Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предмет, пределы и состояние прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
1. Понятие органов административной юрисдикции и их правовой статус 18
2. Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 33
3. Место прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции в системе единого прокурорского надзора 51
4. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 61
Глава II. Организация работы по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции
1. Цели и первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 70
2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции 79
3. Разграничение компетенции между прокурорами по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции 91
4. Взаимодействие прокуроров с другими органами в процессе осуществления надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 101
Глава III. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции
1. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений за конов, допускаемых органами административной юрисдикции 116
2. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции 127
3. Полномочия прокуроров, как участников производства по делам об административных правонарушениях 152
4. Работа прокуроров по предупреждению нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции 175
5. Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 183
Заключение 194
Список использованных нормативно-правовых актов и литературы 198
Приложения:
1. Систематизированный перечень нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию норм КоАП РФ (В помощь прокурорам) 217
2. Перечень органов административной юрисдикции (В помощь прокурорам) 224
3. Перечень должностных лиц, наделенных административно - юрисдикционными полномочиями 227
4. Типичные нарушения законов, допускаемые органами административной юрисдикции (В помощь прокурорам) 229
5. Анкета для прокурорских работников районного и им равного звена 232
6. Анкета для работников органов административной юрисдикции 237
7. Анкета для судей 241
8. Проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» 243
9. Проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции» 248
10. Примерная методика проведения прокурорской проверки исполнения законов органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД (В помощь прокурорам) 251
- Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
- Разграничение компетенции между прокурорами по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции
- Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции
- Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
Такие категории как «предмет», «объект» и «пределы» являются определяющими в теории прокурорского надзора. Они вызывают наибольшие споры среди ученых-теоретиков в области прокурорского надзора. В разное время свои позиции по этим вопросам излагали Бровин Н.И.1, Винокуров Ю.Е.2, Гаврилов В.В.3, Даев В.Г.4, Емельянов С.А.5, Коробейников Б.В.6, Спиридонов Б.М.7 и многие другие. Нередко ими высказывались по вопросам предмета, объекта и пределов прокурорского надзора полярные точки зрения. Автор полагает нецелесообразным подвергать анализу высказанные этими учеными позиции по данному вопросу, поскольку такой анализ уже проводился8.
По мнению Коробейникова Б.В., говоря о предмете нужно различать предмет прокурорского надзора, то есть предмет практической деятельности прокуроров при осуществлении надзора и предмет науки прокурорского надзора, которые не идентичны9.
Предметом науки прокурорского надзора, как известно, является изучение закономерностей развития общественных отношений в сфере осуществления прокурорского надзора, обеспечивающих его место и роль в государственном механизме обеспечения законности в стране, в защите прав и свобод физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, обоснование наиболее эффективных правовых средств, форм и методов прокурорского надзора, а в настоящее время и обоснование и необходимость сохранения и совершенствования прокурорского надзора как законозащитного института ввиду непрекращающихся попыток недругов России лишить прокуратуру надзорных функций. Речь идет о научной позиции как основной форме познания общественной действительности.
Предмет познания — это конкретные аспекты, на которые направлены острие ищущей мысли. В предмет исследования как бы входит актуальная установка исследователя, т.е. он формируется под углом зрения исследовательской задачи. Процесс познания невозможен без свидетельств очевидцев, документов, опросов, анкет, созданных людьми орудий труда и памятников культуры1.
Теперь обратимся к предмету прокурорского надзора применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции. Попытку сформулировать предмет надзора предпринял Стуканов А.П. По его мнению, предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции следует понимать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка возбуждения производства об административном правонарушении, административного расследования и рассмотрения дел данной категории, а также законность и обоснованность состоявшихся постановлений2.
