Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению охраны имущества физических лиц
1.1. Историко-правовые этапы становления подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел 17
1.2. Организационно-правовой статус подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в системе обеспечения имущественной безопасности физических лиц 25
Глава 2. Правовые основы деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению охраны имущества физических лиц
2.1. Современное состояние правового обеспечения подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел 41
2.2. Совершенствование правового регулирования функционирования подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел 70
Глава 3. Организационные основы деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению охраны имущества физических лиц
3.1. Проблемы организации деятельности строевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации 85
3.2. Особенности организации управления персоналом вневедомственной охраны 112
3.3. Повышение эффективности взаимодействия подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с иными субъектами охраны объектов собственности и общественного порядка 133
Заключение 148
Список использованной литературы 153
Приложения 171
- Историко-правовые этапы становления подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел
- Организационно-правовой статус подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в системе обеспечения имущественной безопасности физических лиц
- Современное состояние правового обеспечения подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел
- Проблемы организации деятельности строевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что охрана материальных и других ценностей физических лиц является одной из важнейших функций государства, реализация которой осуществляется в пределах своей компетенции всеми государственными органами исполнительной власти, в том числе правоохранительными, хозяйствующими субъектами независимо от форм их собственности, предприятиями, учреждениями, общественными организациями (объединениями) и гражданами. Непосредственная охрана собственности возлагается в соответствии со ст. 1, 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» на полицию, к которой относятся подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Вневедомственная охрана МВД России – самая многочисленная служба правоохранительного министерства, насчитывающая в своих рядах более 154 тыс. сотрудников органов внутренних дел и 60 тыс. вольнонаемных граждан.
По итогам 2010 года под защитой подразделений вневедомственной охраны находятся 1,45 млн квартир граждан, 243,9 тыс. других мест хранения личного имущества и 476,4 тыс. объектов различных форм собственности, 5726 автомобилей юридических и физических лиц (посредством системы мониторинга автотранспортных средств).
Анализ действующих нормативных правовых актов, а также опыта деятельности позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день, наряду с положительными наработками, существует ряд нерешенных организационно-правовых проблем в указанной сфере. С 2007 года по настоящее время наблюдается снижение эффективности работы по установлению лиц, совершивших преступления (2007 г. – 82 017, 2010 г. – 64 615).
Также необходимо отметить, что после перевода вневедомственной охраны в 2004 г. на сметно-бюджетную систему финансирования эффективность ее финансово-экономической деятельности пошла на спад. В 2009 г. вневедомственная охрана принесла в бюджет 48,1 млрд рублей. При этом расходы на содержание вневедомственной охраны более чем на 10 % превысили доходы и составили 57 млрд рублей.
Следует отметить, что в условиях реформирования системы правоохранительных органов, направленного на повышение эффективности деятельности, приведения ее в соответствие с современными и перспективными потребностями, возрастает значение вклада каждого сотрудника в конечные результаты работы. В успешном решении этих проблем особую роль играет совершенствование управления персоналом, поиск эффективных форм и методов управления трудовым процессом, обеспечивающих активизацию человеческого фактора в целях повышения эффективности функционирования конкретного подразделения за счет всестороннего развития и применения творческого потенциала сотрудников, повышение уровня его квалификации, компетентности, ответственности и инициативы. Управление сотрудниками или персоналом представляет собой сложное социально-организационное явление, которое охватывает многие составляющие.
Состояние преступности и оперативной обстановки в регионах России, несмотря на то, что динамика статистических данных внушает некоторый оптимизм, остается на социально неприемлемом уровне. В 2010 году их число сократилось на 13,0 % по сравнению с прошлым годом. Почти половину всех зарегистрированных преступлений (49,4 %) составляют хищения чужого имущества, совершенные путем: кражи – 1108,4 тыс. (6,7 %), грабежа – 164,5 тыс. (19,9 %), разбоя – 24,5 тыс. (18,4 %). Почти каждая третья кража (32,2 %), каждый двадцать третий грабеж (4,4 %) и каждое тринадцатое разбойное нападение (7,7 %) были сопряжены с незаконным проникновением в жилище, помещение или иное хранилище. Каждое двадцатое зарегистрированное преступление (5,0 %) – квартирная кража.
Таким образом, организационно-правовое обеспечение деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц является актуальной проблемой, требующей своевременного, научного и комплексного решения.
