Введение к работе
Актуальность темы исследования. Институт судебной власти в России, в частности, системы судов общей юрисдикции, имеет сложную правовую природу, обусловленную, с одной стороны, провозглашенной на конституционном уровне независимостью и самостоятельностью судебной власти (ст. 120 Конституции РФ), а с другой стороны — необходимостью государственного организационно-правового обеспечения организации и деятельности судебной системы на всей территории России.
Демократические преобразование и правовое реформирование страны в 1990-е гг. обнаружили ряд организационно-правовых проблем становления системы судов общей юрисдикции в России. Провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. независимость и самостоятельность судов требовали организационно-правового и материально-технического фундамента их деятельности, который, несомненно, должно подготовить и обеспечить государство. Под организационным обеспечением деятельности судов общей юрисдикции в России понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.
В этой связи реформирование судебной системы в условиях правовой реформы в Российской Федерации представляется наиболее актуальным, поскольку одной из целей реформы является оптимизация организационно-управленческих процессов, повышение качества оказания государственных услуг гражданам и организациям, снижение издержек при взаимодействии граждан и организаций с органами судебной власти Российской Федерации.
Именно повышение эффективности и результативности государственного управления создает условия для успешного функционирования органов государственной власти страны, в том числе, системы судебных органов.
К числу несомненных достижений проводимой в России правовой реформы следует отнести создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его управлений в субъектах РФ, которые приняли на себя функции организационно-правового и материально-технического обеспечения организации и деятельности судов общей юрисдикции, а также функции по реализации мер по совершенствованию механизма государственного финансирования судебной системы.
Судебный департамент при Верховном Суде РФ принял на себя широкий круг обязанностей по автоматизации делопроизводства и организации работы судов, обучению персонала, осуществлению внешних связей судов общей юрисдикции с другими государственными органами Российской Федерации.
Следующим этапом модернизации правового механизма обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России должно стать создание единого информационного Центра судебной системы как одного из подразделений Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Для эффективного осуществления правосудия необходимы соответствующие условия, обеспечение которых законом возложено на Судебный департамент при Верховном Суде РФ как самостоятельную обособленно функционирующую структуру в рамках российской судебной системы, выполняющую установленные законом обязанности по созданию условий для нормальной работы каждого суда общей юрисдикции и всей системы судов общей юрисдикции в Российской Федерации.
Действующие Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 88-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» учли и многолетние традиции российского судоустройства, и специфические исходные данные той системы координат, в рамках которой они должны «работать», и особенности российской действительности. Закон не оставил без внимания опыт создания национальных судебных систем развитых государств и вобрал в себя те немаловажные рекомендации, которые были в последнее время разработаны на международном уровне.
Степень совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России позволит говорить о положительных результатах проводимой в стране судебной реформы. Этим и обусловливается высокая степень актуальности представленного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к правовой природе механизма организации и обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России.
Вопросами реформирования судов общей юрисдикции занимались А.Д. Бойков, В.Г. Бессарабов, К.Ф. Гуценко, А.А. Власов, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, В.М. Жуйков, В.П. Кашепов, В.М. Лебедев, В.И. Миронов, Т.Г. Морщакова, М.В. Немытина, М.А. Никифорова, Ж.И. Овсепян, С.А. Пашин, В.И. Радченко, Б.А. Страшун, В.А. Туманов, Г.Г. Черемных, Н.Ф. Чистяков, М.А. Шапкин, Ю.Л. Шульженко, С.П. Щерба, Ю.А. Юдин и др.
Научно-теоретическую основу исследования составляют труды ведущих российских специалистов, таких как: В.Г. Анненкова, Р.Н. Байгузина, Н.В. Бутусова, В.М. Безденежных, О.Л. Дубовик, С.М. Зубарев, А.Ф. Жданов, А.С. Квитчук, М.А. Лапина, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, О.В. Панкова, В.Е. Сатышев, С.С. Собянин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Усенко, Д.Е. Фадеев, Т.Я. Хабриева, А.В. Шаров и др.
