Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России .
1. Понятие и структура административно-правового статуса территориального органа Минюста России Стр. 17-46
2. Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России Стр. 47-59
3. Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России Стр. 60-79
Глава 2. Процедуры реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России при взаимодействии с органами и учреждениями публичной власти .
1. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации Стр. 80-106
2. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации Стр. 107-127
3. Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления Стр. 128-145
Заключение Стр. 146-156
Библиографический список
- Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России
- Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России
- Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации
- Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость поиска различных способов повышения эффективности и оптимизации функционирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти обусловлена рядом нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, изданных в свете административной реформы, проводимой в стране с 2003 по 2010 г. Логическим продолжением административной реформы стала Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, в соответствии с которой в сфере исполнительной власти, по сути, начался этап процедурной регламентации административной деятельности органов исполнительной власти, нацеленной на повышение качества и доступности предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) данными органами. На сегодняшний день в России издано свыше 700 административных регламентов федеральных органов исполнительной власти.
В результате проводимой административной реформы в сфере юстиции существенно изменилось как правовое положение территориального органа Минюста России в административно-правовой сфере, так и комплекс реализуемых им административно-правовых задач и функций в субъектах РФ. Только за последние три года в сфере юстиции издано девять административных регламентов по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг Минюстом России и его территориальными органами.
Анализ административной регламентации деятельности Минюста России и его территориальных органов, а также научных точек зрения, сформировавшихся в административно-правовой науке по обозначенной проблеме, позволяет констатировать отсутствие единого доктринального подхода к пониманию административно-правового статуса территориального органа Минюста России, а также административных процедур, регламентирующих деятельность данного органа. Взаимосвязь применяемых в сфере юстиции административных процедур с механизмом реализации административно-правого статуса территориального органа Минюста России в науке административного права и нормах отечественного административного законодательства до настоящего времени также не разработана.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о назревшей необходимости проведения комплексного исследования структуры административно-правового статуса территориального органа Минюста России, а также разработки механизма реализации данного административно-правового статуса, выработки научно обоснованных рекомендаций по регламентированию административных процедур, обеспечивающих надлежащее качество и эффективность реализации административно-правовых задач, функций и полномочий территориального органа Минюста России при взаимодействии с органами и учреждениями публичной власти.
Цель диссертационного исследования — на основе изучения особенностей структуры, содержания и механизма реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России сформулировать научно обоснованные рекомендации по разработке административных процедур, обеспечивающих качество и эффективность реализации административно-правовых задач, функций и полномочий территориального органа Минюста России по взаимодействию с иными субъектами административных правоотношений, складывающихся в сфере юстиции.
В соответствии с названной целью в работе решаются следующие задачи:
- определение особенностей структуры и содержания административно-правового статуса территориального органа Минюста России;
- выработка механизма реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России;
- оценка достигнутого уровня нормативно-правового регулирования административно-правового статуса территориального органа Минюста России;
- разработка административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ;
- разработка административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта РФ;
- разработка административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, в которых реализуется административно-правовой статус территориального органа Минюста России при взаимодействии с иными участниками административных правоотношений.
Предмет исследования составляет совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих административно-правовой статус территориального органа Минюста России, а также практика процедурной регламентации исполнения данным органом возложенных на него административно-правовых целей, задач и функций в сфере юстиции.
Степень научной разработанности темы исследования. Особенности административно-правового статуса различных участников административных правоотношений вызывали и продолжают вызывать обоснованный интерес у многих ученых.
Так, исследованию административно-правового статуса государственных органов и их должностных лиц посвящены труды А.А. Аникитина, А.А. Дракина, К.В. Карелина, В.Т. Константинова, А.В. Никишкина, И.В. Потокина, Г.К. Сванидзе, В.В. Стрельникова, Е.В. Ступак, Д.А. Хру-сталева и других ученых.
Исследованию природы административно-правового статуса и характеристике его отдельных элементов посвящены труды таких ученых, как Р.Р. Алиуллов, Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Л.Д. Воеводин, А.А. Гатинян, Н.Н. Ковалева, Д.А. Ковачев, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, А.В. Мицкевич, В.И. Но-воселов, А.Ф. Ноздрачев, Ю.В. Соболева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихо-миров, Е.В. Холодная, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и другие.
