Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретическое обоснование роли и места штабных функций в механизме управления органами внутренних дел на региональном уровне
1.1. Понятие, сущность и содержание штабных функций органов внутренних дел 16
1.2. Методологическая роль штабных функций в механизме управления органами внутренних дел 44
1.3. Организационное обеспечение штабных функций 77
2. Основные направления совершенствования организационно-правового обеспечения штабных функций территориальных органов МВД России на региональном уровне
2.1. Организационно-структурное обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне 112
2.2. Процесс реализации штабных функций в аппаратах территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне 139
2.3. Совершенствование правового обеспечения штабных функций в территориальных органах МВД России на региональном уровне 160
Заключение 181
Список использованной литературы 186
Приложения 206
- Понятие, сущность и содержание штабных функций органов внутренних дел
- Организационное обеспечение штабных функций
- Организационно-структурное обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне
- Совершенствование правового обеспечения штабных функций в территориальных органах МВД России на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие государства и общества невозможно без эффективного обеспечения национальной безопасности и модернизации правоохранительных органов. «Модернизация создаёт умную экономику, но модернизация требует и умной политики, обеспечивающей условия для всестороннего обновления жизни общества. Нам необходимы новые стандарты в деятельности органов государственного управления и оказании публичных услуг, высокое качество работы судебной и правоохранительной системы…».
Модернизация правоохранительной системы требует адаптации инновационных идей на всех уровнях управления системы МВД России, так как отсутствие эффективной системы управления, основанной на интеллектуальной стратегии, современной информационно-аналитической базе, компьютерной технике, автоматически исключает возможность научно обоснованного определения стратегии и тактики, выработки концептуальных управленческих решений и инновационных проектов, предопределяет низкий уровень правоохранительной деятельности органов и подразделений МВД России.
В ходе реформирования системы МВД России, происходит осложнение управления деятельностью органов внутренних дел, в целом и штабных аппаратов МВД, ГУ, Управлений МВД России, в частности. При этом закономерность происходящего заключается в том, что доля управленческого труда непрерывно и стремительно увеличивается, а качество управленческой деятельности, профессионализм субъектов управления, их нравственный уровень стремительно падают. На это обращают внимание 59% опрошенных респондентов из числа руководителей территориальных органов внутренних дел на региональном и районом уровне, в частности оценивая уровень управленческой деятельности как «удовлетворительный» и скорее «низкий».
В этой связи руководство МВД России обращает внимание на необходимость кардинального улучшения работы по всем направлениям оперативно-служебной деятельности. Так, в Решении коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации «Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, ФМС России в 2010 году и задачах на 2011 год», в контексте совершенствования управления предлагается обеспечить реализацию комплекса мероприятий по выработке требуемых управленческих решений, направленных на безусловную реализацию мер по недопущению снижения контроля за оперативной обстановкой, повышению эффективности работы подчиненных подразделений полиции.
Следовательно, объективное изменение и усложнение управления правоохранительной деятельностью, возрастание объемов анализируемой информации, обусловливают необходимость преобразования организации и технологии деятельности штабных аппаратов МВД, ГУ, Управлений МВД России, как основного управленческого звена в системе органов внутренних дел.
Указы Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009 г. № 1469, и «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 18 февраля 2010 г. № 208 определяют сокращение личного состава органов внутренних дел на 20%, количества Департаментов в МВД России, изменение организационных структур органов внутренних дел на всех уровнях и их оптимизацию, подготовку новых нормативных актов регламентирующих деятельность органов внутренних дел и другие мероприятия. Изменение оргштатного построения на уровне МВД России неизбежно повлечет за собой и аналогичные изменения в территориальных органах внутренних дел, в том числе и на уровне МВД, ГУ, Управлений МВД России.
В результате проведенного анкетирования более 60% респондентов высказались за повышение роли управления ОВД и более эффективной деятельности штабных аппаратов за счет совершенствования организационно-правового обеспечения штабных функций органов внутренних дел. В условиях реформирования системы МВД России это является основой как общей организации работы аппаратов управления, так и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в целом по наиболее важным направлениям борьбы с преступностью и обеспечению общественной безопасности. Создание организационного механизма штабной деятельности в органах внутренних дел, упорядочение ее методологических основ продолжает оставаться актуальной и практически значимой проблемой современного российского общества.
Существуют также проблемы научного, правового и ресурсного обеспечения решения всего комплекса затронутых вопросов. Значит, необходима выработка видения того, какой должно быть правовое и организационное обеспечение системы штабных функций для эффективной деятельности органов внутренних дел уже сейчас, в ближайшем будущем и отдаленной перспективе.
Проведенный анализ эмпирических данных позволил определить недостаточный уровень правового и организационного обеспечения системы штабных функций на уровне МВД, ГУ, Управлений МВД России. Выявлено, что доступ к накопленным информационным ресурсам является не адекватным к современным потребностям субъектов управления, что значительно снижает качество принимаемых управленческих решений.
Констатируя отсутствие сегодня эффективного правового и организационного обеспечение системы штабных функций деятельности органов внутренних дел, автор обосновывает необходимость её создания и рассматривает эту проблему в качестве функциональной стратегии.
Названные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной темы диссертационного исследования для совершенствования правового и организационного обеспечения штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел на региональном уровне, придания данной проблеме более системного характера, определения приоритетов на ближайшую и среднесрочную перспективы, принятия комплекса дополнительных мер по повышению её эффективности.