В советский период вопросам организационно-правового обеспечения судебной системы уделялось крайне недостаточное внимание в связи с непринятием ее самостоятельности и независимости по идеологическим соображениям. Однако в контексте правовых исследований, связанных с Судебной реформой 20 ноября 1864 г. и изменением судебного законодательства 1870-80-х гг., ей нашлось достойное место в трудах Б.В. Виленского, Н.Н. Ефремовой, П.А. Зайончковского, Л.Г. Захаровой, М.Г. Коротких, М.В. Немытиной.
С конца 1980-х гг. вопросы реформирования материально-технического и организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России затрагивались во многих научных работах, посвященных теории судебной власти, такими учеными, как: Е.Б. Абросимова, С.В. Боботов, С.А. Боботова, С.Е. Вицин, В.М. Власов, В.В. Демидов, Б.Д. Завидов, А.Ф. Ефимов, Г.А. Жилин, В.М. Жуйков, В.И. Кононенко, Т.П. Курас, В.М. Лебедев, Э.М. Мурадьян, И.Л. Петрухин, И.К. Пискарев, В.И. Полудняков, И.А. Приходько, В.М. Семенов, В.М. Сидоренко, А.В. Смирнов, В.П. Степанов, И.В. Решетникова, М.С. Шакарян, И.Г. Шаркова, В.В. Ярков. Организационно-правовому обеспечению деятельности мировых судов как судов общей юрисдикции субъектов РФ посвящены труды Е.А. Борисовой, А.Н. Разинкиной, М.А. Черемина, И.И. Черных, В.В. Дорошкова и др.
На уровне диссертационных исследований проблемы организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и мировых судов нашли свое отражение в работах Н.Н. Апостоловой, Р.В. Бандуровского, Н.И. Биюшкиной, М.А. Бтикеевой, В.В. Ершова, Т.М. Гаджиева, И.В. Гришиной, С.А. Джураева, С.В. Донской, И.И. Дунаева, И.С. Масликова, С.В. Каширского, Т.И. Фахрашуи, А.Х. Энеева, Г.Г. Черемных, Р.В. Шатовкиной, М.Б. Яхъяева и др.
Тема диссертационного исследования относится к числу малоизученных в современной науке. Отдельного монографического исследования механизма организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции до сих пор нет, хотя отдельные элементы их правового положения и материально-технического снабжения освещались в научных работах по теории судебной власти.
Целью исследования является определение особенностей организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации, а также выявление проблем совершенствования организационно-правового и материально-технического обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции и пути их решения.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
— исследование организационно-правовой природы порядка обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции в России;
— выявление и анализ основных направлений реализации судебной реформы в сфере организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в РФ;
— исследование понятия и содержания организационно-правового обеспечения системы судов общей юрисдикции в России;
— выявление системы законодательного регулирования организационно-правового обеспечения судов общей юрисдикции в России;
— определение правового статуса Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его управлений в субъектах РФ в механизме организационно-правового реформирования судебной системы;
— выявление и изучение особенностей организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции РФ;
— выявление и изучение особенностей организационно-правового обеспечения деятельности мировых судов как судов общей юрисдикции субъектов РФ;
— анализ проблем совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции в Российской Федерации и предложение эффективных путей их решения.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в рамках проводимой в России судебной реформы.
Предметом исследования являются нормы конституционного, административного, гражданско-процессуального, уголовно-процессуального права и законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, с помощью которых определяется правовая природа порядка обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России, механизм организационно-правового и материально-технического обеспечения их организации и деятельности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать особенности организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Анкетирование 24 специалистов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, 412 сотрудников территориальных управлений (отделов) Судебного департамента (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская область, Тверская область, Приморский край и др.) на тему «Судебная реформа в сфере организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России», результатом которого стало выявление и систематизация положительных и отрицательных результатов судебной реформы в этой сфере (январь-март 2005 г.).
