Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Предмет, пределы и состояние прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
1, Понятие органов административной юрисдикции и их правовой статус 18
2. Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 33
3. Место прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции в системе единого прокурорского надзора 51
4. Состояние прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 61
Глава II. Организация работы по надзоруза исполнением законов органами административной юрисдикции
1. Цели и первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 70
2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции 79
3. Разграничение компетенции между прокурорами по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции 91
4. Взаимодействие прокуроров с другими органами в процессе осуществления надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции... 101
Глава III. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции
1. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции 116
2. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции. 127
3. Полномочия прокуроров, как участников производства по делам об административных правонарушениях 152
4. Работа прокуроров по предупреждению нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции 175
5. Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции 183
Заключение
Список использованных нормативно-правовых актов и литературы 198
- Понятие органов административной юрисдикции и их правовой статус
- Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
- Цели и первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
- Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В решении актуальной государственной задачи - укрепления законности в Российской Федерации, и, в частности, соблюдения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, - особую роль играет институт административной ответственности. Более того, в связи с проводимой государством политикой гуманизации уголовных наказаний, декриминализацией содержащихся в УК РФ отдельных видов преступлений, характеризующихся низкой степенью общественной опасности, роль и значение института административной ответственности неизмеримо возрастает.
В условиях проводимых в стране рыночных реформ и построения правового государства, при низком правосознании, как граждан, так и должностных лиц, административные факторы, в том числе система административно-правовых мер укрепления законности, предупреждения административных правонарушений будут длительное время преобладать. Это значит, что будет возрастать и роль органов административной юрисдикции, призванных вести борьбу с этими правонарушениями. Этому должна способствовать и проводимая административная реформа органов исполнительной власти.
Ежегодно в Российской Федерации выявляются десятки миллионов административных правонарушений. Как отметил Генеральный прокурор Российской Федерации В.В. Устинов в своем докладе Президенту и Федеральному Собранию Российской Федерации: «Много административных правонарушений имеется в сфере административной юрисдикции. В 2002 г. более 75 млн. граждан (по существу - каждый второй житель России) были подвергнуты административным санкциям»1, В 2003 г. органами прокуратуры согласно статистической отчетности было выявлено 113268 нарушений законов, допущенных органами административной юрисдикции, принесено более 39052 протеста и 15339 представлений, привлечено к дисциплинарной ответственности 5758 и к
*РГ от 30.04.2003.
административной - 1227 человек. Беспокоит то, что права и законные интересы граждан нередко нарушают органы административной юрисдикции, призванные охранять их. Сказанное говорит о том, что с обеспечением законности в деятельности органов административной юрисдикции далеко не все благополучно и эти органы нуждаются в (надзоре), осуществляемом органами прокуратуры. Нельзя бороться с административными правонарушениями, нарушая закон.
Вместе с тем прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции далеко не везде отвечает предъявляемым требованиям, допускаются недостатки на всех стадиях надзорного процесса, и поэтому он нуждается в совершенствовании, в использовании имеющихся резервов. Совершенствование прокурорского надзора в рассматриваемой области, повышение его эффективности, своевременное выявление и устранение незаконных актов и других нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции, будет способствовать укреплению законности в их деятельности, что положительно скажется на соблюдении прав и свобод граждан, на повышении авторитета этих органов и в конечном итоге приведет к уменьшению административных правонарушений. В связи с этим крайне необходимы теоретические разработки, научно-обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование этого важного в современных условиях участка деятельности прокуратуры.
Исходя из этих соображений предлагаемая тема настоящего диссертационного исследования «Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции» представляется весьма актуальной. Ее актуальность подчеркивает и вступление в силу с 1 июля 2002г. нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)1. Наряду с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации принятие этого законодательного акта давно ожидалось, вызывало на проектной стадии дискуссии о необходимости включения тех или иных правовых ин-
1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст.1
статутов в текст документа. Это было обусловлено произошедшими в стране существенными переменами социально-экономического характера, а также необходимостью планомерного проведения государственно-правовой реформы (и в первую очередь судебной реформы) в целях приведения правовой системы в соответствие с продекларированным в ст.1 Конституции Российской Федерации статусом России как правового государства.
Жизнеспособность и адаптированность нового регулятора общественных отношений к реальным условиям, безусловно, покажет практика, хотя еще до вступления КоАП РФ в законную силу и на начальной стадии возникли серьезные проблемы в его применении из-за имеющихся в нем пробелов, что повлекло внесение в него законодателями многочисленных изменений и дополнений1. В тоже время необходимо отметить, что сделан несомненный шаг вперед по сравнению с КоАП РСФСР 1984 года, и, прежде всего с точки зрения правовой регламентации процесса привлечения виновных к административной ответственности.