Степень разработанности темы исследования. Исследованию различных вопросов управления при решении правоохранительных задач посвящено значительное количество научных исследований, которыми заложены основы теории управления.
В общеметодологическом контексте проблема управления органами внутренних дел и аспекты правового и организационного обеспечения штабных функций рассмотрены в работах ученых А.А. Арестова, Л.Ш. Берекашвили, Б.В. Бойцова, В.П. Бурмистрова, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, В.В. Гордиенко, Л.Л. Грищенко, А.П. Ипакяна, А.Г. Елагин, М.П. Киреева, Л.М. Колодкина, А.М. Кононова, С.М. Крылова, Г.П. Кулика, А.Г. Лекаря, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.А. Малюткина, А.Х. Миндагулова, А.В. Мелёхина, М.А. Москалева, М.Н. Никитина, А.М. Попова, С.А. Старостина, В.Ф. Сухарева, Г.А. Туманова, А.Д. Ульянова, В.Е. Уткина, Л.Г. Хейло.
Тогда же появились и обобщающие работы, посвященные проблемам организации процессов управления в органах внутренних дел, штабной культуре, подготовке управленческих решений. Эта проблематика была отражена в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как Ю.Е. Аврутин, Ю.Д. Блувштейн, Н.Н. Иванов, К.Е. Игошев, В.И. Казанцев, В.Г. Костыря, В.Д. Ракоти, Л.Н. Роша и рядом других.
Вопросам правовой регламентации управления органами внутренних дел, планирования, организации аналитической работы, контроля и проверки исполнения управленческих решений посвящен учебник "Административное право России", подготовленном А.П. Кореневым и изданным в 1997 году.
В диссертационном исследовании В.В. Дралова в 2001 году рассмотрены теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел.
Проблемы совершенствования информационного обеспечения оперативного управления в органах внутренних дел исследованы в диссертации А.В. Жаглина в 1998 году; информационного обеспечения стратегического управления в органах внутренних дел в диссертации М.Н. Никитина в 2004 году.
Однако этим проблема правового и организационного обеспечения штабных функций не исчерпывается. Она более наукоемкая, сложная и инновационная. Многоаспектность данного вопроса обусловлена нерешенностью ряда принципиальных моментов. Это и недостаточная разработанность методики реализации штабных функций, неопределенность научных категорий и направлений деятельности, недостаточное правовое обеспечение, получение, создание, преобразования информации, ее предоставления пользователям, унификация процессов управления, создание новых штабных структур, обучение руководителей, способных решать управленческие задачи с учетом новых угроз, исходящих из внешней среды функционирования органов внутренних дел.
Таким образом, обобщение научного материала, изучение практической деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, выявление организационных и правовых проблем обеспечения штабных функций представляют актуальную и практически значимую задачу, решение которой может существенно повлиять на решение задач правоохранительной деятельности в современных условиях.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе реализации штабных функций в процессе управления органами внутренних дел.
Предметом исследования являются правовое регулирование и организационное обеспечение штабной деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.
Гипотезой проведенного исследования является предположение, что создание правовых и организационных механизмов в деятельности органов внутренних дел по реализации штабных функций позволит существенно повысить эффективность управление подчиненными органами внутренних дел территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне и по противодействию преступности и обеспечению общественной безопасности.
Цель исследования. Диссертационная работа преследует определить направления и пути совершенствования нормативного и правового обеспечения штабных функций, выявить наиболее важные проблемы теории и практики и на этой основе разработать комплекс мероприятий и предложений по повышению эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
- раскрыть сущность и содержание понятия штабных функций;
- провести изучение и анализ современного состояния правового и организационного обеспечения штабных функций;
- исследовать нормативно-правовую базу, регламентирующую правовое и организационное обеспечение штабных функций;
- провести комплексный анализ наиболее актуальных организационно-правовых и методических проблем теории и практики реализации штабных функций в органах внутренних дел;
- изучить и обобщить опыт становления и развития организационно-правовых форм штабной работы в органах внутренних дел;
- раскрыть содержание штабной работы в системе функционирования органов внутренних дел, как практической реализации штабных функций;
- разработать и сформулировать предложения и рекомендации по повышению эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел;
- разработать авторский вариант проекта Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу составили общенаучные и специально-юридические методы исследования: формально-логический, сравнительный, социологический, правовое моделирование, анализ юридических документов, а также частные методы познания: анкетирование и наблюдение.
Особенность предмета исследования обуславливает применение методов различных научных дисциплин: теории управления, социологии и статистики, информатике, управлению, административному праву и, в целом, правоохранительной деятельности.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к управлению органами внутренних дел: В.Г. Афанасьева, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, Л.М. Колодкина, А.И. Ипакяна, А.М. Кононова, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова и других, а также зарубежных ученых М. Альберта, И. Ансоффа, Л. Берталанфи, М.Х. Мескона и Ф. Хедоури.
Эмпирическая база диссертационного исследования. В качестве источников нормативной и научной информации использованы диссертационные исследования по данной проблеме, результаты изучения статистических данных, справок, материалы проверок контролирующих органов, практические материалы, характеризующие управленческую деятельность Организационно-аналитического департамента МВД России, МВД по республике Саха-Якутия, Башкирии, Татарстана, Удмуртии, ГУ МВД России по Краснодарскому, Приморскому, Хабаровскому краю, по Калининградской, Воронежской, Свердловской, Ростовской, Тюменской области, Управлений МВД России по Псковской и Читинской областей, материалы научно-практических конференций и семинаров, справочные правовые системы «Консультант Плюс» и «Гарант», результаты анкетирования руководителей органов внутренних дел. В ходе исследования были опрошены 489 сотрудников штабов и других подразделений и служб органов внутренних дел различных уровней.