2. Предметное интервьюирование 35 федеральных судей судов общей юрисдикции РФ в шести субъектах РФ (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская и Челябинская области, Республика Хакасия) на тему: «Особенности организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России», выявившее пути устранения существующих законодательных лакун в сфере организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в РФ (октябрь-декабрь 2005 г.).
3. Исследование в виде опроса 52 мировых судей г. Москвы и 28 мировых судей г. Санкт-Петербурга на тему: «Механизм организационно-правового обеспечения деятельности мировых судов как судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации», выявившее направления совершенствования деятельности управлений Судебного департамента при Верховном Суде РФ в субъектах РФ по материально-техническому обеспечению участков мировых судей (март-апрель 2006 г.).
4. Исследование в виде интернет-анкетирования 10 консультантов и специалистов-экспертов Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе на тему: «Правовая реформа и совершенствование организационно-правового обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции в России», результатом которого стали практические предложения по совершенствованию механизма организационно-правового обеспечения и материально-технического оснащения судов общей юрисдикции в России (декабрь 2006 г.).
5. Изучение нормативных и рабочих материалов Судебного департамента при Верховном суде РФ и его управлений в субъектах РФ, а также нормативных и рабочих материалов парламентских слушаний комитетов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, стенограмм парламентских слушаний («Судебная реформа в Российской Федерации: перспективы развития судебной системы», г. Москва, 18 мая 2000 г.; «Вопросы административной реформы», г. Санкт-Петербург, 14 декабря 2001 г.), направленных на повышение эффективности организации деятельности судов общей юрисдикции в России (август-октябрь 2007 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых научных исследований, посвященных выявлению и анализу особенностей организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в России.
В работе определена правовая природа обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции в России; выявлены основные направления и механизм организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции; уточнен правовой статус Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его управлений в субъектах РФ в механизме организационно-правового реформирования судебной системы.
Диссертантом в качестве приоритетного направления развития организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции предложено введение систематизированной компьютеризации информационного обеспечения судов в рамках единой системы ГАС «Правосудие», способствующей приданию единой формы правового обеспечения судов общей юрисдикции на всей территории России.
В работе обоснована необходимость внесения дополнений в Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте Российской Федерации» (о создании в его территориальных управлениях специальных отделов (подразделений) для осуществления организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и мировых судов) и статью 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (о реорганизации судов общей юрисдикции (путем слияния, присоединения, разделения, выделения или преобразования).
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и практические предложения:
1. Под организационно-правовым обеспечением деятельности судов общей юрисдикции в России следует понимать организованную на основе закона и осуществляемую Судебным департаментом при Верховном суде РФ и его управлениями (отделами) в субъектах РФ систему мероприятий правового, информационного, организационного, кадрового, финансового и материально-технического характера, направленную на создание необходимых условий для:
— самостоятельности и независимости судей судов общей юрисдикции в процессе осуществления ими судопроизводства на территории Российской Федерации;
— обеспечения безопасности отправления правосудия судами общей юрисдикции в Российской Федерации;
— нормального функционирования органов судейского сообщества России, их эффективного организационно-правового взаимодействия с органами государственной власти.
2. Вывод о том, что организационно-правовое обеспечение деятельности судов общей юрисдикции в России реализуется по нескольким направлениям:
— обновление и систематизация правовых норм, направленных на улучшение правового и финансового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции;
— повышение эффективности защиты прав судей и работников аппаратов (секретариатов) судов общей юрисдикции;
— создание и совершенствование деятельности центрального государственного органа в системе исполнения задач судебной реформы — Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его управлений (отделов) в субъектах РФ;
— создание организационно-правового механизма оказания судейскому корпусу методической и консультативной помощи по правовым вопросам структурным подразделениям территориальных управлений Судебного департамента при Верховном Суде РФ, представление их интересов в судах общей юрисдикции, арбитражном суде.
