Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы обеспечения имущественной безопасности юридических и физических лиц 17
1. Имущественная безопасность юридических и физических лиц и её место в системе национальной безопасности .17
2. Деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц .61
Глава II. Направления совершенствования организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности 105
1. Развитие правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц 105
2. Оптимизация организационных основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц 130
3.Конкретизирование системы оценки деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц .151
Заключение 176
Список использованной
Литературы .190
Приложения .208
- Имущественная безопасность юридических и физических лиц и её место в системе национальной безопасности
- Деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
- Развитие правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
- Оптимизация организационных основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
Введение к работе
Актуальность исследования. Обеспечение безопасности, в том числе и имущественной безопасности юридических и физических лиц, является одной из важнейших задач государства и необходимым условием поступательного движения общества по пути либерализации социальной, культурной и экономической его жизни. Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека и, признавая высшей ценностью права и свободы человека, обязуется их соблюдать и защищать. Это подразумевает и надлежащий уровень имущественной безопасности граждан и организаций.
Одним из основных условий обеспечения реализации проводимого в государстве курса модернизации, как акцентировал в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Д.А. Медведев, является эффективное функционирование органов правопорядка, которые должны делать все, чтобы люди не боялись за свою жизнь и жизнь близких, не опасались потерять здоровье, имущество и человеческое достоинство.
Обеспечение имущественной безопасности связано с удовлетворением одной из базовых потребностей человека – потребности в безопасности, что указывает на высокую социальную значимость принимаемых государством мер по надлежащей защите имущественных интересов граждан и организаций.
Реализация одного из основных направлений деятельности полиции, определённых Федеральным законом от 7 апреля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (охрана имущества и объектов), Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» возложено на вневедомственную охрану при органах внутренних дел.
После перевода в 2004 г. вневедомственной охраны на сметно-бюджетное финансирование возникло множество противоречий, в том числе стали более явными пробелы законодательства, регламентирующего её деятельность. Несоответствие правовых и организационных основ деятельности вневедомственной охраны условиям динамично развивающейся социально-экономической среды ее функционирования требует безотлагательного принятия мер по оптимизации организационно-правовых характеристик основного звена органов внутренних дел в механизме обеспечения имущественной безопасности. При этом учитывается, что вневедомственная охрана является одним из основных субъектов, осуществляющим охрану объектов, которые представляют особую важность для обеспечения национальной безопасности (объектов жизнеобеспечения, потенциально опасных и критически важных объектов). В настоящее время под защитой вневедомственной охраны находится более 66 тыс. таких объектов. В то же время, количество объектов, находящихся под охраной вневедомственной охраны и подлежащих обязательной государственной охране не превышает 70% от фактического их количества .
Указанные обстоятельства актуализируются в условиях продолжающейся административной реформы, реализации решений Президента Российской Федерации по преобразованию системы МВД России и вступления в силу Закона «О полиции».
Необходимость выработки теоретических, правовых и организационных вопросов для решения таких проблем обеспечения имущественной безопасности, как недостаточная сформированность системы обеспечения имущественной безопасности; повышение надежности имущественной безопасности и антитерростической устойчивости охраняемых объектов; совершенствование нормативно-правового регулирования, предусматривающего кодификацию нормативно-правовых актов, которые регламентируют обеспечение имущественной безопасности; недостаточная упорядоченность процесса осуществления охранных услуг по обеспечению имущественной безопасности, а также ряда других предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В значительной степени проблемы организации и деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности, раскрыты в работах С.Г. Аникеева, В.И. Васина, Н.Е. Бунякина, И.П. Голосниченко, Е.Б. Горина, И.И. Донцова, Г.Е. Дудина, И.Ф. Каляпина, Н.Н. Карташова, И.А. Косицина, А.С. Кожокаря, В.А. Леднева, Н.Е. Лишанкова, О.И. Маликовой, В.Д. Резвых, С.А. Тудоса, В.У. Хатуаева и других авторов.
Различные аспекты сферы обеспечения имущественной безопасности рассмотрены в трудах Е.Н. Арестовой, А.Н. Арзамасцева, В.В. Бойцова, С.Н. Бочарова, В.М. Безденежных, В.Б. Белорусова, Б.Е. Богданова, И.А. Божкова, Д.К. Брагера, А.З. Гливинского, Ю.И. Ефанова, В.А. Казюлина, И.Ф. Каляпина, Г.А. Караваева, Л.Ф. Кваша, А.А. Кобозева, В.И. Козлова, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонтаевского, Б.М. Лазарева, В.П. Мак-Мак, Р.С. Мулукаевым, О.А. Овчинникова, О.В. Попова, З.М. Рахлина, М.Н. Розина, Ю.Н. Полетаева, М.Я. Савина, А.Н. Сапогина, И.А. Склярова, В.У. Хатуаева, В.В. Черникова, В.И. Шестакова и других авторов.