Полученные данные позволили проанализировать и оценить необходимость эффективного правового и организационного обеспечение штабных функций, выявить недостатки и передовой опыт при проведении экспертных оценок. Все это обеспечивает достоверность сформулированных научных выводов и предложений.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на основе системного подхода исследованы вопросы обоснования методологической роли и места штабных функций в механизме управления органами внутренних дел, а также разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правого, организационного и методического обеспечения этих функций; повышение уровня и качества их выполнения, отвечающего требованиям, предъявляемым к управлению органами внутренних дел в новых условиях с учетом объективных потребностей общества и соответствующих им целей их модернизации.
В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения поставленных задач получены следующие обладающие научной новизной результаты:
- в диссертации сформулированы теоретические, организационные и правовые аспекты обеспечения штабных функций в деятельности органов внутренних дел;
- на основе анализа современного состояния нормативного и организационного обеспечения штабных функций, разработано авторское определение понятия штабных функций;
- раскрыты сущность и назначение нормативного и организационного обеспечения штабных функций;
- обосновано положение о необходимости совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующую деятельность штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне;
- разработаны научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности реализации штабных функций на основе внедрения современных организационных и правовых технологий управленческой деятельности органов внутренних дел;
- определено значение штабных функций в организационном механизме управления;
- определены наиболее значимые тенденции и проблемы нормативного и организационного обеспечения штабных функций, предложены пути и способы их решения;
- разработан проект приказа МВД России «Об утверждении Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне»
Указанные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории и практики организации правоохранительной деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
-
Авторское определение понятия штабных функций, под которыми понимаются специализированные и структурно обеспеченные виды управленческой деятельности, отражающие результат разделения труда в руководстве, представляющие одну из форм реализации технологических функций управления и выступающие в качестве существенного элемента механизма управления органом внутренних дел, призванного обеспечивать внедрение научного знания в практику органов внутренних дел.
-
Управленческая деятельность осуществляется путем применения определенных средств (процесс совместного труда работников; организационное устройство; властное распорядительство объектом управления со стороны субъекта управления) и методов организующего воздействия (специализированные виды деятельности; функции внутрисистемного управления; технологическая деятельность по реализации штабных функций) на управляемые объекты и их правоохранительную деятельность, направленность и качество которой, обеспечивается за счет включения методологического потенциала штабных функций на всех этапах подготовки, принятия и реализации управленческих решений.
-
Штабные функции характеризуются следующими признаками: наличием специализированных структурных подразделений и особых форм реализации функций управления; проявлением технологического аспекта механизма внутрисистемного управления; методологическими и методическими свойствами.
-
Эффективность реализации штабных функций связано, во-первых, с необходимостью методического обеспечения штабной деятельности путем разработки методических материалов по всей совокупности направлений штабной работы в целях перевода управленческой деятельности на научную основу, предполагающие широкое использование научно исследовательских методов, средств и технологий; во-вторых, с профессиональной подготовкой штабных работников, обладающих научными знаниями в области социального управления.
-
Совершенствование организационного механизма может быть только на основе четкого разделения функций управления и правоохранительных функций: функции управления сосредоточить в аппаратах территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, а подразделения, выполняющие собственно правоохранительные функции, вывести из аппаратов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, сделав акцент в их компетенции только на реализацию правоохранительной деятельности. В организационном плане данные подразделения должны иметь статус непосредственно подчиненных аппаратам территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне.
-
Авторский проект приказа «Об утверждении Регламента работы штабов территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в процессе диссертационного исследования и сформулированные в данной работе выводы, предложения и рекомендации в определенной мере дополняют и расширяют научную базу теории управления в сфере организации правоохранительной деятельности. Результаты диссертационного исследования создают дополнительные теоретические, методологические, организационные, информационно-коммуникационные, технологические и правовые предпосылки для дальнейшего повышения научного уровня совершенствования штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне в целом, способствуя более эффективному решению правоохранительных задач и могут быть использованы:
- в нормотворческой деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, научно-исследовательских и учебных заведений системы МВД России;
- в практической деятельности аппаратов штабных подразделений территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне для создания эффективного нормативного и организационного обеспечения штабных функций;
- в преподавании учебной дисциплины «Организация деятельности горрайлинорганов» и на ВАКе, при подготовке лекций и учебных пособий по указанной проблеме в Академии управления МВД России.
- в научно-исследовательской работе при анализе эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обеспечиваются использованием имеющихся форм и методов научного познания; глубокой теоретической проработкой знаний, содержащихся в научных трудах отечественных и зарубежных ученых, специализирующихся в области управления, в том числе и ученых системы МВД России; анализом собранной информации в результате проведённых социологических опросов; документах практики управленческой деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне; анализом нормативно-правовых актов, регламентирующих управленческую деятельность органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования представлены в четырех опубликованных автором научных работах, общим объемом 1,46 п.л.
Ряд положений внедрены в практическую деятельность МВД по республике Саха-Якутия, Удмуртии, ГУ МВД России по Свердловской области и в учебный процесс Академии управления МВД России по дисциплине «Организация деятельности горрайлинорганов».
