Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы юстиции в системе исполнительной власти в Российской Федерации 11
1. Становление и развитие органов юстиции в России 11
2. Особенности правового положения Министерства юстиции в системе организации исполнительной власти 32
3. Министерство юстиции как правоохранительный и правоприменительный орган исполнительной власти 52
4. Территориальная организация системы юстиции в Российской Федерации 68
Глава 2. Механизм реализации функций органов юстиции в Российской федерации 81
1. Роль органов юстиции в обеспечении нормотворческой деятельности органов публичной власти 81
2. Органы юстиции - как форма государственного контроля за деятельностью публичных структур в Российской Федерации 101
3. Роль органов юстиции в обеспечении деятельности судебной власти и исполнении ее решений 114
4. Органы юстиции в системе правовой помощи населению 151
Заключение 173
Список использованной литературы и нормативно-правовых актов
- Становление и развитие органов юстиции в России
- Особенности правового положения Министерства юстиции в системе организации исполнительной власти
- Роль органов юстиции в обеспечении нормотворческой деятельности органов публичной власти
- Органы юстиции - как форма государственного контроля за деятельностью публичных структур в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция установила в ст. 1, что Российская Федерация является правовым государством. Обеспечение этого положения на практике и стало основной задачей государства. Как известно, правовое государство характеризует, прежде всего, его важнейший принцип верховенство права. Последнее в свою очередь есть не что иное, как верховенство закона.
Являясь высшей формой выражения государственной воли народа, законы обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным нормативным актам государства и составляют основу всей системы права. Таким образом, только посредством закона возможно обеспечение порядка в реализации демократических институтов и прав. И от того, насколько качественным будет законотворчество в стране зависит возможность реализации основных прав и свобод, предусмотренных Конституцией, а также развитие общества в целом.
Координация работы законодательных и исполнительных органов власти в последнее время приобретает все большую значимость вследствие увеличивающегося объема нормативно-правовых актов. В этой связи Министерство юстиции призвано обеспечить контроль за федеральным и ведомственным нормотворчеством, а также нормотворчеством субъектов РФ и органов местного самоуправления. Юридическая экспертиза нормативно-правовых актов и участие Минюста в законопроектной деятельности позволит сформировать единое правовое пространство на территории Российской Федерации.
Актуальность проблемы взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере не вызывает сомнений в контексте функционирования единого правового пространства на территории нашей страны. Важная роль в ее разрешении отведена Министерству юстиции и его территориальным органам, основным направлением деятельности которых по формированию единого правового пространства является обеспечение
конституционной законности, соблюдение принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов.
Данное положение о формировании единого правового пространства в свою очередь исходит из того, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека на всей территории России, в т.ч. обуславливает соблюдения единых стандартов на получение правовой помощи населением. Основными ее поставщиками являются адвокатура и нотариат, которые также находятся в ведение Министерства юстиции. Однако на сегодняшний момент уровень предоставления квалифицированной юридической помощи далек от совершенства, поэтому в ближайшее время стандартизация правовой помощи представляется одним из основных направлений деятельности Минюста России.
Говоря об Основах законодательства о нотариате РФ от 1993 г., очевидно, что оно не соответствует реалиям настоящего времени и нуждается в кардинальном изменении. Существование государственного нотариата в рыночной экономике не оправдывает себя по многим причинам. Необходимо отметить, что именно нотариат является мерой превентивного (предупредительного) правосудия.
Представить же себе реализацию права вне, пусть и ограниченного, числа правоохранительных функций в принципе невозможно, ибо в противном случае добиться здесь правомерных действий в повседневной оперативной деятельности органов исполнительной власти в принципе невозможно. Правоохранительная деятельность является существенным элементом функционирования Министерства юстиции.