КоАП РФ установил единые правила поведения участников административного процесса независимо от правового статуса правонарушителя и лиц, участвующих в их преследовании. Серьезным плюсом является то, что новый законодательный акт призван выполнять роль именно кодифицированного документа. Федеральным законом от 30.12.2001 № 196-ФЗ «О введении в дейст-виє Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» одновременно признаны утратившими силу ряд положений отдельных федеральных законодательных актов, устанавливающих ранее административную ответственность за нарушение законодательства в ряде сфер. Данное обстоятельство существенным образом упрощает работу участников производства по делам об административных правонарушениях, в число которых в соответствии
1 См.: СЗ РФ. 2002. №18. Ст.1721; №44. Стхт.4295,4298; 2003. №1. Ст.2; №27
(чЛ). Ст.2700; №27 (ч.2). Ст.ст.2708,2717; №46 (чЛ). Ст.ст.4434,4440; №50.
Ст.ст.4847,4855; №52 (чЛ). Ст.5037; 2004. №19 (чЛ). Ст.1838; №30. Ст.3095;
№31. Ст.3229; №34. Ст.ст.3529, 3533.
2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.
со ст.25.11 КоАП РФ, как и в ранее действующем КоАП РСФСР, включен прокурор.
В современных условиях роль законодательства, устанавливающего ответственность за совершение административных проступков, достаточно велика. Учитывая стремление России приблизиться к уровню правовых государств и произошедшее за последнее десятилетие явное снижение правосознания граждан, следует воспринимать совокупность реализованных в полном объеме правовых институтов административно-деликтного права как превентивное средство, предотвращающее совершение в последующем более серьезных правонарушений. Неслучайно, что в ст. 1,2 КоАП РФ в числе задач законодательства об административных правонарушениях называется и их предупреждение. Диссертант полагает, что этому вопросу могла бы быть посвящена и самостоятельная глава КоАП РФ.
В настоящее время среди отдельных законодателей, руководителей органов исполнительной власти, юристов не утихают споры о необходимости сокращения правовых средств надзора за исполнением законов, а в последующем и ликвидации надзорной функции органов прокуратуры. В этих условиях включение в КоАП РФ статьи 24.6 о прокурорском надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и соблюдением законов при производстве по делам об административных правонарушениях лишний раз доказывает преждевременность постановки вопроса об изменении роли и места прокурора, жизненную необходимость осуществления им надзорных функций, направленных, прежде всего, на защиту прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц.
В процессе надзора за исполнением нового КоАП РФ прокуроры сталкиваются с определенными трудностями в понимании и исполнении отдельных его положений, что, в общем-то, понятно, учитывая, что новый законодательный акт действует непродолжительное время, и надзор за его исполнением пока еще только складывается. В этом прокурорам призвана оказать помощь наука. В предлагаемой диссертации исследуется комплекс вопросов, так или иначе
направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции и, в частности, на преодоление тех трудностей, с которыми сталкиваются прокуроры. При этом основной упор делается на предупреждение принятия этими органами незаконных решений, то есть юридических действий, поскольку именно при этом наиболее часто нарушаются права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц.
Степень разработанности темы и круг источников. Проблемы прокурорского надзора, в том числе связанные с его совершенствованием получили широкое освещение в научной литературе, как в советский период, так и в настоящее время.
При подготовке диссертационной работы соискателем использовались научные труды в области законности, криминологии, прокурорского надзора таких авторов как: Алексеев А.И., Басков В.И., Березовская С.Г., Берензон А.Д., Бессарабов В.Г., Бойков А.Д., Викторов И.С., Виноградов В.П., Винокуров Ю.Е., Гаврилов В.В., Герасимов СИ., Гущин В.З., Даев В.Г., Диканова Т.А., Долгова А.И., Звирбуль В.К., Емельянов С.А., Казарина А.Х., Карлин А.Б., Карпец И.И., Клочков В.В., Козусев А.Ф., Коробейников Б.В., Косоплечее Н.Г., Кригер В.И., Кудрявцев В.Н., Лопатин В.Н., Мелкумов В.Г., Рохлин В.И., Ряб-цев В.П., Скворцов К.Ф., Смирнов А.Ф., Стуканов А.П., Сухарев А.Я., Шиндт В.И., Ястребов В.Б. и других.
Среди источников, освещающих проблемы административной юрисдикции, необходимо выделить работы Антоновой В.П., Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бочарова С.Н., Веремеенко В.И., Зеленцова А.Б., Козлова Ю.М., Коренева АЛ, Костенникова MB., Лукьяновой EX., Масленникова М.Л., Павловой Е.С., Радченко В.И., Ренова Э.Н., Салищевой Н.Г., Старилова Ю.Н., Тихомировой Л.В., Тихомирова М.Ю., Шергина АЛ, Чернявского B.C., Якимова А.Ю., Яковлева В.Ф. и других.
Что касается вопросов, связанных с прокурорским надзором за исполнением законов органами административной юрисдикции, то они наиболее обстоятельно были изложены в монографии Стуканова А.П., которая легла в ос-
нову защищенной им кандидатской диссертации. В этой связи правомерно его работу рассматривать с точки зрения научной этики как пионерскую, положившую начало серьезному изучению данной проблемы1. Но исследование Стуканова А.П. проводилось на базе старого, ныне недействующего законодательства об административных правонарушениях. Новый КоАП РФ, как известно, содержит много новелл, вносящих существенные изменения в практику прокурорского надзора за его исполнением, что нуждается в самостоятельном научном исследовании.