Очевидно, что названное определение является достаточно узким и, как нам думается, неправильным. Из этого определения неясно, в частности, являются ли предметом этой отрасли прокурорского надзора соблюдение прав юридических лиц, должностных лиц, руководителей коммерческих организаций? Так, если в ходе реализации органами административной юрисдикции механизма привлечения к административной ответственности названных субъектов будут нарушены их права и законные интересы, то является ли такая противоправная практика сферой внимания прокуроров? Речь по существу в этом определении идет не о предмете прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, а о его задачах, что далеко не одно и тоже.
Стуканов А.П. в упомянутой работе предпринял попытку развести предмет и объект прокурорского надзора, не упомянув, однако, применительно к научной дисциплине или к практической деятельности это относится. В частности, он пишет, что «различный смысл, вкладываемый исследователями в такие основополагающие понятия прокурорского надзора (науки или деятельности? - примеч. мое), как объект и предмет нередко приводит к разноречивым, а порой и противоположным выводам, что явно не на пользу не только науке, но и практике»1. Далее названный автор путем не совсем логичной, с нашей точки зрения, ссылки на Ожегова СИ., определяющего объект как явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность, а предмет как то, на что направлено какое-нибудь действие и без учета устоявшейся, в общем-то, в юридической науке традиции определять как объект прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции - законность в деятельности этих органов.
При всем уважении к великому знатоку и исследователю русского языка, по нашему мнению, ссылка на него в конкретном рассматриваемом случае сыграла злую шутку, ведь ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что выражения «предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность» и «то, на что направлено какое-нибудь действие» по своей сути синонимичны, а, значит, при всем желании автора цитируемой монографии он логически не мог развести понятия «объект» и «предмет» прокурорского надзора.
Исходя из этой посылки автор не видит принципиальной разницы между «законностью в деятельности соответствующих органов», которая является объектом надзора, и «соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка возбуждения производства об административном правонарушении, административного расследования и рассмотрения дел данной категории, а также законностью и обоснованностью состоявшихся постановлений», которые якобы составляют предмет надзора.
С учетом сказанного попытаемся сформулировать собственное определение предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, основываясь на современных достижениях философской науки и науки прокурорского надзора.
С практической точки зрения предмет- это любая общественно-полезная, осознанная человеческая деятельность. Именно деятельность и ни что иное есть предмет. Поэтому, по мнению автора, и под предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции следует понимать саму деятельность прокуроров, направленную на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений законов со стороны названых органов, включая естественно, и принятие мер к привлечению к ответственности виновных в нарушениях законов лиц.
В широком смысле применительно к настоящему исследованию предмет - это процесс выявления прокурором нарушений законов, совершенных органами административной юрисдикции, установление обстоятельств, способствующих этим нарушениям, пресечение правонарушений, восстановление нарушенной законности, привлечение к ответственности лиц, нарушивших законы, предупреждение правонарушений. Иначе говоря, в данном случае предмет это содержание или характер прокурорской деятельности. Кстати, подобной позиции придерживался Емельянов С.А. , а ныне придерживаются Винокуров Ю.Е.и Винокуров А.Ю. .
Объектом же в рассматриваемой нами области могут быть только общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления соответствующей деятельности, в нашем случае административно-юрисдикционнои деятельности органов административной юрисдикции. В связи с этим можно утверждать, что объектом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции является сфера правовых отношений, возникающих в процессе административно-юрисдикционнои деятельности субъектов, перечисленных в ст.ст. 22.1-22.3; 23.1-23.61 КоАП РФ, направленной на выявление, пресечение, устранение, предупреждение административных правонарушений и привлечение к ответственности виновных лиц. Таким образом, объект- это та сфера, на которую направлена познавательная, преобразующая или иная деятельность субъекта, а в нашем случае прокурора. Иными словами, объект - это предмет или явление, на которые направлена какая-либо деятельность.