В стране, где еще совсем недавно не существовало понятия частной собственности, и бурное введение этого института показало нам огромное количество злоупотреблений в области реализации этого права, нельзя надеяться на то, что в ближайшее время ситуация измениться в лучшую сторону. Конечно же, оптимальным вариантом исполнения судебных решений является добровольное исполнение. Однако в случае неисполнения судебного акта добровольно должен сработать правовой механизм, который бы обеспечил исполнение судебного решения в принудительном порядке.
Начало радикального реформирования органов юстиции пришлось на период российской государственности и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Перед органами юстиции с начала перестройки стояла задача построить систему основных принципов, отвечающих внутренней природе юстиции.
Появление новых полномочий способствует появлению новых проблем и задач, стоящих перед Минюстом. От того, насколько эффективно будут реализованы эти полномочия и решены проблемы и задачи, зависит формирование правового государства и определенного правосознания граждан. Именно поэтому анализ изменений полномочий и функций Минюста в период становления правового государства поможет дать ответы на многие вопросы технологии его построения.
Степень научной разработанности темы и круг источников.
В качестве теоретической основы исследования послужили научные монографии и статьи российских правоведов: СААвакьяна, ЮААгешина, С.С Алексеева, Д.Н.Бахарха, Т.Б.Бекназар-Юзбашева, Н.А. Бобровой, Е.В. Васьковского, А.Б. Венгерова, Р.Гнейста, П.Г.Городецкого, ВАГрачева, К.Ф.Гуценко, Р.Давида, Ю.А.Дмитриева, А.И.Зубкова, ЕАКиримовой, Н.М.Колосова, Д.С.Карева, В.М, Корельского, О.Е.Кутафина, Ю.И.Колесове, Ю.М.Козлова, С.ВЛипатова, ЮА.Лукочева, АХМиндагулова, А.В.Морозова, В.И.Никитского, ЛА.Окунькова, А.С.Пиголкина, С.М.Петрова, РА.Руденко, П.М.Рабиновича, ЕАСкрипилева, В.М.Сырых, БАСтрашуна, Л.С.Симкина, Ю.И.Стецовского, Ю.М.Ткачевского, Б.Н.Топорнина, И.Я.Фойницкого, Н.Ю.Хаманевой, А.П.Цыпкина, ЮЛ.Шульженко, Н.В.Черкасова, Г.Г.Черемных, И.Г.Черемных, ЮАЮдина, В.В.Яркова.
Практические положения были сформированы в результате анализа публикаций по теме, в частности, работы ВДАндрущак, ТАЬеляковой, В.Г.Бабиева, В.М.Вологина, Н.В.Гукосова, АДГалоганова, Н.В.Гончаровой, Е.В.Горбачевой, Н.С.Ельцова, В.Б.Евдокимова, Г.Г.Елизарьева, Т.В.Закупеня, КЛ.Зоммерманна, НАИгнатюка, С.П.Ковалева, АБ.Карлина, В.М.Куллудона, С.С.Крылова, В.Клейна, О.В.Кононова, А.В.Лукьянова, А.Т.Мельникова, Г.Н.Монахова, С.В.Матвеевой, О.В.Мартышина, Е.Б.Мизулиной, Т.Малой, М.И.Пискотина, Т.Пуховой, Х.Я.Пютцер, Г. В. Романовского, В.П.Сонина, В.Смирнова, А.М.Сумина, ГАСтрельникова,
6 И.Трунова, А.С.Тихенко, Р.В.Уткина, Ю.Филимонова, Н.Шарафетдинова, В.Д.Филиппова, О.В.Хышиктуева, А.Швахтген, Ю.Я.Чайки, ВАЧемерикина.
Нормативную базу диссертации составляют: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации, иные нормативные источники. Не остались без внимания проекты нормативных актов, в частности проект Федерального закона о нотариате.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, регулирующие статус Министерства юстиции России на этапе строительства правового государства.
Предметом исследования нормативно-правовые акты, устанавливающие полномочия и функции Министерства юстиции России, позволяющие реализовать их на практике.