Полезные рекомендации организационного и методического плана также содержатся в Настольной книге прокурора, в которой рассматриваемому нами вопросу посвящена специальная глава «Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения»2.
В разные годы учеными и практиками было подготовлено относительно много учебных и методических пособий, методических рекомендаций, касающихся прокурорского надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях . К сожалению, к настоящему времени эта учебная и методическая литература по понятным причинам в определенной мере устарела.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений, анализа нормативных правовых актов и практики их применения рассмотреть правовой статус органов административной юрисдикции, как субъекта прокурорского надзора; раскрыть сущность прокурорского надзора за исполнением законов этими органами, показать пути его совершенствования, повышения эффективности.
Задачи исследования преимущественно состоят в:
Стуканов А.П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации: Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000.
2 Настольная книга прокурора. М: НИИ прокуратуры (под общей редакцией
СИ. Герасимова), Изд-во Щит-М, 2002, с.588-621.
3 См. Список использованных нормативных правовых актов и литературы.
рассмотрении правового статуса органов административной юрисдикции как субъектов прокурорского надзора;
определении предмета, объекта и места прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, раскрытии его пределов;
обосновании возрастания роли прокурорского надзора в укреплении законности в рассматриваемой области;
раскрытии полномочий прокуроров, в том числе и полномочий, предос-. тавленных им новым КоАП РФ, и их анализе на предмет достаточности;
анализе современного состояния прокурорского надзора в рассматриваемой области в целях выявления резервов повышения его эффективности;
показе особенностей организации надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, раскрытии основных элементов организации работы в этой области;
- рассмотрении предупредительно-профилактической сущности проку
рорского надзора за исполнением законов органами административной
юрисдикции в вопросах укрепления законности и правопорядка в стране;
- обосновании предложений, направленных на совершенствование как за
конодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, так
и законодательства об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют проблемы, связанные с обеспечением эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции на всех его стадиях, с определением основных направлений его совершенствования и, в первую очередь, форм и методов работы, приносящих при оптимальных затратах сил и средств наилучшие результаты в плане укрепления законности.
Объект исследования составляют правоотношения, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Методологической базой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.
Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, являющаяся основополагающим законодательным актом страны; законодательство, регулирующее организацию и деятельность Российской прокуратуры, и, в первую очередь Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее: Закон о прокуратуре); законодательство об административной ответственности, в особенности Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а также другие законодательные и подзаконные акты, в том числе и ведомственные, направленные на укрепление законности и правопорядка в стране, в том числе на предупреждение административных правонарушений, обеспечение прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические отчеты, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, другие материалы, отражающие практическую деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции.
В ходе исследования, в частности, проведены изучение и анализ:
законодательства, включая ведомственные нормативные акты (приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации), регулирующих организацию и деятельность прокуратуры;
законодательства об административных правонарушениях;
материалов и документов, отражающих деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, имеющихся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Главной военной прокуратуре, прокуратуре г. Москвы, прокуратурах Московской и Тверской областей, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре, прокуратуре Московского военного округа и в 8 районных и им равных
прокуратурах за период 2000-2004гп Помимо прочего были изучены 210 текущих планов работы прокуратур субъектов РФ, районного и им равного звеньев; 96 материалов проверок исполнения законодательства органами административной юрисдикции; 117 представлений об устранении нарушений законов; 211 протестов на незаконные решения названных органов; 200 постановлений о возбуждении производства об административном правонарушении; 21 предостережение о недопустимости нарушения закона, а также 800 протоколов об административном правонарушении. Кроме того, соискателем критически проанализировано 6 решений судов общей юрисдикции о рассмотрении дел об административном правонарушении с участием прокурора. Анкетировано 90 прокурорских работников областного, районного и им равных звеньев1, 80 ра-ботников различных органов административной юрисдикции и 30 судей, из которых - 15 мировых судьи , по вопросам надзорно-контрольной и судебной деятельности органов, которые они представляют.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации научных исследований, освещающих проблемы организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции после вступления в силу КоАП РФ. Автор комплексно исследовал многие проблемы, связанные с надзорной деятельностью прокурора на различных стадиях административного процесса, выявил недостатки в работе прокуроров на этом участке и наметил пути их устранения.
В работе решены теоретические и практические вопросы, связанные с совершенствованием данного направления прокурорского надзора, повышением его эффективности, взаимодействием органов прокуратуры с органами административной юрисдикции по предупреждению административных правонарушений, устранению причин и условий, им способствующих.
1 См. Приложение 5 диссертации.
2 См. Приложение 6 диссертации.
3 См. Приложение 7 диссертации.
Результатом этого являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию как самого прокурорского надзора в указанной области, так и действующего законодательства, регулирующего вопросы адми-нистративно-юрисдикционной деятельности различных органов.
