Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика механизма проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами минюста России
1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России стр. 17
2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов стр. 39
3. Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы стр. 64
Глава II. Методико-правовые проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность стр. 77
2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» стр. 94
3. Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство» стр.113
заключение стр.125
библиография
- Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
- Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы
- Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
- Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство»
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Стратегия
национальной безопасности России до 2020 года в числе основных источников
угроз в сфере государственной и общественной безопасности называет
сохраняющийся рост преступных посягательств, связанных с коррупцией. Рост
коррупционных правонарушений обусловлен рядом причин. У социально
негативных тенденций существуют свои детерминанты и условия,
способствующие их устойчивому развитию. Коррупция как системное явление способна поражать все элементы государственного механизма: государственное правотворчество, исполнительство и государственную правоохранительную систему. Таким образом, залогом успешного противодействия данному явлению может стать только консолидация усилий государственных и общественных институтов в сфере выявления и последующего устранения причин коррупции.
Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер
противодействия коррупции в России, к сожалению, зачастую не
сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Воля
законодателя, заложенная в разработанном нормативном правовом акте, не
реализуется в моделях поведения органов исполнительной власти. Это
происходит как по объективным причинам, к которым относятся
несовершенство законодательной техники, трудность в понимании текста закона, неспособность законодателя чтко и ясно выразить свои мысли, так и по субъективным – использование правоприменителем заложенных в тексте нормативных правовых актов возможностей для двоякого толкования юридических терминов и положений, использование необоснованно широких пределов усмотрения, возможностей для необоснованного применения исключений из общих правил.
Ввиду того, что законы как акты высшей юридической силы не могут охватить весь массив общественных отношений, подлежащих урегулированию, законодательные нормы в отдельных правовых ситуациях предоставляют возможность субъектам правоприменительной деятельности принимать решение
4 по своему усмотрению, исходя из внутреннего убеждения, с учтом
уровня правовой грамотности и правового воспитания.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» декларирует в качестве одного из принципов противодействия
коррупции приоритетное применение мер по е предупреждению. В комплексе
мер по профилактике коррупции, обозначенных федеральным
законодательством, особо следует отметить антикоррупционную экспертизу
нормативных правовых актов и их проектов, в концентрированном виде
представляющую собой основу превентивной антикоррупционной политики.
В отечественной административно-правовой науке направление по изучению причин возникновения коррупции и выработке рекомендаций по противодействию ей интенсивно развивается. Вместе с тем системное исследование вопросов организации и проведения антикоррупционной экспертизы отдельными е субъектами не проводилось. Лишь с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» стали формироваться авторские научные взгляды относительно значения экспертной работы превентивного антикоррупционного характера в сфере нормотворчества. Перспективность выбранного направления правового исследования обусловлена также практической необходимостью устранения пробелов, неточностей и противоречий по целому ряду вопросов антикоррупционного законодательства.
Состояние научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что вопросам проведения антикоррупционной экспертизы правовых документов в последние годы посвящалось значительное количество работ учных и специалистов, занимающихся теоретическими и практическими разработками в этой сфере.
Однако до настоящего времени не существовало комплексного труда,
посвящнного анализу актуальной проблемы организации проведения
антикоррупционной экспертизы отдельными субъектами экспертной
деятельности, который бы содержал как выявленные проблемы
административно-правовой практики, так и научно обоснованные предложения по их решению.
5
Весомый вклад в научное решение проблем организации
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов внесли С.А.
Аракелов, Ф.П. Васильев, О.И. Волкова, А.А. Ефремов, Ю.С. Избачков, О.В.
Казаченкова, А.Ю. Кирьянов, А.В. Кудашкин, В.Л. Кудрявцев, И.В. Левакин,
Н.А. Лопашенко, А.Н. Миронов, А.В. Нестеров, А.А. Оводов, Ю.Д. Пальчиков,
О.Н. Родионова, Е.И. Семнова, Г.В. Синцов, Э.В. Талапина, А.В. Филатова,
М.А. Хатаева, Е.В. Черепанова, С.Н. Шевердяев.
