Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Социально-политические и теоретические предпосылки реформирования правоохранительной службы в органах внутренних дел
1.1 Понятие, цели и основные задачи реформирования правоохранительной службы в органах внутренних дел 18
1.2 Концептуальные подходы к реформированию кадрового обеспечения органов внутренних дел 51
ГЛАВА 2. Современные организационные и правовые механизмы формирования кадров органов внутренних дел
2.1 Совершенствование организационного обеспечения формирования кадров органов внутренних дел 75
2.2 Совершенствование правовых основ обеспечения формирования кадров органов внутренних дел 99
2.3 Противодействие коррупции, как явления негативно влияющего на формирование кадров органов внутренних дел 127
Заключение 157
Список использованной литературы 163
Приложения 182
- Понятие, цели и основные задачи реформирования правоохранительной службы в органах внутренних дел
- Концептуальные подходы к реформированию кадрового обеспечения органов внутренних дел
- Совершенствование правовых основ обеспечения формирования кадров органов внутренних дел
- Противодействие коррупции, как явления негативно влияющего на формирование кадров органов внутренних дел
Понятие, цели и основные задачи реформирования правоохранительной службы в органах внутренних дел
Современные государственные структуры власти формируют новую модель управления, которая должна обеспечивать сбалансированное развитие Центра и субъектов Федерации России. В настоящее время в России продолжается процесс формирования эффективной системы и структуры органов исполнительной власти.
Административная реформа — одна из трудных задач государства в истории современной России, которая идет непрерывно и постепенно с момента прекращения советского общественного, государственного и экономического строя. Кардинальный характер действий по преобразованию России предполагает коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти, проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день, включая реорганизацию государственного управления и прежде всего, исполнительной власти.
Под «административной реформой» принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, функционирующей в «автоматическом режиме» в интересах общества10.
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительном числе государств осуществлялись и продолжают осуществляться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. В России внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и других стран. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить несколько комплексных задач, таких как: - повышение эффективности системы государственных органов; - превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; - повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора. Л.В. Сморгунов считает, что основной причиной модернизации государственного аппарата были бюджетный дефицит и растущее давление на государственные расходы с комбинацией факторов социального порядка, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, рост безработицы и постоянный рост потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и относительно стандартов общественных услуг, оказываемых государством . Отмечено, что в большинстве развитых стран с рыночной экономикой административные реформы осуществляются в рамках стабильной политической системы и были направлены на модернизацию всей административной машины, либо ее отдельных частей, что не было связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. По мнению специалистов, реформа управления - это политико-административные изменения, соединяющие теоретические выводы управленческой науки по рационализации и фактические процессы рационализации управленческой практики - это не революция, речь идет, по существу, о движении вперед, не подрывающем саму систему, а сохраняющей в ней то, что стоит сохранить Реформирование государственного аппарата в вышеперечисленных странах происходило и происходит в следующих сферах: - конституционно-политической (система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими институтами власти и управления как по горизонтали, так и по вертикали); - организационной (оргструктуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление); - функциональной (системы и методы управления, административные процедуры и процессы); - кадровой (кадровая политика и государственная служба); - финансово-экономической (управление государственными финансами за исполнением бюджета ведомствами). Усилиями организаторов административные реформы направлены на решение следующих ключевых проблем, как: - повышение эффективности работы государственного аппарата и предоставление населению более качественных услуг; - развитие отношений социального партнерства государственной службы с коммерческим сектором; - налаживание многосторонних связей между государственным аппаратом и институтами гражданского общества, с целью усиления участия граждан в государственном и общественном управлении. В целом стратегия административных реформ направлена: - на замену традиционной бюрократической машины; - на гибкие автономные организационные структуры; - на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития конкурентных отношений; - на рыночные ориентиры и оценки. Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительства в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерной констатации, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкивается правительство при попытке изменить направления социальной, экономической политики.
Концептуальные подходы к реформированию кадрового обеспечения органов внутренних дел
Абубакиров рассматривает кадры органов внутренних дел - как совокупность лиц в качестве основной профессии или специальности, выполняющих определенные нормативно-служебные обязанности в установленных рамках штатной численности органа внутренних дел и получающих за это вознаграждение ввиде денежного содержания или заработной платы .