Степень разработанности темы исследования. Общие вопросы правового обеспечения имущественной безопасности рассматривались в работах В.М. Безденежных, Н.Е. Бунякина, А.Л. Вострокнутова, И.П. Голосниченко, И.А. Климова, М.В. Кравченко, В.У. Хатуаева, В.В. Черникова и др. Административно-правовые проблемы охраны объектов собственности подразделениями вневедомственной охраны исследовались С.Г. Аникеевым, В.М. Безденежных, М.А. Григорьевым, А.В. Деминым, Н.Н. Карташовым, В.В. Никифоровым, Ф.С. Разареновым, В.Д. Резвых, Л.И. Сидоровым, Л.Н. Урвачевым и др. Проблемы организационного, правового и тактического обеспечения охраны объектов собственности и общественного порядка вневедомственной охраной освещались в работах Е.В. Горина, Н.Е. Лишанкова, С.С. Миронова, А.К. Юрченко. Кроме того, некоторые аспекты организации деятельности подразделений вневедомственной охраны нашли отражение в работах С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, И.Л. Бачило, А.Д. Гвишиани, Ю.А. Тихомирова, а также ученых, исследовавших проблемы социального управления в системе МВД России, – Д.Н. Бахраха, И.В. Голованева, И.И. Веремеенко, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, А.В. Крысина, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.А. Минаева, А.Х. Миндагулова, А.Я. Минина, А.С. Пиголкина, А.И. Пригожина, А.Н. Роши, Г.А. Туманова, Ю.П. Соловей, В.С. Чернявского, Г.Е. Шепитько и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и правового обеспечения деятельности персонала подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Предмет исследования – теоретические, организационные и правовые аспекты, особенности деятельности персонала структурных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Цель диссертационного исследования – разработка теоретических, организационных и правовых основ совершенствования деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
В соответствии с целью исследования были решены следующие задачи теоретического и эмпирического характера:
1. Исследованы историко-правовые этапы становления подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
2. Выявлен и охарактеризован организационно-правовой статус подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в системе обеспечения имущественной безопасности физических лиц.
3. Проанализировано современное состояние правового обеспечения деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
4. Разработан комплекс мер по совершенствованию правового регулирования функционирования подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
5. Выявлены и проанализированы особенности и проблемы организации деятельности строевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.
6. Определены основные направления совершенствования взаимодействия подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел с иными субъектами охраны объектов собственности и общественного порядка.
Методологическую основу исследования составили следующие группы методов. К всеобщим методам познания относится диалектический подход. Так, достижению цели исследования и решению поставленных задач способствовало использование таких принципов диалектической логики, как объективность, всесторонность и полнота познания, рассмотрение внутренних противоречивых сторон и тенденций исследуемого. Познание сущности механизма организации деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации как сложного диалектически противоречивого процесса стало возможным благодаря использованию системы законов и категорий диалектики.
Вторую группу образуют общенаучные методы: анализ, синтез, системный и функциональный подходы. Весьма продуктивным при изучении существующих дефиниций исследуемой проблематики оказалось применение методов анализа и синтеза, что дало возможность сформулировать некоторые собственные определения ряда понятий. Использование функционального подхода позволило всесторонне исследовать проблему правового и организационного обеспечения деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности физических лиц.
Третью группу составляют частнонаучные методы конкретно-социологических исследований (наблюдение, анкетирование), а также контент-анализ нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и осуществление функций подразделениями вневедомственной охраны. Использование этой группы методов в сочетании с системным и функциональным методами было применено при изучении современного состояния правового и организационного обеспечения деятельности вневедомственной охраны, выявлении факторов, снижающих эффективность работы указанных подразделений по обеспечению имущественной безопасности физических лиц, а также пробелов и коллизий в правовом регулировании этой деятельности и выработке в связи с этим предложений, направленных на устранение существующих противоречий и совершенствование нормативно-правовой базы.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, уголовное, уголовно-исполнительное, административное, гражданское и иное законодательство, нормативные правовые акты в сфере деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением комплексной технологии, сочетающей различные его методы, а также проанализированными теоретическими и правовыми источниками, эмпирическим материалом, полученным в результате проведения социологических исследований в период 2007–2010 гг., а также в процессе собственной практической деятельности в подразделениях вневедомственной охраны.