Внедрение результатов настоящего диссертационного исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Положения и выводы данной диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе других образовательных учреждений системы МВД России.
Результаты диссертационного исследования использованы по поручению Организационно-аналитического департамента в проекте приказа МВД России «Наставление по работе штабных подразделений органов внутренних дел», а также на вузовских и межкафедральных научно-практических конференциях, проводимых Академией управления МВД России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, а также заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Понятие, сущность и содержание штабных функций органов внутренних дел
Наряду с многочисленными средствами к достижению социальной стабильности и непременному обеспечению положительной динамики в развитии государства важным фактором является постоянное и планомерное совершенствование процесса управления во всех отраслях и сферах государственной жизнедеятельности. Вопрос о необходимости оказания целенаправленного и непрерывного управленческого воздействия на отдельные социальные процессы всегда был и остается актуальным, что обусловлено системной природой и коллективным характером существующих социальных отношений.
В результате длительных процессов функционирования и развития государства, общества и других социальных институтов, образуется и приобретает устойчивые очертания своеобразная- система жизнедеятельности, образуются отдельные управленческие механизмы, которые в свою очередь формируют и поддерживают взаимодействие между людьми, дают возможность достигнуть поставленных целей. Только в результате эффективного управленческого процесса происходит постепенное формирование взаимосвязанной совокупности организационно-управленческих отношений, определенных механизмов для их регулирования, оказывающих важнейшую роль в организации и деятельности общества и государства.
«Всякий непосредственно общественный или совместный труд - писал К. Маркс, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов»1. Следовательно, непосредственная цель управления - это согласование индивидуальных работ, функционирования самостоятельных частей социального образования.
«Урегулированность и порядок являются именно формой общественного упрочения данного способа производства и потому его относительной эмансипации от просто случая и просто произвола»2. Таким образом, сложившаяся - но не инертная, застывшая - система управления обеспечивает урегулированность и порядок в социальных взаимодействиях, служит прочной опорой достижения поставленных целей.
Необходимым условием эффективной системы t управления і является ее адаптивность к изменениям внешней среды. Чем более существенные изменения происходят в среде функционирования, тем в более глубоких изменениях нуждается и система управления.
Своеобразие текущего периода развития нашего общества состоит в том, что радикальные преобразования в социальной и экономической жизни общества и государства связаны с процессом формирования и становления нового типа федерального государства, который проявляется в глобальных изменениях во всей системе управления, её органах и учреждениях.
Позитивные изменения общественной жизни сопровождаются появлением и ростом нежелательных явлений, которые выступают в качестве неизбежных издержек революционного процесса. К числу таких негативных явлений относится преступность, масштабы и темпы роста которой в России выдвигают ее в число, основных негативных факторов социально-экономической жизни-общества.
Осложнение криминальной ситуации негативно сказывается на всех сферах жизнедеятельности общества, выступая серьезным тормозом проводимых реформ, порождая у населения чувство неуверенности и тревоги за свою личную и имущественную безопасность, подрывая доверие к органам власти и управления, и, как следствие, снижая социальную активность людей в плане их участия в процессе преобразований, происходящих в России.
В условиях качественно новой, сложной криминальной ситуации в России, обусловленной кардинальными экономическими и политическими реформами, усиление правоохранительной деятельности государства становится жизненно важной необходимостью. Естественно, что большая, роль в. нейтрализующем воздействии на преступность, как на социальный феномен именно переходного, кризисного периода, характеризующегося- зачастую особыми, во многом нетрадиционными структурными и- динамическими параметрами, принадлежит органам внутренних дел, как составной части исполнительной власти государства, и являющимися наиболее мощной силовой структурой в. сфере правоохранительной деятельности.
Однако органы внутренних дел, в том числе и территориальные органы МВД России на региональном уровне оказались не вполне готовыми к адекватным мерам реагирования на нарастающие криминальные угрозы, которые связаны, со значительными изменениями! в состоянии преступности появлением новых видов, преступлений, .с которыми, ранее органам внутренних дел не приходилось сталкиваться; актуализацией борьбы с терроризмом, наркотизмом, коррупцией; разрастанием организованной преступности, ростом насильственных преступлений, совершаемых с особой жестокостью и т.п. С этим мнением согласны и 58,9% респондентов проведенного опроса работников органов внутренних дел на региональном уровне.
Наряду с необходимостью совершенствования форм и методов непосредственно правоохранительной деятельности органов, внутренних дел важное место принадлежит внесению требуемых корректив в механизм управления органами внутренних дел, приведение его в соответствие с изменением законодательства, которое изменяется с акцентом на условия рыночной экономики и демократического государства. Именно на это нацеливает Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. «О совершенствовании деятельности Министерства внутренних дел», где приведен широкий круг основных направлений реформирования системы МВД России, в том числе непосредственно связанных с необходимостью существенной перестройки механизма управления.
Процесс управления в органах внутренних дел долгие годы оставался слабым звеном. Отставание форм и методов управления от быстрорастущих требований выражалось в несовершенстве структуры органов внутренних дел, в недостаточном развитии специализации, низком уровне информационно-аналитической работы и планирования, ослаблении контроля и проверки исполнения. Деятельность отраслевых служб в ряде случаев носила разобщенный характер. Недостаточное внимание уделялось научной организации управленческого труда, обобщению и внедрению в практику передового опыта работы. На это обстоятельство обратили внимание 61,9% опрошенных работников территориальных органов внутренних дел МВД России на региональном уровне.