Основные положения, выносимые на защиту:
Вывод о возрастании в современных условиях административно-правовых средств борьбы с правонарушениями, в том числе предупреждении преступлений, повышении в связи с этим значимости органов административной юрисдикции, а, следовательно, и возрастании роли прокурорского надзора за исполнением законов названными органами. Активно, компетентно осуществляемый прокурорский надзор способствует совершенствованию админист-ративно-юрисдикционной деятельности органов административной юрисдикции и в целом работы административных органов.
Обоснование, что прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции обладает всеми признаками отрасли прокурорского надзора, что дает основание для включения в Закон о прокуратуре в качестве самостоятельной главы «надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции».
Определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции как практической деятельности прокуроров, направленной на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений законов со стороны названных органов, включая и принятие мер по привлечению к ответственности виновных в нарушениях законов должностных и иных лиц. Что же касается исполнения законов поднадзорными органами, соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина, о чем говорится в ст.ст. 21,26 и других статьях Закона о прокуратуре, то это скорее является не предметом прокурорского надзора, а его целью.
Обоснование, что прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции, как и иная надзорная деятельность прокуроров, с одной стороны, носит ярко выраженный предупредительный харак-
тер и с другой стороны, выступает как одна из гарантий защиты прав и свобод граждан от их ущемления со стороны соответствующих органов (должностных лиц).
5. Утверждение, что в процессе осуществления надзорной деятельности в
рассматриваемой области особое внимание прокурорам необходимо обращать
на правоприменительную практику органов административной юрисдикции,
выражающуюся в принятии ими юридически значимых решений (задержание
правонарушителей, изъятие соответствующих орудий и предметов, наложение
административных взысканий и т.д.). При этом прокурорские проверки могут
проводиться как при наличии сигналов о нарушении законов, так и при их от
сутствии, учитывая, что органы административной юрисдикции наделены кон
трольными функциями.
6. Классификация факторов, отрицательно влияющих на эффективность
прокурорского надзора за исполнением законов органами административной
юрисдикции на всех стадиях надзорного процесса, и, в частности: проведение
проверок без учета состояния законности, без предварительной подготовки к
ним; нескоординированность надзорной деятельности с деятельностью органов
административной юрисдикции; не установление в ходе проверок причин вы-.
явленных нарушений законов и способствующих этому условий; составление
актов прокурорского реагирования с нарушением предъявляемых к ним тре
бований; несовершенство или отсутствие методических пособий и рекоменда
ций.
Определение основных направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, в том числе: улучшения методического обеспечения прокурорского надзора в рассматриваемой сфере; повышения профессионального мастерства прокурорских работников; совершенствования научного обеспечения прокурорского надзора.
Обоснование, что для более успешного осуществления надзора в рассматриваемой области и других областях необходимо закрепление в Законе о
прокуратуре: а) положений о том, что «при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом соответствующего субъекта Российской Федерации»; б) конкретных сроков, необходимых для выполнения требований прокуроров, в частности, о проведении проверок исполнения (соблюдения) законов, административных расследований, аудиторских проверок; в) права районных и им равных прокуроров и их заместителей на опротестование вступивших в законную силу постановлений органов административной юрисдикции; г) расширение круга лиц, в отношении которых прокурором могут: во-первых, выноситься постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, во-вторых, объявляться предостережения о недопустимости нарушений закона; д) обязанности прокуроров осуществлять предупредительно-профилактическую работу; е) требования производить отметку в резолютивной части постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении об обязанности уведомления прокурора о результатах рассмотрения дела.
Теоретическое и практическое значение результатов проведенного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование как теоретических, так и практических проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, как способа обеспечения законности в их деятельности, что в какой-то мере восполняет имеющиеся пробелы в теории прокурорского надзора и административного права. Что же касается практической значимости проведенного исследования, то оно позволило выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование практики прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой области (по вопросам организации работы, проведения проверок, реагирования прокуроров на выявленные правонарушения и т.д.), что в
определенной мере нашло отражение в соответствующих публикациях . Эти рекомендации помогут прокурорам более четко, на научной основе организовывать и осуществлять надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы:
в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных дисциплин «Прокурорский надзор» и «Административное право»;
в системе повышения квалификации прокурорско-следственных кадров;
в процессе подготовки для прокуроров методических пособий и разработок;
в законотворческом процессе;
при подготовке приказов и указаний Генерального прокурора РФ и других нижестоящих руководителей прокуратур;
в последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору;
в практической деятельности прокурорских работников, организующих и осуществляющих надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции.
Апробация результатов исследования в определенной мере связана с бывшей профессиональной деятельностью автора, занимавшегося вопросами организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и органами административной юрисдикции, в частности, в военных комиссариатах, на транспорте, в таможенных органах, органах внутренних дел и санитарно-эпидемиологического надзора. Основываясь на результатах проведенного исследования, диссертантом подготовлены более 30 работ, в том числе:
а) монография «Прокурорский надзор за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции (проблемы реализации норм
См. Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. Проверка законности административного задержания в органах внутренних дел. Законность, 1997, № 3, с.32-37 и другие.
