Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-правовая трансформация общих положений КоАП России
1. Историко-правовой анализ трансформации общих положений КоАП России 15
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права как источники развития общих положений КоАП России 41
Глава II. Теоретико-прикладные проблемы реализации общих положений КоАП России
1. Сущность и содержание общих положений КоАП России в контексте кодификации административного законодательства 65
2. Механизм реализации общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции 104
3. Проблемы практики реализации общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции 126
Заключение 153
Список литературы 15 8
Приложения № 1-5 177
- Историко-правовой анализ трансформации общих положений КоАП России
- Общепризнанные принципы и нормы международного права как источники развития общих положений КоАП России
- Сущность и содержание общих положений КоАП России в контексте кодификации административного законодательства
- Механизм реализации общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Современное состояние охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации в значительной степени осложнено не только криминализацией многих сторон жизнедеятельности общества и государства, но и недостаточно эффективной деятельностью органов административной юрисдикции, низким уровнем адаптации зарубежного опыта к реалиям отечественной правоприменительной практики.
К не менее важным научно-методическим обстоятельствам, существенно влияющим на обеспечение правопорядка в стране, является слабая обеспеченность практиков научно обоснованными рекомендациями по применению институтов Общих части КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции, что объясняется недостаточным уровнем разработки теоретических проблем административной юрисдикции.
В то же время институты Общих положений КоАП России образуют теоретико-методологические основы применения норм Особенной части Кодекса и предоставляют каждому гражданину в соответствии с конституционным и иным законодательством Российской Федерации право на самостоятельную защиту от противоправных посягательств. Иллюстрацией к сказанному может служить такой содержащийся в Общих положениях КоАП России институт, как крайняя необходимость, предусматривающий право на «... причинение вреда охраняемым интересам в состоянии крайней необходимости ...» (ст. 2.7. «Крайняя необходимость»), который в равной степени принадлежит всем гражданам независимо от их административно-правового статуса, служебного положения, возможности избежать общественно опасного посягательства или обратиться за помощью к другим лицам, органам исполнительной власти и особенно - к правоохранительным органам.
Познание особенностей сущности и содержания новых институтов Общих положений КоАП России и разработка на данной теоретико-методологической основе научно обоснованных предложений по конструированию норм Общих положений и Особенной частей КоАП России и методических рекомендаций по их реализации в правоприменительной практике крайне важно с точки зрения не только развития науки административного права и совершенствования административного законодательства, но и обеспечения законности в деятельности органов административной юрисдикции.
Сложный характер взаимосвязи и взаимозависимости институтов Общих положений КоАП России и норм Особенной части КоАП России, их роль, место и значение в развитии административного права и административного законодательства, повышении эффективности административно-юрисдикционной деятельности свидетельствуют о несомненной научно-практической актуальности изучения проблемы историко-правовой обусловленности возникновения, становления, развития и реализации институтов Общих положений КоАП России.
Не менее актуальным в практическом отношении является вопрос обеспечения стабильности применения общих положений кодифицированного административного законодательства, если учесть, что спустя непродолжительное время после вступления в юридическую силу КоАП России Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ изменена редакция ст. 2.5. «Административная ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов», Федеральными законами от 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ и от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ - редакция ч. 3 ст. 3.5. «Административный штраф», а Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ - редакция первой части данной статьи, Федеральными законами от 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ и
от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ - редакция части первой ст. 4.5. «Давность привлечения к административной ответственности».
Существенные изменения после вступления в юридическую силу КоАП России произошли в законодательной регламентации компетенции органов внутренних дел в сфере ее административно-юрисдикционной деятельности: в соответствии с Федеральными законами от 25 апреля 2002 г. № 41, 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, И ноября 2003 г. № 103-ФЗ, 11 ноября 2003 г. № 144-ФЗ, 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ внесены существенные изменения в ст.23.3. «Органы внутренних дел (милиция)».
В итоге изменений данной статьи органы внутренних дел (милиция) стали рассматривать дела об административных правонарушениях по 17 новым составам, ранее не входившим ранее в их компетенцию, а по 22 составам административных правонарушений органы внутренних дел (милиция) утратили право на их рассмотрение.
