Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Судебный контроль как самостоятельная форма реализации судебной власти 10
1.1. Историческое развитие института судебного контроля 10
1.2. Понятие и особенности судебного контроля 29
1.3. Виды судебного контроля и их характеристика 40
Глава 2. Юридическая природа нормативных правовых актов 67
2.1. Нормативные правовые акты: понятие, признаки, классификация 67
2.2. Закон и подзаконные акты: понятие, признаки, виды 77
2.3. Соотношение федерального закона и подзаконного нормативного правового акта 92
2.4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти 106
Глава 3. Компетенция судов общей юрисдикции по осуществлению контроля за законностью нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 114
3.1. Содержание судебного контроля судов общей юрисдикции за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти 114
3.2. Способы реализации судебного контроля за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти 130
3.3. Совершенствование правового регулирования судебного контроля судов общей юрисдикции за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти 143
Заключение 171
Библиографический список использованной литературы
- Историческое развитие института судебного контроля
- Понятие и особенности судебного контроля
- Нормативные правовые акты: понятие, признаки, классификация
- Содержание судебного контроля судов общей юрисдикции за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Длительное время нормативные правовые акты органов государственной власти находились вне сферы судебного контроля. Конституцией Российской Федерации 1993 г. установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46), в ведение судебной власти передан конституционный контроль (ст. 125). Кроме того, суд установив, при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120). Впервые у граждан и организаций появилась возможность защитить свои права, нарушенные нормативными правовыми актами органов власти различного уровня.
Наделение судов правом рассматривать дела о признании нормативных правовых актов незаконными является шагом на пути от провозглашения к реальному созданию правового государства, в котором верховенство имеет закон, а не усмотрение различных органов государства.
Среди массива нормативных правовых актов значительный удельный вес при всех изменениях системы осуществления государственной власти в стране занимают акты федеральных органов исполнительной власти, получившие в отечественной правовой доктрине определение - «ведомственные». Однако, и это следует признать, правотворческая деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации пока еще далека от предъявляемых к ней требований. Следовательно, судебный контроль позволяет удерживать органы исполнительной власти от незаконного нормотворчества, осуществляемого с превышением их полномочий, а также осуществлять защиту прав и интересов граждан и организаций от произвола исполнительной власти.
Вместе с тем, в настоящее время законодательно не закреплены полномочия судов, рассматривающих дела о признании нормативных правовых актов незаконными. Не определена компетенция судов общей юрисдикции по данной категории дел. Значительным пробелом в правовом регулировании судебного контроля является контроль за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции РФ. Ни один суд не имеет полномочий осуществлять проверку их конституционности. Не решен вопрос, какому судопроизводству свойственен судебный контроль за нормативными правовыми актами и какими процессуальными нормами должны руководствоваться суды при оценке законности нормативных правовых актов.
Необходима разработка законодательного акта, закрепляющего полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов иному имеющему большую юридическую силу акту и устанавливающего порядок рассмотрения таких дел.
Между тем, судебный контроль за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти реализуется судами общей юрисдикции в рамках гражданского процессуального права. А поскольку дела об оспаривании нормативных правовых актов имеют исключительно публично-правовой характер и отличаются от гражданско-правового спора, то при их рассмотрении не применяются многие институты общеискового производства (мировое соглашение, заочное производство, встречный иск и т.д.). Поэтому, по нашему мнению, признание несоответствия любого нормативного правового акта «вышестоящему» в иерархической системе российского законодательства акту нецелесообразно осуществлять в рамках гражданского судопроизводства, нормы которого рассчитаны на разрешение индивидуального спора и не достаточно приспособлены для процедуры судебного контроля за нормативными правовыми актами. Наиболее оптимальным для судебного контроля за нормативными правовыми актами, осуществляемый судами общей юрисдикции является административное судопроизводство. В связи с этим, необходима разработка законодательного акта, устанавливающего специальную процедуру рассмотрения таких дел.
Изложенное показывает, что исследование проблем судебного контроля судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральным законам актуально, имеет как научное, так и практическое значение, что обусловило выбор темы настоящей диссертации. Объект диссертационного исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, складывающиеся при осуществлении судебного контроля судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам.
