Введение к работе
Актуальность темы исследования во многом определяется не только динамикой развития финансовой сферы, но и состоянием налогового администрирования, эффективностью работы налоговых органов Российской Федерации. В настоящее время в основном сформирован механизм контроля за поступлениями финансовых средств в государственный бюджет, однако система налоговых органов, ее отдельные структурные звенья, во многом определяющие эффективность налоговой политики и налогового администрирования, практическую действенность реализации всего современного налогового законодательства и права, нуждаются в оптимизации.
Участниками процесса налогообложения являются государство в лице специально уполномоченного органа и налогоплательщики - граждане и юридические лица. В связи с этим такие понятия, как налоговая система, налоговая политика, налоговое администрирование, - явления сложные, неоднородные, комплексные, взаимодополняющие друг друга. Налоговая проблематика имеет многоаспектный и многогранный характер и является предметом исследования не только налогового права, но и финансового и административного права.
На протяжении практически всего периода существования советского государства господствовала командно-административная система управления народным хозяйством с непосредственным распределением национального дохода в сфере производства и потребления. Такое положение привело к резкому сокращению взимаемых налогов и сборов, упрощению налогового законодательства и, как следствие, сокращению полномочий налоговых органов, изменению их места и роли в системе государственных органов.
С переходом к рыночным методам хозяйствования была воссоздана полноценно действующая налоговая система, сформированы органы, обеспечивающие поступление налоговых доходов в бюджет государства. Дальнейшее развитие экономики, производственных отношений России потребовало коренного изменения действующего законодательства о налогах и сборах - принятия Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ), нормы которого регулируют всю процедуру налогообложения, в том числе закрепляют права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов, особенности взимания конкретных налогов и сборов. Происшедшие изменения привели к повышению роли и значения налоговых органов в экономической жизни го-
сударства и выявили необходимость совершенствования их организации и деятельности. Так, доля поступлений налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами России, в бюджетную систему составляет 69% и имеет динамику к постоянному повышению .
Насущной потребностью является создание оптимальной системы налоговых органов РФ, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов в налоговой сфере. От этого во многом зависят стабильность правоприменительной деятельности налоговых органов, что вызвано объективными причинами реформирования системы налогообложения, совершенствованием законодательства о налогах и сборах, отменой малоэффективных налогов и сборов. При этом постоянно происходит изменение функций налоговых органов РФ в сторону их увеличения, что приводит к структурным изменениям системы.
Накопленная практика применения законодательства о налогах и сборах, выявила проблемы в деятельности налоговых органов РФ, как при проведении контрольных мероприятий, так и при осуществлении взаимодействия с налогоплательщиками. Необходим ее всесторонний анализ, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования как самой системы налоговых органов РФ, так и в целом налогового администрирования. От того, насколько совершенными будут организационная структура и функциональная компетенция звеньев налоговых органов, насколько стоящие перед ними стратегические цели и тактические задачи отвечают современным требованиям, достаточно и разумно распределены полномочия налоговых органов для осуществления практической деятельности, в конечном счёте, во многом зависит стабильное поступление доходов в бюджетную систему РФ и развитие всего российского государства.
Все вышеназванное, а также прогрессирующее развитие налогового законодательства объективно обусловливает необходимость более конкретного, предметного, институционального подхода в анализе ключевых вопросов деятельности и построения системы налоговых органов РФ, на основании которых могут быть разработаны предложения по повышению эффективности их деятельности, наиболее оптимальному распределению функций и полномочий внутри системы налоговых органов, совершенствованию законодательства о налогах и сборах.
1 См.: Аналитическая справка об итогах работы ФНС России в 2005 году. М, 2006. С. 14.
Указанные обстоятельства в своей совокупности и определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В вышедших за последние годы трудах по административному, финансовому, налоговому праву лишь фрагментарно рассматривают вопросы анализа системы налоговых органов РФ, особенностей их организационной структуры и носят в целом общий или комплексный характер. К числу авторов, которые уделяли внимание этой проблематике, можно отнести работы А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, И.В. Горского, А.З. Дадашева, В.П. Исаева, Ю.Ф. Кваши, Л.Д. Кузнецова, Т.Л. Комаровой, А.Я. Курбатова, А.В. Лобанова, О.М. Олейник, О.В. Панковой, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова и др.
При несомненной научной значимости положений и выводов, которые содержатся в монографиях, учебниках, диссертационных исследованиях, вопросы совершенствования системы налоговых органов не подвергались самостоятельному научному исследованию в силу объективных причин, прежде всего в связи с широкомасштабным проведением налоговой реформы и наделением налоговых органов новыми функциями и полномочиями, а также интенсивным развитием и использованием современных информационных технологий в налоговой сфере.