Естественно, что эти и иные изменения в кодифицированном административном законодательстве не могут не повлечь определенные трудности в практике применения ряда институтов Общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции, связанных с соблюдением законности, обоснованности, целесообразности и иных принципов административного законодательства.
Исключение ранее существовавшего в КоАП РСФСР института необходимой обороны повлекло в известной степени формально-логическое противоречие: оставляя открытым вопрос об административно-правовой регламентации пределов превышения необходимой обороны, законодатель, по существу, отдал его на административное усмотрение правоприменителю, не лишенного, увы, субъективного подхода к квалификации действий граждан, совершаемых в процессе самозащиты и (или) охраны правопорядка.
Квалификация подобных действий лишь в рамках действия института крайней необходимости, но вне учета обстоятельств, связанных с необходимой обороной и определения критериев превышения ее пределов, приводит, подчас, к необоснованным решениям о назначении административного наказания лицам, действовавшим в состоянии необходимой обороны.
Все это, естественно, не способствует ни наиболее полной реализации задач российского административного законодательства в области укрепления правопорядка, ни повышению социальной активности граждан и эффективности деятельности органов административной юрисдикции.
Проблема административно-правового регулирования институтов Общих положений КоАП России, к сожалению, не находит изучения на диссертационном уровне: вопросы данной проблемы крайне редко освещаются в учебных и учебно-практических пособиях, сборниках научных статей, методических рекомендациях для сотрудников органов административной юрисдикции, реализующих нормы Общих положений КоАП России.
Недостаточно высокий уровень научно-методического обеспечения практики реализации норм Общих положений КоАП России, несомненно, не способствует повышению эффективности применения административно-правовых мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, приводит к отрыву науки административного права от админи-стративно-юрисдикционной практики, а в целом - отрицательно влияет на конечные результаты укрепления правопорядка.
Таким образом, познание и совершенствование практики реализации институтов Общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции представляет собой актуальную теоретико-прикладную проблему, разработка которой занимает самостоятельное место в структуре проблем укрепления правопорядка.
Данные соображения обусловливают научно-практическую актуальность темы диссертации и теоретико-прикладную значимость ее результатов.
Степень научной разработанности темы диссертации
Институты Общих положений КоАП России достаточно подробно разработаны в российском административном законодательстве и науке административного права; им были посвящены труды А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Н.В. Братчиковой, Ю.А. Денисова, В.Р. Кисина, Ю.М. Козлова, Ю.Ю. Колес-ниченко, А.П. Коренева, В.В. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, B.C. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, B.C. Прониной, Б.В. Российского, Н.Г. Сали-щевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хангельдыева, Н.Ю. Хамане-вой, А.П. Шергина и других отечественных ученых-административистов.
Проблемы и перспективы административной юрисдикции освещались в работах СБ. Аникина, A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, И.И. Веремеен-ко, СП. Ломтева, А.А. Михайлова, Э.Ф. Побегайло, В.П. Ревина, А.А. Рубанова, Ю.П. Соловья, В.В. Черникова, М.А. Шарикова, А.Ю. Якимова и других ученых и специалистов в области административно-юрисдикционной деятельности, в частности, органов внутренних дел (милиции).
Работы вышеприведенных авторов, несомненно, сохраняют теоретическое и практическое значение для развития отечественной административно-правовой теории и практики и в современных условиях, но специальных монографических исследований, посвященных сравнительно-правовому анализу институтов Общих положений КоАП России и КоАП РСФСР, причем в их соотношении с соответствующими институтами Общей части УК России не проводилось в последнее время.
Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, складывающиеся по поводу установления и реализации институтов Общих положений КоАП России на различных этапах становления науки административного права и административного законодательства.
Предмет исследования составляют нормы, образующие институты Общих положений КоАП России, и теоретико-прикладные проблемы их реализации органами административной юрисдикции.
Непосредственным предметом исследования являлись, в частности, такие институты Общих положений КоАП России, предусмотренные главой первой КоАП России - «Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях», главой второй - «Административное правонарушение и административная ответственность», статьями 3.1.-3.3. главы третьей - «Административное наказание» и статьей 4.1. главы четвертой — «Назначение административного наказания».
Цель исследования состоит в теоретико-прикладном обосновании межотраслевого подхода к изучению сущности и содержания новых институтов Общих положений КоАП России и возможности повышения эффективности их реализации органами административной юрисдикции.