Целью настоящего диссертационного исследования является определение правового статуса Министерства юстиции и его территориальных органов в системе исполнительной власти РФ.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
Охарактеризовать становление и развитие органов юстиции с точки зрения их влияния на его дальнейшее развитие.
Определить особенности правового положения Министерства юстиции в системе организации исполнительной власти.
Обосновать заключение о том, что Министерство юстиции является правоохранительным органом исполнительной власти.
Исследовать организация системы юстиции в Российской Федерации и определить полномочия ее территориальных органов.
Выявить роль органов юстиции в обеспечении нормотворческой деятельности органов публичной власти.
Рассмотреть деятельность министерства юстиции в области государственного контроля за деятельностью публичных структур в Российской Федерации.
Проанализировать систему органов юстиции в области обеспечения деятельности судебной власти и исполнении ее решений.
Оценить роль органов юстиции в системе правовой помощи населению.
Сформулировать предложения, направленные на усовершенствования структуры Министерства юстиции и его полномочий.
Методологическую базу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, кибернетического подходов, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ 126 арбитражных дел о взыскании налоговых недоимок и долгов за счет имущества должника; анкетирование 352 судебных приставов, 110 нотариусов и 170 адвокатов; анализ практической деятельности Управления Министерства юстиции РФ по Тюменской области, контент-анализ прессы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным исследованием правовой природы Министерства юстиции Российской Федерации как органа исполнительной власти, осуществляющего свою деятельность в условиях разделения властей на этапе строительства в России правового демократического государства. В нем проанализированы современные полномочия Министерства юстиции в области нормотворчества, организации адвокатуры, нотариата и иной правоохранительной деятельности.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Обоснование необходимости принятия закона «Об органах и учреждениях юстиции» и предложений по его структуре, включающих: главы, регламентирующие функции Министерства юстиции и его территориальных органов,
8 специализированных органов и учреждений юстиции, систему и финансирование органов и учреждений юстиции, службу в органах и учреждениях юстиции.
Предложение о необходимости наделения управления Министерства юстиции по соответствующему субъекту РФ полномочиями по контролю за учреждениями по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, управлением исполнения наказаний, ЗАГСов, бюро судебных экспертиз, органов управления нотариата и адвокатуры.
Вывод о целесообразности наделения территориальных отделений Министерства Юстиции правом самостоятельного обращения в суд с иском о признании недействительными нормативных правовых актов, принятых с противоречием федеральному законодательству.
Вывод о необходимости установления полномочий территориальных органов Министерства в сфере нормотворчества субъектов Российской Федерации, включая законодательную инициативу и нормоконтроль.
5. Предложение о создании подразделений Министерства юстиции в городах и
районах субъектов Российской Федерации.
Заключение о том, что целесообразнее ориентироваться в сфере предоставления полномочий по контролю за всеми учреждениями Министерства юстиции субъекта Российской Федерации на его территориальный орган, а не полночного представителя в федеральном округе.
Заключение о том, что наличие привилегий для профсоюзов при регистрации перед общественными объединениями является не обоснованным, т.к. ст. 13 Конституции РФ провозглашает равенство общественных объединений перед законом.
8. Вывод о том, что исполнительский сбор должен взыскиваться с должника по
факту совершения исполнительских действий. Размер взыскания должен
определятся с учетом характера совершенного правонарушения, размера
причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения
и иных существенных обстоятельств может быть снижен правоприменителем.
Соответствующие изменения могут быть внесены в ст. 81 Закона «Об исполнительном производстве».
Предложение о необходимости дополнить Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» нормами о материальной ответственности адвоката в случае оказания неквалифицированной юридической помощи.
Предложение о приведении законодательства о нотариате в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации и гражданским законодательством в части регистрации сделок с недвижимым имуществом, осуществления досудебного разрешения имущественных и неимущественных споров, легитимации исполнительной надписи нотариуса на векселе и иных платежных документах
Вывод о необходимости передать ЗАГСы в ведение органов местного самоуправления с сохранением контроля за их деятельностью за Министерством юстиции Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов системы Министерства юстиции Российской Федерации.