Теоретико-методологической основой данного диссертационного
исследования являются фундаментальные труды следующих учных: Ю.Н.
Старилова, Л.Л. Попова, Н.М. Конина, В.А. Юсупова, А.В. Куракина, Е.Г.
Крыловой, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Денисенко, А.В. Мартынова, Ю.М. Козлова,
И.А. Склярова. Особое место в системе научных источников, посвящнных
вопросам организации антикоррупционной экспертизы, занимают
доктринальные научные источники Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Е. Нарышкина.
Кроме того, к исследованию правовой природы антикоррупционной экспертизы в системе мер по профилактике коррупции обращались Д.Ю. Гончаров, А.Ю. Гулягин, Н.И. Дорохов, А.С. Дугенец, О.А. Кимлацкий, Д.В. Кокориков, М.А. Краснов, А.В. Куракин, И.Г. Мачульская, В.Н. Найденко, Р.У. Рамазанов, А.М. Цирин.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе организации проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Предметом диссертационного исследования выступают деятельность органов Министерства юстиции Российской Федерации по реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, элементы системы законодательства, регламентирующие вопросы организации антикоррупционной экспертизы, а также административная практика уполномоченных органов в данной сфере.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью
6
диссертационного исследования является осуществление научно-
практического анализа проблем правового механизма деятельности
уполномоченного субъекта по организации проведения антикоррупционной экспертизы, подготовка на основе полученных выводов предложений по совершенствованию правового регулирования экспертной деятельности для повышения эффективности превентивной антикоррупционной политики.
Для достижения указанной цели в работе ставятся следующие задачи:
-определить функциональные особенности и характерные признаки антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе юридических экспертиз, проводимых в целях совершенствования правового обеспечения управленческой деятельности;
-рассмотреть соотношение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов с мониторингом правоприменения в рамках исследования элементов системы профилактики коррупционных практик;
-сформулировать теоретическую дефиницию понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов»;
-исследовать элементы содержания правоотношения по проведению антикоррупционной экспертизы;
-проанализировать деятельность органов Минюста России как основных субъектов антикоррупционной экспертизы, изучить формы взаимодействия Минюста России с другими субъектами антикоррупционной экспертизы;
-внести предложения по совершенствованию законодательной
регламентации правового статуса независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы;
-провести анализ процедуры выявления экспертами коррупциогенных факторов в тексте правового документа;
-разработать практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», утвержднной Правительством России;
-проанализировать реализацию принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной
7 экспертизы правовых актов в контексте инновационной концепции управления,
представленной системой «Открытое правительство».
Методологическая основа исследования. Настоящее исследование
базируется на общенаучном философском диалектико-материалистическом
методе, частно-научных методах (анализ, синтез, моделирование, индукция,
дедукция, метод абстрагирования) и специальных методах, разработанных
общественно-гуманитарными науками и способствующих более глубокому
изучению исследуемых правовых явлений (конкретно-социологический,
статистический, формально-юридический методы, метод толкования права и
метод сравнительного правоведения). Также специфика темы диссертационного
исследования обусловливает использование таких методов, как анализ
статистических данных, правовой документации, экспертные оценки,
наблюдение, опросы при сборе интересующих фактов.
Теоретическая и информационная основа исследования. Теоретическая
основа диссертации представлена научными трудами и учебными пособиями по
административному праву под редакцией известных учных-
административистов Ю.Н. Старилова, Б.В. Россинского, Д.Н. Бахраха, А.П.
Алхина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Информационная основа
исследования также включает в себя научные труды теоретиков и практиков, внесших существенный вклад в изучение проблемных вопросов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: Ф.П. Васильева, Ю.С. Избачкова, О.В. Казаченковой, С.Н. Шевердяева, А.Ю. Гулягина, А.С. Дугенца, О.А. Кимлацкого, А.В. Куракина, А.М. Цирина.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют
нормативные правовые акты Российской Федерации, включая федеральные законы, подзаконные акты Президента и Правительства, ведомственные нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, к которым следует отнести законы субъектов, подзаконные акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов.