Достижение цели диссертационного исследования обеспечивалось постановкой и решением следующих задач исследования:
- провести историко-правовой анализ трансформации институтов Общих положений КоАП России и КоАП РСФСР в административном законодательстве с точки зрения выявления их преемственности с соответствующими институтами уголовного права (в частности, Общей части УК России), предпосылок возникновения, этапов становления и оценки современного состояния развития институтов Общих положений КоАП России;
- изучить роль, значение и состояние преемственности общепризнанных принципов и норм международного права как источников развития институтов Общих положений КоАП России;
— выявить особенности сущности и содержания новых институтов Общих положений КоАП России в контексте второй кодификации административного законодательства; провести соотношение институтов Общих положений КоАП с соответствующими институтами Общей части КоАП РСФСР;
- исследовать теоретико-прикладные аспекты реализации институтов Общих положений КоАП России в механизме правоприменения;
— разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию содержания некоторых институтов Общих положений КоАП России и практики их реализации органами административной юрисдикции.
Методологическую основу исследования составил диалектический и ис-торико-правовой метод познания закономерностей развития науки административного права и административного законодательства, а также теории и практики реализации институтов Общих положений КоАП России.
В ходе исследования использовались общенаучные (анализ и синтез, ис-торико-правовой, индукция и дедукция) и частнонаучные методы научного познания: сравнительно-правовой, структурно-функциональный анализ, анализ документов; конкретно-социологический и т.п.
Эмпирическую основу диссертации составили законодательные и иные нормативные правовые акты, научная литература по проблемам теории и истории административного права, практика применения административного законодательства, данные экспертного опроса свыше 200 сотрудников различных служб милиции общественной безопасности, специализирующихся на рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Научную новизну исследования составляют разработанные теоретико-прикладные положения в области познания и реализации институтов Общих положений КоАП России органами административной юрисдикции, где впервые предметом монографического исследования являются теоретико-прикладные вопросы соотношения институтов Общих положений КоАП России, Общей части КоАП РСФСР и Общей части УК России.
Научная новизна диссертации заключается в получении имеющих определенное теоретическое значение ряда выводов о трансформации содержания институтов Общих положений КоАП России, сформулированных по результатам комплексного (в соотношении с институтами Общей части КоАП РСФСР и соответствующими институтами Общей части УК России) изучения итогов второй кодификации административного законодательства в части, касающихся новых институтов Общих положений КоАП России, а также уточнении административно-правовой терминологии.
Положения, выносимые на защиту:
1. На ранних исторических этапах становления отечественной правовой системы основные институты права и законодательства, не получив еще отраслевой дифференциации, имели общеюридическую трактовку и важное теоретико-методологическое значение для развития институтов Общих положений КоАП России и иных кодифицированных актов.
Институты Общих положений КоАП России, прямо предполагая реализацию в сфере административно-правового регулирования, имеют полифункциональный характер действия, обладают самостоятельной внутренней структурой составляющих их элементов и функций, а их развитие подчинено конкретно-историческим закономерностям и тенденциям межотраслевой трансформации, т.е. они сохраняют преемственность как с точки зрения развития административного (КоАП РСФСР), так и исторически обусловленной общеправовой интеграции уголовного (УК России) законодательства.
2. Международно-правовые источники возникновения, становления и развития институтов Общих положений КоАП России отражают юридическую и гуманитарную позицию мирового сообщества на предупреждение противоправных посягательств, охрану и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в качестве социальных ценностей, закрепленных в общепризнанных принципах и нормах международного права.
Тенденции развития институтов Общих положений КоАП России определяются общепризнанными принципами и нормами международного права.
Одними из социально-правовых источников возникновения институтов Общих положений КоАП России являются общепризнанные принципы и нормы международного права, составившие общеюридическую основу становления и развития понятийных категорий в российском административном праве и российском административном законодательстве.
3. Общие положения КоАП России можно отнести к межотраслевым правовым категориям, охватывающим определенные совокупности общественных отношений, обладающих общей формально-логической структурой, но при этом конкретное содержание этих отношений определяется особенностью предмета правового регулирования в рамках соответствующей отрасли права и законодательства: административного или уголовного.
