Введение к работе
Актуальность темы исследования
Эффективность функционирования любой организации, социальной структуры, включая органы внутренних дел, зависит от качества управления ее основными ресурсами. Среди них одно из главных мест занимает персонал. Важность данного ресурса для дальнейшего развития страны подчеркивается в послании Президента России Федеральному Собранию в 2008 г.: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва».1
Грамотное управление кадрами, включающее в себя, наряду с зачислением в резерв, их прием на службу (работу), обучение, расстановку, перемещение, оценку, стимулирование и другие кадровые операции, подразумевает наличие у субъектов управления информации о персонале, отвечающей определенным требованиям. Это особенно актуально для системы ОВД, разнообразные функции которой реализуются в условиях постоянно изменяющейся, сложной обстановки, быстрого обновления и устаревания информации, ее многообразия, в связи с чем требуется систематический сбор и анализ данных о кадровых ресурсах, возможностях их целесообразной расстановки и использования. Очевидно, что без качественного информационного обеспечения затруднительно реализовать приоритетные направления деятельности органов внутренних дел, одно из которых, закрепленное Директивой МВД России на 2009 г., - модернизация системы кадровой и воспитательной работы с личным составом, профессиональной подготовки; укрепление служебной дисциплины и законности.2 Вместе с тем, совершенствование информационного обеспечения само выступает в качестве приоритетного направления деятельности органов внутренних дел.
В современных условиях актуальность исследования правовых и организационных аспектов информационного обеспечения работы с кадрами органов внутренних дел детерминируется также следующим.
Прежде всего, продолжается реформирование института государственной службы, направленное на создание системы, включающей в себя три ее вида -гражданскую, военную и правоохранительную. При этом предусматривается возможность перехода кадров из одного вида службы в другой на условиях приравнивания должностей, званий, классных чинов, рангов, квалификационных
1 РГ, 2008,06 -12 ноября. С. 2 - 8.
2 Директива МВД России от 13.10.2008 г. № 3 дсп «О приоритетных направлениях
деятельности ОВД и ВВ МВД России, ФМС России в 2009 г.».
разрядов, учета выслуги лет; а также введение единой системы управления государственной службой. Системный подход к правовому регулированию и организации государственной службы влечет за собой необходимость применения единых кадровых технологий, включая информационно-документационные. Становятся важными вопросы унификации и стандартизации документов персонального учета и порядка работы с ними в органах разных видов государственной службы, в том числе правоохранительной (и службы в органах внутренних дел как ее подвиде). На это обратили внимание свыше 88% респондентов, опрошенных в ходе работы над диссертацией.
Об актуальности исследования свидетельствует также масштабное внедрение автоматизированных информационных систем (АИС) в деятельность кадровых аппаратов ОВД. (С 1999 г. по настоящее время только приказами МВД России было введено в эксплуатацию шесть АИС). Указанные меры являются весьма своевременными, учитывая, что в 2007 г. Президент России В. Путин называл в послании Федеральному Собранию среди стратегических планов собственного политического курса модернизацию правоохранительных органов.3 Вместе с тем, осуществление информационно-коммуникационного обеспечения ОВД, в т.ч. их кадровой функции, оказалось связано с рядом правовых и организационных сложностей. В настоящее время АИС нуждаются в интеграции друг с другом и с АИС иных подразделений ОВД (что отметили 61,54% экспертов); требуется нормативно-правовое урегулирование отношений в сфере организации электронного документооборота в ОВД и особенностей кадрового делопроизводства в электронном виде (с чем согласны более 88% опрошенных); увеличивается потребность в координации процессов информатизации с другими министерствами и ведомствами, прежде всего, правоохранительными (как считают 82,97% специалистов).
Значимость исследования подтверждается и повышением требований к качеству информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления. Очевидно, что это относится и к сфере управления персоналом ОВД - Концепцией кадровой политики МВД России (Приказ МВД России от 11.01.1999 г. № 12 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23.12.1998 г. № 6 км/1») информационно-аналитическая деятельность была закреплена как одно из приоритетных направлений работы с кадрами. Однако, сроки реализации данной концепции истекли еще в 2005 г., а о решении поставленных задач говорить преждевременно. Нормативно правовые акты, регламентирующие организацию информационно-аналитической работы в ОВД, явно устарели и не эффективно регулируют эту важную сферу деятельности. Так, приказ об информационно-аналитической работе был издан в 1987 г. (Приказ МВД СССР № Ю0 от 13.05.1987 г.) и в настоящее время частично
РГ, 2007,27 апреля, № 90 (4353). С. 3 - 5.