Практическая значимость работы состоит в том, что данные диссертации могут быть использованы на практике в Министерстве юстиции и его территориальных органах при разработке должностных инструкций и методических рекомендаций для практического применения, а также в нормотворческой деятельности, направленной на укрепление положения органов юстиции в системе организации исполнительной власти. Материалы диссертации могут стать основой для преподавания специальных курсов в рамках дисциплины «Административное право».
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом четырех научных статей, докладов на научно-практических конференции, посвященной 5-летию деятельности Службы судебных приставов
(Москва, 2001), в конференции о роли и месте органов юстиции в системе регистрации прав на недвижимое имущество (Москва, 2002), подготовке конференции по проблемам организации нотариата (Тюмень, 2003), в практической деятельности по руководству Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области, а также выступления на заседаниях коллегии Министерства юстиции РФ, на оперативных совещаниях Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Тюменской области, в преподавании курса административного права Тюменского государственного университета.
Структура диссертации определяется ее содержанием. Работа состоит из введения, двух глав (восьми параграфов), заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по главам и в заключении.
Становление и развитие органов юстиции в России
Анализируя историю становления органов Министерства Юстиции российской Федерации на протяжении 200 лет его существования, прослеживаются изменения, иногда логичные, иногда противоречивые. Существенные изменения происходили со сменой или очередным добавлением функций в компетенцию Министерства: судебные, надзорные, регистрационные, правовой помощи населению, силовые и другие.
В литературе достаточно полно представлена история развития и деятельности Министерства юстиции как органа управления в области юстиции. Поэтому автор останавливается на анализе основных функций Министерства юстиции с точки зрения их влиянии на его дальнейшее развитие.
В начале XIX в. в системе государственного управления произошли заметные изменения - были созданы министерства, среди которых Министерство Юстиции. Вновь созданное Министерство Юстиции унаследовало функцию канцелярии генерал-прокурора. Главным в его работе было комплектование судебных учреждений и надзор за ними. Министр Юстиции стоял во главе Сената, высшего правительственного административного учреждения, т.е. соединяя в себе законодательные, судебные и исполнительные функции сразу1. Эта система оставалась неизменной практически с 1775 года вплоть до реформы 1864 г. Главным законодательным актом судебной реформы второй половины XIX века стали Судебные акты, целью которых было создание подлинно независимой и сильной судебной власти в России. Однако на практике этих целей достичь не удалось.
Тогда же в 1803 году была создана кодификационная комиссия, которая была передана в Министерство Юстиции. Еще в конце XVIII века были попытки кодифицировать законодательство, но систематизировать его не удалось. Поэтому на комиссию, включенную в состав Министерства Юстиции возлагались задачи приведения в систему действующего законодательства, устранения противоречий между отдельными указами и внесение в ранее принятые законы необходимых изменений и дополнений. Помимо экспертизы и кодификации комиссии предстояло разработать проект Гражданского и Уголовного уложений.
Первым этапом работы Кодификационной комиссии можно считать первое Полное Собрание законов Российской Империи, начиная с Соборного Уложения 1649 г. и кончая Манифестом 12 декабря 1825 г., которое было издано в 40 томах в 1830 году. Вторым этапом систематизации законодательства явилось составление Свод законов Российской Империи в 15 томах, изданного в 1832 году. Одновременно с решением об опубликовании последнего были приняты важные меры по обеспечению государства в будущем значительным контингентом юристов, что повлекло создание многочисленных образовательных учреждений и как следствие юриспруденции как науки. В эпоху Николая I Министерство юстиции уже стало остро ощущать недостаток профессиональных кадров. Поэтому в 1835 г. при Министре юстиции Дмитрии Васильевиче Дашкове было открыто весьма привилегированное Училище правоведения, из стен которого вышло немало выдающихся людей своего времени.