Предметом исследования являются научный анализ основных теоретических положений судебного контроля за нормативными правовыми актами, вопросов правового регулирования деятельности судов общей юрисдикции по контролю за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в выявлении имеющихся недостатков, проблем, возникающих при осуществлении судами общей юрисдикции судебного контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам, развитии института судебного контроля за нормативными правовыми актами, разработке предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего эти вопросы и практики его применения.
Задачи исследования состоят в том, чтобы:
- исследовать структуру института судебного контроля;
- изучить и выделить особенности судебного контроля; дать характеристику видов судебного контроля;
- определить систему сущностных признаков нормативных правовых актов;
разработать подчиненной решению задач теоретического и практического характера классификации нормативных правовых актов, установить требования, которым должны удовлетворять нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- определить компетенцию судов общей юрисдикции в сфере судебного контроля за нормативными правовыми актами, разграничить ее с компетенцией Конституционного Суда РФ и арбитражных судов;
- установить какие судебные органы должны осуществлять проверку законности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- определить в каком законе должны быть закреплены полномочия по контролю за нормативными правовыми актами;
проанализировать какому судопроизводству свойственен судебный контроль за нормативными правовыми актами; какими процессуальными нормами должны руководствоваться суды общей юрисдикции при оценке законности нормативных правовых актов;
- выявить способы реализации судебного контроля за нормативными правовыми актами;
- подготовить предложения по совершенствованию правового регулирования судебного контроля судов общей юрисдикции за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составили метод сравнительного правоведения и общефилософские методы исследования — диалектический, исторический, логический, системный.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых - представителей теории государства и права, конституционного права, административного права, гражданского процессуального права, организации и деятельности судебной власти: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, В.П.Божьева, А.Д.Бойкова, А.Т.Боннера, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, А.А.Гравиной, В.П.Кашепова, Д.А.Керимова, В.Т.Квиткина, А.Ф.Клеймана, И.В.Котелевской, В.О.Лучина, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича В.С.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, И.Л.Петрухина, А.С.Пиголкина, Н.Г.Салищевой, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Н.Ю.Хаманевой Д.М.Чечота, и других.
Немаловажную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали работы судей: В.М.Жуйкова, В.М.Лебедева, В.О.Лучина, В.И.Радченко, Н.М.Чепурновой, В.Ф.Яковлева, посвященные вопросам судоустройства и особенностям рассмотрения дел публично-правового характера.
Правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, кодифицированные акты, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
В процессе исследования проанализированы статистические данные Верховного Суда Российской Федерации, материалы о практике судебного контроля за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, опубликованные в журналах «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации», «Российская юстиция» в 1998 - 2004 гг.
Научная новизна исследования и положения, вынесенные на защиту. Работа представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований круга вопросов, определяющих теоретическую базу и содержание деятельности судов общей юрисдикции по контролю за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам, что позволяет рассматривать ее как вполне определенное пополнение теории организации и деятельности судебной власти. Особо следует отметить, что в диссертации анализируется новая (самостоятельная) форма реализации судебной власти - судебный контроль за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляемый судами общей юрисдикции, поскольку ранее осуществлялся судебный контроль за ненормативными правовыми актами.
Научная новизна исследования находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях, состоящих в следующем:
- определение понятия и содержания института судебного контроля;
- характеристика особенностей судебного контроля ;
- обоснование необходимости рассматривать судебный контроль за нормативными правовыми актами как самостоятельную форму реализации судебной власти, не тождественную правосудию;
- вопросы соотношения федерального закона и подзаконного акта федерального органа исполнительной власти;
- обоснование необходимости разработки и принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»
- рассмотрев вопрос о судебном конституционном контроле, диссертант пришел к выводу, что к компетенции судов общей юрисдикции должны быть отнесены все дела о конституционности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- к полномочиям судов общей юрисдикции должны относиться все нормативные правовые акты, если федеральным законодательством не установлено иное;
- полномочия судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов иному имеющему большую юридическую силу акту должны осуществляться в порядке административного судопроизводства и быть закреплены в специальном законе;
- комплекс предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, принятии Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам» и Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве», в целях совершенствования судебного контроля судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральным законам.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Содержащиеся в исследовании теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового законодательства, а также при внесении изменений и дополнений в действующие законы.