Итогом сравнительно-правового анализа институтов Общих положений КоАП России и Общей части УК России явились следующие выводы:
- становление институтов Общих положений КоАП России по сравнению с институтами Общей части УК России происходило на более поздних исторических этапах развития отечественной правовой системы;
- институты Общих положений КоАП России характеризуются менее детальной степенью теоретической разработанности по сравнению с институтами Общей части УК России;
- следствием дисгармонического развития институтов Общих положений КоАП России и институтов Общей части УК России является сужение сферы административной юрисдикции и превенции и соответственно расширение сферы применения уголовно-правовых мер, что противоречит принципу экономии уголовной репрессии.
Преодоление исторической тенденции опережающего развития уголовно-правовых институтов обусловливает теоретическую актуальность проблем дальнейшего развития институтов Общих положений КоАП России и их реализации органами административной юрисдикции, прежде всего, в предупреждении (пресечении) административных правонарушений.
4. Теоретико-прикладные основания реализации институтов Общих положений КоАП России находят свое выражение в следующих направлениях развития механизма применения норм административного права:
- реализация институтов Общих положений КоАП России служит органической частью общеправового комплекса защиты права на жизнь, здоровье, честь, достоинство, собственность и т.п. естественных прав человека;
- институты Общих положений КоАП России являются одними из важнейших гарантий реализации конституционных прав, свобод и законных интересов граждан на защиту от правонарушений и преступлений;
- действие институтов Общих положений КоАП России обеспечивает реализацию правоприменительных задач и функций органов административной юрисдикции, формирует активную социальную позицию граждан и правовую культуру, нетерпимость к любым правонарушениям и иные моральные качества (чувство гражданского долга, стойкость, правосознание и т.п.);
- реализация институтов Общих положений КоАП России осуществляется в профилактических целях на общесоциальном и индивидуальном уровнях и способствует расширению комплекса общественных и государственно- правовых средств раннего предупреждения противоправных посягательств на охраняемые законом права и интересы граждан, общества и государства.
5. Предложения по совершенствованию норм Общих положений КоАП России и практики реализации институтов Общих положений КоАП России органами административной юрисдикции:
- закрепить в ст. 1.2. «Задачи законодательства об административных правонарушениях» раздела I «Общие положения» КоАП России такие задачи законодательства об административных правонарушениях, как «воспитание граждан в духе точного и неукоснительного соблюдения законов и уважения к правам и свободам человека и гражданина» и «укрепления законности»;
- дополнить ч. 2 Примечания к ст. 2.4. «Административная ответственность должностных лиц» раздела I «Общие положения» КоАП России положением, исключающим возможность одновременного привлечения должностного лица к административной и дисциплинарной ответственности за совершение одного и того же проступка (служебных правил);
- о дополнении ст. 2.10. «Административная ответственность юридических лиц» раздела I «Общие положения» КоАП России частью второй пункта 1, где закрепить положение о повышенной административной ответственности субъектов административной юрисдикции, налагаемой на руководителей (их заместителей) федеральных органов исполнительной власти; руководителей (их заместителей) структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; иных лиц, осуществляющих в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской
Федерации надзорные или контрольные функции; уполномоченных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы выражена в дальнейшем развитии науки административного права и, в частности, институтов Общих положений КоАП России на основе общепризнанных принципов и норм международного права и научное обоснование основных направлений совершенствования практики их реализации органами административной юрисдикции.
Практическая значимость диссертации заключается в научном обосновании предложений по внесению изменений и дополнений норм раздела I «Общие положения» КоАП России, а также совершенствованию деятельности органов административной юрисдикции, реализующих свои полномочия в сфере охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности.
Отдельные положения, выводы и результаты исследования могут быть использованы при подготовке проектов ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих нормы об административной ответственности за нарушения правил общественного порядка и общественной безопасности.
Апробация и внедрение результатов исследования
Результаты диссертационного исследования апробированы путем выступлений на научно-практической конференциях; опубликования положений, выносимых на защиту в четырех научных изданиях; внедрения в адми-нистративно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел (милиции); использования при подготовке аналитических материалов для служб и подразделений ГУВД г. Москвы и в учебном процессе образовательных учреждений профессионального образования юридического профиля, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Структуру диссертации составляют введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение, список литературы и пять приложений.