Следует заметить, что прокурора интересуют не все явления, связанные с осуществлением административно-юрисдикционнои деятельности названных органов, а лишь те из них, которые являются аномальными, дефектными, то есть не соответствующими действующему законодательству и тем самым представляющими определенную общественную опасность, а потому недопустимыми. Именно лишь в этом случае правомерно вмешательство прокурора в целях устранения допущенного нарушения и лишь в этом случае возникают про-курорско-надзорные отношения. Всегда и везде, где надлежащим образом исполняются законы, нет оснований говорить о предмете и объекте прокурорского надзора, так как отсутствуют основания для возникновения прокурорско-надзорных отношений.
Разграничение компетенции между прокурорами по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции
Вопрос о полномочиях прокуроров по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции будет обстоятельно рассматриваться в следующей главе диссертации. Но поскольку в данной главе речь идет об организации работы в рассматриваемой области, возникают потребности в четком определении поднадзорности органов административной юрисдикции органам прокуратуры. Иначе говоря, необходимо определить прокурорские работники каких прокуратур вправе или полномочны осуществлять надзор в тех или иных органах административной юрисдикции, не вторгаясь в полномочия прокурорских работников других прокуратур, то есть речь идет о пределах полномочий прокуроров по кругу данных органов. Требуя от других органов и должностных лиц, чтобы они действовали в рамках предоставленной им компетенции, прокуроры призваны подавать пример в этом названным и другим органам.
Что же имеют в виду, когда говорят о компетенции того или иного органа, в том числе и прокуратуры? Под компетенцией понимается совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции в коммерческих организациях1. Правомерно говорить и о контрольно-надзорных функциях этих органов и чисто надзорных функциях применительно к органам прокуратуры. При этом, однако, необходимо иметь ввиду, что контроль как вид деятельности является необходимым элементом исполнительно-распорядительной деятельности, ибо нельзя управлять, руководить, не имея прав осуществлять контроль за выносимыми решениями, а также применять санкции к правонарушителям. Что же касается прокуратуры, то для нее надзорная функция выступает в качестве основной.
Законодательство о прокуратуре, имеющее отношение к исследуемому вопросу, как правило, не конкретизирует обязанности прокуроров в зависимости от ранга прокуратуры и занимаемых ими должностей, однако любые полномочия прокурора, закрепленные в федеральных законодательных актах, нужно одновременно рассматривать и через призму обязанностей прокурора совершить те или иные действия (принять решение) в случае, если для этого есть законные основания. Поэтому правомерно говорить о компетенции прокуроров и конкретно об их компетенции при осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Понятие «компетенция» можно и нужно рассматривать в нескольких ракурсах. Во-первых, правомерно вести речь о должностной компетенции, под которой нами понимается право оперативного работника прокуратуры принять то или иное решение или совершить юридически значимое действие. Так, исходя из требований законодательства, полномочиями, направленными на выявление нарушений законов (о чем речь будет идти в следующей главе работы), наделены все прокуроры, которые признаются таковыми в соответствии со ст. 54 Закона о прокуратуре. Также любой работник, именуемый «прокурором», может принимать участие в предусмотренных законом случаях в рассмотрении дела об административном правонарушении судьей, коллегиальным органом или должностным лицом, реализуя при этом те полномочия участника процесса, которые предоставлены прокурору пунктом 1 части 1 ст. 25.11 КоАП РФ, а именно право заявлять ходатайства и давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.
Совсем по-другому следует рассматривать полномочия, связанные с реагированием на выявленные факты нарушений со стороны органов административной юрисдикции, поскольку правом вынесения (принесения, внесения, объявления) таких актов наделены только прокуроры-руководители или их заместители, о чем будет говориться позднее. Вместе с тем, несмотря на разницу в полномочиях прокуроров-руководителей и подчиненных им оперативных работников прокуратуры - (помощников) их должностную компетенцию правомерно называть общей компетенцией.