3. Система законодательного регулирования организационно-правового обеспечения судов общей юрисдикции в России представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы судоустройства и судопроизводства (самостоятельность и независимость судей, безопасность отправления правосудия), организацию деятельности Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его территориальных управлений (отделов), а также правовое взаимодействие судов общей юрисдикции в РФ с территориальными управлениями (отделами) Судебного департамента при Верховном Суде РФ.
4. Вывод о том, что правовой статус Судебного департамента при Верховном Суде РФ в механизме правового реформирования судебной системы позволяет характеризовать его как центральный государственный орган в системе исполнения задач судебной реформы, регулирующий вопросы организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в рамках Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы Российской Федерации» и действующего законодательства.
5. Основной задачей Судебного департамента при Верховном Суде РФ является изучение организации деятельности судов общей юрисдикции и принятие мер по ее совершенствованию. Во исполнение этой задачи департаментом:
— проводится сбор, обработка, обобщение и анализ статистических сведений о рассмотрении судами гражданских, уголовных, административных дел и других материалов;
— анализируется информация и материалы по организации в судах делопроизводства, работы архивов, приема граждан, рассмотрения обращений, заявлений, жалоб, работы с вещественными доказательствами, обеспечения сохранности судебных дел и документов;
— принимаются меры, направленные на обеспечение безопасности отправления правосудия, информационно-правовой деятельности судов.
6. Организационно-правовое обеспечение деятельности судов общей юрисдикции в России представляет собой процесс социально-экономического, хозяйственного, финансового и правового обеспечения Судебным департаментом при Верховном Суде РФ деятельности судов общей юрисдикции и работающих в них федеральных судей, направленный на решение возникающих в процессе осуществления правосудия проблем, а также на реализацию превентивных мер по недопущению их возникновения.
Приоритетным направлением развития организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции является систематизированная компьютеризация информационного обеспечения судов в рамках единой системы ГАС «Правосудие», которая способствует приданию единой формы правового обеспечения судебной системы как единого информационного пространства.
7. Вывод о том, что процесс внедрения в России мировых судов как судов общей юрисдикции субъектов РФ требует более четкого определения организационно-правовых полномочий Судебного департамента при Верховном Суде РФ по вопросам его участия в организационном обеспечении деятельности мировых судей в субъектах РФ. В связи с этим необходимо разработать и направить в управления (отделы) Судебного департамента в субъектах РФ:
— информационное письмо о порядке взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ по вопросам организационного обеспечения деятельности мировых судей в субъектах РФ;
— примерный текст соглашения между органом исполнительной власти субъекта РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ о порядке взаимодействия по организационному обеспечению деятельности мировых судей в субъекте РФ, о передаче им полномочий по данному обеспечению;
— примерное положение о Службе субъекта РФ по обеспечению деятельности мировых судей.
8. Вывод о необходимости формирования единой информационной инфраструктуры судов и органов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, под которой следует понимать совокупность взаимосвязанных систем связи, комплексов средств автоматизации, телекоммуникационных и информационных ресурсов, доступных судам общей юрисдикции, мировым судьям и органам Судебного департамента. Для ее создания и полноценного функционирования требуется решение следующих взаимосвязанных задач:
— формирование необходимой нормативно-правовой базы использования судебных информационных и коммуникационных технологий, основывающейся на правовых актах прямого действия;
— организация системной разработки проектов информатизации деятельности судов и системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ и их взаимодействия с правоохранительными органами, органами государственного управления и гражданами с применением компьютерной техники;
— обеспечение финансирования и материально-технических условий для внедрения в судах и системе Судебного департамента при Верховном Суде РФ комплексов средств информатизации, поддержания их в работоспособном состоянии и эффективного использования .