Вместе с тем, было бы неверно полагать, что вопросы организации управления находились на периферии интересов научных и практических работников1.
Отдавая должное вкладу предыдущих исследователей, поскольку эти вопросы в той или иной мере находят отражение в научной литературе, ведомственных нормативных актах, вместе с тем, можно заметить определенное отставание и практики управленческой деятельности, и ее научно-методического обеспечения от современных реалий. В условиях существенных изменений среды функционирования повышение качества и эффективности деятельности органов внутренних дел не может осуществляться путём локальных, частичных преобразований, проведённых преимущественно на основе интуиции и приобретённого опыта. Высокая динамичность социальных процессов в сфере правоохранительной деятельности ограничивает возможность использования метода «проб и ошибок». Многоаспектный характер всё усложняющихся в последнее время организационных проблем требует планомерного, комплексного подхода к вопросам создания, изменения, совершенствования систем, структур и процессов управления. Иными словами, повышается потребность в использовании научных подходов и методов при решении текущих и перспективных, стратегических вопросов организации деятельности органов внутренних дел.
Управленческая деятельность представляет собой ничто иное, как практическую реализацию функций управления. Однако было бы неверно отождествлять рамки управленческой деятельности с системой управленческих функций. Это объясняется тем, что не все объективно существующие функции управления реализуются на практике в, ходе управленческой деятельности или, по крайней мере, - не в полном объеме. Так, например; функция- управленческого прогнозирования, несмотря- на, ее важность, в органах внутренних дел практически не осуществляется. Можно согласиться с мнением А.П. Пучкова, что «насущной является потребность в прогнозировании последствий подготавливаемых управленческих решений. Данная проблема является своего рода целиной в управленческом процессе, ибо, в отличие от криминологического прогнозирования, управленческое прогнозирование пока еще не явилось предметом теоретического изучения и не применяется на практике. В то же время, представляется, предвидение последствий во многом может явиться препятствием для принятия неоправданных и неэффективных управленческих решений»1.
Организационное обеспечение штабных функций
Особого внимания заслуживает вопрос о целях и причинах выделения штабных функций и создания штабных аппаратов в органах государственного управления. Рассмотрение данного вопроса необходимо для уяснения объективного характера возникновения штабов в структуре органов управления» и преодоления неправильных взглядов на штабы как случайно возникшие или необязательные аппараты.
Рассмотрение штабных функций органов внутренних дел, в том числе и в территориальных органах на региональном уровне, неизбежно предопределяет необходимость анализа их организационного обеспечения. В предыдущем параграфе изучению подверглись роль и место штабных функций в механизме управления органом внутренних дел. При этом отмечалось, что штабные функции занимают важную роль в этом механизме.
Вместе с тем, с позиций системного подхода и сами штабные функции можно рассматривать как единую совокупность, которая также обладает собственным организационным механизмом, а это означает, что, кроме определенного набора различных направлений деятельности организационное обеспечение включает в себя организационно-структурное устройство этой совокупности.
В научной литературе, затрагивающей проблемы штабной деятельности, в подавляющем большинстве речь идет о штабных подразделениях. Вопрос о целях и причинах возникновения штабных аппаратов заслуживает особого внимания, поскольку существует множество точек зрения, как по поводу их природы, предназначения, функциональной определенности, так и по поводу их роли и места в механизме управления органами внутренних дел. Отправной точкой такого исследования является обращение к органу внутренних дел как к системе управления.
Понимание органа внутренних дел в качестве системы управления подразумевает наличие как минимум двух ее взаимосвязанных элементов, то есть субъекта и объекта управления. Ведущее место в этом в этом единстве принадлежит объекту управления, ибо и саму цель существования системы управления можно определить как организацию и обеспечение надлежащего состояния объекта управления. Именно объект определяет состояние и функционирование субъекта, влияя на его построение, организацию деятельности, на выбор целей и использование всего комплекса средств их достижения1. В рамках системы управления особое место занимают организованные объекты. Применительно»к аппаратам территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне -это городские и районные органы внутренних дел, службы и подразделения органов внутренних дел. «Эмпирически, - отмечает И.Л.Бачило, - из всей массы социальных объектов вычленяются, прежде всего, их организационно-структурные формы»2.
Своими признаками обладают и субъекты управления. К субъектам управлениям (руководителям) можно отнести тех лиц, которые обладают правом организации работы других, а также правом решения определенных вопросов, независимо от того, относятся ли они к вопросам внешней или внутренней сферы деятельности системы1. Субъекта управления отличает то, что в его лице представлены все стороны компетенции руководимого органа, а в его руках сосредоточена вся полнота власти, которой обладает данный орган. Субъект управления вправе давать обязательные указания в пределах своей компетенции подчиненным органам Он устанавливает связь между элементами системы управления, обеспечивает взаимодействие и согласованность их действий для достижения целей, стоящих перед системой как единым целым.
По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленческих решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практически во всех достаточно крупных организациях, получая различное название - организационные подразделения, организационно-методические подразделения, административные подразделения и т. д. Независимо от своего названия, все они в той или иной мере выполняют штабные функции, основное назначение которой - организационное и интеллектуальное обеспечение процессов управления.
Известно, что объекты управления- в силу различных причин развиваются быстрее, чем субъект управления. Кроме того, последний более ограничен для развития, в количественном отношении. В результате развития системы и процесса управления создается такая обстановка, когда субъект оказывается не в состоянии эффективно управлять системой.