Эмпирическая база исследования представлена законодательными и
другими, в том числе ведомственными, нормативными правовыми актами,
служебными обзорами и информационными материалами федеральных органов
исполнительной власти, относящимися к объекту и предмету исследования;
материалами административной практики субъектов проведения
антикоррупционной экспертизы, официальной статистикой Минюста,
положениями регулярно подготавливаемых Минюстом России информационно-
аналитических докладов и мониторингов законодательства в сфере
противодействия коррупции; научно-публицистическими исследованиями
результатов деятельности органов государственной власти и общественных
институтов по реализации возложенных на них задач по организации экспертной
работы в целях выявления коррупционных положений в правовых документах.
В настоящей диссертации использованы результаты социологических исследований проблем правоприменительной эффективности законодательных актов в сфере противодействия коррупции, в частности, действующей «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», полученные в ходе опроса государственных гражданских служащих Главного управления Минюста России по Нижегородской области, должностных лиц органов законодательной и исполнительной ветвей власти Нижегородской области.
Научная новизна исследования обусловлена, прежде всего,
актуальностью выбранной темы исследования, заключающейся в попытке
подготовки серьзного комплексного научного труда, посвящнного анализу
проблемы организации проведения антикоррупционной экспертизы правовых
документов отдельными субъектами экспертной деятельности (органами
Минюста России). На основе проведнного анализа действующего
законодательства и сформированной практики его применения:
-выдвигаются и аргументируются предложения по устранению пробелов правового регулирования антикоррупционной экспертизы как института особенной части административного права России;
-формулируется на основе всестороннего исследования содержания
9
правового института юридическое понятие «антикоррупционная
экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов)»;
-излагаются практические предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы»;
-подготавливается прогноз развития отдельных элементов субинститута
независимой антикоррупционной экспертизы в условиях влияния
инновационной концепции управления, представленной системой «Открытое правительство».
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
-
Доказано, что антикоррупционная экспертиза как способ выявления нормативных положений, создающих условия для реализации коррупционных практик, представляет собой исследовательско-аналитическую деятельность, осуществляемую субъектами, обладающими необходимыми познаниями в отношении объекта экспертизы, на различных уровнях нормотворчества при подготовке правовых документов.
-
Организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов обоснованно рассматривается как определнное общественное отношение, приобретающее характеристику административного правоотношения, содержание которого выражено в субъективных правах, юридических обязанностях субъектов экспертной деятельности и устойчивых правовых связях между ними, способствующих формированию единой комплексной системы юрисдикционной профилактики коррупционных проявлений в сфере нормотворчества.
-
Определено, что существенной проблемой правового регулирования вопросов проведения антикоррупционной экспертизы следует считать различное юридическое значение заключений по результатам экспертиз, проводимых разными субъектами экспертной деятельности, в связи с чем представляется необходимым уравнять последствия выявления коррупциогенных факторов органами прокуратуры и Минюста России, возложив на органы, организации или
10
должностные лица, издавшие нормативный правовой акт в
соответствии с их компетенцией, обязанность по учту поступивших заключений
в правотворческой работе.
4. Для выработки путей совершенствования независимой
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и иных
документов предлагается расширить права независимых экспертов на получение
информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти;
детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить
ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного
экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении
антикоррупционной экспертизы.
-
Аргументирована необходимость изменения юридического значения независимой антикоррупционной экспертизы путм закрепления: обязательной независимой экспертизы по некоторым видам проектов правовых документов; обязательного ответа на любую независимую экспертизу, в том числе не содержащую предложений по устранению коррупциогенных факторов; обязательное информирование о результатах независимой антикоррупционной экспертизы.