9. Вывод о том, что проблемы совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции в России условно можно свести к двум блокам:
Первый блок — недостаточное количество должностей (рабочих мест) специалистов Судебного департамента при Верховном Суде РФ, занимающихся непосредственно разработкой проектов информатизации деятельности судов общей юрисдикции, обобщением и систематизацией результатов их деятельности, в связи с чем необходимо дополнить Федеральный закон «О Судебном департаменте Российской Федерации» положением о создании в его территориальных управлениях специальных отделов (подразделений) для осуществления информационно-правового обеспечения и информатизации деятельности судов общей юрисдикции;
Второй блок — отсутствие возможности реорганизации судов общей юрисдикции (когда этот процесс не влияет на эффективность осуществления правосудия и/или обусловлен реорганизацией государственных органов власти в результате образования нового субъекта РФ, объединения нескольких субъектов РФ) в целях более координированного и целенаправленного организационно-правового обеспечения их деятельности, в связи с чем необходимо дополнить содержание ст. 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» положением, предусматривающим кроме создания и упразднения судов также их реорганизацию (путем слияния, присоединения, разделения, выделения или преобразования).
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают юридическое содержание организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации, во-вторых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Судебная власть и судоустройство».
Предложения автора по принятию поправок в статью 17 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте Российской Федерации» способствуют реформированию системы государственного финансового контроля в России; позволят упростить и систематизировать нормативно-правовое регулирование системы судов общей юрисдикции в Российской Федерации.
Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России правовой реформы, так и в аспекте совершенствования российского законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, а также могут быть использованы в теоретических и прикладных научных исследованиях.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся определения механизма организационно-правового обеспечения деятельности судов общей юрисдикции РФ, а также выявленные проблемы совершенствования организационно-правового обеспечения деятельности системы судов общей юрисдикции и предложенные пути их эффективного решения могут способствовать повышению эффективности работы как органов государственной власти субъектов РФ, так и всей российской судебной системы.
В целях более четкого определения организационно-правовых полномочий Судебного департамента при Верховном Суде РФ по вопросам его участия в организационном обеспечении деятельности мировых судей диссертантом были направлены в Судебный департамент при Верховном Суде РФ проект информационного письма о порядке взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ по вопросам организационного обеспечения деятельности мировых судей в субъектах РФ и тезисы текста соглашения между органом исполнительной власти субъекта РФ и Судебным департаментом при Верховном Суде РФ о порядке взаимодействия по организационному обеспечению деятельности судов в субъектах РФ, о передаче им полномочий по данному обеспечению.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, а также преподавании курсов «Суды общей юрисдикции Российской Федерации» и «Судебная власть и судоустройство», служить основой для дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в трех научных публикациях автора; выступлениях на конференциях и семинарах: научно-практической конференции «Правовое обеспечение деятельности районных судов в Российской Федерации» (г. Москва, 22-23 мая 2003 г.), научном семинаре «Вопросы совершенствования организации судебной статистики на уровне судебных участков мировых судей, судов общей юрисдикции» (г. Москва, 15 декабря 2003 г.), научно-практических конференциях аспирантов и докторантов Московского гуманитарного университета (г. Москва, 13-14 апреля 2006 г., 17 мая 2006 г., 30 марта 2007 г.), межвузовской конференции аспирантов и студентов «Итоги и перспективы судебной реформы в Российской Федерации» (г. Москва, 7 февраля 2007 г.), научном семинаре «Актуальные вопросы совершенствования судебной системы Российской Федерации в рамках административной реформы» (г. Санкт-Петербург, 23 апреля 2007 г.), конференции аспирантов московских вузов, проведенной совместно с Судебным департаментом при Верховном Суде РФ «Вопросы совершенствования правового обеспечения деятельности судов территориальными Управлениями Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: проблемы и перспективы» (г. Москва, 5 июня 2007 г.); преподавании курса «Суды общей юрисдикции Российской Федерации» в Международной академии предпринимательства и Московском гуманитарном университете; практической деятельности диссертанта в Судебном департаменте при Верховном Суде РФ.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