Некоторые аспекты правового регулирования деятельности подразделений вневедомственной охраны рассмотрены С.Я. Боженком, Л.И. Бочковой, О.В. Дмитриевой, С.В. Лаврентьевым, О.Н. Онищенко, А.П. Опальским и А.В. Семенистым.
Вместе с тем, организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности в условиях реформирования системы МВД России, изменяющейся её роли в условиях проведения административной реформы и предъявления новых требований к организации государственных услуг, их стандартизации и регламентации, еще не рассматривались и не нашли отражения в научной литературе. При этом необходимость в их надлежащей оценке назрела.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере государственной защиты имущества юридических и физических лиц, осуществляемой подразделениями вневедомственной охраны.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, правоприменительная практика, а также состояние теоретической разработки вопросов организации правоохранительной деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности.
Цель работы заключается в комплексном исследовании деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности, а также в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства и повышению эффективности данной деятельности.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд задач:
- рассмотреть содержание имущественной безопасности;
- раскрыть роль вневедомственной охраны в системе обеспечения имущественной безопасности;
- выявить проблемы в организационно-правовом обеспечении деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности;
- разработать предложения по совершенствованию правовых и оптимизации организационных основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности;
- выработать рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности.
В качестве научной гипотезы исследования выступает предположение о том, что совершенствование организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны способствует достижению более высокого уровня имущественной безопасности и укреплению правопорядка в обществе. Одной из главных причин недостаточной эффективности деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности является несоответствие её организации и функционирования тенденциям развития общества, характеризующимся интенсивностью динамики угроз, при возрастающих со стороны граждан и организаций требованиях к качеству оказываемых охранных услуг. Преодоление указанного несоответствия зависит от корректировки отдельных, но ключевых аспектов организации функционирования вневедомственной охраны (связанных, прежде всего, с упорядочением деятельности субъектов управления подразделениями вневедомственной охраны и уточнением их полномочий, корректировкой механизма контроля, разработкой дополнительных критериев и показателей оценки деятельности по осуществлению государственной защиты имущества физических и юридических лиц), а также от реализации мер по дополнительной нормативной правовой регламентации отношений, которые возникают в сфере обеспечения имущественной безопасности.
Методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных по проблемам управления, организации и обеспечения безопасности, труды в области права и правоохранительной деятельности, среди которых работы Л.И. Абалкина, Ю.Е. Аврутина, Р.Акоффа, П.К. Анохина, Г.В. Атаманчука, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, Л.Ш. Берекашвили, Л. Берталанфи, Ж. Борожье, Д. Брусбенка, В.Н. Бутылина, В.Р. Веснина, О.С. Виханского, И.В. Гончарова, В.В. Гордиенко, М.А. Громова, И. Дайгмана, А.Г. Елагина, А.П. Ипакяна, С.А. Капитонова, М.П. Киреева, Л.М. Колодкина, А.М. Кононова, В.Б. Коробова, М.Х. Мескона, В.Д. Малкова, А.В. Мелёхина, А.Ф. Майдыкова, А.Н. Роша, В.Ф. Сухарева, Ю.А. Тихомирова, А.Файоля, Г. Эмерсона, Е.Ф. Яськова и других авторов.
При выполнении работы использован широкий спектр методов исследования – системный, логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой методы, а также статистический и социологический анализ. Нормативной базой исследования послужили Конституция России, законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие статус органов внутренних дел и вневедомственной охраны, иные официальные документы.
Эмпирическую базу исследования составили результаты прикладного исследования, проведенного автором в 2009–2010 гг. в семи субъектах Российской Федерации (Астраханская, Курганская, Костромская, Мурманская области, Карачаево-Черкесская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Москва). В ходе исследования по проблемам, связанным с обеспечением имущественной безопасности, было опрошено 2 056 респондентов: 1 182 представителей различных слоев населения (475 служащих, 344 предпринимателя, 181 рабочий и 182 пенсионера) и 874 сотрудника органов внутренних дел (674 сотрудника из числа рядового и младшего начальствующего состава, 152 из среднего и старшего начальствующего состава, а также 48 руководителей подразделений).
Кроме того, было изучено 250 различных статистических и аналитических документов Главного информационно-аналитического центра МВД России, Главного управления вневедомственной охраны МВД России за период с 2005 г. по 2010 г., характеризующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, основными из которых являются аналитические обзоры ГИАЦ МВД России «Состояние преступности в Российской Федерации» за 2005–2010 гг. и информационно-аналитические обзоры ГУВО МВД России «Основные результаты служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» за 2005–2010 гг.