-
В целях эффективного решения проблемы определения правового статуса заключения, направляемого независимым экспертом в органы Минюста России, представляется необходимым предусмотреть в законодательных актах возможность независимых экспертов направлять при выявлении коррупционных положений в тексте нормативного правового акта соответствующее заключение в адрес территориального органа Минюста России, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
7. Целесообразно введение дополнительных квалификационных
требований к независимым экспертам, в том числе рассмотрение вопроса о
прохождении ими специального обучения. Такими квалификационными
требованиями должны быть научная либо практическая специализация по
проблемам экономического анализа законодательства, теневой экономики,
коррупции и борьбы с ней (опыт анализа нормативных правовых актов;
11 прохождение специального теста при отборе с проверкой правовых актов на
коррупциогенность).
В диссертационном исследовании выработаны предложения по совершенствованию действующего российского законодательства.
1. В части 5 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» представляется целесообразным установить
обязанность органов публичной власти, принявших нормативный правовой акт,
направлять мотивированный ответ на заключения, содержащие выводы о
наличии коррупциогенных факторов, особенно на заключения органов Минюста
России, о наличии коррупционных положений в правовых документах субъектов
Российской Федерации, уставах муниципальных образований, в муниципальных
правовых актах о внесении в них изменений.
2. Предполагается необходимым включение в «Методику проведения
антикоррупционной экспертизы» следующих видов коррупциогенных факторов:
-избыточность правового регулирования (принятие нормативного
правового акта без целесообразности и необходимости может привести к коррупционным проявлениям);
-пробел в правовом регулировании (создание возможности произвольного толкования правового акта);
-коллизия нормативных правовых актов (создание возможности произвольного определения нормы, подлежащей применению, что может привести к возникновению коррупционных практик).
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные
в ней выводы и рекомендации дополняют отдельные элементы научного
понимания и нормативной регламентации института антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов, тем самым повышая эффективность
его применения в системе государственной политики по устранению
коррупционных практик. Внеснные диссертантом предложения по
совершенствованию законодательства в сфере организации антикоррупционной экспертизы аргументированы не только теоретическими заключениями,
12 сформированными на основе анализа законодательства и практики его
применения, но и выводами, вытекающими из исследования социально-экономических изменений в обществе.
Практическая значимость работы состоит в разработке предложений по
совершенствованию законодательства об антикоррупционной экспертизе.
Предполагается, что результаты анализа, проделанного диссертантом по
вопросам применения положений законодательства, регулирующего
деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов, будут в полной мере востребованы
административной практикой не только органов Минюста России, но и иных
субъектов, уполномоченных на проведение экспертизы правовых документов на
коррупциогенность. Кроме того, содержащиеся в диссертации теоретические и
практические положения об антикоррупционной экспертизе, проводимой
органами Минюста России, могут быть использованы в учебном процессе по
курсам «Административное право», «Антикоррупционное право» и
«Административная деятельность органов юстиции», а также в ходе подготовки учебных пособий и учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Материалы диссертации нашли отражение в 7 научных статьях общим объмом 2,3 п.л., 4 из которых опубликованы в журналах «Закон и право», «Право и государство: теория и практика», «Современное право», «Вестник ННГУ», входящих в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Отдельные положения диссертационного исследования изложены в форме докладов и выступлений на XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (г. Москва, 2-3 декабря 2010 г.), Международной научно-практической конференции «Инновации в государстве и праве» (г. Нижний Новгород, 14-15 апреля 2011 г.), XV Нижегородской сессии молодых учных. Гуманитарные науки (г. Нижний Новгород, 19-22 октября 2010 г.).
13
Теоретические рекомендации, предложенные диссертантом в научном
исследовании, используются в учебном процессе на курсах повышения
квалификации государственных и муниципальных служащих Нижегородской
области по специальным дисциплинам «Антикоррупционная экспертиза и
выявление коррупциогенных факторов в деятельности государственных
служащих», «Актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы»
в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского.