Существенное влияние на ход проводимого исследования оказали современные научные подходы в понимании административно-правовой политики российского государства, выдвинутые такими учеными, как Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Б.В. Россин-ский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, а также научные работы С.З. Женетль, А.Б. Зеленцова, В.А. Зюзина, В.Н. Конина, П.И. Ко-нонова, И.М. Лазарева, О.В. Морозовой, И.А. Нестеренко, М.В. Ни-кифорова, А.А. Никольской, А.И. Стахова, Э.В. Талапиной, Т.Я. Хаб-риевой, С.А. Хазанова, посвященные исследованию проблем административной процедурной регламентации деятельности органов государственной власти.
По близкой к исследованию тематике защищены диссертации, посвященные, в частности, анализу правовых основ организации и деятельности органов юстиции в современной России, исследованию изменений правового положения Минюста России в период правовых реформ, изучению исторического опыта и традиций в деятельности органов юстиции РФ, вопросов обеспечения единства правового пространства и др.
Работы указанных выше ученых подготовили почву для комплексного исследования особенностей структуры, содержания и процедурной реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России, сыграли значительную роль в выработке основных концептуальных положений и послужили фундаментом, на котором строилось исследование.
Методологической основой диссертационного исследования является системный подход к анализу административно-правового статуса территориального органа Минюста России. При написании работы были использованы и такие специальные методы научного познания, как формально-логический и формально-юридический методы, метод нормативно-правового моделирования, метод структурно-системного анализа, сравнительный и исторический методы.
Нормативную и теоретическую базу исследования составляют международные акты, Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты РФ, административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, принятые в сфере юстиции, а также научные труды и публикации различных ученых, материалы периодической печати, личные исследования аспиранта.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили разнообразные материалы деятельности территориального органа Минюста России, в частности:
- информационно-аналитические доклады о деятельности территориальных органов Минюста России за 2009–2013 гг. (во Владимирской, Саратовской областях, Чувашской Республике и других субъектах РФ);
- статистические данные Минюста России и его территориальных органов за 2011–2014 гг., в том числе сведения о деятельности по обеспечению единства правового пространства, сведения о состоянии федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ в электронном виде;
- практика деятельности территориальных органов Минюста России и их взаимодействие с органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления) в Кировской, Самарской, Архангельской областях, Ненецкому автономному округу и других субъектах РФ, в том числе соглашения о взаимодействии территориальных органов Минюста России с органами публичной власти в различных субъектах РФ.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа является первым комплексным исследованием структуры, содержания и механизма реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России.
Новыми для административно-правовой науки являются:
- понятие административно-правового статуса территориального органа Минюста России, выделенные и раскрытые основные элементы, составляющие структуру данного статуса;
- понятие и структура механизма реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России;
- понятие и классификация административных процедур реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России при взаимодействии с иными участниками административных правоотношений, складывающихся в сфере юстиции;
- разработанная структура административных процедур взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ, государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления;
- выводы и предложения по разработке административных регламентов, обеспечивающих надлежащее качество и эффективность реализации административно-правовых задач, функций и полномочий территориального органа Минюста России по взаимодействию с иными субъектами административных правоотношений, складывающихся в сфере юстиции: Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ; Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта РФ; Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Административно-правовой статус территориального органа Минюста России представляет собой правовое положение этого субъекта в современной системе административных правоотношений, определенное (установленное) при помощи специфических административно-правовых норм: норм-задач, норм-целей, норм-функций, компетенционных норм.
2. Наиболее важными структурными компонентами административно-правового статуса территориального органа Минюста России, позволяющими оптимально определить его место и роль как субъекта административных правоотношений, являются четыре основных элемента (блока): системный, функциональный, компетенционный, деликтный.
3. Под механизмом реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России предлагается понимать систему административных процедур, позволяющих наиболее последовательно реализовать основные элементы административно-правового статуса данного органа (нормы-цели, нормы-задачи, нормы-функции, компетенционные нормы) во взаимодействии с иными участниками административных правоотношений, складывающихся в сфере юстиции.
4. В качестве официальных документов, регулирующих административно-правовой статус территориального органа Минюста России, следует признать нормативные правовые акты и договоры РФ, в которых содержатся административно-правовые нормы, закрепляющие основные элементы (блоки) административно-правового статуса данного органа (нормы-цели, нормы задачи, нормы-функции, нормы-полномочия), а также нормативные правовые акты и договоры РФ, в которых закреплены административно-процессуальные нормы, образующие административные процедуры реализации основных элементов (блоков) административно-правового статуса территориального органа Минюста России.