В то же время реалии развития федерального законодательства об административных правонарушениях, отображающие государственный подход к регулированию той или иной сферы общественных отношений, таковы, что вместо 44 органов административной юрисдикции, наделенных правом выносить решение по делам об административных правонарушениях, после вступления в силу нового КоАП РФ с 1 июля 2002 года как уже говорилось в поле зрения прокуроров попали более 60 таких органов, не считая тех, которые созданы, создаются или будут созданы в регионах во исполнение законов субъектов Российской Федерации. Следует также учитывать и специфику деятельности федеральных органов административной юрисдикции, проверка законности деятельности которых в отдельных случаях требует ответной специализации уже со стороны органов прокуратуры, поэтому правомерно оперировать таким понятием как предметная компетенция. Именно о ней и пойдет ниже речь.
Несмотря на серьезные структурные изменения, которым подверглась система органов прокуратуры особенно в период в 2000-2001 гг., основная суть которых сводилась к ликвидации региональных аппаратов специализированных прокуратур (транспортные прокуратуры областного звена, Московская региональная природоохранная прокуратура) и переподчинению специализированных прокуратур районного звена (кроме военных) одному «хозяину территории» в плане надзора - прокурору субъекта Российской Федерации, вопрос о специализации в органах прокуратуры по прежнему остается актуальным. Поэтому применительно к рассматриваемой сфере также необходимо определиться с предметной компетенцией территориальных и специализированных прокуроров.
Основа для разграничения компетенции заложена в приказе Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 №54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных прокуратур, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур». Исходя из требований этого приказа и основываясь на нормах КоАП РФ, можно с достаточно большой степенью достоверности выделить или вычленить «зону ответственности» специализированных прокуроров, в рамках которой они не только вправе, но и обязаны реализовывать полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Из данного приказа, а также указаний Генерального прокурора РФ от 23.05.2000 № 96/114 «Об устранении недостатков в организации надзора за исполнением законов о подготовке и призыве граждан на военную службу», от 13.03.2003 № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре РФ обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях» вытекает, что
а) военные прокуроры проверяют исполнение законодательства об административных правонарушениях в:
- пограничных органах и войсках ФСБ России (ст. 23.10 КоАП РФ);
- органах государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (ст. 23.13), если речь идет о созданных санитарно-эпидемиологических службах в поднадзорных военным прокурорам федеральных органах исполнительной власти (Минобороны, ФСБ России и т.п.);
- органах, осуществляющих контроль за обеспечением защиты государственной тайны (ст. 23.45);
- органах, осуществляющих государственный контроль в области обращения и защиты информации (ст. 23.46), из числа поднадзорных военному прокурору (Минобороны, ФСБ России);
- военных комиссариатах (ст. 23.11). Что касается осуществления надзора за исполнением законов военными комиссариатами, то в нем принимают участие территориальные прокуроры, прокуроры войсковых частей и военные прокуроры. В соответствии с упомянутым указанием Генерального прокурора РФ от 23.05.2000 № 96/114 территориальные прокуроры и прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполнением следующих положений Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»:
- об обязанностях должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности;
- о мероприятиях по обеспечению исполнением гражданами воинской обязанности или поступления граждан на военную службу по контракту;
- о материальном обеспечении граждан в связи с исполнением ими воинской обязанности или их поступлением на военную службу по контракту;
- об организации воинского учета;
- о призыве граждан на военную службу;
- законностью разрешения материалов об уклонении граждан от воинского учета и расследования уголовных дел по уклонениям от призыва на военную службу;
- исполнением органами внутренних дел возложенных на них обязанностей по розыску таких граждан и т.д.
Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции
Выявив нарушения законов, совершенные органами административной юрисдикции, установив обстоятельства (причины и условия) способствующие этому, прокурор обязан принять меры к их устранению. Устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, таким образом, является не столько правом, сколько обязанностью прокуроров.