отменен. Настав яение о службе штабов, закрепляющее их обязанности по сбору и анализу информации, в том числе и кадровой, содержит в своем названии слово «временное», хотя оно было принято в 1998 г. (Приказ МВД России от 12.02.1998 г. № 86).
Актуальность исследования связана и с процессом внедрения технических средств получения кадровой информации в ОВД, в частности, полиграфа, использование которого в указанных целях пока не имеет полноценной правовой регламентации.
Разработанность темы исследования
Вопросы информационного обеспечения управленческой деятельности рассматривались Голенищевым Э.П., Клименко И.В., Кузнецовым И.Н., Степановой Е.Е., Хмелевской Н.В. и др. Проблеме информационно-аналитической работы в органах внутренних дел уделяли в своих трудах внимание А.Б. Агапов, Г.М. Воскресенский, B.C. Гальцов, А.В. Жаглин, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, Э.П. Масленников, Н.М. Никитин, В.М. Пахаев, М.Ф. Савелий, В.В. Чиркова и др.
Различные аспекты информационно-аналитического обеспечения работы с кадрами в органах государственной власти и органах внутренних дел исследовались такими учеными, как Л.М. Колодкин, Г.М. Мякишев, К.М. Скобеев, СИ. Ушаков, А.В. Фатула, В.Е. Черноскутов. Данные вопросы в той или иной степени нашли свое отражение в диссертационных исследованиях А.Б. Борисова, Ю.М. Буравлева, Т.М. Заниной, А.В. Комаровой, С.Г. Реброва, В.И. Шевцова и т.д. Проблемы кадровой политики и деятельности кадровых аппаратов в условиях реформы государственной службы разрабатывались Ю.Е. Аврутиным, Г.В. Атаманчуком, И.В. Будило, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гутовым, Н.И. Глазуновой, А.Н. Мироновым, Д.М. Овсянко, А.Д. Сафроновым, Ю.Н. Стариловым, А.Г. Чернявским.
Необходимо отметить, что проблема информационного обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел подверглась самостоятельному исследованию сравнительно недавно и в несколько усеченном виде. Так, правовые и организационные аспекты учета кадров были подробно исследованы лишь в диссертационных исследованиях А.Б. Борисова (1993 г.) и В.И. Шевцова (2000 г.). В предложенной или близкой к ней формулировке тема не подвергалась отдельному изучению, комплексного монографического исследования проблемы информационного обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел РФ не проводилось. Кроме того, с момента проведенных исследований законодательство и сама организация информационного обеспечения в кадровых аппаратах ОВД претерпели значительные изменения.
Объект исследования - общественные отношения в сфере информационного обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел России.
Предмет исследования - правовое регулирование и организация информационного обеспечения кадровых подразделений ОВД.
Гипотеза исследования: реальное состояние информационного обеспечения работы с кадрами ОВД не в полной мере отвечает задаче эффективного управления персоналом. Для повышения качества работы с кадрами необходимо учитывать развитие существующих и появление новых информационных технологий, изменения в законодательстве о государственной служ-бе и информатизации, повышение требований к информационно-аналити-ческой работе. Нормативно-правовое регулирование и организация информационного обеспечения отстают от реальных потребностей, в связи с чем необходимо разработать комплекс предложений по их совершенствованию.
Цель исследования - анализ состояния информационного обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел, критическое осмысление регламентирующего его действующего законодательства, выявление наиболее важных проблем теории и практики и разработка на этой основе комплекса мероприятий и предложений по его совершенствованию.
Для достижения данной цели автор поставила перед собой следующие основные задачи:
Формулирование понятийно-категориального аппарата и центрального понятия исследования - «информационное обеспечение работы с кадрами органов внутренних дел» на основе комплексного анализа и установления сущности терминов «работа с кадрами», «управление персоналом», «кадровая информация», «субъекты работы с кадрами», «документационное, информационно-аналитическое обеспечение управления» и др.
Изучение организационных подходов к вопросам информационного обеспечения, рассмотрение современного состояния и проблем организации информационного обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел.
3. Исследование нормативно-правовой основы информационного
обеспечения работы с кадрами в органах внутренних дел и внесение предложений
по ее совершенствованию.
4. Выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию
основных составляющих информационного обеспечения работы с кадрами в
ОВД: документационного обеспечения, применения современных
информационных технологий, аналитической работы.
Методологическая основа исследования базируется на использовании
комплекса научных методов познания: системно-структурном, диалектическом,
формально-юридическом, сравнительно-правовом, статистическом,
социологическом, историко-правовом и др.