Практические выводы и предложения, сформулированные по итогам изучения нормативной базы, теоретической и информационной основы исследования функционирования института антикоррупционной экспертизы, а также предложения по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы» используются в практической деятельности Главного управления Минюста России по Нижегородской области и департамента правового обеспечения администрации города Нижнего Новгорода.
Структура диссертации, обусловленная целями, задачами
диссертационного исследования, а также требованиями логически
последовательного изложения научного материала, включает в себя введение, две главы, состоящие в общей сложности из шести параграфов, заключение и библиографию.
Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Функциональные особенности антикоррупционной экспертизы предопределяют своеобразные характеристики элементов её содержания, несколько отличающихся от аналогичных единиц других инструментов экспертного анализа в системе юридических экспертиз. Как и любой вид юридической экспертизы, организация процесса антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов представляет собой определённое общественное отношение, которое, будучи урегулированным правовыми нормами, приобретает характеристику правоотношения – ключевой формы реализации предписаний правовых норм. Подвергая юридическое содержание антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов более глубокому и всестороннему анализу, следует констатировать, что процесс организации антикоррупционной экспертизы является не просто правоотношением, а административным правоотношением, регулируемым нормами административного законодательства. Данный вывод основывается на принадлежности правового института антикоррупционной экспертизы к практической сфере административного права, представленной в данном случае административным нормотворчеством. Кроме того, рассматриваемое административное правоотношение протекает с участием органов, наделённых властными полномочиями, или их должностных лиц, тем самым орган публичного управления, наделённый юридически властными полномочиями, представляется неотъемлемым элементом экспертной деятельности66.
Характеристике элементов антикоррупционной экспертизы должно предшествовать исследование структуры указанного вида правоотношения. Нельзя не согласиться с М.А. Лапиной, что «структура правоотношения рассматривается как его внутреннее строение, представленное системой элементов и способов их взаимосвязи»67. Для оценки и анализа структуры административного правоотношения, связанного с организацией проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, наиболее оптимальным представляется традиционный подход, сформулированный учёными-административистами Ю.Н. Стариловым и Д.Н. Бахрахом, относящими к элементам структуры административно-правовых отношений субъекты, объект и нормативное содержание правоотношений68. Кроме того, исследовательский интерес представляет предложенное Д.Н. Бахрахом деление объектов правоотношения на непосредственный (выраженный в волевом поведении человека, его действиях) и более отдаленный объект (опосредованно оказывающий влияние на материальные предметы, на процессы, результаты духовного творчества)69. Основываясь на данном подходе, непосредственным объектом юридической деятельности по оценке нормативного правового акта на коррупциогенность представляется экспертная деятельность субъектов оценки. Общими отдалёнными объектами антикоррупционной экспертизы, исходя из её полного наименования, выступают нормативные правовые акты и их проекты. При детализации положений Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»70 в системе объектов такой экспертизы выделяются: нормативные правовые акты органов публичного управления и организаций, их должностных лиц, принятые по определённым сферам правового регулирования; проекты федеральных законов, проекты подзаконных актов Президента и Правительства России, разрабатываемые государственными органами и организациями; проекты поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями; правовые акты государственных органов и организаций, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований; нормативные правовые актов субъектов Российской Федерации71. Под субъектами антикоррупционной экспертизы в научной литературе понимаются уполномоченные институты государственной власти и местного самоуправления, а также институты гражданского общества, организации и физические лица, выступающие в качестве специалистов (экспертов) в области правового противодействия коррупции72.