Материалы исследования могут быть использованы в практической деятельности судов общей юрисдикции, а также в дальнейших научных исследованиях, связанных с институтом судебного контроля за нормативными правовыми актами.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании курсов «Теории государства и права», «Судебная власть», некоторых других юридических дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации получили отражение в 4 публикациях автора на данную тему. Также они были изложены на научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Проблемы реализации закона» (24 мая 2004 г., г.Москва); научной конференции преподавателей, научных работников и аспирантов Восточно-Сибирского Государственного Технологического Университета (12-16 апреля 2004 г., г.Улан-Удэ).
Диссертационное исследование рецензировалось и обсуждалось в отделе уголовного законодательства и судоустройства и в отделе законотворчества Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Структура диссертационной работы обусловлена логикой, целью и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, перечня использованных нормативных правовых актов и списка научной литературы.
Историческое развитие института судебного контроля
В историческом плане развитие судебного контроля прошло довольно сложные и неоднозначные этапы. Мировой, советский и российский опыт защиты в судах прав и свобод человека и гражданина по спорам о соответствии нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти законам крайне противоречив. В правовых государствах деятельность органов исполнительной власти всегда подзаконна. Она осуществляется на основе и во исполнение закона. Подзаконный характер этой деятельности порождает необходимость контроля за ее законностью. В России проблема подзаконности деятельности органов государственной власти и судебного контроля за государственной властью возникла относительно недавно - около ста лет тому назад. При этом вопрос о повсеместном и всеобщем судебном контроле за деятельностью органов государственного управления даже не ставился. Считалось даже, что «распространение идеи юстиции на все отрасли государственной деятельности повергло бы государство в состояние оцепенения»1.
В советское время суд был лишь одним из правоохранительных органов, защищавших права граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) других граждан и юридических лиц. Незаконные действия (бездействие) должностных лиц, неправовые нормативные акты длительное время находились вне сферы судебного контроля. Законодательные и исполнительные органы государственной власти принимали нормативные правовые акты, которые не могли рассматриваться судами на предмет их несоответствия Конституции СССР и союзным законам, следовательно, суды не имели права осуществлять контроль за их действиями (бездействием) и принимаемыми ими нормативными правовыми актами.
«Известно, - справедливо подчеркнул В.М.Лебедев, - что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление принципа «сдержек и противовесов». Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус «настоящей власти», т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти»2.
Одной из главных целей демократизации современного общества была провозглашена идея создания правового государства, в котором судебная власть должна стать одним из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной.
Прежде чем подробно рассматривать становление судебного контроля в России, целесообразно кратко остановиться на понятии судебной власти, поскольку судебный контроль является одной из форм ее реализации.
Само понятие «судебная власть» фактически отсутствовало в нашем политическом и юридическом обиходе. Что же касается научной литературы, то конкретно не определялись ее место, задачи и прерогативы во всей системе разделения властей, а если понятие судебной власти употреблялось, то в него не вкладывалось какое-то специфическое, строго научное содержание.
Начало более серьезного подхода к разработке понятия судебной власти относится к периоду конца 80 - начала 90-х гг. Официально термин «судебная власть», впервые в истории нашей страны, был употреблен в 1990 г. (в п.З Декларации о государственном суверенитете РСФСР было провозглашено: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важным принципом функционирования РСФСР как правового государства»).
Конституция Российской Федерации не дает определения судебной власти, поэтому наполнение этого понятия конкретным содержанием является задачей науки. Признавая отсутствие понятия «судебной власти» и то, что на протяжении нелегкой истории советского государства судебная власть никогда не занимала подобающего ей места, некоторые ученые справедливо увязывали первоочередное значение в повышении ее роли с предоставлением судебным органам высшего звена права осуществлять конституционный надзор и контроль.
Единого подхода к определению судебной власти в науке пока не сформировалось, но при всем многообразии взглядов четко просматриваются два основных направления.
Сторонники первого направления пытаются определить судебную власть через систему судебных органов государства, осуществляющих правосудие. Так по мнению ИЛ.Фойницкого, «судебная власть в узком смысле, за выделением момента судебного верховенства, образует систему подчиненных закону органов, призванных к применению закона в порядке судебного производства»3.
Ю.А.Дмитриев и Г.Г.Черемных определяют судебную власть как «систему государственных и муниципальных органов, обладающих предусмотренными законом властными полномочиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости и наказание виновных. Решения этих органов обязательны к исполнению всеми лицами, которых они касаются»4.