Использованы результаты изучения деятельности по обеспечению имущественной безопасности сотрудников правоохранительных структур Республик Белоруссия, Азербайджан, Казахстан, Украина и Турция, во время пребывания в этих странах, а также многолетний опыт службы автора в подразделениях вневедомственной охраны на различных должностях.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа деятельности вневедомственной охраны рассмотрено содержание имущественной безопасности, а также организация её деятельности по осуществлению государственной защиты имущества юридических и физических лиц. Это позволило обосновать пути совершенствования деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности. В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения связанных с ней задач были получены следующие обладающие научной новизной результаты:
- с позиций структурно-функционального анализа исследовано понятие имущественной безопасности, раскрыта роль имущественной безопасности в системе национальной безопасности;
- обоснована необходимость введения в научный и нормативно-правовой оборот понятия «имущественная безопасность», которое ориентирует на динамичные характеристики, связанные с диагностикой возникающих угроз безопасности имущества, реализацией превентивных мер, прогнозированием новых угроз и совершенствованием деятельности субъектов, реализующих функции по обеспечению имущественной безопасности;
- уточнено содержание имущественной безопасности как результата деятельности соответствующих субъектов ее обеспечения;
- обеспечение имущественной безопасности рассмотрено с позиции деятельности вневедомственной охраны по оказанию государственных услуг защиты имущества на договорной основе;
- аргументирован вывод о доминирующей роли вневедомственной охраны в решении задач по государственной охране имущества;
- выработаны предложения, направленные на исключение пробелов в правовом регулировании деятельности вневедомственной охраны;
- определены направления оптимизации организационного обеспечения деятельности вневедомственной охраны по осуществлению государственной защиты имущества;
- разработаны и предложены авторские проекты Концепции обеспечения имущественной безопасности Российской Федерации и Административного регламента исполнения государственной функции по охране имущества и объектов на договорной основе, включающего стандарт ее исполнения;
- сформулированы авторские подходы к совершенствованию системы оценки эффективности деятельности вневедомственной охраны по осуществлению государственной защиты имущества, а также дополнительный перечень критериев и показателей, наиболее адекватно отражающих характер оцениваемой деятельности.
Указанные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит вклад в развитие теории и практики организации правоохранительной деятельности.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1.Обоснование автором введения в научный и нормативно-правовой оборот понятия «имущественная безопасность», под которым понимается состояние защищенности имущества физических и юридических лиц от угроз различного характера (природных, техногенных и других, в том числе от противоправных посягательств в виде хищений), достигаемое противодействием этим угрозам путём реализации государством комплекса мер (в том числе путем оказания охранных услуг), обеспечивающих соблюдение имущественных прав этих лиц в отношении данного имущества. Таким образом, имущественная безопасность – понятие, характеризующее уровень противодействия угрозам имущественной безопасности и степень защищённости имущества.
2. Деятельность вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц представляет собой процесс исполнения специализированным субъектом возложенной функции государственной защиты имущества на договорной основе путем предоставления государственных охранных услуг и реализации комплекса мер (правовых, организационно-управленческих, инженерно-технических, профилактических и иных), обеспечивающих соблюдение имущественных прав юридических и физических лиц в отношении данного имущества. Указанная деятельность включает в себя непосредственно охрану имущества юридических и физических лиц на договорной основе; внедрение современных технических средств охраны; инспектирование подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами и ведомственной охраны и базируется на прогнозировании и определении реальных угроз, разработке и реализации превентивных мер реагирования на них и ликвидации возникающих угроз.
3.Деятельность вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности постепенно будет принимать характер сервисной деятельности. Для придания указанной деятельности сервисного характера необходимы создание стандарта государственной услуги по обеспечению защиты имущества юридических и физических лиц на договорной основе, а также постоянная оценка динамики отношения потребителя к предоставляемым услугам, уровня качества оказываемых услуг. Немаловажен мониторинг причин и условий, негативно влияющих на эффективность данной деятельности.
4.Системности деятельности по обеспечению имущественной безопасности будет способствовать:
а) реализация авторского проекта Концепции обеспечения имущественной безопасности Российской Федерации. Данный проект предусматривает приоритетные направления деятельности субъектов обеспечения имущественной безопасности, цели, задачи, принципы, формы и методы ее обеспечения, а также выступает в качестве основы для разработки целевых программ в сфере обеспечения имущественной безопасности;
б) разработка и принятие на основе положений указанной Концепции проектов федеральных законов «Об основах имущественной безопасности в Российской Федерации» либо «Об охранной деятельности в Российской Федерации»;
в) определение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года имущественной безопасности, как одного из направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере, а также приоритета в повышении качества жизни граждан.
5.Предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности, заключающиеся в необходимости внесения изменений:
- в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в части установления ответственности за непринятие мер по обеспечению охраны объектов, подлежащих обязательной государственной охране;
- в ст. 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в части установления права полиции рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.5 данного Кодекса.