По мнению А.Я. Кибанова «под кадровым обеспечением организации понимается необходимый количественный и качественный состав ее организации» .
Таким образом, по нашему мнению, кадровое обеспечение органов внутренних дел — это система мер, гарантирующих обеспеченность органов внутренних дел штатным составом сотрудников, обладающих общими и специальными (профессиональными) способностями для выполнения задач по соблюдению законности и правопорядка на территории Российской Федерации.
Рост заинтересованности государства в эффективном функционировании государственных и общественных институтов, в обеспечении личной безопасности граждан, в укреплении законности и правопорядка в стране выдвигает требования коренного обновления форм и методов работы борьбы с преступностью и охране общественного порядка. Ситуация, когда значительно усложняется правоохранительная деятельность государства, возрастают требования к организации правоохранительной службы, и в частности в органах внутренних дел, где особое значение приобретает проблема совершенствования управления, подготовки и рационального использования кадрового состава органов внутренних дел. Следует признать, что кадровая ситуация в органах внутренних дел складывается далеко не лучшим образом. Это во многом объясняется недостаточной организационной, правовой и финансовой обеспеченностью регулирования кадровых вопросов, слабой социально-правовой защищенностью сотрудников, значительно возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав. Эти негативные явления лежат в основе оттока сотрудников-профессионалов из органов внутренних дел, что приводит к «размыванию» профессионального кадрового ядра и снижению престижа службы в органах внутренних дел. Очевидно, что действующая сегодня практика управления кадрами не отвечает современным требованиям, находится в противоречии с преобразованиями в социальной, политической и экономической сферах государства и имеет серьезные недостатки. Они заключаются в следующем: - система управления кадрами ориентирована на экстенсивное использование трудовых ресурсов; - отсутствует целостная, комплексная и эффективная система работы с персоналом; - в практику работы кадровых служб медленно внедряются научные методы подбора, расстановки и воспитания кадров с использованием социологических и психологических исследований. Проведенное анкетирование среди слушателей V факультета Академии управления МВД России показало, что на вопрос, считаете ли Вы, что существующая система отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел отвечает потребностям системы МВД России: -11% респондентов — да, отвечает, 62,7 % - частично отвечает, 26,3 % - не отвечает. На вопрос считаете ли Вы, что при приеме на службу в органы внутренних дел допускаются отступления от требований государственной кадровой политики в виде назначения по «телефонным звонкам», «родственным признакам», «землячеству», элементом кадрового коррупционного поведения: - 41,7 % респондентов - да, 42,3 % респондентов - иногда, 15 % - нет и 1 % -затруднились ответить (приложение 1). Недостаток высококвалифицированных специалистов наблюдается практически во всех ведущих службах органов внутренних дел на всей территории России, так на 1 января 2009 года уровень укомплектованности личного состава в органах внутренних дел Российской Федерации по сравнению с предыдущим годом снизился с 95,8% до 95,4%. Всего по территориальным органам внутренних дел не укомплектовано почти 47 тысяч должностей. Текучесть кадров в целом по органам внутренних дел составляет 8,2 %. Увеличилось количество увольнения квалифицированных сотрудников (табл. 1) . Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2008 год: Сборник аналитических информационных материалов. - М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 10, Необходимо отметить, что также происходит рост увольнения молодых сотрудников прослуживших в органах внутренних дел менее года (табл. 2). Количество молодых сотрудников уволенных из органов внутренних дел Так, при проведении анкетирования среди курсантов образовательных учреждений системы МВД России на вопрос по окончанию образовательного учреждения системы МВД России продолжите ли Вы службу в органах внутренних дел: - 76,2 % респондентов — да, 18,6 % - нет, 5,2 % - не знаю. На вопрос по достижению Вами призывного возраста (27 лет) продолжите ли Вы службу в органах внутренних дел: - 66 % респондентов — да, 11,6 % - нет, 22,4 % - не знаю (приложение 2).
Совершенствование правовых основ обеспечения формирования кадров органов внутренних дел
В условиях формирования в стране эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных органов, все острее выдвигается вопрос совершенствования правовых основ процесса формирования кадров и рационального использования кадрового потенциала органов внутренних дел. Проводимые преобразования убедительно показывают, что решение задач направленных на борьбу с преступностью, охрану общественного порядка зависят от качества правоохранительной службы, квалификации и ценностных ориентации ее служащих.