В качестве респондентов социологического исследования выступили 300 сотрудников вневедомственной охраны, состоящих в различных должностях. Проанализированы результаты деятельности вневедомственной охраны за 2003–2010 гг., а также данные о состоянии преступности в указанный период.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной полученных результатов.
Теоретическая значимость заключается в том, что диссертация, являясь комплексным обобщенным исследованием организационно-правовых основ деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, систематизирует уже имеющиеся знания о предмете, значительно углубляет и расширяет их, обозначает проблемы и развивает направления для дальнейших научных разработок в области обеспечения имущественной безопасности физических лиц. Результаты исследования свидетельствуют о необходимости комплексного, междисциплинарного подхода к решению проблем в сфере организации и правового обеспечения деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Практическая значимость исследования определяется его прикладным характером и ориентацией на совершенствование деятельности подразделений вневедомственной охраны по обеспечению охраны имущества физических лиц. Положения диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц, обучении сотрудников вневедомственной охраны, а также в учебном процессе образовательных учреждений по дисциплинам «Управление в органах внутренних дел», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы». Практическое значение диссертации также состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой и административно-юрисдикционной деятельности субъектов охраны собственности физических лиц.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что на современном этапе впервые проведено имеющее теоретическое и прикладное значение комплексное исследование проблем в сфере организации деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц в условиях реформирования системы органов внутренних дел, важнейшими этапами которого стали: переход в 2004 г. вневедомственной охраны на сметно-бюджетное финансирование; создание и передача в 2005 г. части функций ФГУП «Охрана»; принятие и вступление в силу в марте 2011 г. Федерального закона «О полиции».
Научной новизной также обладают следующие положения:
– проведен анализ и уточнена периодизация историко-правовых этапов становления и развития вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
– сформулировано научное определение деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц;
– определена система принципов деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Таким образом, диссертация содержит ряд теоретических положений, направленных на обогащение общей теории управления органами внутренних дел в целом и теории управления деятельностью служб общественной безопасности в частности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Периодизация историко-правовых этапов становления и развития вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Первый этап (1917–1931). В октябре 1917 г. НКВД распространил Постановление «О рабочей милиции». На местах стали создаваться вооруженные группы под различными названиями: «специальные отряды охраны», «отряды порядка и охраны», «охранные дружины» и т. д. Организационно-правовое становление института ведомственной охраны началось в 1922 г. в связи с принятием Положения об НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г., утвердившего организационную структуру милиции. Первым законодательным актом, регламентирующим деятельность ведомственной милиции на хозрасчетной основе, стал Закон РСФСР от 6 февраля 1924 г. «О ведомственной милиции». С 1930 г. отделения ведомственной милиции при райгоротделах начинают сводиться в единые подразделения – дивизионы, батальоны, взводы; впервые начинают внедряться технические средства охраны, создаются питомники служебных собак.
Второй этап (1931–1952) становления и развития вневедомственной охраны начался с принятия в 1931 г. Положения о рабоче-крестьянской милиции, перед которой были поставлены задачи охранять государственное и общественное имущество, а также безопасность граждан и их имущество. 24 июня 1941 г. Совет народных комиссаров СССР принял Постановление «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов». Оперативное и боевое руководство ими было возложено на НКВД. Ведомственная милиция стала основой таких подразделений.
Третий этап (1952–1992). 29 октября 1952 г. считается днем образования службы вневедомственной охраны МВД России. В этот день было принято Постановление Совета Министров СССР № 4633-1835с «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и меры по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств».
Четвертый этап. В 1992 году было принято действующее по настоящее время Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации. В 2004 г. подразделения вневедомственной охраны переведены на сметно-бюджетное финансирование. Альтернативой этой реорганизации стала ликвидация всей службы. В 2005 г. было создано федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) «Охрана». Очередная веха развития – принятие Федерального закона «О полиции», вступившего в законную силу с 1 марта 2011 года.
2. Авторское определение понятия деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Деятельность подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц – это деятельность, основанная на законодательных и ведомственных нормативных правовых актах, осуществляемая подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, по организации и обеспечению защиты от противоправных посягательств охраняемых объектов, представляющая собой совокупность правовых, организационных, охранных, технических средств и методов, а также иных мер, направленных на предупреждение и пресечение противоправных посягательств в отношении охраняемого имущества физических лиц.
3. Система принципов деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации по обеспечению охраны имущества физических лиц.