Таким образом, в России на протяжении первой половины XIX века, благодаря деятельности Министерства Юстиции русское правоведение середины XIX века отличалось от правоведения начала века кардинально. За прошедшие полвека изменилось не только число издаваемых юридических сочинений, но и их стиль и содержание2. Однако дальнейшая эволюция юриспруденции как науки встречала все новые препятствия. В середине XIX века развитие правоведения в России пришло в явное противоречие с общественными условиями. Существовавшие в то время административная и политическая системы, а также судебная организация особой потребности в юристах не выказывали. Как известно, любая область деятельности по-настоящему развивается лишь тогда, когда в ней есть общественная потребность, что особенно характерно для юриспруденции. Дальнейшее развитие юриспруденции было возможно при условии изменений общественной, экономической, административной и судебной систем.
Судебные уставы 1864 года провозгласили ряд буржуазно-демократических принципов судопроизводства: гласность, устность и состязательность, в связи с чем была реорганизована прокуратура и учреждена адвокатура, введен институт судебных следователей3. На всех этапах прохождения судебной реформы роль Министерства Юстиции была значительной. Именно Министерство Юстиции являлось главным разработчиком этих реформ на всей территории России. Основным достижением ее стало отделение судебной власти от исполнительной и законодательной. Судебные органы были поставлены в совершенно независимые отношения к административной власти. Часть судебных органов стала выборной. Формально суд был отделен от администрации, но фактически через Министерство Юстиции, которое по-прежнему заведовало личным составом суда и прокуратуры и осуществляло надзор за деятельностью суда, он до некоторой степени подчинялся администрации. Это подчеркивалось и тем обстоятельством, что сохранялось совмещение одним лицом должностей министра юстиции и генерал-прокурора, который имел право давать отдельные распоряжения по дознанию и следствию о государственных преступлениях, а также контролировал совместно с министром внутренних дел назначаемого им лично прокурора судебных палат по этим делам. Это, несомненно, было отступлением от демократического принципа равенства всех перед законом.
До издания судебных уставов Императора Александра II круг обязанностей Министерства Юстиции по заведованию судебной частью был крайне ограничен, и вся его деятельность сосредотачивалась преимущественно на судебном надзоре. Столь узкие рамки деятельности Министра Юстиции в первую половину XIX века объясняются всецело действовавшими узаконениями, определявшими круг его обязанностей и отношения его к судебным установлениям.
После проведенной в 1864 г. в России судебной реформы заметно расширились полномочия Министерства в решении кадровых и правоохранительных задач. Заведуя личным составом суда и прокуратуры, оно получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в окружных судах, а также городских судей и членов уездных окружных судов. Министерство вводило институты мировых судей и присяжных заседателей, одновременно — уже напрямую — руководило деятельностью прокурорского надзора и осуществляло управление местами лишения свободы. В это же время наблюдается приток квалифицированных кадров и соответственно оживление юриспруденции.
Вместо прежних, узких забот о правильном разрешении отдельных судебных дел в деятельности Министерства Юстиции выступили на первый план широкие задачи управления судебной частью и такого ее устройства, которое в возможной при данных условиях мере, обеспечивало бы повсеместно правильное отправление правосудия.
Таким образом, в тот исторический период Министерство юстиции обладало достаточными правами, чтобы не только влиять на формирование судейского корпуса Империи, но и определять и проводить в жизнь правовую политику страны, в частности, путем надзора за правосудием. Судебная система в таком виде просуществовала практически без изменений до Октябрьской революции 1917 года.
Особенности правового положения Министерства юстиции в системе организации исполнительной власти
10 лет назад идея социалистического правового государства развивалась в нашей стране, но продержалась недолго. Социалистическое государство по определению не может быть правовым. Господство права, представляющее собой сущность правового государства, несовместимо ни с отрицанием свободного рыночного хозяйства, основанного на частной собственности, ни с руководящей ролью какой-то одной партии28.