5. Административную процедуру взаимодействия территориального органа Минюста России с иными участниками административных правоотношений, складывающихся в сфере юстиции, предлагается понимать в качестве системы административно-процес-суальных норм, определяющих последовательность, вид, характер, нормативную продолжительность и порядок документального оформления совместных действий территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ, государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.
6. В структуру административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ, государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления необходимо включить следующие основные элементы структуры данной административной процедуры:
- основания для начала административной процедуры взаимодействия,
- вид, характер, последовательность и нормативная продолжительность совместных административных действий;
- промежуточные и конечные решения по вопросам взаимодействия;
- способы и формы документального оформления промежуточных и конечных решений;
- административные полномочия и обязанности по взаимодействию;
- ответственность за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение административной процедуры взаимодействия.
7. При разработке основных элементов административных процедур взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ, государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления предлагается разработать и дополнительно закрепить в гл. 19 КоАП РФ «Административные правонарушения против порядка управления» следующие составы административных правонарушений:
- «Несоблюдение должностным лицом территориального органа Минюста России, должностным лицом федерального государственного органа или учреждения, действующего на территории субъекта Российской Федерации, правил процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта Российской Федерации»;
- «Несоблюдение должностным лицом территориального органа Минюста России, должностным лицом государственного органа субъекта Российской Федерации правил процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации»;
- «Несоблюдение должностным лицом территориального органа Минюста России, должностным лицом органа местного самоуправления правил процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления».
8. С учетом вскрытых особенностей структуры и содержания административных процедур взаимодействия территориального органа Минюста России с органами публичной власти предлагается в целях обеспечения качества и эффективности реализации административно-правовых функций, решаемых административно-правовых задач в рамках исследованного взаимодействия разработать три типовых административных регламента данного органа: Типовой регламент взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными государственными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ; Типовой регламент взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта РФ; Типовой регламент взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления. Данные Типовые регламенты предлагается утвердить и ввести в действие приказами Минюста России.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем разработан комплексный подход к пониманию особенностей структуры, содержания и механизма процедурной реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России при взаимодействии с иными участниками административных правоотношений, а также концептуальный подход к проведению систематизации и унификации административных процедур взаимодействия территориального органа Минюста России с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные представления об административно-правовом статусе органов исполнительной власти и административных процедурах, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.
Практическая значимость диссертационного исследования. Изученные соглашения о взаимодействии территориальных органов Минюста России с органами публичной власти не являются достаточно эффективными, вопросы взаимодействия в различных субъектах РФ урегулированы в разной степени. Предложенный алгоритм взаимодействия в Типовых регламентах будет единым для всех территориальных органов Минюста России, что усилит взаимодействие в субъектах РФ. Соглашения о взаимодействии, по сути, приобретут форму административного регламента, при этом будет осуществлен переход от договорной системы к административно-командной.
Сделанные выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в работе по систематизации и унификации массива российского законодательства в сфере юстиции с целью повышения эффективности механизма реализации административно-правового статуса территориальным органом Минюста России при взаимодействии с иными участниками административных правоотношений, в частности для подготовки Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с федеральными органами и учреждениями, действующими на территории субъекта РФ; Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта РФ, Типового регламента взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Отдельные аспекты исследования докладывались автором на ряде всероссийских и иных научных конференций. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в восьми опубликованных работах, в том числе в четырех статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Механизм реализации административно-правового статуса территориального органа Минюста России
Министерство юстиции Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»1 (в редакции от 21.12.2013) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения, и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения, а также правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации, по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций, по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния. Минюст России: 1) разрабатывает общую стратегию государственной политики в установленной сфере деятельности; 2) осуществляет нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности; 3) обеспечивает в пределах своих полномочий защиту прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечивает деятельность Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации; 5) организует деятельность по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; 6) осуществляет контроль и надзор в сфере адвокатуры и нотариата, а также в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния. Минюст России имеет четкую структурированную систему. В нее входят 11 департаментов, 80 территориальных органов, ряд подведомственных учреждений. Помимо них Минюст России осуществляет координацию и контроль деятельности двух подведомственных ему федеральных служб - Федеральной службы исполнения наказания России и Федеральной службы судебных приставов России.
Согласно части 5 положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313і, Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через зарубежный аппарат, и (или) через свои территориальные органы, а также руководит деятельностью федеральных государственных учреждений и организаций, созданных в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности.