Для достижения целей деятельности подразделений вневедомственной охраны по обеспечению охраны имущества физических лиц она должна осуществляться на основе следующих принципов:
– неукоснительного соблюдения положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О полиции», других нормативных актов, регламентирующих организацию деятельности по обеспечению имущественной безопасности физических лиц;
– совершенствования договорно-правовых отношений в условиях реформирования системы государственных правоохранительных органов, расширения перечня и объема охранных услуг, рекламной деятельности, создания новых структур хозяйствования, формирования инвестиционной, страховой и кредитной политики;
– модернизации и оптимизации системы вневедомственной охраны МВД России, рационального использования имеющегося научно-технического потенциала, внедрения положительного опыта деятельности по разработке и эксплуатации технических и иных средств, проведения единой технической политики, создания единых стандартов безопасности и охраны с учетом международных требований и норм;
– укрепления связей с государственными и общественными организациями, а также взаимодействия с негосударственными охранными структурами;
– развития международного и межведомственного сотрудничества по вопросам использования прогрессивных форм и методов организации службы, повышения уровня профессионального мастерства сотрудников и работников подразделений охраны;
– повышения эффективности управления подразделениями вневедомственной охраны с учетом ее новой структуры, за счет оптимизации организационного построения и формирования современной информационной инфраструктуры;
– повышения социального статуса сотрудников и работников подразделений вневедомственной охраны, повышения качества службы и условий труда.
4. Особенности организационно-правового статуса подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
Деятельность подразделений вневедомственной охраны направлена на практическую реализацию конституционных норм, которые гарантируют охрану собственности. Вневедомственная охрана – это прежде всего часть полиции. В то же время вневедомственная охрана является в определенных аспектах предпринимательской структурой. Указанное обстоятельство предъявляет особые требования к управлению вневедомственной охраной, которое должно быть, как минимум, многоаспектным. Таким образом, вневедомственная охрана как субъект и объект управления характеризуется тем, что, с одной стороны, она включена в систему охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, с другой – выступает как самостоятельный субъект предпринимательской деятельности на рынке охранных услуг.
-
Обоснование, рекомендации и предложения теоретического и практического значения по совершенствованию нормативных правовых актов в части, касающейся правового регулирования различных аспектов деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации:
а) с целью совершенствования финансово-экономической деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел необходимо дополнить пункт 3 Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589, самостоятельной функцией, предусматривающей необходимость проведения комплекса мероприятий по развитию и продвижению охранных услуг, оказываемых подразделениями вневедомственной охраны. Для реализации указанной функции диссертант предлагает предусмотреть и ввести самостоятельную штатную структуру (заместитель начальника, отдел, отделение, группа) в состав управлений (отделов) вневедомственной охраны при территориальных органах МВД по субъектам Российской Федерации;
б) в целях совершенствования деятельности подразделений вневедомственной охраны по обеспечению охраны имущества физических лиц в приказе МВД России от 31 августа 2007 г. № 772 «Об утверждении Порядка обеспечения Министерством внутренних дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по договорам», в разделе «Заключение договоров на охрану имущества физических и юридических лиц» необходимо предусмотреть в качестве обязательного раздела договора об оказании охранных услуг, по условиям которого предусмотрено прибытие группы задержания или наряда вневедомственной охраны, конкретного времени прибытия группы задержания по сигналу «тревога», для чего следует дополнить пункт 36 указанного приказа частью 2 следующего содержания: «В случае если по условиям договора предусмотрено прибытие группы задержания (наряда) вневедомственной охраны, в договоре указывается максимальное время, в течение которого на охраняемый объект должна прибыть группа задержания (наряд) по сигналу ,,тревога”»;
в) в целях реализации положений статьи 11 Федерального закона «О полиции», предписывающих активно использовать достижения науки и техники, современных технологий и информационных систем в профессиональной деятельности, необходимо ввести в систему оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны показатель «Использование современных технологий и информационных систем», разработав соответствующие индикаторы.