Второй подход к определению судебной власти - функциональный -заключается в ее понимании как деятельности по рассмотрению судебных дел. С.В.Познышев определял судебную власть как ветвь власти государственной, осуществляемой «отдельными органами, не несущими функций административных или законодательных», призванную «осуществлять закон, утверждать его господство в жизни, бороться с произволом и насилием... всесторонне рассматривать дело»5.
Понятие и особенности судебного контроля
Как уже отмечалось нами ранее, функционирование судебной власти традиционно связывается с осуществлением правосудия, и данная форма ее реализации признается приоритетной. Это связано с тем, что в течении длительного времени, можно сказать, вплоть до принятия Конституции 1993 года, советская официальная юридическая наука не исследовала институты судебной власти вообще. Отсутствовали научные исследования характерных черт судебной власти, принципов деятельности и форм её реализации. Правосудие рассматривалось как самостоятельная, конституционно закрепленная форма государственной деятельности и осуществление судебного контроля рассматривалось лишь в связи с отправлением правосудия.
Закрепление принципа разделения властей на конституционном уровне и признание судебной власти самостоятельной ветвью государственной власти со всеми свойственными ей атрибутами значительно расширило сферу ее функционального воздействия на общественные отношения, не ограничивая её только осуществлением правосудия.
Конституцией 1993 г. установлено право граждан на судебную защиту и на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46), в ведение судебной власти передан конституционный контроль (ст. 125). Кроме того, суд установив, при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч.2 ст. 120). В ходе судебной реформы были сняты ограничения судебного контроля в сфере государственного управления. Это повлекло изменение функциональных полномочий судебной власти, упрочение судебного контроля как самостоятельной организационно-правовой формы ее реализации.
Теперь суды рассматривают не только гражданские и уголовные дела, но и осуществляют контроль за представительной властью (соответствием принимаемых ею законов Конституции РФ) и исполнительной властью (соответствием действий и решений органов государственного управления и должностных лиц российским законам), тем самым, защищая граждан от возможного произвола с их стороны. Таким образом, все правовое поле контролируется судами.
Анализ понятия и характеристики судебного контроля необходимо начать с исследования общего понятия контроля и контрольной деятельности, которое в науке трактуется далеко не однозначно. В современной юридической литературе контроль чаще всего рассматривается в качестве функции государственных органов. Применительно к судебному контролю привлекают внимание разработки, касающиеся вопроса о роли права как инструмента социального контроля. Рассматривая социально-правовой контроль в качестве элемента социального механизма действия права, специалисты характеризуют социальный контроль как своего рода конечный пункт действия правового механизма, когда процесс перевода нормативного поведения в социальное, а социального в индивидуальное заканчивается. В этом плане различается контроль на уровне общества, коллектива и личности. Так, одни авторы под социальным контролем понимают совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие определяют контроль как механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи - полагают, что социальный контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения, проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров. Справедливо отмечается, что контроль, как специфический вид деятельности, имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах. Это обусловливает различные характеристики его понятия, а подчас и не совсем точные представления о нем, причем указывается на неправильное понимание контроля как принципа деятельности органов государства50. Представляется обоснованной точка зрения, сторонники которой определяют контроль как конкретную форму деятельности (работы) определенного органа государства или какого-либо иного звена системы управления51.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в юридической науке особо подчеркивается необходимость интерпретации контроля как обособленной, автономной формы управленческой деятельности. Например, в юридической литературе советского периода отдельные авторы утверждали, что любая управленческая функция, в том числе и функция контроля, реализуется на практике в особой организационно-правовой форме специфическими методами, способами осуществления и показывали механизм ее воздействия52.
Нормативные правовые акты: понятие, признаки, классификация
«Придание стабильности отношениям в обществе, упорядочение социальной жизни во многом достигается установлением юридически обязательных норм, правил поведения, стандартов. В свою очередь каждое государство, следуя юридическим традициям, правовой культуре общества, наполняет конкретным содержанием отвлеченное понятие нормативного правила, охватывает фактическим нормативным регулированием вопросы политического, организационного, социального, экономического развития государственных институтов. Такое государственное регулирование осуществляется через издание нормативных правовых актов» .