При таком подходе территориальные органы Минюста России призваны выполнять ряд административно-правовых функций в субъектах Российской Федерации, возлагаемых на Минюст России.
Под административно-правовыми функциями территориального органа Минюста России следует понимать нормативно-зафиксированные основные виды или направления деятельности данного органа в сфере юстиции, реализуемые во взаимодействии с федеральными государственными органами и учреждениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, гражданами и организациями в соответствии с поставленными административно-правовыми целями и задачами.
Соответственно, если проанализировать функции, определенные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти , а также содержание административных регламентов Минюста России, то следует назвать следующие административно-правовые функции, исполняемые территориальными органами Минюста России в субъектах Российской Федерации: функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг, правоприменительная функция.
Реализуя возложенные административно-правовые функции, территориальные органы Минюста России на территории субъектов Российской Федерации вступают в разнообразные административные правоотношения с государственными органами, органами местного самоуправления, гражданами и организациями, и, соответственно, как субъекты административного права обладают определенным административно-правовым статусом, позволяющим уяснить их место и роль как в системе Минюста России, так и в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Рассматривая особенности административно-правового статуса территориальных органов Минюста России, следует отметить, что особенности административно-правового статуса различных субъектов вызывали и продолжают вызывать обоснованный интерес у многих ученых. Исследованию административно-правового статуса в последние годы посвящены труды Г.К. Сванидзе , Д.А. Хрусталева , В.В. Стрельникова , И.В. Потокина4, К.В. Карелина5, Е.В. Ступак6, А.В. Никишкина7, А.А. Дракина , А.А. Аникитина9, В.Т. Константинова10 и другие.
Исследованию сущности административно-правового статуса посвящены труды следующих ученых, как: P.P. Алиуллов, Д.Н. Бахрах, Л.Д. Воеводин, А.А. Гатинян, Н.Н. Ковалева, Ю.М. Козлов, Д.А. Ковачев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, В.А. Кучинский, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, Ю.В. Соболева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Холодная, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и другие. С одной стороны, он достаточно исследован указанными учеными, с другой стороны имеются спорные аспекты в понимании самого понятия административно-правового статуса, а также его структуры. В этой связи в целях уяснения административно-правового статуса территориального органа Минюста России представляется необходимым рассмотреть подходы к пониманию
Нормативно-правовое регулирование статуса территориального органа Минюста России
Территориальными органами Минюста России являются Управления Минюста России по субъекту (субъектам) РФ1 и Главные управления Минюста России по субъекту (субъектам) РФ . Регламент Министерства юстиции Российской Федерации разработан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Постановлениями Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации», от 19.01.2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и других.
В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р. Согласно Концепции снижения административных барьеров и повышения допустимости государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, за эти годы сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.
Административные процедуры, закрепленные преимущественно в специфических нормах, устанавливающих срочность и последовательность совершения действий органами исполнительной власти,- административных регламентах, - являются результатом административной реформы
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
В зависимости от вида официальные документы, регулирующие административно-правовой статус территориального органа Минюста России, можно подразделить на три группы: 1) законодательные нормативные правовые акты, 2) подзаконные нормативные правовые акты, 3) нормативно-публичные договоры.
К числу законодательных нормативных правовых актов, составляющих административно-правовую основу деятельности территориального органа Минюста России, можно отнести: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4463-1 (в части контроля за деятельностью нотариусов), Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» , Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»3, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4 и другие.
Подзаконные нормативно-правовые акты, составляющие его административно-правовую основу деятельности территориального органа России), издаваемые в форме приказов (например, приказ Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» , приказ Минюста России от 27.01.2010 № 8 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации»6, приказ Минюста России от 21.05.2009 № 147 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства
Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации
Давыдов К.В. справедливо отмечает, что административные регламенты исполнения государственных функций в самом общем плане можно определить в качестве принятых в установленном порядке в соответствии с определенными задачами компетентными федеральными исполнительными органами внешнеуправленческих нормативных актов управления, определяющих сроки и последовательность действий (административные процедуры) соответствующих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия самих федеральных органов исполнительной власти и организаций при осуществлении государственных функций (т.е. нормативно установленных основных направлений властной деятельности, постоянно осуществляемых этими органами в масштабах Российской Федерации)1.