В своем выступлении 6 февраля 2009 года на расширенном заседании коллегии МВД России Президент Российской Федерации подчеркнул, что граждане нашей страны ожидают от правоохранительных органов и в первую очередь от органов внутренних дел, эффективной борьбы с преступностью, коррупцией, действенных мер по охране общественного порядка .
Для выполнения этих задач необходимы совместные усилия всех правоохранительных органов, самая широкая поддержка со стороны населения и формирующегося в России гражданского общества. Сегодня общество предъявляет повышенные требования к сотрудникам органов внутренних дел, как самому многофункциональному, многочисленному органу призванного обеспечить общественный порядок, общественную безопасность и защищать права, свободы и законные интересы человека и гражданина.
Возросшие по объему и сложности задачи по борьбе с преступностью, коррупцией, охраной общественного порядка требуют совершенствования правовых основ процесса формирования кадров органов внутренних дел. Проводимая в стране административная реформа выдвигает перед кадровыми службами правоохранительных органов задачи комплексного характера - это предложения по совершенствованию законодательства по вопросам правоохранительной службы, вопросы систематизации действующей нормативной правовой базы процесса формирования кадров, предупреждение негативных явлений в кадровом обеспечении правоохранительной службы, применение современных кадровых технологий.
В настоящее время технология формирования кадрового состава органов внутренних дел это - определенная логическая последовательность действий сотрудников кадрового подразделения органа внутренних дел, в результате которой собирается, обрабатывается и анализируется информация о кандидате на службу. На основе этой информации впоследствии руководством органа вырабатывается управленческое решение о приеме (отказе в приеме) на службу и организуется его исполнение. Нуждаются в правовой регламентации следующие административные процедуры формирования кадров органов внутренних дел: - всестороннее изучение контингента лиц того или иного источника комплектования с целью выявления кандидатов, отвечающих предъявляемым требованиям; - получение рекомендаций от ответственных людей о кандидате на службу; - выбор кандидата или нескольких кандидатов по легитимно установленным критериям; - сбор информации о деловых и личностных качествах кандидата с соблюдением требований на неприкосновенность частной жизни; - обработка, систематизация и осмысление полученной информации; - оценка качеств кандидата по его прошлой трудовой или учебной деятельности, службы в Вооруженных Силах России, поведение в быту; - сопоставление совокупности качеств кандидата и тех требований, которые необходимы для успешного выполнения служебных обязанностей на той должности, на которую отбирается кандидат по нормативно установленным методикам; - сравнение нескольких кандидатов на одну и ту же должность и выбор того, кто больше других подходит для выполнения служебных обязанностей по должности; - назначение кандидата на должность и зачисление его в кадры МВД России. Основными проблемами, негативно влияющими на формирование кадрового состава органов внутренних дел, на сегодняшний день являются некомплект личного состава и значительная текучесть кадров (табл. 3). Динамика соотношения принятых и уволенных из органов внутренних дел показывает, что с каждым годом сокращается «разрыв» (с 2,0 в 2004 году до 0,9 в 2008 году) между количеством принятых сотрудников на службу в органы внутренних дел и количеством уволенных сотрудников из органов внутренних дел, при этом в ведущих службах сокращается число опытных и квалифицированных сотрудников. Так, по состоянию работы с кадрами за 2008 год в МВД России 22,9 % сотрудников имеют стаж службы в органах внутренних дел до 3 лет, а в следственных подразделениях органов внутренних дел не все следователи имеют высшее юридическое образование . Приведенные данные свидетельствуют о наличии пробела в организации и правовом обеспечении целевого формирования органов внутренних дел, что делает реформирование системы формирования кадров для органов внутренних дел очевидным. Формирование кадров органов внутренних дел, как в настоящее время, так и в перспективе представляет собой сложный, многоуровневый процесс результатом которого является создание стабильного высокопрофессионального кадрового ядра органов внутренних дел способного в полном объеме выполнять задачи по охране, защите правопорядка, борьбе с преступностью и коррупцией в стране. Для создания стабильного высокопрофессионального кадрового корпуса для органов внутренних дел, на наш взгляд, необходимо решить ряд существующих в настоящее время проблем, а именно: - необходимость разработки современной Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации; - создать в Министерстве внутренних дел Российской Федерации кадровую информационную базу; - сформировать современную нормативную правовую базу по кадровой работе в органах внутренних дел.