Принятие мер прокурорского реагирования на нарушения законов является прерогативой прокуроров-руководителей и их заместителей. При этом особенностью рассматриваемой стадии надзорной деятельности является то, что прокуроры используют средства прокурорского реагирования, закрепленные как в Законе о прокуратуре, так и в КоАП РФ. Данное обстоятельство, по нашему мнению, можно было бы устранить путем закрепления совокупности надзорных полномочий по устранению нарушений законов в одном из названных законодательных актов. Для целей применения настоящего Кодекса, безусловно, удобней это сделать именно в нем.
Попытаемся проанализировать полномочия прокуроров, направленные на устранение выявленных нарушений законов и обстоятельств им способствующих. В соответствии с пунктом 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона со стороны органов административной юрисдикции или их должностных лиц вправе осуществлять следующие полномочия:
1. Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений таких органов, вынося постановление об освобождении лица, задержанного в административном порядке. Необходимо отметить, что в последующих статьях главы 1 раздела III Закона о прокуратуре названное полномочие прокурора не нашло своего разъяснения, как это имеет место с другими актами прокурорского реагирования, которым посвящены отдельные статьи. Не оперирует таким понятием и КоАП РФ. Между тем представляется, что крайне важно закрепить позицию законодателя о форме вынесения такого акта, сроках его исполнения, ответственности за неисполнение и т.д.
Следует несколько слов сказать об основаниях вынесения прокурором постановлений об освобождении лица, задержанного в административном порядке. Такие основания изложены в ст. ст. 27.3-27.6 КоАП РФ, регламентирующих применение такой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как административное задержание. В единственном изданном на сегодняшний день полноценном комментарии к Закону о прокуратуре упоминается, что «проверяя законность административного задержания, прокурор выясняет наличие достаточных для этого оснований»1. При этом в качестве одного из главных оснований приводится «доказанность факта совершения административного правонарушения». Представляется, что доказанность факта совершения административного правонарушения нельзя рассматривать как основание для административного задержания, равно как и недоказанность такого факта не может являться основанием для вынесения прокурором постановления. Вопрос доказанности совершения конкретным субъектом правонарушения удостоверяется вынесенным в отношении него постановлением уполномоченного на то должностного лица, органа или судьи. Это апробированное правило любого процесса, в том числе и при рассмотрении дела об административном правонарушении.
Часть 1 ст. 27.3 КоАП РФ устанавливает, что административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обео печения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу - об административном правонарушении. В свою очередь часть 1 ст. 27.4 КоАП РФ в качестве основных требований к содержанию протокола об административном задержании обязывает указывать и мотивы задержания. Таким образом, отсутствие в протоколе записи о мотивах задержания является одним из оснований для вынесения прокурором постановления об освобождении задержанного лица.
Схожие основания возникают и в случаях, когда факт нахождения лица в помещении для административно задержанных не удостоверен протоколом об административном задержании, составление которого обязательно.
Основанием для освобождения будет являться нарушение требований части 1 ст. 27.6 КоАП РФ о месте содержания задержанных. Названная норма устанавливает, что задержанные лица содержатся в специально отведенных для этого помещениях органов, указанных в ст. 27.3 названного Кодекса, либо в специальных учреждениях, создаваемых в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, отвечающих санитарным требованиям и исключающих возможность их самовольного оставления. Статья 27.3 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень органов, уполномоченных осуществлять административное задержание. Речь идет об органах внутренних дел (включая внутренние войска), военной автомобильной инспекции, пограничной службы, уголовно-исполнительной системы, таможенных органах, а также подразделениях ведомственной охраны1. Таким образом, если при проведении проверки будет установлено, что задержанное в административном порядке лицо содержится в помещении, принадлежность которого к указанным органам или его непосредственное предназначение для целей содержания административно задержанных лиц не подтверждается соответствующим документом руководителя органа административной юрисдикции,
В ведомственных актах этих органов перечисляются должностные лица, уполномоченные производить административное задержание (см. Приложение 1 диссертации). прокурор вправе вынести постановление об освобождении незаконно задержанного лица.