Прежде чем приступить к рассмотрению понятия нормативного правового акта, необходимо дать определение понятию «правовой акт». Число ученых - правоведов, которые занимались данной проблемой, а также количество изданных по ней научных трудов весьма значительно . В теории права существует различный подход к определению понятия «правового акта», но в основных положениях взгляды юристов совпадают. Можно дать следующее определение: правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) в пределах его компетенции, носящий формально-определенный характер и имеющий обязательную юридическую силу, подкрепленную в случае его неисполнения мерами государственного принуждения, выражающий властное веление, направленный на урегулирование общественных отношений и вызывающий юридические последствия в виде установления, изменения или отмены норм права или установления, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Посредством правовых актов субъекты права реализуют свои государственно-властные полномочия, их воля становится государственной волей, выражается вовне и доводится до сведения исполнителей. Правовые акты обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы. Характерной особенностью правовых актов является их авторитарный характер, который означает также, что эти акты обязательны и для субъектов права, их издавших. Правовой акт есть внешнее выражение формы права, но он обладает не только внешней, но и внутренней формой, имеющей свое конкретное специфическое содержание, которое необходимо структурно организовать и выразить внешне.
Правовые акты разнообразны и могут быть классифицированы по нескольким основаниям Классификация правовых актов имеет большое теоретическое и практическое значение. Она помогает четко разместить и расположить их таким образом, чтобы определить каждому правовому акту свое место в правовой системе и найти точное соотношение с другими правовыми актами, дает возможность лучше понять юридическую природу, более ясно передать характерные признаки и назначение каждого вида акта, роль различных видов правовых актов в решении общих и специальных задач государства. В разных отраслях права неодинаковое использование видов правовых актов ведет к двусмысленности и неопределенности понятий и терминов, различным толкованиям и, вследствие этого, к юридическим коллизиям. Официально признанное различие правовых актов устанавливается в Конституции РФ, федеральном законодательстве и обусловливается спецификой субъектов права, которые принимают те или иные правовые акты. Правовой акт является одним из отличительных признаков статуса субъекта права и служит способом решения порученных ему задач и осуществления полномочий в пределах его компетенции.
В основу классификации любых предметов и явлений должны браться наиболее существенные общие признаки, определяющие существо этих предметов и явлений.
Основная классификация правовых актов, как свидетельствуют материалы проводимого исследования, должно производиться по юридической силе; по нормативной природе, а также по другим основаниям.
Под юридической силой правовых актов понимают такое их качество, показывающее соотношение одного вида правовых актов с другими правовыми актами, их расположение в правовой системе. Юридическая сила правовых актов демонстрирует, оказывает ли правовой акт регулятивное воздействие на общественные отношения и устанавливает иерархию между правовыми актами, т.е. определяет, положения какого правового акта будут действовать в случае возникновения противоречий между ними.
В теории права сложилась следующая классификация правовых актов по их юридической силе, которая опосредованно отражена в Конституции РФ: по видам правовых актов: 1) Конституция; 2) акты прямого народного волеизъявления (решения референдума, итоги выборов); 3)законы; 4) указы и распоряжения Президента; 5) постановления и распоряжения Правительства; 6) акты министерств и ведомств; по субъектам права, их издавшим: 1) правовые акты Российской Федерации; 2) правовые акты субъектов Российской Федерации; 3) правовые акты органов местного самоуправления.
Наряду с классификацией правовых актов по их юридической силе, для данного исследования представляет особый интерес классификация на основе такого критерия, как их нормативная природа . Она показывает проявление роли правовых актов по отношению к нормам права, их месте в механизме правового регулирования, юридическую функцию.
Содержание судебного контроля судов общей юрисдикции за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти
Создание надежного и эффективного механизма контроля суда за нормативными правовыми актами, принимаемыми органами исполнительной власти - объективная необходимость укрепления и развития российской правовой государственности.
Судебный контроль за нормативными правовыми актами является одним из элементов механизма реализации функций судебной власти в правовом государстве, воздействия ее на другие ветви государственной власти -законодательную и исполнительную. Проверка судами нормативных правовых актов служит важным инструментом сдержек и противовесов в механизме разделения властей. Судебный контроль за нормативными правовыми актами является эффективным средством «сдерживания» органов законодательной власти от попыток издания «неправовых» законов, нарушающих баланс властей в государстве и т.д. С другой стороны, контроль суда за нормативными правовыми актами органов исполнительной власти позволяет удерживать их от незаконного нормотворчества, осуществляемого с превышением их полномочий.