Кроме того, абсолютное большинство работ вышеуказанных авторов были написаны на базе материалов более ранних периодов, не учитывающих современных поисков оптимальной модели системы налоговых органов РФ. Свою задачу автор видел в том, чтобы в новых правовых и политических реалиях обобщить и переосмыслить взгляды и научные представления о сущности системы налоговой службы, её статике и динамике, что может послужить базой для исследования системы налоговых органов в будущем.
Объектом диссертационного исследования является урегулированные правом, а также требующие правового обеспечения отношения материального и процессуального характера, возникающие в процессе формирования и деятельности системы налоговых органов РФ.
Предметом исследования являются правовые акты и отдельные нормы, регулирующие вопросы административно-правового положения Федеральной налоговой службы (далее - ФНС России) и ее территориальных органов, а также их взаимодействие с федеральными органами исполнитель-
ной власти, органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и налогоплательщиками.
Цель исследования заключается в определении современного состояния налогового администрирования, правового положения ФНС России, системы и структуры налоговых органов Российской Федерации, а также в разработке рекомендаций по совершенствованию налогового администрирования и оптимизации системы налоговых органов, их правового статуса, законодательства о налоговых органах.
В поставленной цели определены следующие задачи исследования: датъ определение налогового администрирования; изучить действующие законодательные и нормативные акты, определяющие систему налоговых органов РФ и принципов ее построения, а также их функции и полномочия; определить правовое положение ФНС России в системе органов исполнительной власти; выявить особенности взаимодействия налоговых органов с федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления; исследовать организационно-правовые особенности построения отдельных структурных подразделений системы налоговых органов РФ и предложить перечень теоретических и практических рекомендаций; внести предложения по оптимизации системы налоговых органов РФ, по совершенствованию действующего законодательства о налогах и сборах.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные, а также частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, социологический, статистический; аналитическая обработка нормативного материала, его комментирование и систематизация.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют научные труды по теории государства и права, конституционного права, административного, финансового и налогового права. В качестве специальных научных источников в работе использовались труды представителей различных отраслей юридической науки. Среди них - работы А.П. Алехина, Г.В. Атаман-чука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Е.Ю. Грачёвой, Ю.М. Козлова, А.Н. Козы-рина, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Оболонского, Г.В. Петровой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.А.Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, СО. Шохина, Ю.Л.Шульженко, А.А. Ялбулганова, Ц.А. Ямпольской и др.
При подготовке работы автор опирался на труды представителей экономической науки, рассматривающих вопросы управления в налоговой сфере: А.З. Дадашева, А.Б. Паскачёва, В.Г. Панского, В.А. Кашина, В.Г. Князева, Д.Г. Черника и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты, содержащие нормы административного, финансового и налогового права по вопросам формирования и деятельности федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов, и его территориальных органов, а также иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда Российской Федерации, относящиеся к определению правового статуса и полномочий налоговых органов.
Эмпирическую базу исследования составляет практика модернизации системы налоговых органов РФ и их деятельности в Ставропольском и Краснодарском крае, Белгородской, Кемеровской, Московской, Пермской, Ростовской, Свердловской, Оренбургской областях, г. Москве и Санкт-Петербурге. Были изучены также официальная статистика МНС и ФНС России, аналитические обзоры, материалы, справки за 2001-2005 гг., отражающие организационно-штатные изменения в ФНС России и её территориальных органах.
В ходе диссертационного исследования использовались результаты социологических исследований взаимоотношений налоговых инспекторов и налогоплательщиков в отдельных субъектах Российской Федерации, а также проводимый автором анализ эффективности результатов модернизации налоговых органов и собственный восьмилетний опыт работы соискателя в налоговых органах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретико-правовых и организационно-правовых вопросов построения налоговых органов РФ, как единой целостной системы контроля за законодательством о налогах и сборах в условиях проведения административной реформы. В диссертации дается анализ организационно-штатного построения структурных подразделений налоговых органов РФ с учетом российских и зарубежных современных тенденций в налоговом администрировании. На
основе полученных данных выработаны предложения по оптимизации системы налоговых органов Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту, содержат теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны и представляют научный интерес.
Анализ налогового администрирования, как одного из видов государственного управления, позволяет дать определение налогового администрирования как системы управления государством налоговыми отношениями, включающими осуществление налогового контроля и работу с налоговой задолженностью, предоставление информационных услуг налогоплательщикам, привлечение к ответственности за налоговые правонарушения виновных лиц, рассмотрение жалоб на акты налоговых органов, действия (бездействия) их должностных лиц и непосредственное управление системой налоговых органов, а также охарактеризовать его основные функции.
Федеральная налоговая служба обладает признаками, позволяющими охарактеризовать ее в качестве органа исполнительной власти с собственной правовой компетенцией. В целях углубления теоретических представлений о содержании деятельности налоговых органов предлагаются на основе функционального подхода классификация и анализ полномочий, как федерального органа исполнительной власти, так и его отдельных организационных структур.