-
Приоритетные задачи развития вневедомственной охраны, к которым следует отнести: повышение уровня организаторской работы при сокращении и удешевлении управленческого аппарата; максимальное использование положительно зарекомендовавших себя на практике форм и методов обеспечения охраны имущества, внедрение научных рекомендаций и приемлемого в российских условиях зарубежного опыта, совершенствование правового и нормативного регулирования, научное обеспечение оптимизации деятельности вневедомственной охраны.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования нашли применение в практической деятельности подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел. Положения диссертационного исследования публиковались в печатных изданиях, а также докладывались в ходе научных мероприятий. По итогам исследований соискателем подготовлены 5 научных статей. Общий объем опубликованных работ – 1,3 п.л.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс образовательных учреждений юридического профиля (Псковский юридический институт ФСИН России, Рязанский филиал Московского университета МВД России), а также в практическую деятельность органов внутренних дел (Управление вневедомственной охраны при УВД по Рязанской области, Центр охраны объектов высших органов государственной власти МВД России).
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Историко-правовые этапы становления подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел
В 2012 году вневедомственной охране МВД России исполнится 60 лет. В правовой литературе высказываются различные точки зрения относительно исторических этапов эволюционного развития вневедомственной охраны, что с определенной долей условности связывается не только с расширением и усложнением ее задач и функций, но и с преодолением кризисных явлений в правоохранительной деятельности и организации охраны объектов собст-венности. В частности, A.M. Волков , М.А. Григорьев и Л.Н. Уврачев , Н.Н. Карташов называют три основных этапа развития службы: октябрь 1952 - февраль 1966 г.; февраль 1966 - декабрь 1970 г.; декабрь 1970 -1985 г. А.С. Кожокарь4 выделяет лишь два этапа: 1952-1967 гг. и 1967-1980 гг. Согласно приведенной периодизации на первом этапе происходило организационно-правовое становление службы, завершившееся принятием Типового положения о вневедомственной охране при органах милиции, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 18 февраля 1966 г. № 129. Второй этап связывается с завершением эксперимента по замене сторожей на обходных постах и бригадиров сторожевых подразделений на сотрудников милиции1. В связи с этим на основании распоряжения Совета Министров СССР от 10 мая 1967 г. № 1026 функции охраны были расширены и дополнены функцией охраны общественного порядка на маршрутах патрулирования . Однако, полностью признавая методологическую ценность приращения задач и функцией как критерий исторической периодизации той или иной организационной структуры, в основу ее научно-исторической классификации должен быть положен правовой критерий, позволяющий не только интерпретировать рассматриваемые эволюционные процессы становления и развития вневедомственной охраны в широком социально-правовом контексте, но и связать воедино ее организационные, правовые, функциональные и другие характеристики.
Первый этап (1917—1931). Следует отметить, что до революционных событий 1917 г. вопросами охраны всех видов собственности в России занимался Департамент полиции. Однако 11 марта указанного года Временное правительство издало постановление об упразднении названного Департамента, выводе всех его чиновников за штаты и образовании Особой комиссии по ликвидации дел политического характера. В целом же систему правоохранительных органов и охранных структур Временное правительство не сумело создать. После октября 1917 г. формой всеобщего вооружения народа являлись отряды Красной гвардии. Основой их формирования стали рабочие фабрик и заводов. Их первой обязанностью была охрана средств производства, сырья и готовой продукции.
28 октября (10 ноября по новому стилю) 1917 г. НКВД распространил Постановление «О рабочей милиции». На местах стали создаваться вооруженные группы под различными названиями: «специальные отряды охраны», «отряды порядка и охраны», «охранные дружины» и т. д. Однако жизнь вскоре показала слабость такого подхода к организации охраны предприятий, поскольку не было специалистов-организаторов службы, дисциплина в рабочих отрядах была низкой и, как следствие, процветали хищения, кражи, разбазаривание ценностей.
В 1919 г. СНК РСФСР поручил НКВД организовать подразделения специализированной промышленной милиции. В октябре того же года она была создана во многих губерниях РСФСР. Ей вменялось в обязанность: поддержание порядка и спокойствия в стране, охрана гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а таюке фабрик, заводов, рудников и т. д. Кроме того, она обеспечивала порядок на путях сообщения и сопровождала перевозимые по ним грузы и ценности. В 1921 г. промышленная милиция насчитывала свыше 15 тыс. милиционеров.
Историко-правовой анализ процессов становления органов внутренних дел в Российской Федерации свидетельствует о том, что задача борьбы с посягательствами на государственную и личную собственность первоначально была возложена на всю милицию. Тем не менее в ее структуре все же существовала так называемая «продовольственная милиция», деятельность которой заключалась в охране продовольственных складов и запасов1. В годы Гражданской войны для вооруженной охраны объектов, имеющих важное государственное значение (перерабатывающие предприятия, продовольственные склады, зернохранилища), была образована содержащаяся за счет государственного бюджета «промышленная милиция» .