Перечень субъектов, наделённых нормами административного законодательства правами и обязанностями в области проведения антикоррупционной экспертизы, достаточно широк и детально регламентирован в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе»73. К данным субъектам относятся: прокуратура, проводящая экспертизу в порядке, установленном Генеральной прокуратурой74, и согласно определённой Правительством России методике; Минюст России, осуществляющий экспертную деятельность в порядке, установленном Правительством России; иные организации и органы, выполняющие антикоррупционную экспертизу в порядке, установленном правовыми документами соответствующих органов публичного управления, и согласно методике, определённой Правительством, а также независимый эксперт, уполномоченный на проведение антикоррупционной экспертизы юридических актов и их проектов. Институты гражданского общества и граждане проводят независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов) в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами России, за счёт собственных средств. В данной части диссертационного изложения представляется целесообразным подробнее остановиться на возможности проведения институтами гражданского общества и гражданами независимой антикоррупционной экспертизы, установленной статьями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе»75. Дело в том, что само понятие «институты гражданского общества» не имеет чёткого определения в законодательстве. В связи с этим возникает противоречие в определении категории лиц, имеющих право стать независимыми экспертами. К примеру, одним из элементов гражданского общества являются общественные объединения, которые, в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»76, могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Следовательно, общественное объединение, являясь институтом гражданского общества и функционирующее без образования юридического лица, фактически лишается права стать независимым экспертом, несмотря на то, что Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе»77 такая возможность ему предоставлена. Использование в рассматриваемом федеральном законе понятия «институты гражданского общества» рассматривается как юридико-лингвистическая неопределённость, способная привести к возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций, что, согласно «Методике проведения антикоррупционной экспертизы»78, расценивается как коррупциогенный фактор.
Федеральный орган исполнительной власти в области юстиции в системе субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов: полномочия и порядок работы
Как уже было указано во втором параграфе, в перечень субъектов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), детально регламентированный Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»109, входит федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, проводящий антикоррупционную экспертизу в порядке и согласно методике, определённым Правительством России. На основании части 3 статьи 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»110 Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу: 1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента России и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; 2) проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы; 3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации; 4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Помимо актов законодательного регулирования, правовые основы деятельности Минюста России в сфере организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов отражены в подзаконных и ведомственных актах. Так, согласно Положению о Минюсте России, утверждённому Указом Президента России от 13.10.2004 № 1313111, кроме вышеперечисленных в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»112 полномочий, за федеральным органом исполнительной власти в области юстиции закрепляются полномочия по утверждению формы заключений по результатам антикоррупционной экспертизы, осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы, по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших данную аккредитацию. Правовая регламентация аналогичных полномочий органов Минюста России содержится в приказах Минюста России от 21.05.2009 № 146113 и от 21.05.2009 № 147114. Согласно Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов»115, выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются Минюстом России в заключениях, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы. Заключения, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, носят обязательный характер.
При выявлении в указанных актах коррупциогенных факторов они не подлежат государственной регистрации. Заключения, которые составляются при проведении антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента России и проектов постановлений Правительства России, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, проектов поправок Правительства России к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, носят рекомендательный характер и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Органами Минюста России проводится антикоррупционная экспертиза всех поступающих нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Организация антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов осуществляется в рамках участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленного в соглашениях о взаимодействии в сфере юстиции. Процесс проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения осуществляется органами Минюста России в соответствии с постановлением Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»116. Органы Минюста России проводят антикоррупционную экспертизу совместно с правовой экспертизой и в срок, установленный для проведения правовой экспертизы, что подчёркивает тесную взаимосвязь двух видов юридической экспертизы, поэтому значительная часть методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы объективно применима и к организации антикоррупционной экспертизы. Так, подлежат антикоррупционной экспертизе правовые акты, носящие нормативный характер. При этом антикоррупционная экспертиза отменённых, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится. Кроме того, исходя из анализа норм действующего законодательства, не проводится антикоррупционная экспертиза так называемых «актов индивидуального характера» (действующих в отношении определённых лиц и характеризующихся однократностью применения).
Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
Несмотря на регулярно осуществляемые меры по повышению эффективности реализации полномочий в сфере проведения антикоррупционной экспертизы, её субъекты очень часто в своей практической деятельности сталкиваются с различными трудностями, имеющими как объективный, так и субъективный характер. Объективные трудности связаны с отсутствием методического обеспечения исполнения положений постановления Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»149 в части утверждённой «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Фактически для самой «Методики» следует разработать методические указания на основе учёта и анализа лучших традиций российской антикоррупционной административной практики по выявлению в текстах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов. Для выявления проблем и сложностей в правоприменительной деятельности по реализации положений «Методики» автором проведено исследование восприятия представителями экспертного сообщества смыслового содержания указанного документа. В ходе исследования удалось изучить отношение к действующей редакции «Методики» около ста человек из числа государственных служащих территориального органа Минюста России, законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Задачами исследования были изучение исполнимости положений «Методики проведения антикоррупционной экспертизы», установление наиболее сложных для восприятия и использования в работе формулировок коррупциогенных факторов, определение основных направлений совершенствования правовых положений «Методики», разработка на основе полученных данных оптимальных предложений по улучшению юридико технического качества «Методики». Указанные задачи были реализованы посредством устного опроса должностных лиц отдела по вопросам нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, ведения реестра муниципальных образований, регистрации и ведения реестра уставов муниципальных образований Главного управления Минюста России по Нижегородской области, Государственно-правового управления Законодательного Собрания Нижегородской области, Государственно-правового департамента Нижегородской области.
По итогам опроса получены следующие результаты. Более половины опрошенных (74%) оценивают действующую «Методику» как исполнимую, но требующую уточнения содержания отдельных формулировок коррупциогенных факторов; 15% опрошенных считают «Методику» документом, содержащим в себе положения, создающие условия для проявления коррупции ввиду неопределённости норм; 11% опрошенных испытывают серьёзные трудности с применением «Методики» в экспертной деятельности и выражают желание пройти специальное обучение на курсах повышения квалификации. 96% опрошенных указывают, что наиболее простыми для восприятия и выявления являются такие коррупциогенные факторы, как «широта дискреционных полномочий» и «определение компетенции по формуле «вправе». Оставшиеся 4% в качестве самых чётких и понятных называют коррупциогенные факторы «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» и «юридико-техническую неопределённость». Практически неиспользуемыми, по мнению всех опрошенных, остаются «выборочное изменение объема прав» и «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Как показывают результаты опроса, основные сложности экспертной работы по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах обусловлены трудностями в понимании лингвистических конструкций и дефиниций отдельных корфакторов, сформулированных и содержащихся в постановлении Правительства России «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»150. По мнению С.М. Аламовой, «проведение экспертной работы невозможно без точной методики, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и иные параметры экспертизы».151 Содержание «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»152 отличается чрезмерной терминологической загруженностью и использованием труднопонимаемых терминов, что само по себе уже является коррупциогенным фактором (юридико-лингвистическая неопределённость). Один лишь процесс уяснения и понимания коррупциогенного фактора «широта дискреционных полномочий» заставляет экспертов расписываться в своей беспомощности, так как слово «дискреционный» встречается далеко не во всех словарях русского языка и энциклопедиях. Определённые трудности вызывают, например, положения, связанные с выявлением таких коррупциогенных факторов, как «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» и «заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие делегации соответствующих законодательных полномочий», а также «выборочное изменение объема прав» и «злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления» по причине взаимосвязанности указанных факторов. Должностные лица, государственные служащие субъектов антикоррупционной экспертизы, обнаружив в тексте нормативного правового акта коррупционное положение, не могут его правильно, в соответствии с волей законодателя, квалифицировать. Достоверно установлено, что большинство разногласий по применению «Методики» возникает именно из-за отсутствия чётко сформулированных юридических дефиниций, официальных разъяснений и судебной практики, что препятствует формированию единого подхода к проведению антикоррупционной экспертизы всеми её субъектами и единообразному пониманию и толкованию процедурных антикоррупционных норм. Одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является компетентность лиц, проводящих экспертизу. Важным условием участия гражданского общества в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность является высокая квалификация независимых экспертов. Субъективные факторы, о которых упоминается в начале данного параграфа, связаны с недостаточной квалификацией субъектов, проводящих антикоррупционную экспертизу, и обусловлены противоречивостью в понимании содержания различных коррупциогенных факторов.