Особенность предмета исследования обусловливает необходимость применения методов разных научных дисциплин и отраслей знаний - теории управления, административного и трудового права, социологии, статистики,
организации делопроизводства, информатики. Комплексное их использование, по мнению автора, должно служить содержательному и максимально объективному изучению проблем, составляющих задачи исследования.
Теоретической и нормативной базой диссертации являются монографии, статьи, диссертации и авторефераты, тексты нормативных и правоприменительных актов, официальные статистические данные, опубликованные проекты, иные источники информации и результаты их логической переработки. Помимо печатных источников, в процессе исследования были использованы материалы и документы, представленные в форме электронных носителей (ресурсы Интернет), справочные правовые системы «Консультант-плюс» и «Гарант».
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических опросов заместителей руководителей по работе с личным составом МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, проходивших обучение на Высших академических курсах Академии управления МВД России, руководителей и специалистов кадровых служб Академии управления МВД России, УВД по Владимирской области, ГУВД по г. Москве, ГУВД по Московской области, МВД по Республике Саха (Якутия), МВД по Удмуртской Республике, Федеральной миграционной службы России (опрошено 182 человека). В процессе исследования использовались статистические данные; материалы, предоставленные отделом кадров Академии управления МВД России, Управлением кадров ГУВД по г. Москве.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые вопросы информационного обеспечения управления персоналом рассматриваются комплексно, в рамках новейшего законодательства о государственной службе и информатизации органов государственной власти и его взаимосвязи с системой органов внутренних дел. В диссертации проанализирован новейший опыт организации информационного обеспечения в кадровых аппаратах ОВД, включая применение автоматизированных информационных систем.
Критически переосмыслен и уточнен понятийный аппарат, связанный с темой диссертационного исследования; сформулировано понятие информационного обеспечения работы с кадрами органов внутренних дел, определены его цели, задачи, принципы и признаки. Раскрыты особенности организации информационного обеспечения работы с кадрами в ОВД. Предложена авторская классификация нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемую сферу; разработана классификация кадровой документации. Выявлены недостатки в организации информационного обеспечения и его нормативно-правовом регулировании.
Исследование позволило сформулировать выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию документационного, информационно-технического и аналитического обеспечения работы с кадрами.
На защиту выносятся следующие основные положеная:
1. Авторское определение информационного обеспечения работы с кадрами
ОВД, под которым следует понимать нормативно урегулированный комплекс
мер, осуществляемый на основе исследований, методик и технологий и
включающий в себя: определение потребности в информации, выявление ее
источников, отбор информации, выбор и применение способов ее сбора,
хранения, учета, систематизации, первичный анализ кадровой информации и
доведение ее до лиц, принимающих кадровые решения.
Структура информационного обеспечения требует создания и поддержания функционирования кадровой информационной системы, состоящей из пяти элементов: информации; персонала; методов сбора, передачи, хранения и преобразования информации; организационных и технических средств ее обработки; нормативно-правового регулирования.
Разработанные автором классификации кадровой информации и кадровых документов. Кадровую информацию предлагается классифицировать:
по форме (в зависимости от носителя (печатная, электронная) и вида представления (документированная, недокументированная));
по содержанию (исходя из степени важности - основная и дополнительная и этапа работы с информацией - собираемая для учетной, аналитической и прогностической работы).
Кадровые документы предлагается классифицировать в зависимости от:
их функциональной нагрузки (организационно-правовые, распорядительные, информационно-справочные, деловая переписка);
- функций управления персоналом, для реализации которых они созданы
(обслуживающие функции регулирования, организации, учета, планирования,
стимулирования и пр.);
конкретного направления работы с персоналом (документы, обслуживающие отбор, обучение, аттестацию, ротацию, оценку и т.п. кадров);
степени детализации их форм (единообразные в масштабах страны, с разной степенью детализации, документы, в которых обязательно лишь название и состав информации, который они включают);
участия документов в процессе учета кадров (непосредственно для этого предназначенные и участвующие в процессе учета, хотя эта функция не является для них основной);
степени их индивидуализации (индивидуальные и
неперсонифицированные);
- регламентации документа правовыми актами (регламентированные
ведомственным законодательством, правовыми актами иных органов,
нерегламентированные законом).