Организационно-правовой статус подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел в системе обеспечения имущественной безопасности физических лиц
Проблема имущественной безопасности всегда привлекала внимание ученых и практиков, известных политиков и государственных деятелей. Анализ их точек зрения подтверждает отсутствие единых подходов к пониманию безопасности. Очевидно, для того, чтобы понять, что такое «имущественная безопасность», необходимо исходить прежде всего из сущности и содержания общего понятия термина «безопасность».
По В.И. Далю, слово «безопасность» означает «отсутствие опасности, сохранность, надежность», понятие «безопасный» трактуется как «неопасный, не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда; безвредный, сохранный, верный, надежный»1. По СИ. Ожегову, безопасность — это состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»2. Следовательно, безопасность — это обеспечение, сохранение чего-то существующего, ограждение от опасностей. Безопасность государства — ограждение его от опасностей, сохранность существующего состояния, стабильность, обеспечение надежности функционирования.
Таким образом, под термином «безопасность» понимается полное отсутствие опасности для какого-то явления со стороны кого-либо или чего-либо, то есть такое состояние, когда полностью исключена опасность любого вида, безопасность включает в себя спокойствие, надежность и уверенность, сохранность.
Между общим понятием «безопасность» и термином «имущественная безопасность граждан» находится целый ряд промежуточных родовых понятий, каждый из которых обладает своим специфическим содержанием.
Формирование понятия «охрана» мы предлагаем произвести посредством двух методов: лингвистического и правового. В первом случае необходимо исследовать содержание понятия охраны, во втором - нормативные правовые акты, содержащие указанную категорию. На основе проведенных исследований следует сформулировать указанное определение применительно к договору на оказание услуг частной охранной деятельности.
По СИ. Ожегову, понятие «охрана» происходит от слова «охранять» и означает «оберегать, относиться бережно, стеречь»1. Наряду с этим под «охраной» понимаются действия, которые означают «ограждать, защищать кого-либо, что-либо от чьих-либо посягательств»2. Таким образом, в лингвистическом аспекте слово «охрана» означает действия, направленные на сбережение, защиту кого-либо, чего-либо от посягательств.
Законодательство Российской Федерации содержит нормы, которые характеризуют категорию «охрана» в прямом или переносном смысле применительно к отдельным отраслям права. Так, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» вообще не содержит термина «охрана» в прямом значении, однако определяет категорию «безопасность» как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» .
Рассмотренные понятия государственной и ведомственной охраны означают в первом случае «функцию федеральных органов государственных органов власти» , во втором - «совокупность органов управления, сил и средств...»5. Аналогичное понятие охраны содержится и в определении Федеральной службы охраны Российской Федерации: федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны6, «совокупность... органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для профилактики пожаров, их тушения и проведения аварийно-спасательных работ»1 (пожарная охрана).
Проблема внутренней безопасности человека, общества и государства зарождается с возникновением человека, общества и государства и в своем развитии проходит различные этапы, видоизменяясь и отражая складывающиеся условия их существования. Как известно, появление указанных социальных, государственных институтов обусловливается, в частности, необходимостью обеспечения внутренней безопасности личности и общества, а уж затем возникает необходимость охраны от внутренних посягательств самого государства2.
Отдельные аспекты проблемы внутренней безопасности можно найти в трудах древних философов, например Аристотеля. В частности, он указывает пути обеспечения внутренней безопасности, среди которых выделяет насилие, то есть действие или противодействие чему-либо опасному для социума. Платон в своей известной работе «Государство» отмечает такой аспект обеспечения внутренней безопасности, как борьба за собственность. В этом отношении он подчеркивает, что в едином государстве всегда есть как бы два враждебных друг другу государства: первое - государство бедных, второе -богатых. Платон поднимает проблему сосуществования двух сил, стоящих за богатством и бедностью, противоречивых и борющихся между собой, однако существование которых невозможно друг без друга. Для разрешения этого противоречия возникает необходимость в такой организации их жизни и деятельности, которая позволила бы им сосуществовать, а государству и обществу - нормально функционировать.