Перспективы развития субинститута независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в условиях влияния инновационной концепции управления системы «Открытое правительство»
Для повышения эффективности предпринимаемых в государстве антикоррупционных мер функционирует механизм общественного контроля за правотворческой и правоприменительной деятельностью органов государственной власти. Одним из направлений работы данного механизма является участие институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Средствами обеспечения общественного контроля выступают повышение открытости информации о деятельности органов власти, а также максимальный учёт интересов при разработке правовых норм, который реализуется с помощью привлечения к обсуждению проектов нормативных правовых актов сторон, чьи права и свободы затрагиваются в текстах документов. В настоящее время в юридическом сообществе периодически высказываются предложения о необходимости расширения форм привлечения общественности к правотворческой деятельности посредством таких мер, как законодательное упрощение процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличение количества оснований проведения публичных слушаний по проектам правовых актов, обязательный учёт результатов экспертиз на коррупциогенность, проведённых независимыми экспертами.
Правовая возможность участия институтов гражданского общества и граждан в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) впервые была установлена Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»166. Основная масса руководящих начал организации экспертной антикоррупционной деятельности в определённой степени рассматривается в разделах представленного диссертационного исследования, однако требование первоочерёдности обеспечения демократизации нормотворческого процесса побудило диссертанта к более углублённому изучению именно последнего принципа, который указан в пункте 5 статьи 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов167. Ключевым направлением работы, осуществляемой в рамках проводящейся в стране административной реформы, является развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом. В «Концепции административной реформы в Российской Федерации»168 информационная закрытость органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями признаются одними из ключевых проблем функционирования системы государственной власти. По этой причине, особое значение для деятельности государственных органов придаётся прогрессивному развитию механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений. Консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти. Целью мероприятий по данному направлению «Концепция» определяет повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, на данный момент в рамках административной реформы разработана нормативно-правовая база и внедрены механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений, организации общественной экспертизы наиболее значимых решений органов государственной власти, а также обеспечивается совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Законодательное закрепление нормы о сотрудничестве государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе принципов организации антикоррупционной экспертизы становится импульсом к дальнейшей разработке действенных каналов влияния гражданского общества на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
В соответствии с положениями Указа Президента России «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы»169, утверждающим главный антикоррупционный программный документ на ближайшее время, Правительству России даётся поручение принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о её результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества, а также продолжать финансирование мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений. В феврале 2012 года Указом Президента России170 образована рабочая группа по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации так называемой системы «Открытое правительство», целью которой является совершенствование институтов гражданского общества и обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями и экспертными организациями. Согласно тексту документа профилактика коррупции не относится к числу приоритетных направлений деятельности системы «Открытое правительство», однако в перечень основных задач рабочей группы входит следующее: совершенствование действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации госорганами своих полномочий; вовлечение общественных объединений, движений и экспертных организаций в обсуждение приоритетных направлений работы органов власти и учёт их мнений и предложений в целях повышения эффективности деятельности Правительства России; использование каналов обратной связи с общественными институтами, расширение их участия в мониторинге и оценке деятельности органов исполнительной власти. Несмотря на то, что отсутствует прямое упоминание экспертной работы институтов гражданского общества по оценке качества нормативного материала, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов вполне вписывается практически в любое из направлений деятельности новой структуры. В частности, субинститут независимой антикоррупционной экспертизы может рассматриваться в качестве инструмента общественного контроля за реализацией органами государственной власти своих правотворческих полномочий, а, учитывая вариативность форм государственного управления по содержанию (правоустановительная, правоприменительная, регулятивная и правоохранительная), ещё и как форма мониторинга и оценки деятельности государственных органов.