Историко-правовой анализ трансформации общих положений КоАП России
Познание социально-правовых закономерностей исторической трансформации общих положений административного права и законодательства и, в частности, Общих положений КоАП России неразрывно связано с научным анализом процессов становления и развития отечественного права и законодательства.
Возникновение общих положений отечественного административного права и законодательства, связано с созданием единого централизованного Русского государства в XV-XVI веках и проведением в XVIII веке ряда государственно-правовых реформ, которые привели к последовательному развитию отдельных институтов административного права и становлению основных отраслей российского правовой системы.
Рассмотрим в историко-правовом плане процессы возникновения, становления административного права и законодательства, а по существу, процессы трансформации институтов Общих положений КоАП России.
Наиболее известным памятником права древнерусского государства XI века2 является систематизированный, объединивший более ста списков, сборник общеправовых институтов — Русская правда, получившая со временем три содержательные редакции: Краткую, Пространную и Сокращенную, в каждой из которых приводился конгломерат прав и привилегий, закреплявших социально-правовое неравенство населения перед законом и судом. Русская правда как компилятивный юридический документ содержал не только нормы обычного права, но и регламентировал систему различных правил общественной и частной жизни, а также наказания за их нарушения.
Списки Русской правды излагали нормы права казуально, вне какой-либо классификации, а ее источниками являлись нормы обычного права (например, под преступлением понималась «обида», т.е. причинение вреда конкретному лицу), что прямо указывало на партикуляризм (раздробленность) права, но главное - на отсутствие единой и в то же время дифференцированной в отраслевом отношении правовой системы.
Однако действие Русской Правды имело достаточно продолжительный исторический период: ей руководствовались, начиная с XI - XII веков и до начала становления централизованного государства, что оказало существенное влияние на становление и развитие государственно-правовых основ Великого Новгорода (1136 - 1478 гг.) и Пскова как самостоятельных феодальных республик, а равно и содержание нормативных правовых документов. Так, Устав великого князя Всеволода о церковных судах и людях и о мерилах торговых (XIII - XIV вв.) определял правовой статус архиепископа («владыки»), порядок отправления церковного правосудия, а, по существу, устанавливал церковную юрисдикцию в соответствии с церковными уставами Киевского государства путем применения норм византийского права (номоканов), норм обычного права и судебных решений (судебных прецедентов).
Русская правда оказала существенное влияние на последующее развитие отечественной правовой системы и ее общих положений, которые имели в основном уголовно-правовой и уголовно-процессуальный характер: Новгородская судная грамота (XV в.) содержала кодифицированные нормы судоустройства и процессуального права, а Псковская судная грамота уже отражала итоговую кодификацию псковского законодательства, объединившего разновременные по происхождению нормы права.
Первые институты древнерусского права, нормы принимаемых законодательных актов, хотя и носили, как правило, общеправовой (но чаще - уголовно-правовой) характер, и их доктринальное толкование оказало неоспоримое методологическое значение на становление и развитие институтов отечественного административного права и административного законодательства.
Именно данное суждение объясняет то, что генезис институтов Общих положений КоАП России может быть изучен не только лишь в контексте развития и кодификации административного права и административного законодательства, но и тенденций становления и развития основных положений российского уголовного права и законодательства: не случайно, как свидетельствует сравнительно-правовой анализ общих положений современного админи-стративно-деликтологического3 и уголовного законодательства, в КоАП России имеется более 80 так называемых «смежных» составов административных правонарушений и уголовных преступлений.
Русская правда, как сборник обычного права, регламентируя в ст. 13 и ст. 14 порядок судебного разбирательства, впервые на законодательном уровне устанавливает правовой запрет произвола и самосуда при защите собственными силами своего имущества, а правомерность подобной защиты ограничивается лишь при совершении грабежа и разбоя. По существу, речь идет о прообразе институтов необходимой обороты и крайней необходимости, получивших в дальнейшем развитие в отечественном административном и уголовном праве и законодательстве. При этом Русская правда понимает правомерность осуществления активной защиты при нарушении имущественных прав, а при нарушении личных прав допускает неограниченный самосуд: ст. 38 Русской Правды Ярослава (краткая редакция) закрепляло право на оборону, допускавшее убийство вора на месте кражи, безотносительно к общественному положению убитого4.