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)»1.
б) методические рекомендации в помощь прокурорам ;
в) научные статьи по теории о практике рассматриваемой отрасли про
курорского надзора3.
Ряд положений проведенного исследования легли в основу выступлений автора с сообщениями на научно-практических конференциях4. Они использовались также при проведении автором занятий по курсу «Прокурорский надзор» на юридических факультетах Международного независимого эколого-политологического университета и Московского гуманитарного университета.
'М-гМНЭПУ^ООг.
См. К. Винокуров Проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органах государственной автомобильной инспекции - Законность, 1997, № 1, с.21-26 и другие.
3 См. Винокуров К.Ю. Вынесение прокурором постановления о возбуждении
производства по делу об административном правонарушении - Законность,
2003, №11, с.13-16 и другие.
4 См. Винокуров К.Ю. Административная ответственность за невыполнение за
конных требований прокурора. Материалы научной конференции юридическо
го факультета МосГУ «Защита прав и свобод граждан уголовно-правовыми
средствами». Изд-во МосГУ, 2004, с. 58-60 и другие.
Понятие органов административной юрисдикции и их правовой статус
Одной из серьезных предпосылок осуществления эффективного прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции является знание прокурорами, специализирующихся в этой области, этих органов, что уже является непростой задачей, поскольку их названия и компетенция в связи с проводимыми реформами периодически меняются, а также знание законодательных и иных актов, регулирующих их деятельность, компетенцию, то есть их правовой статус.
Когда говорят об эффективности прокурорского надзора, то в первую очередь имеют в виду совокупность действий прокуроров, как по выявлению, так и по устранению нарушений законов, в данном случае допускаемых органами административной юрисдикции при принятии ими соответствующих административных решений и их реализации, приводящих к положительным конечным результатам в плане укрепления законности в этой области, а именно: к уменьшению числа нарушений в данной сфере, снижению их вредных последствий или даже остановке и снижении темпов их роста.
В связи с тем, что вопросы эффективности прокурорского надзора в свое время рассматривались в монографии, подготовленной учеными НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ Березовской С.Г., Берензоном А.Д., Михайловым В.Т., Рябцевым B.IL, Сафоновым А.П., Скворцовым К.Ф., Шиндом В.И. и другими1, а позднее обстоятельно исследовались в диссертации Винокурова Ю.Е. и многие положения, содержащиеся в этих трудах, до настоящего времени не потеряли своей актуальности, нет смысла останавливаться на рассмотрении этой проблемы, имеющей самостоятельное значение, а ограничимся ссылкой на эти работы. Названные ученые в области прокурорского надзора определяют эффективность прокурорского надзора как соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения, с чем мы согласны. Понятно, что имеются в виду такие цели, которые предусматривают наступление каких-либо позитивных, хотя бы и незначительных изменений в состоянии законности.
В связи с тем, что в ст. 24.6 КоАП РФ в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о прокуратуре закреплено, что Генеральный прокурор РФ и назначенные им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда, попытаемся определиться с субъектами прокурорского надзора, именуемыми в настоящей диссертации органами административной юрисдикции. Исходя из интересов диссертационного исследования, нас интересуют те органы административной юрисдикции, законность деятельности которых призваны контролировать прокуроры.
Следует отметить, что КоАП РФ не оперирует таким понятием, как орган административной юрисдикции, однако оно широко применяется как в научной среде, так и на практике для обозначения представителей системы специально-уполномоченных органов, осуществляющих комплекс взаимосвязанных мероприятий, в основном выражающихся в принятии соответствующих решений властно-распорядительного характера (о задержании, изъятии тех или иных орудий и предметов, назначении и исполнении наказания и т.д.) в отношении лиц, совершивших административные проступки. Так, в юридическом словаре под административной юрисдикцией понимается установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке1. Что же касается субъекта административной юрисдикции, то это, по мнению А.Ю. Якимова, предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях2, с чем можно согласиться. Таким образом, поднадзорные прокурорам несудебные органы, привлекающие к ответственности лиц, совершивших административно-наказуемые проступки, охватываются понятием органы административной юрисдикции.
Необоснованно, по нашему мнению, разделять органы административной юрисдикции в зависимости от их целевого назначения. Так, Некрасов СВ. пишет, что «различия в полномочиях правоохранительных органов, с одной стороны, и контролирующих органов, с другой стороны, знание их прокурорами предопределяет подходы к сути планирования проверок, обозначению круга вопросов, подлежащих рассмотрению в ходе их проведения на различных под у надзорных объектах» . Попытаемся обосновать свои возражения.
Во-первых, круг вопросов, подлежащих проверке, диктуется процессуальными нормами КоАП РФ, поэтому фактически для прокурора не имеет значения, является ли орган просто контролирующим или к тому же еще и правоохранительным. Иными словами, КоАП уравнивает и те, и другие органы в правах при осуществлении одних и тех же процессуальных действий. Прокурору безразлично, проводит ли административное расследование таможенный орган по закрепленному за ним составу правонарушения либо этим занимается орган государственного экологического контроля в связи с совершением административного проступка в сфере охраны окружающей природной среды. Основной критерий для прокурора - это соответствие деятельности таких органов закрепленным в законе требованиям.