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», предусматривающих, что охрана объектов, подлежащих обязательной государственной охране, осуществляется на безвозмездной основе, а также безвозмездного инспектирования подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений охраны ведомственной охраны;
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг», дополняющих указанный перечень государственной услугой по обеспечению имущественной безопасности на договорной основе;
6.В рамках оптимизации организационных основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности необходимо следующее:
- придать вневедомственной охране статус органа специальной компетенции в сфере обеспечения имущественной безопасности в составе МВД России, с возложением на нее консультационной функции по организации защиты имущества различных форм собственности, контроля за деятельностью субъектов, оказывающих услуги по охране имущества и уточнением механизмов их реализации;
- наделить начальника управления вневедомственной охраны при МВД (ГУ МВД, УМВД) по субъекту Российской Федерации полномочиями по контролю и координации деятельности филиала ФГУП «Охрана» МВД России;
- установить стандарт оказания услуг охраны в административном регламенте осуществления государственной функции по обеспечению имущественной безопасности;
- внести изменения в порядок формирования тарифов на охранные услуги подразделений вневедомственной охраны, предусматривающие расчет данных тарифов, исходя из себестоимости пультового номера, что приведёт к сохранению и увеличению объема оказываемых услуг. Это позволит обеспечить выполнение планового задания по перечислению денежных средств в доход федерального бюджета за счет полного или максимального задействования имеющейся пультовой емкости;
- определить в качестве критерия формирования численности подразделений вневедомственной охраны количество объектов, подлежащих обязательной государственной охране, которые расположены на закрепленной территории, и расширить полномочия руководителей подразделений вневедомственной охраны по утверждению штатного расписания;
- уточнить параметры оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, предусмотрев дополнительные критерии и показатели, характеризующие степень обеспечения имущественной безопасности. Авторская позиция относительно совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности заключается в том, что с учетом характера деятельности вневедомственной охраны (осуществление государственных услуг в сфере имущественной безопасности) при оценке эффективности обеспечения государственной защиты имущества физических и юридических лиц показатели эффективности целесообразно формировать как и при оценке сервисной деятельности, предусматривающей следующее: оценку ресурсов, процесса оказания услуги (оценка содержания процедур), «выхода» (непосредственный результат – состояние защищенности охраняемого объекта), конечного результата (удовлетворение потребителя содержанием и качеством оказанной услуги), итогового воздействия (укрепление доверия между органами внутренних дел и населением). Одним из первых шагов по формированию такой системы оценки должно быть внесение следующих изменений в приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования»:
дополнение раздела «Общественное мнение о работе органов внутренних дел на основе использования вневедомственных источников социологической информации» таким показателем оценки критерия «Качество» как «соответствие услуги установленным стандарту, регламенту услуги и условиям договора»;
установление в разделе оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны критерия «качество услуг» и ряда дополнительных показателей («жалобы потребителей на качество услуг», «затраты на содержание подразделения», «затраты на обеспечение имущественной безопасности одного охраняемого объекта»).
Теоретическая значимость исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные автором положения способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений об организационно-правовых основах деятельности по обеспечению имущественной безопасности, вносят вклад в теорию управления органами внутренних дел в части, касающейся вопросов осуществления государственной защиты имущества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором выводы могут быть использованы при совершенствовании законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовое обеспечение деятельности вневедомственной охраны; при осуществлении организаторской, исполнительской деятельности и практической деятельности государственных и негосударственных структур при рассмотрении вопросов, касающихся имущественной безопасности, а также при обучении личного состава органов внутренних дел и слушателей учебных заведений.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств (социологические методы и методики прикладных исследований – опрос, интервью сотрудников вневедомственной охраны и представителей различных групп населения, контент-анализ публикаций в СМИ) при исследовании проблем в деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в семи опубликованных научных работах, представлены в докладах на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современных условиях» (Москва, 2009), «Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2009), «Оценка деятельности органов внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики» (Москва, 2010). Отдельные положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе Академии экономической безопасности МВД России, а также практической деятельности и учебном процессе в системе служебной подготовки личного состава УВО при МВД Карачаево-Черкесской Республики, УВО при УМВД по Астраханской, Костромской и Курганской областям.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Имущественная безопасность юридических и физических лиц и её место в системе национальной безопасности
В настоящее время, применительно к деятельности вневедомственной охраны в научной литературе, нормативных и правовых актах часто употребляются такие понятия как «защита имущества» и «охрана имущества» и только в редких случаях понятие «имущественная безопасность». В толковых словарях слова «защита» и «охрана» трактуются как синонимы, и в общем понимании предусматривают сохранение чего-либо (в нашем случае – сохранение имущества) и характеризуют некую статику явления. Отличие «безопасности» от «защиты» и «охраны» заключается в том, что это понятие, характеризующее уровень защищенности от угроз различного характера,1 в том числе и от угроз сохранности имущества, предусматривающие превентивные меры противодействия этим угрозам. Иными словами «безопасность» включает в себя «защиту», следовательно, и «охрану». На наш взгляд, понятие «защищенность» так же характеризует некую статику рассматриваемого явления. Между тем состояние защищенности возникает вследствие предпринимаемых соответствующих мер, направленных на противодействие определенным угрозам и поэтому при определении содержания «безопасность» не следует ограничиваться использованием термина «защищенность». Следовательно, безопасность характеризуется не только защищенностью как статичным состоянием, но противодействием (иными словами динамичными характеристиками).