Дальнейшее развитие древнерусского права (XVI - XVII века) повлекло формирование в ряде источников права норм, посвященных общеправовой защите личности. Так, Новгородская Судная грамота (1471 г.) закрепляла положение, согласно которому «Никому до суда силы над противником не де-ять, а кто силу доспеет, ино тым его и обинить». Это фактически означало правовой запрет самоуправства и по своему содержанию имела более высокий уровень развития права по сравнению с законодательством Киевского государства5, что находило отражение не только в определенной систематизации различных в отраслевом отношении правовых норм, но и в попытках сформулировать некие общие положения (понятия), касающихся, в частности, определения отношений собственности и ее охраны.
Общепризнанные принципы и нормы международного права как источники развития общих положений КоАП России
Общепризнанные принципы и нормы международного права50, как известно, служат методологической основой и источником возникновения, становления и развития национального законодательства, которое не должно им противоречить, а в части, касающейся соблюдения прав и свобод человека, — прямо им соответствовать в своей содержательной основе.
Принципы и нормы международного права получили отражение в отечественном конституционном праве, которое, с одной стороны, закрепляет гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а, с другой, - право каждого «... защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом» (ст. 45 Конституции Российской Федерации).
Признание и закрепление в международно-правовых документах приоритета прав и свобод человека по отношению к другим социальным ценностям оказало концептуальное влияние на развитие национальных правовых систем: в Российской Федерации эти идеи получили отражение в КоАП России, ст. 1.2. которого главную задачу законодательства об административных правонарушениях видит в « ... защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан ...».
Основополагающим принципом соотношения норм международного и национального права является положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются «... составной частью ее правовой системы» и, если «... международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Данная конституционно-правовая норма закреплена в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», в Преамбуле которого сказано, что «Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют ... развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций ...»; «Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы ...»51.
Принцип приоритета норм международного права получил закрепление в Общих положениях КоАП России (ч. 2. ст. 1.1. «Законодательство об административных правонарушениях»): «... Кодекс основывается ...на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора». Важнейшими источниками возникновения, становления и развития институтов Общих положений КоАП России служат общепризнанные принципы и нормы международного права.
Согласно ст. 3 Всеобщей Декларации прав человека каждый человек имеет право «на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность», а их защита должна осуществляться «властью закона» так, чтобы «человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против ти-рании и угнетения...» , а п. 2 ст. 29 Декларации гласит, что каждый должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом.
Признание и закрепление в международно-правовых документах приоритета прав и свобод человека и гражданина оказало концептуальное влияние на развитие общих положений административного законодательства Российской Федерации, предоставив возможность каждому «... защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону» (ст. 30 Декларации прав и свобод человека и гражданина ).
Закрепленный в Общих положениях КоАП России приоритет охраны прав, свобод и законных интересов граждан получил развитие в Особенной части КоАП России, предусматривающей, прежде всего защиту от административных правонарушений, посягающих на права граждан - Глава 5. «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».
Россия последовательно проводит политику ратификации международных конвенций и закрепления общепризнанных принципов и норм международного права в законодательстве: принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод»54, а Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»55 ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.)56, провозгласившая в ст. 1 «Обязательство соблюдать права человека» принцип, согласно которому «Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы ...».
Общие положения КоАП России содержат институты, ориентированные на реализацию общих положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод о том, что каждый имеет «право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом», а положение ч. 1 ст. 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность» Конвенции получило реализацию в ч.1. ст. 1.6. КоАП России: «Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию ... иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом».
Общие положения о презумпции невиновности, предусмотренные ст. 49 Конституции Российской Федерации, согласно которым «обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность» (п. 2) и «неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого» (п. 3), получили развития в ч. 3 и ч. 4 ст. 1.5. «Презумпция невиновности» КоАП России.