После распада в 1991 году СССР прекратили деятельность все союзные органы государственной власти и управления, в том числе и Министерство юстиции СССР. Начались кардинальные перемены в политической, экономической и общественной сферах. Отказ от авторитарного режима и демократизация общества вызвали необходимость совершить переход от политического государства к правовому.
Перед органами юстиции с начала перестройки стояла задача не только полноправного участия в правовой политике государства, но и занятия главенствующего положения в обеспечении законопроектной и правоохранительной деятельности. В 90-е гг. эта задача обрела новую платформу. Министерству юстиции РСФСР, ставшему теперь высшим органом управления в системе органов и учреждений юстиции страны, требовалось построить систему основных принципов, отвечающих внутренней природе юстиции, которыми следует руководствоваться в ходе реформ, выявить затруднения, проявившиеся в практике правоохранительных органов, сформулировать стоящие перед системой юстиции задачи. По существу, реформирование российского Министерства юстиции началось с 1990 г. с приходом молодого министра Николая Васильевича Федорова29. До этого Министерство главным образом занималось судебной системой (кадры, финансирование, организационная работа), законотворческой работой, государственным нотариатом и адвокатурой.
Конституция Российской Федерации в п. 3 ст. 15 закрепила требования о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и фажданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (см. более подробно гл.2 1 настоящей диссертации). От того, насколько эффективно будет работать данная норма зависят стабильность политической и экономической жизни в обществе, реализация механизма защиты прав и свобод фаждан, дальнейшее развитие самого законодательства.
С момента возникновения в России института государственной регистрации ведомственных нормативных актов и создание соответствующего подразделения в Министерстве Юстиции принятие нормативных актов министерствами и ведомствами с превышением должностных полномочий при нормотворчестве фактически сведено к нулю. Важность и значение государственной регистрации нормативных правовых актов заключается не только в контроле за законностью ведомственного нормотворчества. Факт государственной регистрации является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных актов в силу, а отсутствие таковой - достаточным основанием для Верховного Суда РФ, чтобы признать не прошедший государственную регистрацию акт недействительным.
Указом Президента РФ № 104 от 21 января 1993 г. «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации»30 регистрация ведомственных правовых актов за Министерством Юстиции было впервые официально введено опубликование нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. Впоследствии данный указ утратил свою силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
Параллельно с введением института регистрации ведомственных нормативных актов в свете демократизации российского общества были приняты Федеральные Законы «Об общественных объединениях»32 и «О свободе вероисповеданий»33, которые наделили Министерство Юстиции функцией государственной регистрации общественных объединений и религиозных организаций и контроля за соответствием деятельности общественных подразделений их уставным целям. В законе «Об общественных объединениях» прямо запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований и т.д. Таким образом, государство пытается заранее обезопасить себя от последствий созданий подобных объединений.
После принятия всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 г. было закреплено право граждан на создание и деятельность общественных объединений. Накопленный опят реализации конституционных прав и свобод, взаимоотношения общественных объединений и государства в сложившихся условиях требовали принятия нового закона, также необходимо было обновлять законодательство РСФСР в смежных областях. 19 мая 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общественных объединениях»34, создав тем самым базу для дальнейшего развития законодательства и способствовав созданию необходимых условий для развития демократического гражданского общества в России.
Роль органов юстиции в обеспечении нормотворческой деятельности органов публичной власти
Профессиональный и взвешенный подход к принятию законодательных решений, их современность в значительной степени определяют не только качество законодательства, но и уровень самой законотворческой работы. Законотворчество представляет собой весьма сложную и специфическую сферу деятельности. Помимо больших затрат труда, времени, она требует владения совершенно особыми приемами и навыками. Недооценка этого ведет к законодательным ошибкам, к недостаточной юридической проработанности законодательных текстов, поспешным, непродуманным решениям. Принятие качественных законов, способных эффективно воздействовать на различные сферы деятельности общества, в значительной степени зависит от «технологии» подготовки законопроектов: правильного определения предмета будущего закона, рациональной организации работы над проектом, научно-информационного обеспечения процесса законотворчества, учета предшествующего законодательного опыта. Это во многом предопределяет степень регулирующего воздействия закона на общественные отношения и его эффективность98.
