Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика административных барьеров, возникающих в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
1.1. Понятие и виды административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел .
1.2. Причины возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Глава 2. Основные пути преодоления административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел 74
2.1. Общая характеристика направлений преодоления административных барьеров в деятельности органов внутренних дел 74
2.2. Преодоление административных барьеров при приеме, регистрации и разрешении территориальными органами МВД России заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях 99
2.3. Преодоление административных барьеров при осуществлении деятельности подразделениями ГИБДД и лицензионно-разрешительной работы МВД России 119
Заключение
Список литературы
- Понятие и виды административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
- Причины возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
- Преодоление административных барьеров при приеме, регистрации и разрешении территориальными органами МВД России заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях
- Преодоление административных барьеров при осуществлении деятельности подразделениями ГИБДД и лицензионно-разрешительной работы МВД России
Понятие и виды административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Улучшение взаимоотношений граждан с органами государственной власти является важным направлением проводимой в Российской Федерации административной реформы. Органы внутренних дел достаточно часто взаимодействуют с гражданами по различным вопросам их жизнедеятельности, в связи с чем данная проблематика приобретает для полиции особую значимость.
Одним из основных направлений улучшения взаимоотношений граждан и органов внутренних дел является выявление и устранение административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел, связанных с обращениями граждан по различным вопросам. Проблема возникновения и устойчивого сохранения административных барьеров получила достаточно широкое распространение при реализации таких основных направлений деятельности полиции, связанных с обращением граждан, как: - защита личности от противоправных посягательств; - обеспечение безопасности дорожного движения; - контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия.
В результате проведенного исследования было установлено, что в рамках вышеуказанных направлений деятельности органов внутренних дел осуществляется большая часть обращений граждан.
В ходе реформирования органов внутренних дел все более очевидной становится назначение полиции как элемента системы сервисного государства. В одном из интервью статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации И.Н. Зубов говорил: «Полиция во всем мире рассматривается как одна из подсистем оказания массовых услуг населению, так же как скорая медицинская помощь, например. Конечно, услуг специфических, связанных в том числе с применением методов принуждения, ограничением прав и свобод граждан, с применением оружия, наконец. Но все же это услуги. Полиция не должна рассматриваться как карательный орган. Эта организация – социальный партнер и защитник населения. В этом смысл и одно из главных направлений реформирования»1. Это заявление ясно показывает, что от превентивного правоохранительного органа МВД России постепенно трансформируется в государственный орган, помогающий гражданам в решении различных проблем. Все явнее становится связь правоохранительной деятельности с правозащитной, которая все больше приобретает первостепенное значение в деятельности МВД России. Новые требования к правоохранительной деятельности ориентируют сотрудников ОВД на удовлетворение запросов граждан, а не ложно понимаемых корпоративных интересов системы. Конечно же сложившуюся в течении долгих лет систему в один день переделать не представляется возможным, но и процесс совершенствования это не единовременная акция, поэтому в течении определенного времени возможно добиться определенных положительных результатов. Позитивными сдвигами в данном направлении можно считать принятие «Плана деятельности МВД России по реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года на 2013 год и плановый период 2014 – 2018 годов», одной из целей которого заявлена: «Обеспечение качества и доступности государственных
Прежде чем приступить к рассмотрению понятия административных барьеров, необходимо коснуться вопроса относительно того, насколько допустимо категорию «административный барьер», употребляемую обычно в сфере оказания государственных услуг, применять в связи с правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. Постановка этого вопроса вызвана тем, что в научной литературе, связанной с проблематикой предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам, некоторые авторы обосновывают необходимость разграничения функций государственных органов и функций по предоставлению ими услуг населению. Так, В.И. Числов предлагает разграничить данные функции на основании следующих критериев: наличие в целях предоставления услуги общественного интереса и социальной значимости; бесплатность услуг (или льготный режим оплаты); добровольность обращения граждан за услугой в органы внутренних дел; использование для оказания услуги государственных ресурсов (материально технических, финансовых, организационных, информационных, кадровых); метод реализации полномочий при предоставлении органами внутренних дел услуг не является властно-распорядительным, деятельность по предоставлению услуг не является непосредственно управленческой (не содержит предписаний); у гражданина есть возможность выбора2. По его мнению, правоохранительная деятельность ОВД, как правило связана с