Предмет, объекты и пределы прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
Такие категории как «предмет», «объект» и «пределы» являются определяющими в теории прокурорского надзора. Они вызывают наибольшие споры среди ученых-теоретиков в области прокурорского надзора. В разное время свои позиции по этим вопросам излагали Бровин Н.И.1, Винокуров Ю.Е.2, Гаврилов В.В.3, Даев ВТ.4, Емельянов С.А.5, Коробейников Б.В.6, Спиридонов Б.М.7 и многие другие. Нередко ими высказывались по вопросам предмета, объекта и пределов прокурорского надзора полярные точки зрения. Автор полагает нецелесообразным подвергать анализу высказанные этими учеными позиции по данному вопросу, поскольку такой анализ уже проводился8.
По мнению Коробейникова Б.В., говоря о предмете нужно различать предмет прокурорского надзора, то есть предмет практической деятельности прокуроров при осуществлении надзора и предмет науки прокурорского надзора, которые не идентичны9.
Предметом науки прокурорского надзора, как известно, является изучение закономерностей развития общественных отношений в сфере осуществления прокурорского надзора, обеспечивающих его место и роль в государственном механизме обеспечения законности в стране, в защите прав и свобод физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц, обоснование наибо- лее эффективных правовых средств, форм и методов прокурорского надзора, а в настоящее время и обоснование и необходимость сохранения и совершенствования прокурорского надзора как законозащитного института ввиду непрекращающихся попыток недругов России лишить прокуратуру надзорных функций. Речь идет о научной позиции как основной форме познания общественной действительности.
Предмет познания — это конкретные аспекты, на которые направлены острие ищущей мысли. В предмет исследования как бы входит актуальная установка исследователя, т.е. он формируется под углом зрения исследовательской задачи. Процесс познания невозможен без свидетельств очевидцев, документов, опросов, анкет, созданных людьми орудий труда и памятников культуры1.
Теперь обратимся к предмету прокурорского надзора применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции. Попытку сформулировать предмет надзора предпринял Стуканов А.П. По его мнению, предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции следует понимать соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка возбуждения производства об административном правонарушении, административного расследования и рассмотрения дел данной категории, а также законность и обоснованность состоявшихся постановлений2.
Очевидно, что названное определение является достаточно узким и, как нам думается, неправильным. Из этого определения неясно, в частности, являются ли предметом этой отрасли прокурорского надзора соблюдение прав юридических лиц, должностных лиц, руководителей коммерческих организаций? Так, если в ходе реализации органами административной юрисдикции механизма привлечения к административной ответственности названных субъектов будут нарушены их права и законные интересы, то является ли такая противоправная практика сферой внимания прокуроров? Речь по существу в этом определении идет не о предмете прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, а о его задачах, что далеко не одно и тоже.
Стуканов А.П. в упомянутой работе предпринял попытку развести предмет и объект прокурорского надзора, не упомянув, однако, применительно к научной дисциплине или к практической деятельности это относится. В частности, он пишет, что «различный смысл, вкладываемый исследователями в такие основополагающие понятия прокурорского надзора (науки или деятельности? - примеч. мое), как объект и предмет нередко приводит к разноречивым, а порой и противоположным выводам, что явно не на пользу не только науке, но и практике»1. Далее названный автор путем не совсем логичной, с нашей точки зрения, ссылки на Ожегова СИ., определяющего объект как явление, предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность, а предмет как то, на что направлено какое-нибудь действие и без учета устоявшейся, в общем-то, в юридической науке традиции определять как объект прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции - законность в деятельности этих органов.
При всем уважении к великому знатоку и исследователю русского языка, по нашему мнению, ссылка на него в конкретном рассматриваемом случае сыграла злую шутку, ведь ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что выражения «предмет, на который направлена какая-нибудь деятельность» и «то, на что направлено какое-нибудь действие» по своей сути синонимичны, а, значит, при всем желании автора цитируемой монографии он логически не мог развести понятия «объект» и «предмет» прокурорского надзора.
Исходя из этой посылки автор не видит принципиальной разницы между «законностью в деятельности соответствующих органов», которая является объектом надзора, и «соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка возбуждения производства об административном правонарушении, административного расследования и рассмотрения дел данной категории, а также законностью и обоснованностью состоявшихся постановлений», которые якобы составляют предмет надзора.
С учетом сказанного попытаемся сформулировать собственное определение предмета и объекта прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, основываясь на современных достижениях философской науки и науки прокурорского надзора.
С практической точки зрения предмет- это любая общественно-полезная, осознанная человеческая деятельность. Именно деятельность и ни что иное есть предмет. Поэтому, по мнению автора, и под предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции следует понимать саму деятельность прокуроров, направленную на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений законов со стороны названых органов, включая естественно, и принятие мер к привлечению к ответственности виновных в нарушениях законов лиц.