4. Предложения по совершенствованию организационных основ
информационного обеспечения работы с кадрами:
- введение единого порядка учета государственных служащих на основе Постановления Госкомстата России от 05.01.2004 г. № 1 «Об утверждении
унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплате»;
- интеграция программ, внедренных в деятельность кадровых аппаратов, в
единую типовую автоматизированную информационную систему и ее включение
в качестве модуля в комплексную автоматизированную информационную
систему органа внутренних дел; нормативно-правовое обоснование данных мер в
приказах МВД России, закрепляющих концепцию информационно-
телекоммуникационного обеспечения МВД;
создание в перспективе единой автоматизированной системы управления государственной службой, включающей в себя типовой кадровый модуль;
создание для решения задач сбора информации, анализа и прогнозирования кадровой ситуации, планирования мероприятии по персоналу рабочей группы, состоящей из сотрудников информационно-аналитических подразделений кадрового аппарата и штаба.
Для обеспечения эффективности ее деятельности требуется переработать в один документ приказы МВД СССР от 13.05.1987 г. № 100 «Об организации информационно-аналитической работы и планирования в органах внутренних дел», МВД России от 18.10.2005 г. № 840 «Об организации планирования в системе органов внутренних дел», МВД России от 12.02.1997 г. № 86 «Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел». В данном документе следует закрепить: роль, содержание, цели и задачи информационно-аналитической деятельности и прогнозирования в процессе управления кадрами и органом внутренних дел в целом; цели, периодичность, методику (алгоритм) анализа кадровой ситуации; функции, задачи и порядок взаимодействия участников группы по осуществлению сбора кадровой информации, ее анализа, прогнозирования, планирования работы с кадрами; перечень необходимой для анализа информации, ее источники, адресаты, способы запроса и сроки получения, методы обработки и место хранения; перечень и виды организационно-аналитических документов, сроки подготовки, получателей, образцы документов.
5. Предложения по совершенствованию правовых основ информационного обеспечения работы с кадрами
распространить нормы гл. 14 Трудового кодекса РФ «Защита персональных данных работника» и утвержденного Указом Президента РФ от 30.05.2005 г. № 609 «Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела» на все категории служащих, с учетом особенностей отдельных видов государственной службы;
разработать межведомственный нормативно-правовой акт об организации электронного документооборота, координируя данную работу с другими органами, предусматривающими должности государственной службы, прежде всего, правоохранительными;
дополнить проект федерального закона «О государственной правоохранительной службе РФ» положениями о том, что проведение проверок
сотрудников и кандидатов на службу по специальным учетам и месту жительства является этапом профессионального отбора кадров; проведение полиграфных исследований является методом профессионального отбора кадров, их перемещения и проведения служебной проверки.
дополнить Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 г. № 1 новой унифицированной формой - сводной формой издания приказов по личному составу;
дополнить приказы МВД России от 26.07.1996 г. № 446 дсп «Об утверждении Инструкции по учету кадров МВД РФ и Табеля отчетности по кадрам МВД РФ»; от 12.05.2006 г. № 340 «Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности подразделений Министерства, органов внутренних дел, учреждений, предприятий и организаций системы МВД РФ, с указанием сроков их хранения»; от 04.12.2006 № 987 «О документационном обеспечении управления в системе ОВД РФ» положениями, изложенными в разделе «Содержание работы» автореферата.
6. Разработанные автором методические рекомендации по организации информационного обеспечения работы с кадрами в ОВД (для заместителей начальников по работе с личным составом МВД, УВД, ГУВД субъектов РФ, начальников и специалистов отделов (управлений) кадров, включающие в себя предложения по организации работы с кадровыми документами и учетами, по соблюдению законодательства об обработке персональных данных, по обеспечению информационной безопасности и применению современных информационных технологий, по организации аналитической работы.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется возможностью использования содержащихся в диссертации выводов и предложений:
в научно-исследовательской работе при дальнейшей разработке тем, связанных с информационным обеспечением работы с кадрами и смежных тем;
в законотворческой деятельности при разработке предложений по совершенствованию законодательства;
в практической деятельности руководителей ОВД, сотрудников и руководителей кадровых подразделений;
при преподавании курсов «Организация работы с кадрами органов внутренних дел», «Реализация государственной кадровой политики», «Управление персоналом» в образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников.
Апробация результатов исследования получила реализацию в форме публикаций статей в научных журналах и сборниках научных трудов (6 статей общим объемом 2,5 п.л.), а также в выступлениях на конференциях. Диссертант приняла активное участие в научно-исследовательской работе по плану НИР Академии управления МВД России на 2007 г. (п. 73 плана), результаты которой (аналитические материалы и предложения) были внедрены в практическую
деятельность ГУВД по г. Москве, находятся в постоянном доступе в АИПС «НТИ ЦА» ГИАЦ МВД России.
Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и были одобрены на заседании кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, подтверждены актами внедрения в оперативно-служебную деятельность ФМС России, ГУВД по Московской области, в учебный процесс Академии управления МВД России.
Структура работы Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.