Причины возникновения административных барьеров в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Субъективные же причины наоборот – напрямую зависят от волеизъявления сотрудников ОВД непосредственно задействованных в процессе предоставления государственных услуг. В данном случае административные барьеры создаются сознательно и носят искусственно возникающий характер. В качестве примера данной категории причин можно привести не редкое для практики создание искусственных препятствий при предоставлении государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях. Предоставление данной услуги регулируется административным регламентом, утвержденным приказом МВД России от 1 марта 2012 года № 1401. Данным приказом утвержден исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги к ним относятся: поступление в дежурную часть территориального органа МВД России (отдела, отделения полиции): - сообщений о срабатывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации на охраняемом подразделением вневедомственной охраны объекте, не являющимся особо важным объектом, объектом повышенной опасности и жизнеобеспечения, объектом, подлежащим обязательной охране полицией, если в результате реагирования на сигнал «тревога» не выявлены признаки преступления или административного правонарушения; - сообщений о дорожно-транспортных происшествиях, поступивших в подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, не требующих проверки для обнаружения возможных признаков преступления или административного правонарушения, единственным последствием которых являются механические повреждения транспортных средств; - анонимных заявлений, поступивших по почте или информационным системам общего пользования, а также анонимных сообщений, поступивших по телефону, в которых содержатся признаки совершенного или готовящегося преступления, за исключением заявлений (сообщений), содержащих данные о признаках совершенного или готовящегося террористического акта; - выявленных непосредственно сотрудниками органов внутренних дел административные правонарушений, по которым составлены протоколы об административных правонарушениях; - заявлений граждан, должностных и иных лиц, носящих специальный характер, связанных с выдачей удостоверений, разрешений, лицензий, справок, заключений, государственных регистрационных знаков, талонов, паспортов, актов, документов, предоставляющих или восстанавливающих какое-либо право.
Основанием для отказа в рассмотрении заявлений, направляемых в электронном виде по информационным системам общего пользования, является: - указание заявителем недействительных сведений о себе и (или) адреса для ответа. - поступление дубликата уже принятого электронного заявления. - некорректность содержания электронного заявления (если содержащийся в нем текст не поддается прочтению). - невозможность рассмотрения заявления без необходимых документов и личной подписи заявителя. Иных оснований для отказа в предоставлении данной государственной услуги нет. Причем, один из пунктов Административного регламента, регулирующего предоставление госуслуги содержит в себе следующее требование: «…заявления (сообщения) о преступлении, об административном правонарушении и происшествии подлежат обязательному приему»1. То есть все заявления и сообщения о преступлениях и административных правонарушениях в обязательном порядке должны регистрироваться в Книге учета заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях. Однако несмотря на это, если гражданин сообщает о не особо тяжком преступлении, которое совершено неустановленными лицами и если по мнению сотрудника ОВД, принимающего данное заявление, это преступление сложно раскрыть, руководствуясь либо негласными установками руководства по улучшению статистических показателей, либо желанием уменьшить объем работы для себя или для коллег, этот сотрудник всячески пытается отговорить гражданина от подачи заявления, мотивируя это различными надуманными поводами (тем, что либо лицо совершившее преступление найдено не будет, а для гражданина это будет только дополнительными проблемами, являться по вызову следователя; либо тем, что в действиях неустановленных лиц не усматривается наличие состава преступления и все равно по заявлению гражданина будет принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела; либо приводя какие-либо иные надуманные доводы). Данная ситуация складывается ввиду того, что как отмечено в научном докладе К.К. Гориянова, В.С. Овчинского и Л.В. Кондратюк, подготовленном в 2001 г., органы внутренних дел «… не заинтересованы в выявлении, принятии и регистрации заявлений и сообщений о многих видах преступлений, поскольку основными показателями эффективности деятельности милиции до настоящего времени является снижение уровня преступности и повышения процента раскрываемости преступлений»1. На сегодняшний день ситуация сколько-нибудь существенно не изменилась и указанные показатели эффективности деятельности, уже полиции, практически сохраняются, так как «… увеличение количества зарегистрированных преступлений влечет уменьшение процента раскрываемости»2. Соответственно, чем больше преступлений будет зарегистрировано, тем меньше будет процент раскрываемости, поэтому достаточно часто в органах внутренних дел граждане сталкиваются с приведенными выше искусственными барьерами при подаче заявлений о преступлениях. На это обратили внимание в свое время авторы упомянутого доклада: «искусственная латентность, т.е. укрытие работниками милиции преступлений от регистрации и учета, является первым и мощным «барьером», блокирующим доступ граждан к правосудию»3. Из вышеизложенного можно сделать заключение, что устранение причин возникновения данных барьеров, а также самих барьеров, приобретает ярко выраженный правозащитный характер, так как повышает уровень уголовно процессуальной защищенности граждан, а соответственно влечет удовлетворенность граждан деятельностью органов внутренних дел.