Именно поэтому, мы считаем, что применительно к исследуемой нами сфере необходимо апеллировать понятием «имущественная безопасность», либо «безопасность имущества», так как субъекты, реализующие функции по обеспечению охраны и защиты имущества, осуществляют профилактику угроз безопасности имущества (краж, грабежей, разбоев) соответствующими мерами противодействия этим угрозам.
Следовательно, введение в оборот понятия «имущественная безопасность» способствует совершенствованию деятельности субъектов, реализующих указанную функцию (в том числе вневедомственной охраны) сделав приоритетными такие направления деятельности, как прогнозирование угроз, их профилактика, а также разработка и реализация мер по противодействию этим угрозам.
Данное утверждение согласуется со стратегическими целями Российской Федерации при обеспечении национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, сутью которых, являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина и в том числе безопасность собственности.1
С позиции такого подхода представляется возможным полагать, что в широком смысле имущественная безопасность – это понятие, характеризующее уровень противодействия угрозам имущественной безопасности и степень защищённости имущества. Рассмотрим данный вывод подробнее.
Ещё с древнейших времён человечество, противостоя угрозам различного характера, ощущало потребность в обеспечении безопасности, в том числе безопасности своей собственности, нажитой трудом. Жизнь диктовала необходимость разработки и законодательного закрепления системы мер по обеспечению безопасности собственности. Уже в трудах античных философов появляются подходы к рассмотрению сущности безопасности. Так, Платон трактует безопасность как предотвращение вреда.1 Цицерон выдвинул идею о том, что с появлением собственности, возникла не только потребность её охраны, но и в целом потребность в системе обеспечения безопасности государства.2
С ростом экономики и развития государственности вопросы безопасности и сохранности имущества приобретают особое значение. Именно поэтому русские учёные ещё в XIX веке, понимая исключительную важность безопасности, утверждали, что безопасность личная и имущественная является залогом человеческого развития3. Известный русский учёный и общественный деятель М.В.Аничков в своей книге «Война и труд» писал, что личная и имущественная безопасность представляет наиболее ценное благо, являющееся последствием укрепления государственной власти и усвоения правовых норм, а отсутствие гарантий личной и имущественной безопасности основной фактор неэффективности экономики и управления страны.4 Кроме того, сфера обеспечения имущественной безопасности связана с удовлетворением одной из базовых потребностей человека - потребности в безопасности, что указывает на высокую социальную значимость принимаемых государством мер по надлежащей защите имущественных интересов граждан и организаций.
О высокой значимости в общественных отношениях имущественной безопасности говорит и то, что в постулатах всех религиозных конфессий уделяется особое внимание проблеме обеспечения сохранности имущества и собственности.1 Не случайно для реализации этой важной социальной функции ещё в 1917 году было создано Главное управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.2 В законодательстве понятия «имущественная безопасность» не существует. Поэтому мы в своём исследовании постараемся предложить собственное видение этого понятия. Для этого, предварительно рассмотрим понятия «безопасность», «имущество» и «собственность», так как в данном исследовании мы часто будем прибегать к этим понятиям.
Впервые в российской научной литературе термин "государственная безопасность" мы встречаем в работах XIX века, где её трактуют как защищённость от различных угроз и подразделяют на общую и частную3.
В советское время термин «безопасность» отождествляется с понятием «государственная безопасность», под которой понимается защищенность основ общественного и государственного строя советского государства от посягательств со стороны враждебных социалистическому строю сил, осуществляющих подрывную деятельность, как система мероприятий, направленных на охрану политической и экономической основ Советского социалистического государства и его государственных границ и как способность советского государства противостоять враждебным силам и защищать интересы народа4. Однако, и в то время защите имущества придавалось особое значение. Например, А.Н. Барановский обосновывая необходимость профилактики преступлений сделал вывод, что в современном мировом сообществе права человека на жизнь, личную, имущественную и общественную безопасность относятся к важнейшим правам человека и гражданина, которые общество и государство обязаны гарантировать и обеспечивать, в том числе и с помощью правоохранительных органов.1
В результате анализа научной литературы по проблемам безопасности, опубликованной в постсоветский период, можно сделать вывод, что границы понимания безопасности учеными нашей страны в сравнении с предыдущими закрытыми разработками в этой области существенно расширились. Так, если ранее безопасность, за редким исключением, рассматривалась только применительно к государству, затем и к обществу, то сегодня чаще всего безопасность рассматривается в отношении триады - личности, общества, государства.
Деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
По общему пониманию, деятельность – это процесс активного взаимодействия субъекта с объектом, во время которого субъект удовлетворяет какие-либо потребности, достигает цели; это способ существования и развития социальной действительности, проявление социальной активности, целенаправленное отражение и преобразование окружающего мира. Под деятельностью понимается всякого рода практическая активность, направленная на достижение определённой цели. Целью деятельности является удовлетворение потребности.1 Таким образом, деятельность – это то, что делает человек или система. Элементами, образующими деятельность, являются цель, результат и сам процесс деятельности.2
Анализ нормативно-правых актов,3 регламентирующих деятельность вневедомственной охраны, позволил установить, что целью деятельности вневедомственной охраны является обеспечение имущественной безопасности юридических и физических лиц и минимизация угроз безопасности их имущества, результатом деятельности – надёжная защита имущества юридических и физических лиц, а сам процесс деятельности заключается в охране имущества на основе договоров, участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей, проведении единой технической политики в области создания средств охранной сигнализации, их промышленного освоения, контроля за качеством, тактики их применения, внедрения и эксплуатационного обслуживания.
Исходя из общих подходов к пониманию термина «деятельность» и данного вывода, можно предположить, что деятельность вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц – это процесс охраны имущества, в результате которого удовлетворяется потребность данных лиц в защите их имущества.
Как мы ранее отметили, имущественная безопасность – это состояние защищённости имущества от угроз различного характера, в том числе угроз преступности. Подобная защищенность обеспечивается и достигается применением комплекса мер правового, экономического, организационного, инженерно-технического и иного характера. Меры обеспечения имущественной безопасности – это совокупность (комплекс) способов, осознанных действий, направленных на предотвращение внутренних и внешних угроз безопасности. Иными словами, обеспечение имущественной безопасности – это система согласованных правовых, организационно-управленческих, инженерно-технических, профилактических и иных мер, направленных на эффективное функционирование субъектов её обеспечивающих и создание условий для выявления, нейтрализации и ликвидации угроз имущественной безопасности.
Анализ литературных источников свидетельствует о том, что обеспечение имущественной безопасности является одной из целей государственного управления и способствует реализации социальной функции государственного управления (обеспечение на территории государства соблюдения прав гражданина1 на неприкосновенность имущества) характеризующаяся целевой направленностью2 (устранение угроз имущественной безопасности).
Исходя из данного вывода и общих подходов к пониманию термина обеспечение безопасности как деятельности, направленной на обеспечение защищенного состояния объекта,1 можно сделать вывод, что имущественная безопасность является одной из целей государственного управления, способствующей реализации основных функций государства (политической, экономической и социальной) и включает деятельность органов законодательной (обеспечивающих правовое регулирование в области обеспечения имущественной безопасности) и исполнительной (в лице, прежде всего, правоохранительных органов в целом, в том числе вневедомственной охраны, выполняющих необходимые функции) ветвей власти, а также деятельность негосударственных структур, оказывающих услуги имущественной безопасности.
Раз мы говорим о том, что обеспечение имущественной безопасности это деятельность, считаем необходимым в рамках предмета диссертационного исследования рассмотреть понятие «охранная деятельность», которое, по сути, выступает в качестве основного средства обеспечения имущественной безопасности в деятельности вневедомственной охраны.
В действующем законодательстве Российской Федерации, термин «охранная деятельность» используется применительно к различным субъектам, осуществляющим действия, направленные на охрану имущества и иных объектов, подлежащих защите от противоправных посягательств2, но суть её не всегда раскрывается в достаточном объеме.
Данное понятие широко рассмотрено в научных трудах, поэтому в настоящем исследовании полагаем возможным без излишней детализации рассмотреть данное понятия только применительно к целям нашего исследования.
Несмотря на разный подход исследователей1 к сущности указанного понятия, по общему пониманию «охранная деятельность» – это деятельность государственных и негосударственных организаций по охране физических лиц, охране объектов юридических и физических лиц от противоправных посягательств, в том числе от незаконных проникновений на них, а также проектирование, монтаж, пуско-наладка и техническое обслуживание средств и систем охраны.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 11.03.1992г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»2 определены следующие виды охранной деятельности: защита жизни и здоровья; охрана имущества (в том числе при его транспортировке), находящегося в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении; проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание средств охранно-пожарной сигнализации; консультирование и подготовка рекомендаций клиентов по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств; обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий.