Так, к административным регламентам исполнения территориальным органом Минюста России государственных функций относятся:
Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния2;
Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля и надзора в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния» // Российская газета. 2012. 7 дек. организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации1; - Административный регламент исполнения государственной функции по ведению реестра адвокатов субъекта Российской Федерации и выдаче адвокатам удостоверений2 и другие.
Дефиниция «административный регламент предоставления государственных услуг» появился с Типовыми регламентами федеральных органов исполнительной власти, Порядком разработки и утверждения административных регламентов и Концепцией административной реформы. Вместе с тем, предоставление (оказание) государственной услуги определяется Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 как один из видов основных «функций» федеральных исполнительных органов: «Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».
К административным регламентам предоставления территориальным органом Минюста России государственных услуг в настоящее время относятся: исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской исполнения территориальными органами Федеральной регистрационной службы государственной функции по ведению реестра адвокатов субъекта Российской Федерации и выдаче адвокатам удостоверений» // Российская газета. 2008. 25 апр. - Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по проставлению апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу1;
Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций2;
Административный регламент Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности3 и другие. Из анализа нормативных правовых актов, выделенных выше, в зависимости от особенности механизма реализации административно правового статуса территориального органа Минюста, следует заметить, что административно-процессуальные нормы, регламентирующие действия территориального органа Минюста России по отдельным категориям административных дел, в настоящее время сгруппированы в административных регламентах Минюста России исполнения государственных функции и оказания государственных услуг, а материальные административно-правовые нормы - в законах и подзаконных нормативных актах, определяющих положение данного органа в системе административных правоотношений.
Процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с органами местного самоуправления
В соответствии с пунктом 9.10 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти2 установлено, что в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти определяются типовые правила взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Вместе с тем, анализируя действующие положения о территориальных органах Минюста России, можно констатировать отсутствие каких-либо закрепленных административных процедур, устанавливающих механизм реализации административно-правовых целей, задач, функций и полномочий по взаимодействию указанного органа с государственными органами субъекта Российской Федерации.
Анализ приказа Минюста России от 15.01.2001 № 10 «Об утверждении Примерного соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и субъектом Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции»3, а также приказа Минюста России от 30.05.2007 № 109 «Об утверждении Порядка подготовки, подписания и внесения изменений в соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимодействии в сфере юстиции»4 также позволяет говорить о неразработанности специальных административных процедур взаимодействия, устанавливающих механизм реализации административно-правовых целей, задач, функций и полномочий по взаимодействию указанного органа с государственными органами субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем еще в 2008 году в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил: «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему» .
Под административной процедурой взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации предлагается понимать систему административно процессуальных норм, определяющих наиболее последовательным образом порядок взаимодействия данного территориального органа с государственными органами субъекта Российской Федерации.
С учетом перечисленных нами в предыдущем параграфе исследования обязательных элементов, выделяемых в соответствии с нормативным требованием Правительства Российской Федерации, в структуре административной процедуры, связанной с исполнением государственных функций или предоставлением государственных услуг2, полагаем, что указанная структура процедуры может быть приемлемой в сфере взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации, но логически не законченной, так как в ней в качестве структурных элементов не содержатся административные полномочия и обязанности субъектов правоотношений, урегулированных административной процедурой, а также не предусмотрена ответственность за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение административной процедуры.
В структуру административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации следует включить следующие основные элементы структуры данной административной процедуры: 1) основания для начала административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации, 2) вид, характер, последовательность и нормативная продолжительность совместных административных действий территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации, 3) промежуточные и конечные решения по вопросам взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации, 4) способы и формы документального оформления промежуточных и конечных решений территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации, 5) административные полномочия и обязанности по взаимодействию территориального органа Минюста России, государственных органов субъекта Российской Федерации, 6) ответственность территориального органа Минюста России, государственных органов субъекта Российской Федерации за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение административной процедуры их взаимодействия. Раскрывая содержание такого элемента административной процедуры как «основания для начала административной процедуры взаимодействия территориального органа Минюста России с государственными органами субъекта Российской Федерации», необходимо отметить, что взаимодействие субъектов в рамках рассматриваемого вида взаимодействия осуществляется, прежде всего, при исполнении территориальным органом Минюста России одной государственной функции (по обеспечению единства правового пространства), но с различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации.
Так, например, основанием для начала административной процедуры взаимодействия будет являться запрос (обращение) государственных органов субъекта Российской Федерации о проведении повторной экспертизы нормативно - правового акта субъекта Российской Федерации1.