Современное состояние правового обеспечения подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Обязанность государства защитить права и свободы человека и гражданина пронизывает все содержание Конституции Российской Федерации. Рїгнорирование этого принципа приводит к неблагоприятным издержкам, реставрации административно-командных методов управления и, следовательно, к застою в развитии общественных институтов. Этот принцип развития российского социума предполагает преодоление (путем увеличения сферы деятельности общественных, негосударственных институтов) монополизма государственного аппарата в решении ряда общественных задач, в частности относящихся к сфере деятельности органов внутренних дел.
Методы реализации основных функций современного Российского государства в значительной степени способствуют улучшению его жизнедеятельности.
Однако некоторые сохранившиеся до настоящего времени элементы государственного аппарата, прежде всего правоохранительной системы, правовые основы деятельности которых заложены в социалистический период, дисгармонируют с принятыми в постсоциалистический период нормативными правовыми актами, в определенной степени препятствуя построению правового государства. В процессе реформирования основ конституционного строя нашего общества обнаружилось значительное несоответствие правовых и организационных основ деятельности некоторых подразделений и служб органов внутренних дел Российской Федерации новым социальным реалиям. В связи с этим нельзя недооценивать роль юридической науки, призванной наметить пути решения политико-правовых проблем, связанных с совершенствованием демократических институтов, с исследованием новых явлений, возникающих в сфере правоприменительной практики, а таюке со стимулированием социально-активного поведения членов общества.
Расхождение порядка осуществления отдельных общественных отношений с научно обоснованными критериями функционирования государственных правоохранительных органов либо их прямое игнорирование могут привести к негативным последствиям, выражающимся в своеобразном выпадении указанных отношений из целостного организационно-правового механизма. Дальнейшее развитие нежелательной практики может привести к серьезному дисбалансу в развитии экономических, политических отношений, к отходу от конституционно установленных целей и задач общественного развития, а также причинить существенный социальный урон.
Анализируя современное состояние службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации, на наш взгляд, целесообразно остановиться на определении некоторых теоретических терминов, которые в последующем предполагается использовать в рамках настоящего исследования.
Основы организационно-правового построения любого государственного органа, например элемента правоохранительной системы, зависят отмелей, которые ему предстоит достичь, от задач и функций, которые определены ему для решения или реализации.
Как справедливо заметил А.И. Пригожий, «организации возникают тогда, когда достижение каких-либо общих целей признается возможным только через достижение индивидуальных целей или же когда достижение инди видуальных целей оказывается возможным только через выдвижение и достижение общих целей»1.
Утверждение, что система стремится к цели, означает, что ее действие сводят к минимуму рассогласования между наличным состоянием и некоторым заданным состоянием. Этому состоянию соответствует величина, обозначаемая термином «цель». Таким образом, «управленческая цель есть ориентация будущего состояния управленческих объектов, которого они должны достигнуть под воздействием субъекта управления»2.
В работах некоторых отечественных ученых прослеживается несогласие с точкой зрения, согласно которой любая организация имеет определенную цель. В частности, В.И. Франчук, приводя в исследовании, посвященном указанной проблематике, в качестве практического примера не имеющую, на его взгляд, цели деятельность по созданию населенного пункта, отдельного жилища как одной из форм совместной деятельности людей, делает вывод: «Таким образом, недостаточная адекватность популярного представления о социальной организации как целенаправленной системе и сложность вопросов, связанных с определением ее целей, приводят к выводу о его ограниченной практической значимости и заставляют обратиться к другим представле-ниям и моделям организации» . По нашему мнению, отстаивая подобную точку зрения, В.И. Франчук делает поспешный вывод. Утверждать ограниченную значимость целенаправленной деятельности организации фактически означает сводить весь операционно-технологический объем реализуемых персоналом мероприятий к набору несвязанных, непоследовательных, хаотичных действий, поскольку с принятием данной точки зрения исчезает основной индикатор эффективности организации - способность достичь декларированной цели. Если цели организации перестают играть основную роль в процедурах ее функционирования, то каким образом автор предполагает определять задачи, функции и структуру организации?
Сложность вопросов, связанных с определением целей организаций, является, на наш взгляд, проблемой методической и скорее отражает качество научного инструментария, используемого в ходе анализа, нежели характеризует параметры исследуемой с помощью этого инструментария социальной системы.