Цели и первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции
Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции соотносятся как общее к частному. Под целями любой деятельности прокуратуры и ее деятельности в целом понимается прогнозируемый или планируемый конечный результат - достижение максимально возможного уровня исполнения законов всеми субъектами, включая и органы административной юрисдикции.
Цели прокурорского надзора определяются теми местом и ролью, которую занимает прокуратура в российском государстве, иначе говоря, ее статусом, закрепленном в Конституции РФ, Законе о прокуратуре и других законодательных и подзаконных актах. Что же касается задач прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции, то эта категория более ограниченная, конкретная или частная. В зависимости от общественно-политической обстановки в стране, состояния законности и от многих других факторов задачи уточняются, конкретизируются.
Задачи выступают в качестве средства достижения целей, стоящих перед прокурорским надзором. От того насколько правильно определяются задачи перед каждой конкретной прокуратурой и каждым ее оперативным работником, своевременно доводятся до исполнителей и исполняются ими, зависит достижение целей, стоящих перед прокуратурой и прокурорским надзором.
Когда говорят о первоочередных задачах, то имеют в виду такие задачи, которые необходимо решать прокурором уже сегодня, если можно так выразиться, немедленно, при этом в первую очередь, не откладывая на завтра, учитывая их актуальность. Первоочередные задачи обычно конкретизируются применительно к каждому конкретному периоду времени в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других подчиненных прокуроров. С точки зрения нормального функционирования органов прокуратуры очень важно, чтобы такие руководящие документы издавались своевременно, оперативно, уточняли и конкретизировали задачи, стоящие перед теми или иными отраслями надзора и направлениями надзора, с тем, чтобы практические работники имели ясные ориентиры в своей деятельности. К сожалению, нормотворческая деятельность Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов федерации далека от совершенства. Так, несмотря на уже относительно длительное действие КоАП РФ соответствующий обновленный приказ Генеральным прокурором РФ не издан, что не способствует совершенствованию прокурорского надзора за его исполнением. Изданное Генеральным прокурором РФ указание от 13.03.2003г. № 13/20 «О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях» лишь предписывает каким подразделениям Генеральной прокуратуры рассматривать жалобы по данному вопросу, не охватывая всю полноты прокурорского надзора в рассматриваемой сфере деятельности.
На необходимость издания именно приказа указывалось, в частности, Рохлиным В.И. и Стукановым АЛ.1 Диссертантом подготовлен проект приказа Генерального прокурора РФ «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции»2, который мог бы, по мнению автора, взят за основу.
Первоочередные задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции вытекают из ее основной задачи -осуществления надзора за исполнением действующих в Российской Федерации законов всеми юридическими и физическими лицами, перечисленными в ст.ст.. 1,21 Закона о прокуратуре, имея целью обеспечение законности в их деятельности, чтобы не нарушались права и свободы граждан, не страдали интересы юридических лиц и в первую очередь государства, ибо по мнению автора, только сильное в правовом и экономическом отношениях государство способно действенно защищать как публичные, так и частные интересы. Приоритетным для прокуратуры должна быть защита именно публичного интереса. Не защитив публичный интерес, невозможно повсеместно и постоянно защитить частный интерес. Иными словами, защита частного интереса должна преимущественно осуществляться прокуратурой, другими правоохранительными и иными органами через защиту публичного интереса. Это утверждение ни в коей мере не противоречит сложившемуся в общественном сознании мнению, что в период формирования правового государства приоритетным и главным становится охрана, в том числе средствами прокурорского надзора прав, свобод и законных интересов граждан. Речь идет о средствах достижения этой цели.
Как известно, задачи любой отрасли и направления прокурорского надзора, включая и рассматриваемую нами отрасль надзора, подчинены целям, для достижения которых созданы органы прокуратуры, В соответствии с п. 2 стЛ Закона о прокуратуре целями ее деятельности являются обеспечение: верховенства закона; единства и укрепления законности; защиты прав и свобод человека и гражданина; охраняемых законом интересов общества и государства. «Правоохранительные органы — говорит Президент РФ - должны направлять свои усилия на защиту прав граждан, жестокую борьбу с рэкетом, административным произволом и коррупцией, на охрану прав собственника и производителя»1. Сказанное имеет прямое отношение и к прокурорскому надзору за исполнением законов органами административной юрисдикции, который решает задачи, в том числе и названные Президентом РФ Имея в качестве ориентира обозначенные законодателем цели своей деятельности, органы прокуратуры при осуществлении надзора на рассматриваемом участке выполняют задачи, которые в литературе, посвященной прокурорскому надзору, нередко называют специальными1, с чем можно согласиться. Нелишним, однако, будет замечание, что эти задачи прокурорского надзора должны корреспондировать целям и задачам, закрепленным в КоАП РФ об административных правонарушениях. Так, ст. 1.2 КоАП РФ относит к задачам законодательства об административных правонарушениях: защиту личности; общественной нравственности; законных экономических интересов физических и юридических лиц; общества и государства от административных правонарушений.
Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законов, допускаемых органами административной юрисдикции
Понятно, что в большей мере речь пойдет о полномочиях прокуроров, связанных так или иначе с применением нового КоАП. Поскольку в КоАП РФ прокурор определен не только как представитель надзорной структуры, оценивающей законность деятельности органов административной юрисдикции, но и как полноправный участник производства по делам об административных правонарушениях, представляется также целесообразным отдельно рассмотреть всю совокупность его полномочий.
Согласно ст. 24.6 КоАП Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Поскольку названный Кодекс не раскрывает в полной мере сущность надзорной деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере, за исключением вопросов, связанных с реагированием на выявленные незаконные решения, прокурор в целях выявления нарушений законов со стороны органов административной юрисдикции использует всю полноту полномочий, предоставленных ему пунктом 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.
При этом следует исходить из сопоставления закрепленных в ст. 21 Закона о прокуратуре предмета надзора за исполнением законов и оснований проведения прокурором проверок- Дело в том, что предмет этой отрасли прокурорского надзора двусоставный. В соответствии с пунктом 1 названной нормы предметом надзора является, во-первых, соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории страны законов органами административной юрисдикции н их должностными лицами, а, во-вторых, соответствие законам (иначе говоря, законность) издаваемых этими органами и должностными лицами правовых актов1.
В свою очередь пункт 2 ст. 21 Закона о прокуратуре содержит императивную норму о том, что проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. В связи со сказанным хотелось бы несколько слов уделить недостаткам проанализированной нормы закона. Во-первых, законодатель умолчал, нужны ли основания (наличие информации) для проведения проверки соблюдения Конституции Российской Федерации поднадзорными прокурору субъектами. Во-вторых, не каждая проверка прокурором информации о фактах нарушений, как показывает практика приводит к принятию мер (очевидно, что в законе имеются в виду меры реагирования), равно как не всякое возбужденное уголовное дело имеет судебную перспективу, В-третьвх, в законе необходимо было четко закрепить, что законность издаваемых поднадзорными прокурору субъектами правовых актов проверяется вне зависимости от наличия информации об их противоправной сути и такие проверки носят превентивный характер. Последнее обстоятельство, как уже отмечалось ранее отражено в пункте 3 приказа Генерального прокурора РФ. от 22.05Л996 №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдении прав и свобод человека и гражданина», где закреплено, что «надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности». При этом прокурорам предлагается использовать такие правовые средства как систематическое ознакомление с протоколами заседаний названных органов, право на участие в этих заседаниях.
Таким образом, главным правовым средством выявления нарушений законов со стороны органов административной юрисдикции и их должностных лиц является прокурорская проверка. Являясь, собственно, разновидностью расследования, она служит установлению истины, а именно: было ли в действительности допущено нарушение закона, а если было, то в чем оно выражается, кто его совершил, и что этому способствовало» какие вредные последствия наступили?
Организуя работу в рассматриваемой области, прокурор, во-первых, исходит из того, что наличие поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона со стороны органов административной юрисдикции (которые могут выражаться не только в принятии незаконных решений, но и в совершении каких-либо незафиксированных документально действий или бездействия), в том числе и процессуального характера, влекущими ущемление прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, является безусловным основанием для проведении проверки. Во-вторых, проведение периодических проверок законности принимаемых органами административной юрисдикции и их должностными лицами решений является обязанностью прокуроров в силу требований ведомственного приказа.
Практика работы органов прокуратуры показывает, что необходимо также предусматривать проведение так называемых контрольных проверок в случае сомнений в реальности принятых мер органом административной юрисдикции в связи с внесенными прокурорами актами реагирования на нарушения законов, руководствуясь принципом: «доверяй, но проверяй».
При этом прокуроры реализовывают поставленную задачу в рамках текущего плана работы конкретной прокуратуры, главным образом путем возложения в соответствующем документе обязанностей на конкретного прокурорского работника или нескольких работников с определенной периодичностью проводить проверки в закрепленных за ним органах. Собственно и всем другим прокурорским работникам в случае необходимости может поручаться проведение таких проверок.
Проверки должны быть качественными. Качество проверки определяется своевременностью их проведения и полнотой.
Проверка, как правило, считается проведенной своевременно, если можно устранить выявленные в ходе ее проведения нарушения законов, иными словами, если еще можно, вернуть стороны в первоначальное состояние.
Полнота проверки определяется ее объемом и глубиной. Объем- это границы проверки, которые должны быть оптимальными, достижимыми, позволяющими качественно и в положенный срок провести проверку, выполнив стоящие перед ней задачи. При этом следует иметь в виду, что если границы проверки определены слишком узкими, то могут быть не выявлены все нарушения законов и если они буду определены слишком широкими, то в силу большого объема работы результат будет тем же, то есть проверка не будет качественной Когда говорят о глубине проверки, то имеют ввиду полноту и степень проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению или доказыванию, выражающиеся в полноте выявления нарушений законов, причин и условий этому способствующих, в полноте выявления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления виновных лиц, допустивших нарушения законов и лиц, способствующих (попустительствующих) им1.