Из этого положения имеется два выхода. 1) разделить систему на несколько более простых, что возможно в случаях, когда цели, стоящие перед системой, имеют самостоятельное значение; 2) создать при субъекте управления дополнительные органы, которые оказали бы ему помощь в решении стоящих перед системой задач.
Второй путь решения проблемы более экономичен, поскольку в этом случае нет необходимости увеличивать количество объектов управления, которое приводит к увеличению объема информации, удлинению пути ее движения, усложнению связи между отдельными элементами системы, снижению оперативности управления.
Функция оказания помощи единоначальнику известна давно. Исторические источники указывают на различного рода советников, помощников, а в иных случаях и на целые аппараты, основным содержанием деятельности которых является оказание помощи субъекту управления в принятии решения по тому или иному вопросу его компетенции. Чем разветвленнее система управления и шире содержание деятельности субъекта управления, тем крупнее органы, оказывающие помощь единоначальнику.
Немецкий- ученый Р. Вернебург, имея в виду сложные системы управления, пишет, что «у руководителя появляется более или менее значительное число помощников, которые, с одной стороны, должны на своих участках решать задачи, аналогичные тем, которые решает и сам руководитель, а с другой — обязаны- также следить за выполнением других работ, к которым главный руководитель, как правило, может проявлять лишь общий интерес»1. Более определено о роли таких помощников писал Е. Старосьцяк, который отмечал, что «ячейки, выполняющие штабную работу, являются вспомогательными по отношению к тем органам, которые принимают решения, являются как бы «продолжением» руководителя»2.
Штабные функции - объективно необходимая категория управления. Их осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом по» выполнению возложенных на них задач и функций. Крупный русский ученый П. М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, - есть, так сказать, мозг организации, т. е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким работа должна совершаться в будущем» . Содержание штабных функций в сфере государственного управления, П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности2.
Становление и развитие штабных функций и штабной организации в органах внутренних дел России прошло длительный и сложный путь. Многое из того, чем сегодня располагают все штабы, еще много лет тому назад было лишь смелой мечтой. В этой связи представляется целесообразным проследить генезис становления и развития штабов — одной из ведущих служб органов внутренних дел, специально созданной для реализации процессов управления?.
Не случайно вскоре же после образования в. 1917 г. нового государственного аппарата - Народного Комиссариата внутренних дел - в его системе стали появляться первые штабные формирования. Они прошли длительны сложный путь становлениями развития. Условно его можно разделить на пять этапов.
Организационно-структурное обеспечение штабных функций в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне
Наряду с многочисленными средствами к достижению социальной стабильности и непременному обеспечению положительной динамики в развитии государства особенно важным фактором является постоянное и планомерное совершенствование: процесса управления во всех отраслях и сферах государственной жизнедеятельности. Как никогда остро, стоит вопрос о необходимости оказания целенаправленного и непрерывного управленческого воздействия на отдельные социальные процессы, что в свою очередь обусловлено системной природой и коллективным характером существующих социальных отношений.
В результате длительных процессов, функционирования и развития: государства, общества и других социальных институтов, образуется и приобретает устойчивые очертания своеобразная система жизнедеятельности, образуются отдельные управленческие механизмы, которые в свою очередь формируют и поддерживают взаимодействие между людьми, дают возможность достигать поставленные цели. Только в результате эффективного управленческого процесса происходит постепенное формирование взаимосвязанной совокупности организационно-управленческих отношений, определенных механизмов для их регулирования, оказывающих важнейшую роль в организации и деятельности общества и государства.
Процесс преобразования Российского общества носит не только кардинальный характер, но и отличается большим динамизмом. Это означает, что органы внутренних дел неизбежно должны переориентировать свою деятельность в соответствии с современными требованиями общественного развития.
Органы внутренних дел в Российской Федерации представляют собой сложную социальную систему. Для того, чтобы эта система функционировала эффективно, необходимо чтобы все ее элементы были взаимосвязаны между собой.
Естественно, процесс адаптации деятельности органов внутренних дел к новым условиям является сложным и весьма трудоемким, ведущая роль в нем принадлежит процессам организационного переустройства, совершенствованию их организационного механизма; Это объясняется тем, что организационный механизм, выполняет задачи обеспечения единства системы, упорядочения структур построения и процессов функционирования.
Организационный механизм весьма чутко реагируют на любые изменения, которые в него привносятся. К примеру, изменение целей, задач или функций, неизбежно требует внесения соответствующих изменений и в организационные структуры, и вц организационные условия (правовое регулирование, информационное, документационное и ресурсное обеспечение, т.д.), то есть соответствующих корректив во всех компоненты организационного механизма
Конечно, социальные системы в отличие от технических устройств обладают свойствами самосохранения или самоадаптации, что позволяет им за счет внутреннего организационного ресурса поддерживать функционирование системы на некотором уровне. Естественно, в этом, случае страдает эффективность функционирования системы, ибо слабо организованная система плохо адаптируется к существующим реалиям, не может действовать в требуемом режиме и обеспечивать реализацию общественных потребностей в должной мере.
Процесс формирования системы МВД России основан на историческом опыте ее функционирования, поскольку путь становления и развития системы представляет собой непрерывный процесс совершенствования деятельности с учетом, как положительного, так и негативного опыта. «Цивилизации, способные противостоять даже звездным катаклизмам, но отрекшиеся от собственной истории, были бы калеками...» .