Судебный контроль является весьма эффективной формой разрешения противоречий (коллизий) в нормативно-правовой системе государства. Проводя проверку нормативных правовых актов, суд выявляет наличие или отсутствие коллизий между правовыми актами различной юридической силы. Установив наличие такой коллизии, суд разрешает ее, прекращая действие конкретного нормативного правового акта либо преодолевает коллизию в пределах конкретного дела, отказываясь применить незаконный нормативный правовой акт.
Судебная форма разрешения или преодоления коллизий нормативных правовых актов является мобильной и весьма оперативной. Для нее характерно наличие специальных процессуальных гарантий, направленных на объективное и беспристрастное разрешение правового спора. Поэтому, принимая во внимание сложность и многослойность российской нормативно-правовой системы, в которой присутствует три уровня нормативных правовых актов (федеральный, региональный и муниципальный), а также учитывая недостаточно четкое разграничение нормотворческих полномочий между различными властными структурами, можно сделать однозначный вывод об объективной необходимости и эффективности применения судебной формы разрешения или преодоления правовых коллизий. Наличие судебного способа разрешения (преодоления) правовых коллизий позволяет достаточно быстро и эффективно нейтрализовать действие незаконных нормативных правовых актов, что, несомненно, является фактором, способствующим обеспечению законности и правопорядка в государстве.
Президент России в одном из своих ежегодных посланий отметил, что отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня приходится принимать много законов для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу и будучи принятыми, не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу .
Одна из причин сложившейся ситуации, по мнению Ю.А.Тихомирова, заключается в том, что имеет место нарушение требований законности при подготовке и принятии правовых актов, неумение их оценивать. Нарушения законности носят массовый характер и допускаются в деятельности не только граждан и организаций, а в первую очередь, широкое распространение они получили в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов. В законах, указах, постановлениях содержатся отступления от норм Конституции РФ, федеральных законов.149
Таким образом, нарушение требований законности является одной из главных причин несовершенства принимаемых нормативных правовых актов. Законность представляет собой универсальный принцип, системообразующее начало правового государства, который лежит в основе функционирования и деятельности всех без исключения государственно-правовых институтов. Важнейшими требованиями законности выступают господство права и закона в общественной жизни, неукоснительное исполнение предписаний права всеми участниками общественных отношений. Как функциональная правовая категория, законность является одним из главных показателей степени цивилизованности общества, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой действительности, качества жизни граждан.
В доперестроечное время, как известно, доминировала теория социалистической законности, ориентированная на укрепление государственного строя, официально называвшегося советским, социалистическим, опиравшегося на плановую, регулируемую государством экономику, на жесткое регулирование практически всех сфер социальной и хозяйственной жизни. В современной ситуации наблюдается пересмотр утвердившихся ранее представлений, исходя из происходящих в обществе перемен. Ныне все более уверенно заявляет о себе позиция, базирующаяся на признании приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина, отходе от абсолютизации закона, признании за правоприменителем свободы оценки законодательных норм с точки зрения их конституционности.
Заслуживает внимания подход к характеристике требований законности В.В.Клочкова, выделившего признаки, определяющие ее сущность. Таковыми являются: 1) соблюдение законов; 2) соответствие правам и свободам человека и гражданина законов, иных правовых актов, деятельности государства и местного самоуправления; 3) обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина; 4) равенство граждан перед законом и судом; 5) иерархичность законодательства в соответствии с юридической силой составляющих его законов; 6) верховенство законов; 7) соблюдение установленного порядка принятия, изменения и отмены законов, иных нормативных правовых актов; 8) осуществление государством контроля за исполнением Конституции и законов, обеспечение им законности150.
Как представляется, высказанные В.В.Клочковым суждения о законности носят концептуальный характер.
В качестве первоочередного и важнейшего требования законности В.В.Клочков рассматривает требование соответствия законов и любых нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений.
Будучи составной частью, элементом и одним из проявлений общего состояния законности в государстве, законность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется теми же требованиями, которые свойственны данному правовому явлению в целом.