Аргументируется необходимость выделения ФНС России в качестве самостоятельного органа при Правительстве Российской Федерации, что будет соответствовать характеру и принципам деятельности налоговых органов, осуществлению ими независимого налогового контроля.
Рассматриваются принципы построения системы налоговых органов РФ, обосновывается выделение новых принципов построения системы налоговых органов Российской Федерации - в частности, принципа самоначисления и единства информационно-логической системы налоговых органов.
5. Обосновывается необходимость разработки и внедрения типовых
моделей организационно-структурного построения территориальных нало
говых органов на основе применения функционального принципа и принци
па единства информационно-логической системы налоговых органов, при
этом автор отстаивает такую точку зрения: подразделения налогового орга-
на должны формироваться с целью обеспечения определенной функции исходя из специализации конкретного вида налоговой деятельности.
6. Определяются пути законодательного устранения препятствий вне
дрения современных информационных технологий в налоговой сфере и
дальнейшего развития электронного документооборота между налоговыми
органами различных уровней, а также при взаимодействии с другими госу
дарственными органами, между налоговыми органами и налогоплательщи
ками и налоговыми агентами.
В этих целях предлагается внести следующие изменения и дополнения в налоговое законодательство:
а) в ст. 83 НК РФ - о возможности считать местом учёта налогопла
тельщиков не только налоговый орган по месту нахождения организации,
месту нахождения её обособленных подразделений, месту жительства физи
ческого лица, по месту нахождения принадлежащего им недвижимого иму
щества и транспортных средств, но и иной специализированный налоговый
орган по обработке информации на основании решения ФНС России;
б) в ст. 23, 80 НК РФ - в части обязательного представления налого
плательщиками в налоговые органы налоговых деклараций (отчетностей) в
электронном виде по телекоммуникационным каналам связи. При этом Ми
нистерство финансов РФ должно определять категории налогоплательщиков
и порядок представления налоговых деклараций (отчетностей) в электрон
ном виде по телекоммуникационным каналам связи;
в) в ст. 52, 69, 101 НК РФ, предоставив право налоговому органу на
правлять в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи на
логовые уведомления, требования об уплате налогов, решения налогового
органа, а также иную информацию налогоплательщикам, представляющим
налоговые декларации (отчетности) в электронном виде.
Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в Положение о Федеральной налоговой службе в части правового закрепления особенностей правового статуса, функций и полномочий территориальных органов ФНС России, а также порядка взаимодействия налоговых органов с федеральными органами исполнительной власти, органами субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Предлагается на основе анализа нормативных актов и форм взаимодействия налоговых органов с федеральными органами исполнительной власти разработать классификатор информации, необходимой налоговым
органам для проведения налогового контроля как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные теоретические выводы о налоговом администрировании и системе налоговых органов углубляют представления о сущности системы налоговых органов РФ, организационно-правовом положении территориальных налоговых органов, тенденциях развития системы налоговых органов РФ на среднесрочный период; полученные результаты исследования могут быть использованы при проведении дальнейших научно-исследовательских работ по изучению вопросов государственного управления, организации и деятельности налоговых органов РФ, а также при совершенствовании нормативных основ организации и функционирования ФНС России, законодательства о налогах и сборах, а также правоприменительной практики налоговых органов.
Материалы диссертации используются в качестве учебного пособия при преподавании дисциплин «налоговое право», «административное право» в высших и иных учебных заведениях, на курсах повышения квалификации сотрудников налоговых органов, о чём имеются акты о внедрении.
Апробация результатов работы осуществлялась на протяжении всего периода исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на VI межрегиональной научно-практической конференции «Эффективная налоговая система - основа развития экономики» (г. Барнаул, 2003 г.) и семинарах по вопросам налогообложения для сотрудников налоговых органов в 2002-2006 гг., а также отражены в ряде научных публикаций. Материалы и теоретические выводы проведенного исследования используются в учебном процессе Центра подготовки персонала ФНС России (г. Санкт-Петербург) при проведении занятий на курсах профессиональной переподготовки и повышения квалификации сотрудников налоговых органов.
Некоторые положения диссертации были использованы в практических и методических целях при подготовке основных положений федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» , проекта МНС России и Международного банка реконструкции и развития «Модернизация налоговой службы - 2», утвержденного Постановлением
1 См.: Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2001 года № 888 «Об утверждении федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)» // СЗ РФ. 2002. № Цчасть II). Ст. 32.
Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2002 года № 921 \ а также ряда приказов ФНС России, что подтверждено соответствующим актом.
Кроме того, автор участвовал в составе рабочих групп ГНС и МНС России при разработке отдельных норм части первой НК РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение налоговых органов РФ.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