В последнее время законотворчество, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации приобрело масштабный характер. Результатом являются «мелкотемье» и излишняя множественность актов, действующих по одним и тем же вопросам, что чревато в перспективе неоправданной громоздкостью всего массива законодательства, дублированием одних и тех же норм, противоречиями, несогласованностями между нормами разных правовых актов. При подготовке законопроекта необходимо помнить, что они готовятся прежде всего с целью: реализации положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; решения каких-то новых вопросов, возникших на практике и требующих законодательного регулирования; содействие гражданам, проживающим на территории России, в реализации их прав и законных интересов; устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, а также множественности актов по одним и тем же вопросам. Когда рассуждают о значении права, нередко упоминают правовой нигилизм как форму неправильного отношения к праву. В последнее время, в том числе и среди управленцев, вызревает иная форма правильного отношения к праву, которую можно назвать правовым фетишизмом. Правовой фетишизм имеет место, когда исходят из того, что решить ту или иную проблему в государстве можно только пути издания нормативного акта. Видимо, было бы правильным перед разработкой нового законопроекта, постановления Правительства или приказа по министерству обдумать, нужно ли это, не будет ли это лишь имитацией решения социальных и экономических проблем, а в результате «захламлением» правового поля".
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам государственной думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Актуальность проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере не вызывает сомнений в контексте функционирования единого правового пространства на территории нашей страны. Важная роль в ее разрешении отведена Министерству юстиции и его территориальным органам.
Разумеется, активнее других реализуют полномочия по внесению законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания России органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. Так, за период осенней сессии 2000 г. из 645 законопроектов, внесенных в Государственную Думу, 97 внесены субъектами Российской Федерации, причем 44 из них были рассмотрены. Из 44 законопроектов (законов), рассмотренных на осенней сессии 2000 г., 1 законопроект принят Государственной Думой в первом чтении, 29 рассмотрены в первом чтении и Отклонены, 1 отозван субъектом права законодательной инициативы без рассмотрения в первом чтении, 3 (ранее отклонены Советом Федерации) сняты Государственной Думой с повторного рассмотрения, 1 принят Государственной Думой в первом, втором, третьем чтениях и отклонен Советом Федерации, по нему создана согласительная комиссия. Только 9 приняты Государственной Думой во втором и третьем чтениях, одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом Российской Федерации (что составляет 9 % от числа внесенных законопроектов). Сегодня эта тенденция поддерживается региональными органами власти.
Приведенная выше статистика не является результатом противостояния федерального центра и его субъектов100. Причины «непроходимости» через Государственную Думу Федерального Собрания России большинства «региональных» законопроектов носят совсем иной характер. Среди законопроектов, подготовленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, можно выделить следующие общие недостатки: все тоже «мелкотемье», низкое качество с точки зрения законодательной техники, недостаточность финансовой, экономической и социальной обоснованности. Кроме того, они, как правило, не синхронизированы с законопроектами, вносимыми в Государственную Думу другими субъектами законодательной инициативы, что приводит к большому числу альтернативных законопроектов с одним и тем же предметом правового регулирования.
Но есть и сугубо юридические проблемы в этой сфере. В ст. 71 Конституции Российской Федерации за федеральным центром закреплено федеральное коллизионное право. К сожалению, и Правительство, и специалисты Государственной Думы, и отдельные депутаты - в этом плане должного вклада не внесли. Единственная попытка создать закон в этой сфере закончилась неудачей в 1999 году, а принятие такого рода законодательной базы позволило бы многие проблемы несоответствия законодательных актов различного уровня решить грамотно и цивилизованно101.