Преодоление административных барьеров при приеме, регистрации и разрешении территориальными органами МВД России заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях
Второе и третье направления – обеспечение безопасности дорожного движения и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия будут рассмотрены в третьем параграфе настоящей главы. Настоящий параграф будет посвящен рассмотрению первого направления – защиты личности от противоправных посягательств. В рамках этого направления считаем необходимым рассмотреть наиболее проблемный для граждан аспект, касающийся подачи заявления в ОВД о совершенном преступлении или административном правонарушении.
В данной функции содержится один из главных смыслов правоохранительной деятельности, состоящий в реализации охранительных норм уголовного и административного права по защите нарушенных субъективных прав граждан. Одним из главных назначений уголовного судопроизводства является защита прав и законных интересов лиц и организаций потерпевших от преступлений (УПК РФ-2001, ст. 6). При этом полиция не только участник уголовного процесса, но, что для нашего исследования важно, она в большинстве случаев стоит у его истоков, так как принимает, регистрирует и разрешает заявления обратившихся в полицию граждан и организаций. Проблемы ограничивающие права граждан на этом этапе фактически препятствующие защите их прав и законных интересов на последующих стадиях уголовного процесса многогранны. В нашем исследовании они будут рассмотрены главным образом с позиций административных барьеров возникающих при приеме, регистрации и разрешении заявлений, в том числе в связи с несоблюдением требований приказа МВД России № 140-2012 г. и его пробелами.
Защита личности от противоправных посягательств – одно из основных направлений деятельности, осуществляемое органами внутренних дел. В ходе реализации данной функции органов внутренних дел граждане имеют право обращаться в любой орган внутренних дел с заявлением о совершенном преступлении или административном правонарушении, а сотрудники ОВД обязаны зарегистрировать данные сообщения, всесторонне рассмотреть изложенные в них факты и в установленные законом сроки вынести правомерное решение. Однако на практике при реализации данной функции возникает немало административных барьеров. Как показало проведенное анкетирование граждан, 89 % респондентов высказали недовольство организацией работы дежурных частей ОВД по приему заявлений о преступлениях и административных правонарушениях. Наибольшее недовольство у граждан вызывает недоброжелательное отношение сотрудников полиции к заявителям, а также отсутствие возможности получить необходимую информацию (отсутствие стендов с образцами заполнения документов, отсутствие информации об обязанностях полиции и порядке обжалования неправомерных действий сотрудников ОВД и т.д.).
Нормативное регулирование деятельности территориальных органов МВД России по приему и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях до ноября 2014 г. осуществлялось приказом МВД России от 1 марта 2012 года № 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях». Ранее, в приказе МВД России от 4 мая 2010 г. № 333, 103 деятельность по приему заявлений о преступлениях и административных правонарушениях не была отнесена к предоставлению государственных услуг органами внутренних дел, однако, как уже указывалось в первой главе настоящего исследования, согласно Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», принятого 27 июля 2010 г. любая деятельность органов государственной власти, осуществляемая по заявлениям граждан, реализуется в форме предоставления государственных услуг, в связи с этим деятельность органов внутренних дел по приему, регистрации и разрешению заявлений о преступлениях и административных правонарушениях была приведена в соответствие с указанным Федеральным законом и приказом МВД России № 140 был утвержден Административный регламент МВД России предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях. Однако с принятием указанного регламента в практике приема, регистрации и разрешения заявлений фактически ничего не изменилось. Как показали опросы сотрудников дежурных частей ОВД, никаких перемен в связи с принятием данного приказа не произошло, дополнительных занятий по изучению административного регламента с ними не проводилось, в чем особенность деятельности по предоставлению государственных услуг они не знают. Руководители просто «отписались» в отчетах, что занятия проведены и административный регламент изучен.