Решение организационных задач: представляется весьма сложным и многоплановым процессом. Наиболее вероятными здесь представляются два пути: эмпирический — основанный на «методе проб и ошибок», и научный — в его основе лежит объективный научно-обоснованный анализ разнообразных факторов. Здесь уместно будет вспомнить высказывание, приведенное в книге видного польского ученого Яна Зеленевского: «Метод проб и ошибок и осуществляемых на их основе, улучшений был совершенно достаточным для крупных и сложных организаций еще двадцать или десять лет тому назад. Сегодня очень много организации принимает настолько огромные размеры, а их наиболее серьезные операции настолько дорогостоящи, что каждая неправильная операция может стать причиной катастрофы. Метод проб и ошибок становится методом, проб и катастроф» , а последствия неэффективных, ошибочных решений в сфере государственного управления все чаще «связываются общественным сознанием с растущей угрозой самомусуществованию человечества»3. В связи с этим становится понятно какими негативными последствиями, а зачастую и огромным ущербом, может обернуться каждое непродуманное или недостаточно продуманное решение:
Не вдаваясь в глубокий анализ принятых в последнее время; организационных решений в системе МВД России, можно было отметить некоторые из них, в основе которых вряд ли были серьезные научные разработки;. Так, Министр внутренних дел Р.Г. Нургалиев в 2005 году, выступая на Совете Федерации, в качестве одного из основных приоритетов деятельности органов внутренних дел определил борьбу с организованной преступностью: «На современном этапе, - заявил он, - организованная преступность, наряду с наркоманией и терроризмом, является одной из основных угроз национальной безопасности страны. Особая опасность этого явления заключается в осуществлении деятельности, параллельной официальному обществу и государству, но противоречащей закону, с использованием в своих целях структур самого общества и государства»1. Однако через короткое время было принято решение о расформировании единой службы по борьбе с организованной преступностью и распылении ее функций между несколькими службами.
В настоящее время, когда терроризм приобрел угрожающие масштабы, принимается решение о расформировании единых служб по борьбе с преступностью на объектах транспорта, а также по обеспечению правопорядка на режимных объектах и закрытых территориях. Создается впечатление, что в основе подобных решений больше- эмоций, нежели науки. Представляется, что основными причинами сложившегося положения являются:
- отставание результатов научных изысканий в области управления органами внутренних дел от потребностей практики. В особенности это относится к научным исследованиям прикладного характера;
- отсутствие высококлассных специалистов в области организационного проектирования в МВД России, тем более, что ни одно учебное заведение системы органов внутренних дел их не готовит;
- наличие противоречий между интересами системы органов внутренних дел в целом и интересами ее отдельных элементов. Вследствие этого возникают, так называемые, ведомственные барьеры, приводящие к конкуренции между службами за получение ими наибольших выгод и привилегий.
Как известно эффективность управления в органах внутренних дел находится в прямой зависимости от степени его организованности. Значение организационного фактора для повышения уровня деятельности отдельной системы (подсистемы) является особенно важным, а в настоящее время и вовсе выходит на передовые позиции во всех сферах деятельности государства.
Понятие «организация», как научную категорию, различные учёные рассматривали как в абстрактном, так и в конкретном понимании. Л.А. Петрущенко абстрактное, обобщённое понимание «организации» связывает с понятиями порядка, системы, упорядочения1. В то же время другой учёный в области управления Я.Н. Зеленевский понимает под организацией широко толкуемый признак вещи, объекта, события или хода событий, рассматриваемый как состоящий из частей, отдельных элементов, которые способствуют успеху целого . В свою очередь М .И. Сетров указывал на то, что все существующие теории игнорируют функциональную сторону организации. Проводя функциональный анализ основных сторон организации, автор её рассматривает как развивающуюся систему. Организация, по его мнению, есть совокупность явлений, свойства которых проявляются как функции сохранения и развития этой совокупности3.
Совершенствование правового обеспечения штабных функций в территориальных органах МВД России на региональном уровне
Возникновению многозначности терминов способствует и известный произвол в употреблении терминов, ничем не оправданное обозначение того или иного понятия различными терминами, синонимами или вкладывание в один и тот же термин различного понятийного содержания. По этой причине часто возникают длительные, но бесплодные дискуссии по самым различным вопросам. Разночтение терминов особенно недопустимо в управлении - одном из самых важных и сложных видов практической деятельности человека, общества, поскольку управление - это, прежде всего информационное взаимодействие между субъектом и объектом управления. И его успех во многом зависит от того, насколько общ, понятен и доступен и объекту, и субъекту язык этого общения. Разночтение управленческих команд, директивной, управляющей информации равно как и информации обратной, осведомляющей, субъектом и объектом управления, приводит к нарушению управленческого процесса, к серьезным издержкам и просчетам.
Совершенно недопустима многозначность терминов в условиях все расширяющегося использования штабами в работе с информацией электронно-вычислительной техники. Автоматизированные системы управления способны успешно функционировать только при точной и строгой однозначности кодируемых, программируемых и вводимых в запоминающее устройство ЭВМ терминов, обозначений. Уточнение понятий, унификация и стандартизация терминов, обозначений, кодов, сигналов и т.д. - эффективное средство преодоления терминологических барьеров.