Следующим основанием будет являться факт административного задержания лица не уполномоченным на такие действия должностным лицом. Так, часть 2 ст. 27.3 КоАП РФ четко определяет, что перечень лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Отсутствие в перечне упоминания о совершившем задержание должностном лице также может служить основанием для вынесения прокурором мотивированного постановления.
Аналогичным образом, как представляется, должен реагировать прокурор и в случаях, когда упомянутое в перечне должностное лицо осуществило административное задержание по факту совершения административного проступка, не отнесенного к его компетенции.
На незаконность содержания задержанных лиц будет указывать и нарушение некоторых установленных законодательством требований к режиму функционирования специальных помещений. В частности, несоблюдение условий содержания задержанных (включая санитарные требования, раздельное размещение взрослых и несовершеннолетних), норм питания и порядка медицинского обслуживания, что влечет за собой существенные нарушения прав задержанных лиц, является достаточным основанием для вынесения постановления об их освобождении.
Последним основанием, которое можно признать неоспоримым, будет нарушение сроков административного задержания, которые установлены ст. 27.5 КоАП РФ. По общим правилам срок административного задержания не может превышать три часа. В то же время лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Таким образом, в протоколе об административном задержании на срок до двух суток должны быть четко указаны приведенные основания, мотивирующие столь длительное ограничение свободы лица, поскольку в противном случае по истечении трех часов задержанный подлежит освобождению.
Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
Любая человеческая общественно-полезная позитивная деятельность, какой бы совершенной она не была, может быть улучшена. Пределов совершенствования не существует. Эти утверждения напрямую относятся к прокурорскому надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, которая далека от совершенства.
Основным направлением совершенствования этой отрасли прокурорского надзора, повышения ее эффективности является устранение недостатков и упущений в работе прокуроров на всех стадиях надзорного процесса1, которые, как показывает проведенное нами изучение организации и осуществления этой деятельности имеют место в ряде прокуратур районного и областного звеньев.
В систематизированном виде они выглядят следующим образом:
а) на стадии организации работы:
- в ряде прокуратур отсутствуют списки (перечни) органов административной юрисдикции, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор, что нередко приводит к тому, что отдельные органы выпадают из поля зрения прокуратуры;
- надзорная деятельность прокуратуры не координируется с администра-тивно-юрисдикционной деятельностью органов административной юрисдикции, что неизбежно порождает факты дублирования проверок исполнения (соблюдения) законов;
- прокурорские проверки планируются и проводятся без учета состояния законности, вследствие чего не все они являются результативными, что может свидетельствовать о недооценке аналитической работы некоторыми прокурорами;
- прокурорами редко реализуется право поручения проведения проверок органам административной юрисдикции и в особенности вышестоящим органам, что приводит к тому, что ими выполняется работа, которая с успехом могла бы быть выполнена этими органами;
- далеко не во всех прокуратурах практикуется проведение совместных с органами административной юрисдикции мероприятий: проверок, обобщений, разного рода обсуждений, в частности, состояния законности и других;
- в текущих планах работы некоторых прокуратур субъектов РФ вообще не предусматривается проведение проверок в органах административной юрисдикции;
- далеко не всегда выполняются запланированные мероприятия, а невыполненные мероприятия, предусмотренные текущим планом работы, не предусматриваются в последующем текущем плане работы и о них вообще забывают, что свидетельствует о низком качестве контроля исполнения в некоторых прокуратурах;
- не предусматривается проведение аналитических мероприятий как в части состояния исполнения законов органами административной юрисдикции, состояния исполнения в регионах законодательства об административных правонарушениях, так и состояния прокурорского надзора в этих сферах;
- в планах не предусматривается проведение никаких профилактических мероприятий;
- в прокуратурах отсутствуют разработки по методике проведения проверок исполнения законов органами административной юрисдикции, а если и имеются, то они устарели и нуждаются в обновлении;
б) на стадии выявления нарушений законов:
- прокурорские проверки зачастую проводятся без предварительной подготовки к ним, не всегда составляются планы или программы проверок, что отрицательно сказывается на их результативности;
- некоторые проверки проводятся поверхностно, неглубоко, прокурорами выполняются далеко не все проверочные действия (изучение материалов - источников информации, взятие объяснений и другие);
- не практикуется проведение проверок с участием специалистов как из органов административной юрисдикции так и из других органов. По крайней мере, из семи прокуратур, в которых нами изучалась работа, в четырех к проведению проверок исполнения законов органами административной юрисдикции специалисты не привлекались;
- не устанавливаются в ходе проверок причины выявленных нарушений и способствующих этому условия;
- по результатам прокурорских проверок не всегда проводятся разборы их результатов с должностными лицами органов административной юрисдикции;
в) на стадии устранения выявленных нарушений законов:
- до одной трети изученных протестов, представлений и постановлений прокуроров не отвечает предъявляемым к ним требованиям, как в правовом, так и грамматическом аспекте. К примеру, не всегда делаются ссылки на нормы закона, которые нарушены, и вместе с тем допускаются ссылки на подзаконные и даже ведомственные акты, а иногда и на недействующие акты (три случая); в актах прокурорского реагирования редко излагаются причины нарушений законов и условия этому способствующие и потому не ставятся вопросы об их устранении;
- о нарушениях законов, совершенных нижестоящими органами административной юрисдикции не информируются их вышестоящие органы;
- информации, направляемые прокурорами в органы представительной и исполнительной власти, вышестоящие органами административной юрисдикции, нередко слово в слово повторяют информации, ранее направленные в эти органы, меняются лишь цифры, что свидетельствует о недостатках в аналитической работе;
- нередко не осуществляется контроль за рассмотрением и разрешением адресатами актов прокурорского реагирования, в результате чего нарушаются установленные для этого сроки либо они остаются нереализованными;
- не проводятся контрольные проверки результативности актов прокурорского реагирования или фактического устранения нарушений законов в случаях возникновения сомнений в реальности принятых органами административной юрисдикции мер по устранению нарушений законов.
В настоящей работе перечислены далеко не все недостатки и упущения, допускаемые прокурорами на стадиях организации работы по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, выявления и устранения нарушений законов. Но и из этого перечня можно сделать вывод, что их относительно много и их устранение в работе в наибольшей степени будет способствовать совершенствованию этой отрасли прокурорского надзора, повышению его эффективности.
Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции помимо сказанного может идти по таким направлениям как:
- во-первых, совершенствование законодательства. В совершенствовании нуждается как законодательство, регулирующее прокурорский надзор, так и законодательство об административных правонарушениях.
Совершенствование законодательства, регулирующего прокурорский надзор, по мнению автора, должно идти по путям:
- повышения статуса органов прокуратуры и ее оперативных работников;
- уточнения отраслей прокурорского надзора;
- уточнения компетенции прокуроров;
- наделения прокуроров дополнительными полномочиями, в частности, при рассмотрении в судах дел об административных правонарушениях.
Конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры в виде изменений и дополнений, которые необходимо внести в Закон о прокуратуре, уже рассматривались в предыдущих главах и параграфах диссертации. Однако, в дополнение к ним предлагается также: а) расширить круг субъектов, которым прокурором или его заместителем может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, включив в него не только должностных лиц, но и руководителей, собственников предприятий и других лиц, которые, по крайней мере, вправе совершать юридически значимые действия (принимать на работу и увольнять с работы работников и т.д.); б) предоставить прокурорам и их заместителям право выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства; в) правом вынесения протестов, представлений, постановлений и других актов реагирования следовало бы наделить помощников прокуроров, подняв тем самым их правовой статус. Если они наделены правом выявления нарушения законов, то какой смысл лишать их права на принятие мер по устранению выявленных нарушений законов и привлечения к ответственности виновных лиц. В связи с этим соискателем подготовлен проект Закона Российской Федерации « О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»1.