Сущность и содержание общих положений КоАП России в контексте кодификации административного законодательства
Понимание сущности и содержания Общих положений КоАП России в контексте кодификации административного законодательства предполагает проведение историко-правового и сравнительно-правового анализа не только институтов общих положений КоАП РСФСР и КоАП России, но и самих кодексов как кодификационных нормативных правовых актов с точки зрения их влияния на развитие теории и практики административно-правовой охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Как представляется, прежде всего, следует установить социально-правовые предпосылки проведения кодификации административного законодательства Российской Федерации, которая, по мнению Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапина, выступает «...наиболее радикальным способом упорядочения и обновления законодательства, и кодексы, естественно, занимают все более видное место в системах национальных законодательств», что, собственно, и объясняет интерес к дальнейшей разработке проблем теории кодификации и методологии правовой регламентации общественных отношений»94.
Принятие в 1984 г. КоАП РСФСР подвело итог первой кодификации административного законодательства и ее значение, по мнению А.П. Шерги-на, состояло в том, что Кодекс заменил «...сотни разрозненных нормативных актов, регулировавших вопросы административной ответственности, впервые кодифицировал нормы об основаниях и порядке применения мер этого вида юридической ответственности, системе и компетенции субъектов админист ративной юрисдикции», а его «... применение позволило более эффективно противодействовать административным правонарушениям, упорядочит адми-нистративно-юрисдикционную деятельность»95.
С историко-правовой точки зрения следует признать, что КоАП РСФСР занимал особое место в системе законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, являясь наибольшим по объему кодифицированным актом в структуре административного законодательства, регулировал общие вопросы административной ответственности; определял виды административных правонарушений и меры взысканий за их совершение.
Общая часть КоАП РСФСР содержала определения административного правонарушения (проступка), форм вины, положения об административной ответственности различных категорий физических лиц (должностных лиц), регламентировала институты крайней необходимости и необходимой обороны (ст.ст. 10 - 22), понятия целей административного взыскания и формулировки каждого из них (ст.ст. 23 - 32.1), регламентировала общие правила, порядок и сроки наложения административных взысканий, обязанности по возмещению причиненного ущерба (ст.ст. 33 - 40).
Происшедшие в конце XX в. социально-экономические и государственно-правовые преобразования общества и государства96 закономерно обусловили процесс кодификации административного законодательства и потребовали, прежде всего, приведения норм Общих положений КоАП России в соответствие с закрепленными в Конституции Российской Федерации новыми реалиями становления новой российской государственности, системой госу дарственного управления , федеральными конституционными и иными федеральными законами, новой системой и структурой органов государственной власти, отражающих основы конституционного строя «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации).
Данные требования или конституционно-правовые основы действия Общих положений КоАП России получили закрепление в ч. 2 ст. 1.1. «Законодательство об административных правонарушениях», согласно которой КоАП России «... основывается на Конституции Российской Федерации ...».
Принципиально важными положениями идеи кодификации административного законодательства, а равно и конституционно-правовыми требованиями, которые предъявлялись к Общим положениям КоАП России, явились: - обеспечить на отраслевом (административно-правовом) уровне реализацию провозглашенного Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод человека и гражданина - «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции Российской Федерации); - регламентировать административно-правовые меры охраны и защиты конституционных положений о безопасности личности, общества и государства, всех видов собственности: а) «... признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации); б) «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ст. 8 Конституции Российской Федерации); - создать административно-правовую основу для разграничения определенных Конституцией Российской Федерации предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, касающихся: а) «установления федеральных органов законодательной, исполнитель ной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирова ния федеральных органов государственной власти» (п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации); б) «... обеспечения законности, правопорядка, общественной безопас ности ...» (п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации); в) «административного, административно-процессуального законода тельства ...» (п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации) и т.д. Сугубо юридической предпосылкой кодификации административного законодательства явилось несовершенство законотворчества: законодатель, принимая законы, почти одновременно вносил в них существенные изменения и дополнения: достаточно сказать, что в 1984-1991 гг. КоАП РСФСР (т.е. спустя 7 лет после вступления Кодекса в юридическую силу) дополнен более 80 новыми статями, а редакция более 40 статей существенно изменена, что, естественно, нарушало принцип стабильности законодательства и деформировало правоприменительную практику.
Механизм реализации общих положений КоАП России в деятельности органов административной юрисдикции
Теоретическая разработка проблем механизма правоприменения132 институтов Общих положений КоАП России в методологическом отношении основывается на общей теории права и государства , выполняющую теоретико-познавательную и методологическую функцию .