При рассмотрении проблем правового обеспечения управления органами внутренних дел важно акцентировать внимание на том обстоятельстве, что органы внутренних дел относятся к числу государственных органов и потому их деятельность осуществляется на основе долженствования. В теории известны различные точки зрения на применение правовых норм для определения правового статуса органа управления. Весьма распространенным подходом является применение общедозволительного порядка правового регулирования, который достаточно широко применяется ,в экономике - дозволено все, что не запрещено законом. Однако для органов внутренних дел, как и для любого органа государственного управления, способом правового регулирования является принцип - разрешено делать только то, что предписано законом.
Этот принцип весьма важен при исследовании проблем правового обеспечения как органа внутренних дел в целом, так и для штабных подразделений. Для штабных подразделений весьма важно четко знать свою компетенцию, как в, плане реализации штабных функций, так и в части осуществления нормотворческой деятельности.
Здесь важно отметить, что на практике существует тенденция издания большого числа разного рода правовых установлений. Это обусловлено различными обстоятельствами. В одних случаях, при создании органа внутренних дел или нового подразделения принимается базовый правовой документ, в котором более или менее полно отражается правовой статус этого органа или подразделения. Однако в дальнейшем при возникновении необходимости принимаются дополнительные нормативные акты, дополняющие, уточняющие, изменяющие нормы базового документа. В других случаях, многообразие правового регулирования обусловлено тем, что при реализации одних и тех же проблем могут применяться разные способы нормативного регулирования. Влияние подобной практики на деятельность органов внутренних дел проявляется в том, что по одним и тем же проблемам существует достаточно много действующих нормативных установлений.
Зачастую в нормотворческой практике забывается тот факт, что правовые нормы представляют собой лишь механизм поведения и деятельности работников при решении ими служебных задач, в то время как решение проблем связано с деятельностью людей, а не нормами. В нормотворческой деятельности органов внутренних дел это наблюдается достаточно часто. Поэтому не следует очень удивляться, что многие нормативные документы «не работают».
В основе такой ситуации лежит предположение, что, чем более детально будут регламентированы организациями деятельность объекта управления, тем более эффективно будет осуществляться процесс функционирования. Можно обратить внимание на справедливое мнение Г.В. Атаманчука: «Суть государственного управления, - отмечает он, - в том-то и заключается, что его управляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется, а когда в нем существует потребность у управляемых объектов»1. Указание на потребность правового регулирования со стороны объектов управления имеет важное методологическое значение. В современных реалиях представители аппаратов управления зачастую принимают различного рода правовые установления не потому, что в них нуждаются подчиненные органы, а для того, чтобы создать видимость их активности по реагированию на изменения- оперативной обстановки. В качестве примера можно привести практику принятия решений коллегий, издания приказов по итогам работы за полугодие, год. В эти правовые документы аппараты управления стремятся заложить как можно больше указаний, чтобы придать весомость данному документу. В результате создается иллюзорное представление о том, что в ходе отчетного периода управленческое воздействие на деятельность объектов управления вообще не оказывалось, если это так детально требуется осуществить в конце периода.
Кроме того, у работников аппаратов управления зачастую бытует представление, что работники нижестоящих уровней управления не могут работать продуктивно без их непосредственного участия. Именно поэтому подготавливается много нормативных документов излишне детального характера, что приводит к нескольким последствиям: во-первых, подобная практика требует привлечения дополнительных сил, неоправданно отнимает много времени и, тем самым приводит к увеличению численности штабных подразделений; во-вторых, сковывает инициативу исполнителей, которые вынуждены ориентироваться на требования нормативных установлений, а не на собственный взгляд на решение возникших проблем, хотя зачастую их подход является более продуктивным; в-третьих, обусловливает рост документооборота.
Справедливости ради можно отметить, что и среди учёных, занимающихся проблемами управления в целом, и правового регулирования, в частности, существует позиция, в соответствии с которой « отсутствие правового регулирования деятельности любого органа у правления отрицательно сказывается на его работе»1. Эту же мысль в свое время высказал и Г.Г. Зуйков: «в принципе управление тем эффективнее, чем в большей степени оно опирается на формализованное поведение его участников»2.
Однако это не означает, что такая нормативная урегулированность должна быть максимальной. Сторонники создания нормативных правовых актов по всем направлениям штабной работы подчёркивают, что в этом направлении чётко виден правовой пробел, слабое правовое урегулирование . Учитывая низкий профессиональный уровень штабных работников низового звена, высокую текучесть кадров, они полагают, что тем самым штабным работникам будет оказана необходимая помощь в условиях отсутствия должного профессионализма. По их замыслу целесообразно разрабатывать Инструкции по организации и осуществлению конкретных штабных функций (информационно-аналитическая работа, контроль и т.д.).
Однако существуют и иные мнения на этот счет. Так, понятна точка зрения В.В. Драпова, который считает, что чрезмерная, зарегламентированность, обилие инструкций, положений, иногда своевольно толкующих решения вышестоящих органов управления, превращаются в помеху, тормоз, приводят к негативным последствиям: путают исполнителей, подавляют инициативу, порождают нерешительность, желание воздержаться от действий, когда требуется незамедлительное реагирование1.
В настоящее время в системе органов внутренних дел России действует несколько тысяч нормативных актов, принятых на уровне МВД России. Если к этому добавить нормативные установления территориальных органов МВД России на региональном уровне, то нетрудно представить себе громадный объем правовой информации. В этих условиях исполнители практически не имеют возможности следовать правовым предписаниям сверху, ибо они не только слабо знают требования большинства, актов, но зачастую и не подозревают об их существовании. Поэтому не стоит удивляться, что на практике значительное число правовых установлений не реализуется.