В своей деятельности по обеспечению имущественной безопасности субъекты системы обеспечения имущественной безопасности, в том числе вневедомственная охрана, используют необходимые для решения поставленных задач средства и методы. Перечень средств охранной деятельности регламентируется различными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих субъектов охранной деятельности, но, ни в одном из них не раскрывается понятие средств охранной деятельности. На наш взгляд, под средствами охранной деятельности представляется возможным понимать конструктивно завершённые, выполняющие самостоятельные по назначению средства, в том числе аппаратно -программные, используемые для обеспечения защиты объектов имущественной безопасности от противоправных посягательств третьих лиц.
Развитие правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
Представляется что законодательные акты, регулирующие охранную деятельность, должны быть связаны единой концептуальной основой1. При этом должно обеспечиваться законодательное регулирование как основ охранной деятельности, так и различных видов охранной деятельности.
Здесь следует отметить, что, как ранее мы заметили, в ныне действующем Федеральном законе от 14.04.1999г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»2 сказано, что до принятия федерального закона, регулирующего деятельность вневедомственной охраны при органах внутренних дел, действие данного Закона распространяется, за определенным исключением (положения статей 8 и 9), на военизированные и сторожевые подразделения ФГУП «Охрана» МВД России. То есть можно предположить, что указанный Закон предусматривает принятие федерального закона «О вневедомственной охране».
На необходимость принятия данного Закона руководством МВД России обращалось внимание еще в 1996 году.3
На наш взгляд, нецелесообразно для структурного подразделения системы МВД России, в лице вневедомственной охраны, принимать специальный закон, регламентирующий её деятельность, ибо в целом её деятельность регламентируется Законом «О полиции» и «Положением о вневедомственной охране». Было бы логично определить место службы в системе обеспечения имущественной безопасности в едином «охранном» законодательстве, регламентирующем в целом правоотношения, складывающиеся в сфере имущественной безопасности.
По мнению автора, преодоление пробелов и недостатков законодательства в сфере имущественной безопасности видится, прежде всего, в необходимости разработки необходимой концептуальной основы, на базе которой следовало бы обеспечить подготовку взаимосвязанных единой идеей пакета законодательных и подзаконных актов.
Для этого представляется целесообразным принятие Концепции обеспечения имущественной безопасности в Российской Федерации.1
В указанной Концепции необходимо предусмотреть приоритетные направления деятельности субъектов обеспечения имущественной безопасности, цели, задачи, принципы, формы и методы её обеспечения. Данная Концепция могла бы выступать в качестве основы для разработки целевых программ в сфере обеспечения имущественной безопасности.
Отправной точкой в реализации Концепции должен выступить федеральный закон «Об основах имущественной безопасности» либо федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который бы систематизировал и унифицировал охранную деятельность в государстве, исходя из субъектного состава, в том числе определяя место вневедомственной охраны в системе имущественной безопасности, определить роль и место системы имущественной безопасности в системе национальной безопасности; конкретные формы возможного участия государственной и негосударственной охраны в обеспечении безопасности и борьбе с терроризмом; границы прав и обязанностей субъектов имущественной безопасности; перечень допустимых сил и средств, необходимых для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности; механизм контроля и надзора за охранной деятельностью, а также механизм возмещения вреда владельцу имущества при порче, либо утрате имущества в случае недобросовестного исполнения услуг по обеспечению имущественной безопасности, а также унифицировал терминологию, употребляемую в при характеристике отношений, возникающих в сфере обеспечения имущественной безопасности.
Данная Концепция могла бы стать частью предлагаемой МВД России Комплексной государственной многоуровневой системы профилактики правонарушений1, формируемой в соответствии с законодательством Российской Федерации.2
Необходимость совершенствования правовых основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности подтверждается и результатами нашего исследования.3
2. Необходимость решения проблемы по правовому регулированию вопросов, возникающих между сторонами, участвующими в обеспечении имущественной безопасности объектов, подлежащих обязательной государственной охране.
Полагаем, что в рамках указанной работы могло бы найти решение по правовому регулированию вопросов, возникающих между сторонами, участвующими в обеспечении имущественной безопасности объектов, подлежащих обязательной государственной охране.
Первый аспект здесь связан с гражданско-правовым статусом участников договорных отношений по обеспечению имущественной безопасности. Следует отметить, что стороны договора по охране объектов, подлежащих государственной охране (вневедомственная охрана и органы государственной власти и государственные учреждения), не являются собственниками располагаемого ими имущества в полном юридическом смысле, так как используют имущество на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.