Таким образом, деятельность управленческого аппарата должна сводиться к установлению соответствия технологии, операций, реализуемых персоналом (личным составом), получаемых результатов и общей модели будущего состояния системы, определяемой термином «цель организации».
Целеполагательную функцию для любого государственного института, особенно правоохранительного, выполняют нормы и принципы, закрепленные в основном юридическом законе общества и государства - Конституции. Нормы действующего в Российской Федерации конституционного законодательства составляют формально идеальную инфраструктуру социального регулирования и являются, по сути, осознанным определением государственного строя, основой целевой ориентации государства, совокупности решений в государственной и общественной сферах1.
В частности, в п. 2 ст. 8 Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Проблемы организации деятельности строевых подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации
Правовые и организационные основы административной деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности, безопасности личности являются недостаточно исследованными. Практические работники испытывают потребность в комплексном анализе проблемных вопросов функционирования подразделений вневедомственной охраны; создании на этой основе системного подхода к решению поставленных перед службой задач; наиболее оптимальных формах и методах управления; организационно-штатном построении службы; определении стратегии расширения сферы деятельности; поиске эффективных способов защиты имущественной и личной безопасности; совершенствовании нормативно-правовой основы деятельности подразделений вневедомственной охраны.
Социальное управление в широком понимании этого термина - непрерывный процесс воздействия на объект управления (личность, коллектив, предприятие) для достижения оптимальных результатов при минимальных затратах времени и ресурсов1.
Раскрытию понятия управления, выяснению его назначения, сущности и содержания посвящена обширная литература. На этот счет высказано большое количество разных суждений и мнений, выдвинуто множество теоретических концепций. Разнообразие подходов присуще таюке анализу управленческой деятельности в сфере охраны правопорядка, борьбы с правонарушениями. При этом основными чертами (признаками) социального управления как особого вида субъективной деятельности людей признаются1: управление - это деятельность, призванная поддерживать и укреплять систему организованности общества, процессов, протекающих в нем; управление относится к сознательной деятельности особого уровня (надстраивается над исполнительской деятельностью); основное содержание управления проявляется в оказании целенаправленного воздействия на поведение людей и их коллективов; управление осуществляется специально формируемыми и полномочными группами людей. Применительно к государственному управлению дополнительно называются следующие его специфические черты: а) организационно-властный характер воздействий; б) осуществление преимущественно в правовой форме; в) выполнение управленческих функций разветвленной сетью государ ственных органов; г) реализация задач, функций и интересов государства как основной части политической системы общества.
Основываясь на названных положениях, можно предложить несколько рабочих определений государственного управления процессами охраны собственности, понимая под этим: — сознательное волевое определение целей и средств деятельности государственных органов по предупреждению и пресечению преступлений против собственности, восстановлению нарушенных имущественных правоотношений; - совокупность целенаправленных воздействий на социальные субъекты для обеспечения их совместной деятельности по достижению наилучших результатов в борьбе с правонарушениями, посягающими на собственность. Теория управления имеет свой, только ей присущий предмет исследования - она изучает закономерности организации управленческого процесса и возникающие во время этого процесса отношения между людьми, разрабатывает систему и методы активного воздействия на объект управления и определяет способы предвидения и прогнозирования изучаемых процессов.
Любой управленческий процесс состоит из отдельных процедур, операций и взаимосвязанных этапов. Их последовательность и взаимосвязь составляют технологию управленческого процесса. Технология управления состоит из информационных, вычислительных, организационных и логических операций, выполняемых руководителями и специалистами различного профиля по определенному алгоритму. Иными словами, технология управления - это приемы, порядок, регламент выполнения процесса управления1.
В управлении органами внутренних дел технологический процесс управления осуществляется непрерывно, но при определенной неполноте исходной информации и в условиях стремительно изменяющейся внешней среды. Однако дефицит информации не является непреодолимым препятствием для принятия управленческого решения. Его адекватность может быть достигнута многовариантностью базовых моделей управленческих решений для действий в той или иной ситуации.
Управление не претендует на статус точной науки, поскольку в процесс управления включена такая противоречивая составляющая, как человек. Однако наука управления позволяет систематизировать, анализировать управленческий процесс и разрабатывать рекомендации по оптимизации различных функций управления.
Изучение процесса управления с точки зрения его функций позволяет установить объемы работ по каждой функции, определить потребность в трудовых ресурсах и в итоге сформировать структуру и организацию системы управления .