Противодействие коррупции, как явления негативно влияющего на формирование кадров органов внутренних дел
В административной реформе особое внимание уделено вопросам противодействия коррупции. Наибольшую опасность представляет коррупция в правоохранительных органах Российской Федерации.
Важно разобраться в самом понятии «коррупция». Термин коррупция произошел от латинского слова corruption — разламывать, портить, повреждать . По мнению Мишина Т.К. коррупция - это социальная болезнь, синдром больного общества, яркий пример социальрюй дисфункции, обусловленной противоречием между индивидуальными целями членов социальной организации и целями самой организации, а также между формально-логической сущностью социальной организации и социальной природой .
Гевелинг Л.В. рассматривает коррупцию как деструктивную по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали систему социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и (или) нематериальной выгоды» .
Учитывая определенную разработанность отечественной правовой, в том числе и криминологической терминологии, посвященной содержанию понятия коррупции, российские специалисты чаще всего в своих исследованиях обращаются к терминологии, принятой международным сообществом. В современной мировой правовой науке понятие коррупции сформулировано в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, где указывается: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях»89. Данное рабочее определение, выработанное международным сообществом с подачи эксперта ООН профессора В.В. Лунеева90, было принято современной российской правовой наукой, а в последующем стало активно использоваться как криминологами, так и специалистами других отраслей знаний (философами, социологами, политологами, экономистами).
Более развернутое определение разработано в 1995 году междисциплинарной группой Совета Европы по коррупции: «коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе, которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других» . Это определение более полно раскрывает суть данного явления. Во-первых, в категорию субъектов коррупции помимо государственных должностных лиц или лиц, которым поручено исполнение их обязанностей, включены сотрудники частного сектора. Во-вторых, целью коррупции, наряду с личным получением выгод, называется приобретение выгод в интересах других. Коррупция в этом понимании может включать в себя должностные преступления, а также иные формы неправомерного использования своих полномочий, статуса и вытекающих из него возможностей в целях извлечения для себя и других различных выгод, льгот, преимуществ.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции», утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, коррупция рассматривается как: - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; - совершение деяний, указанных ранее от имени или в интересах юридического лица. По мнению Сулакшина С.С, Максимова СВ., Ахметзянова И.Р. «в органах внутренних дел коррупция - образ жизни. Коррупция в органах внутренних дел наиболее опасна, так как она не позволяет бороться с коррупционными проявлениями внутри своей системы и в других властных структурах. Есть мнение, что в органах внутренних дел зарплата специально удерживается на низком уровне, чтобы сотрудники этих органов коррумпировались и не были опасны высшей бюрократии (не заводили на нее дел о коррупции).» В настоящее время коррупционная преступность сотрудников органов внутренних дел представляет собой относительно массовое, устойчивое явление, обладающее свойствами социальной обусловленности, динамичности, структурного распределения, социальной детерминированности и системности. На качество профессиональной правоохранительной деятельности сотрудников органов внутренних дел оказывает негативное влияние не только «вымывание» профессиональных кадров, но и главный фактор — проявление новых видов заработка. Неудовлетворенные уровнем оплаты денежного содержания по месту основной службы сотрудники органов внутренних дел компенсируют это обстоятельство различными способами, включая противозаконные. Так, в своем интервью Министр внутренних дел Российской Федерации указал: «К сожалению, правоохранительные органы, призванные защищать общество от коррупции, сами оказались подверженными этой заразе. Уже стали обыденными такие явления, как повсеместное - причем не безвозмездное - обеспечение безопасности коммерческих структур сотрудниками милиции, а проще говоря, «крышевание». Милиционеры активно участвуют в спорах хозяйствующих субъектов, осуществляют силовую поддержку рейдеров. Порой за соответствующее вознаграждение принимается «нужное» уголовно процессуальное решение, проводятся или прекращаются проверки в интересах коммерческих структур или отдельных лиц, но глубина поражения не больше и не меньше, чем у всего общества - общества переходного периода, в котором мы живем и работаем »93.