Познание механизма реализации общих положений КоАП России имеет важное теоретико-прикладное значение, поскольку юридическая интерпретация обстоятельств совершения административных правонарушений осуществляется посредством принятия и исполнения правоприменительных актов, определяющих меру возможного и должного поведения участников административно-правовых отношений.
В юридической литературе выделяются, как правило, две группы правоприменительных актов, принимаемых а) - в порядке отправления юрисдик-ционных, правоохранительных функций и б) - в целях обеспечения исполнительно-распорядительной, регламентной деятельности (деятельности органов административной юрисдикции), а объединяющим их элементом выступает функциональная связь юрисдикционных актов с субъектом правоприменения, поскольку, как пишет И.Л. Бачило, функции, входя составной частью в компетенцию органа, определяют предмет деятельности, характер действия, его направленность и самостоятельность для данного участка управления - характе-ристику расчлененности функции по системе .
Условно к первой группе правоприменительных актов относятся акты, именуемые как правоохранительные, правообеспечительные и т.п., а ко второй - правоустановительные, правоисполнительные и т.п. Терминологическое разнообразие правоприменительных актов, по мнению Н.В. Витрука, объясняется как результат и следствие углубления исследования сущности, природы применения права в деятельности органов административной юрисдикции, его отдельных видов и их особенностей136. Возможно различное, как предлагает В.В. Лазарев, проведение классификации правоприменительных актов137: - по субъектам правоприменения (органы внутренних дел и др.); - по направлениям, сферам деятельности органов исполнительной власти (например, в области обеспечения общественной безопасности и т.п.); - по характеру деятельности субъекта правоприменения (например, юрисдикционная, управленческая и т.п. деятельность органов внутренних дел (милиции); - по пространственно-временным критериям действия (федеральные, региональные или однократные, многократные и т.п.); - по процедуре принятия (коллегиальные и единоличные) и т.д. Правоприменительные акты представляют собой одну из правовых форм управленческих решений и органически связаны не только с нормативными правовыми актами общего характера, к числу которых В.В. Лазарев относит коммуникативные, организующие, управленческие и поведенческие ак-ты , но и с правовыми актами исполнения, соблюдения и использования. В юридической литературе подчеркивается организационно-управленческая природа механизма правоприменения выделяются такие его структурно-содержательные элементы, как «сбор», «анализ» и «оценка социально-правовой информации», «подготовка», «принятие» и «организация исполнения управленческого решения», имеющего правовые последствия. Но главными понятиями здесь, конечно, выступают такие, как «применение права», «правоприменительная деятельность» и «правоприменительный процесс», отражающие, прежде всего, общие и особенные характеристики деятельности органов административной юрисдикции как одной из разновидностей государственно-властной деятельности. Однако в ряде работ не проводится связь между данными понятийными категориями и юрисдикционной деятельностью субъектов правоприменения, а, подчас, в их содержании усматривается лишь социальные, управленческие, информационные признаки. Так, признавая в термине «применение права» выражение сущности данного вида реализации права, а под термином «правоприменительная деятельность» - его содержание, Н.Г. Колотов, под «правоприменительным процессом» понимает его форму139. Социальная, а точнее социально-правовая информация трансформируется, как полагает В.Г. Афанасьев, через специфические формы - соответствующие нормы права, чем, собственно, и выполняются важные коммуникативные, ценностно-ориентационные, управленческие и другие функции140. Данные элементы управленческого процесса совпадают, как пишет С.С. Алексеев, с такими стадиями правоприменения, как установление фактических обстоятельств, выбор и анализ нормы права141, а сами стадии правоприменения, по убеждению А.П. Коренева, «... выступают в качестве стадий управления, сведения о фактических обстоятельствах - в качестве управленческой информации, акт применения права - в качестве управленческого решения, обеспечение исполнения акта применения нормы - в качестве исполнения управленческого решения и т.д.»142. Процесс правоприменения предполагает как минимум фактические обстоятельства дела и норма права. Процессуальными гарантиями анализа обстоятельств административного правонарушения и выбора подлежащей применению нормы права в деятельности органов административной юрисдикции служат общие положения производства по делам об административных правонарушениях, одной из задач которого является «... всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела ...» (ст. 24.1. КоАП России).