Преодоление административных барьеров при осуществлении деятельности подразделениями ГИБДД и лицензионно-разрешительной работы МВД России
При подаче заявлений иными способами также возникают барьеры, препятствующие реализации прав граждан на защиту от преступных посягательств. В ходе исследования было установлено, что 87 % заявлений и сообщений о преступлениях и административных правонарушениях поступают по телефону. Данный способ зачастую является недейственным, т.к. дозвониться до дежурной части многих территориальных ОВД бывает очень сложно. В ходе проведенного специалистами Пермского правозащитного центра эксперимента было установлено, что в г. Перми нужно в течение 10-15 минут набирать номер дежурной части, чтобы на звонок ответили. При этом, как показал эксперимент, линия занята не всегда. В ряде случаев в трубке слышны длинные гудки, что говорит о наличии телефонного соединения и нежелании, либо невозможности сотрудников принять вызов1. Как показало проведенное нами исследование, в других городах России (Москва, Новосибирск, Казань, Барнаул, Ульяновск, Владикавказ) по телефону 02 дозвониться также очень сложно, а проведенное анкетирование граждан выявило, что непосредственные телефоны дежурных частей ОВД даже того района, где проживает гражданин, неизвестны 89 % опрошенных, необходимо также учитывать и то, что у гражданина может возникнуть необходимость заявить о совершенном преступлении не только по месту проживания, но и в других районах города, а может быть и в другом населенном пункте. В связи с этим, должны приниматься необходимые меры по повышению доступности вызова телефона 02, а также информировании граждан об изменении данного телефона на номер 102. В крупных городах (в частности в г. Москве), данный переход уже осуществлен и в дежурную часть можно дозвониться как по телефону 02, так и по телефону 102. Переход на новый номер осуществляется для того, чтобы на номера телефонов экстренных служб, в том числе и полиции, можно было дозвониться с мобильного телефона, т.к. на телефон 02 можно звонить только со стационарного телефона.
Кроме того, необходимо повышать уровень информированности граждан о работе телефона вызова экстренных служб 112, так как дозвониться на данный номер также можно как со стационарного, так и с мобильного телефона, что достаточно актуально в настоящее время, в связи с все более повышающемся уровнем доступности сотовой связи.
Следующим рассматриваемым способом подачи заявления является направление заявления почтовой связью. При подаче заявления по почте проходит много времени, пока письмо дойдет до органа внутренних дел. Поэтому, как показали опросы граждан, ни один из опрошенных респондентов не направлял в ОВД заявление о преступлении либо административном правонарушении по почте. А так как при совершении преступления или административного правонарушения очень часто необходимо оперативное реагирование, для повышения возможности раскрытия преступлений по горячим следам, данный способ подачи заявления является малоэффективным и применяется гражданами крайне редко. Поэтому данное направление, как мало используемое, не привлекло нашего внимания, возможные административные барьеры при подаче заявлений по почте не рассматривались и соответственно направления их преодоления не изучались.
Приказом МВД России № 140-2012 г., как и отмененным приказом МВД России от 4 мая 2010 г. № 3331, предусматривается возможность подачи заявления о преступлении или административном правонарушении посредством сети Интернет. На сегодняшний день это достаточно быстрый и эффективный способ подачи заявления. Однако реализация подачи заявлений о совершенном преступлении посредством сети Интернет на сегодняшний день затруднена. На официальных сайтах территориальных органов МВД России говорится: «Сообщения о происшествиях (преступлениях, событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, а также иных обстоятельствах, требующих проверки на предмет содержания признаков преступления или административного правонарушения), круглосуточно принимаются и незамедлительно регистрируются в дежурных частях территориальных (линейных) органов внутренних дел, по телефону 02 (где есть такая возможность) или на едином портале государственных услуг»2. То есть возможность подачи заявления о преступлении лицам не зарегистрированным на Портале госуслуг (сайт www.gosuslugi.ru) ограничена. При этом, на момент исследования, получение данной госуслуги на портале государственных услуг было невозможно по техническим причинам (см. рисунок 2.2.1), что фактически становится своеобразным барьером для использования данного средства связи.