Как следствие, стороны договора не могут быть материально ответственны друг перед другом. Соглашения между сторонами носят скорее «технический» характер, т.е. выявляют волю сторон лишь в факультативных положениях процедуры реализации административного акта. Причём оплата услуг вневедомственной охраны производится из средств государственного бюджета, а получатель средств (то есть вневедомственная охрана) возвращает эти же полученные средства опять-таки в тот же государственный бюджет.
Здесь следует отметить, что порядок заключения договоров на оказание услуг охраны для государственных структур регламентирован Федеральным Законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1 требует проведения конкурсов на приобретение услуг) и, в то же время, Постановлением Правительства Российской Федерации № 886 от 2.11.2009г «О внесении изменений в приложение №1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992г. №5872»3 и Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1629-р от 2.11.2009г.4 установлен перечень объектов, подлежащих обязательной охране подразделениями полиции вневедомственной охраны, исключающие проведение конкурсов. То есть один нормативно-правовой акт обязывает руководителей объектов проводить конкурсные торги, а другой исключает их проведение.
Оптимизация организационных основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц
Одним из необходимых условий эффективного обеспечения вневедомственной охраной имущественной безопасности является своевременное разрешение противоречий организационных основ её деятельности.
Научная мысль по-разному трактует понятие оптимизации, но суть, как правило, заключается в следующем: оптимизация — это выбор наилучшего (оптимального) варианта из множества возможных или процесс нахождения наилучшего решения какой-либо задачи при заданных условиях, ограничениях и критериях.1
Следует заметить, что основой оптимизации является комплексный, системный подход. При оптимизации используются логические, математические, статистические методы, моделирование, а также специально разработанные процедуры (исследование операций). Не последнюю роль при выборе оптимального решения играет также опыт, советы, интуиция, так как социальная практика в силу своей сложности не всегда укладывается в формулы разработанных наукой процедур2.
Целевая ориентация оптимизации организационных основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности видится диссертанту в том, чтобы обеспечить максимально достижимое соответствие управляющих воздействий на угрозы имущественной безопасности потребностям в имущественной безопасности потребителей услуг и населения в целом; формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими звеньями и управляемыми подразделениями по обеспечению имущественной безопасности, а также другими субъектами системы обеспечения имущественной безопасности; поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и экономических точек зрения) организационную структуру (в частности, подразделения вневедомственной охраны); способствовать постоянному и абсолютному уменьшению затрат на достижение цели и управление деятельностью; повышать эффективность форм, методов и других элементов деятельности.
В этом смысле, оптимизация организационных основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности подразумевает своевременную диагностику (выявление) противоречий в системе органов внутренних дел, установление причин (условий) их возникновения, круг заинтересованных сторон, а также своевременное их устранение путём выбора наилучшего способа (решения).
Это требует оптимизации и совершенствования организаторской работы, предусматривающей оперативный анализ обстановки и выработку упреждающих управленческих решений, улучшение планирования, концентрацию внимания на наиболее актуальных проблемах, обеспечение взаимодействия с другими службами органов внутренних дел и т.д.
В менеджменте принято считать, что оптимальная система управления отвечает следующему требованию: организационная структура и подсистемы управления наилучшим образом реализуют управление деятельностью, которая в свою очередь обеспечивает безусловное достижение актуального набора целей компании.1 Как считает Гендлер Л.А., совершенствование и оптимизация организационной структуры – одно из основных направлений развития системы управления предприятием. Структуру совершенствуют и оптимизируют, чтобы удобнее было работать, в смысле – управлять. В его основе – один из двух общих подходов:
Отличительной особенностью деятельности вневедомственной охраны является то, что они обладают двойственным правовым статусом, поскольку осуществляют свою деятельность как органы исполнительной власти, наделенные правоохранительными функциями, и как организации, оказывающие услуги, связанные с осуществлением данных функций2. На основе такой специфики правового статуса проявляются особенности организации ее работы, взаимоотношений с клиентами, финансово-хозяйственной и кадровой деятельности и т.п.3
Таким образом, оптимизация деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности это выбор наилучшего (оптимального) варианта организации её деятельности по обеспечению имущественной безопасности из множества возможных, процесс нахождения наилучшего решения по обеспечению имущественной безопасности при существующих условиях, ограничениях и критериях.
Исходя из результатов проведённого исследования и рассматривая оптимизацию организационных основ деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности, мы предполагаем решение следующих ранее выявленных проблем в этой деятельности:
1.Необходимость оптимизации организационной структуры вневедомственной охраны, реализующей политику, стратегию и тактику имущественной безопасности с уточнением её контрольно-надзорных функций и механизма их реализации.
Отсутствие в стране единого органа, осуществляющего контроль и надзор за обеспечением имущественной безопасности (в том числе антитеррористической устойчивости объектов) и качества охранных услуг1 создают угрозу имущественной безопасности объектов и стимулируют недобросовестную конкуренцию на рынке охранных услуг.