Органы юстиции - как форма государственного контроля за деятельностью публичных структур в Российской Федерации
Политическая структура современного гражданского общества чрезвычайно сложна, она включает в себя множество взаимодействующих с государством общественных объединений, через которые фаждане реализуют свое право на объединение, т. е. право свободно создавать различного рода объединения, присоединяться к ним и выходить из них.
Право на объединение - одно из политических прав, цель которого обеспечить возможность участия каждого в общественной и политической жизни, а также юридически установить создание разного рода общественных объединений. Ст. 30 Конституции РФ применяет формулировку «каждый имеет право на объединение». Здесь имеется в виду, что это право относится к любому человеку, законно находящемуся на территории Российской Федерации.
Вмешательство государственных органов, органов местного самоуправления или властных структур в процесс создания общественного и религиозного объединения и тем более создание такого объединения в рамках органа государственной власти или его структурного подразделения строго ограничено законом. Таким образом реализуется принцип добровольности создания общественного или религиозного объединения.
Федеральным законом «Об общественных объединениях»124, в редакции от 19 июля 1998 г., выделены шесть организационно-правовых форм общественных объединений: - общественная организация, основным признаком которой является четко фиксированное членство (разновидности: профессиональный союз и национально-культурная автономия); - общественное движение, как правило, в постоянном составе достаточно малочисленное, а массовость приобретает лишь на время проведения различных акций; - общественный фонд, отличающийся от прочих наличием специфической цели, состоящей из формирования имущества на добровольной основе и дальнейшего его использования на общественно полезные цели; - общественное учреждение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения; - орган общественной самодеятельности125, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц; - политическая партия, созданная в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли.
Из всех организационно-правовых форм общественных объединений только политические партии получают право влиять через своих представителей. В современном законодательстве отсутствует единое общепризнанное определение политической партии. Кроме того, весьма различны представления о предназначении политических партий, их роли в общественно-политической жизни. Как справедливо отмечает Т. Бекназар-Юзбашев, для законодателя «с давних пор затруднительно было оформить институт политических партий», ибо «по своему происхождению, сфере своей деятельности, функциональному предназначению и т.п. партии в большей мере представляют собой общественно-политическую, чем государственно-правовую категорию»126.
Определение политической партии Юдиным Ю.А., по мнению диссертанта, представляется наиболее полным, отражающее основной квалификационный признака, присущий политической партии как правовому институту. Политическая партия - это общественное объединение, главной целью которого в политическом процессе является завоевание и осуществление (или участие в осуществлении) государственной власти в рамках и на основе конституции и действующего законодательства127. Это главный квалификационный признак политической партии, выражающий саму ее сущность и отличающий ее от всех иных видов общественных объединений неполитического характера (как правило, это подчеркивается в законодательстве).
Согласно Федерального закона «О политических партиях», принятого Государственной Думой 21 июня 2001 г. и вступившего в силу 14 июля 2001 г., политическая партия определена как добровольное объединение граждан Российской Федерации, созданное в целях участия в политической жизни общества посредством формирования и выражения политической воли фаждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления.
Говоря об общей тенденции к закреплению законом рассматриваемого признака политической партии, отличающего ее от иных общественных объединений, следует отметить неоднозначность решения этой проблемы на современном этапе. Это обусловлено особенностями структуры переходного общества, для которой характерны отсутствие сформировавшихся устойчивых политических партий и вовлечение в политическую деятельность различного рода иных объединений (политические движения, фронты и др.), которые могли быть созданы даже в пределах одного субъекта РФ.
Законом установлены требования, предъявляемые к политическим партиям:
- наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации;
- общая численность членов политической партии - не менее 10 тыс. граждан Российской Федерации, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации региональные отделения должны иметь не менее 100 членов политической партии, а в остальных региональных отделениях численность не может быть менее 50 членов партии; руководящие и иные органы политической партии, а также структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации (ст. 3).
Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации (ст. 5). Таким образом, согласно Закону в Российской Федерации не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений.
