реализации подобного рода деятельности. В частности, по мнению А. П. Коренева, этот механизм включает в себя нормы административного права и его принципы, объективированных в законах, указах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами, акты применения норма административного права, административно-правовые отношения149.
Административно-правовые отношения представляют собой основной элемент механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти.
По мнению Ю. М. Козлова, «под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой-нормой» .
Разные авторы выделяют различные особенности административно-правовых отношений. В самом общем виде административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей1, установленных и гарантированных административно-правовой нормой151.
Контрольные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата
Минюст России и его территориальные органы осуществляют в сфере нотариата ряд функций, предусмотренных Основами и Положением о Минюсте России: осуществление контроля за исполнением профессиональных обязанностей, в том числе правил нотариального делопроизводства,
нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах; в порядке, определяемом Минюстом России совместно с Федеральной нотариальной палатой, — контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, занимающимися частной практикой; утверждение форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных надписей, осуществление иных функций по нормативно-правовому регулированию, предусмотренные законодательством Российской Федерации о нотариате173; выдача лицензий на право нотариальной деятельности; открытие и упразднение государственных нотариальных контор в субъектах РФ; наделение на конкурсной основе нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федерации; удостоверение подлинности подписи нотариуса и оттиска его печати при легализации документов, представляемых физическими и юридическими лицами в компетентные органы иностранных государств; утверждает совместно с Федеральной нотариальной палатой порядок определения количества должностей нотариусов в нотариальном округе, изменения территории деятельности нотариуса, учреждения и ликвидации должности нотариуса; образует совместно с Федеральной нотариальной палатой апелляционную комиссию по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право осуществления нотариальной деятельности; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Основами.
Полномочия Минюста России и его территориальных органов различаются в зависимости от того, работают нотариусы в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой.
Анализ действующего законодательства о нотариате позволяет дифференцировать полномочия Минюста России и его территориальных органов по руководству нотариатом по ряду критериев. В зависимости от объекта управления полномочия могут быть дифференцированы на общие, осуществляемые в отношении нотариата в целом, и полномочия, осуществляемые в отношении государственных нотариусов. Общие полномочия, включающие в себя преимущественно полномочия по организации нотариата, реализуются главным образом совместно с нотариальными палатами. К ним относятся, в частности, учреждение должности нотариуса, определение количество должностей нотариусов в нотариальном округе, изменение территории деятельности нотариуса. К самостоятельному ведению Минюста России отнесено лишь открытие государственных нотариальных контор. Это полномочие может быть делегировано территориальному органу. Совместно с Федеральной нотариальной палатой Минюст России определяет правила нотариального делопроизводства, порядок прохождения стажировки, проведения конкурса, утверждает положения о квалификационной и апелляционной комиссиях. Передача законодателем значительного объема управленческих полномочий в совместное ведение органов юстиции и нотариальных палат как на федеральном, так и на региональном уровне, очевидно, преследовало реализацию цели организации руководства нотариатом на основе принципа разумного баланса публичных и частных интересов. Представляя собой правовую форму согласования государственной воли и воли субъектов, осуществляющих нотариальные полномочия, совместные решения являются важным элементом механизма демократического управления. Однако каждый из участников совместных решений преследует свои интересы, каждый относительно обособлен и независим в своем волеизъявлении, что позволяет прогнозировать несовпадение воли участников. Коллективное руководство в силу указанных причин должно включать механизмы преодоления возможных конфликтов, ибо их (механизмов) отсутствие может парализовать процесс выработки совместного управленческого решения и свести к нулю все достоинства подобной формы руководства. К сожалению, в Основах совершенно отсутствуют эффективные правовые механизмы разрешения возникающих между территориальными органами и нотариальными палатами споров, что приводит к нерешенности вопросов, отнесенных к совместному ведению, и, как следствие, к нарушению прав лиц, заинтересованных в занятии нотариальной деятельностью, дефициту нотариальных услуг и прочим негативным последствиям. Отсутствием таких механизмов в свое время послужило основанием для обращения администрации Владимирской области в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия ч. 1 и 2 ст. 12 Основ ст. 3 и 11 Конституции. Неслучайно в литературе высказывались мнения о необходимости правовой регламентации процедур разрешения конфликтов между территориальными органами и нотариальными палатами по вопросам совместного ведения.
На наш взгляд, указанная проблема требует принципиально иного решения, сущность которого состоит в изменении правового статуса нотариальных палат, приведение его в соответствие с функциональным назначением данного элемента в системе нотариата. В соответствии со ст. 25 Основ целями деятельности нотариальных палат является представительство и защита интересов нотариусов, оказание им помощи и содействия в развитии частной нотариальной деятельности, организация стажировки лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов, возмещение затрат на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов, организация страхования нотариальной деятельности.
