Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Работа с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации - приоритетное направление государственной кадровой политики 16
1.1. Понятие, содержание и значение резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД 16
1.2. История становления и развития института резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД 49
Глава 2. Правовое и организационное обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД 88
2.1. Правовое обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД 88
2.2. Организационное обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД 122
Заключение 159
Библиографический список использованной литературы 163
Приложения 197
- Понятие, содержание и значение резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД
- История становления и развития института резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД
- Правовое обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД
- Организационное обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые в России преобразования государственного управления включают административную реформу, реформу финансово-бюджетной системы, изменение модели регионального управления. В качестве одной из составляющих административной реформы осуществляется реформирование государственной службы.
В результате реализации первых этапов административной реформы созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями государственной кадровой политики.
О реформировании государственной службы РФ говорилось в ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в политико-правовых документах: Концепция реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 года; Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ», утвержденная Указом Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года; Концепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года; Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261.
Успех в реализации задач, стоящих перед российским обществом и государством, в решающей степени зависит от эффективности государственного управления. Вместе с тем, как свидетельствует исторический опыт, успех любого дела, в значительной мере, зависит от руководящих кадров, от правильной научно обоснованной организации работы по их отбору, подготовке и расстановке на решающих участках. Это остро ощущается в современный период, что обусловлено тремя обстоятельствами. Во-первых, возрастанием роли субъективного фактора. Во-вторых, усложнением задач, решаемых структурами государственного управления. В-третьих, высокой социальной напряженностью, связанной с мировым финансовым кризисом и дефицитом ресурсов. В этих условиях эффективность руководства, достижение поставленных целей и реализация намеченных планов находится в прямой зависимости от эффективности управленческой деятельности лиц, занимающих руководящие должности в государственном аппарате. Кадровый потенциал превратился в важнейший фактор общественного развития, что предполагает регулирование его востребованности как в интересах личности, так и в интересах общества и государства.
В настоящее время в государственных структурах существует проблема дефицита руководящих кадров. В июле 2008 года Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым проведено совещание по формированию резерва управленческих кадров в масштабе страны. Отмечалась необходимость создания целостной системы воспроизводства и обновления профессиональной элиты и предложен инструмент для этого – формирование общероссийского резерва управленческих кадров. За относительно короткий период времени была проведена работа по формированию действенного резерва руководящих кадров. Формирование такого резерва рассматривается как одно из средств достижения главной цели административной реформы – создание эффективной и компактной системы государственного управления, качественно и быстро осуществляющей свои функции в интересах граждан, общества и государства. Подчеркивая важность и перспективность работы с резервом кадров, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев сказал: «Формирование резерва управленческих кадров – это действительно мероприятие общенационального масштаба. Мы только начинаем этим заниматься, но дальше без такого резерва кадров мы двигаться не можем, потому что все мы прекрасно понимаем: обновление кадров, обновление потенциала человеческого, появление новых людей идет очень медленно».
Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 7 декабря 2008 года № 1734 «О федеральных кадровых резервах Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы» обязывают МВД Российской Федерации активизировать работу по формированию кадрового резерва.
В этой связи организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел и ее совершенствование весьма актуальны. Работа с резервом кадров (отбор, оценка кандидатов, подготовка и назначение руководителей) может стать действенным средством эффективной реализации целей, задач и функций органов внутренних дел, развить кадровый потенциал. Для этого требуется поиск новых подходов и методов формирования и использования резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, нормативного оформления действенных механизмов и кадровых технологий в работе с резервом кадров. Основой их должна стать, нормативно закрепленная зависимость продвижения по службе от уровня профессионализма, компетентности и нравственного облика, продемонстрированных в период пребывания в кадровом резерве. Составной частью этих мер является создание правовой основы работы с резервом в органах внутренних дел, согласованной и унифицированной с аналогичными институтами других видов государственной службы Российской Федерации. Необходимость исследования обозначенных проблем определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы подбора, расстановки, обучения руководящих кадров нашли освещение в работах ученых различных отраслей знаний – философов, социологов, управленцев, экономистов, психологов. Проблемы формирования кадрового состава руководителей органов, подразделений и учреждений государственной службы затрагивались в работах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Н.М. Казанцева, А.П. Коренева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, А.М. Омарова, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова и других видных российских специалистов в области административного права. Различные аспекты подбора, расстановки руководящих кадров в органах внутренних дел в разное время рассматривались в работах В.Н. Бушкевича, М.М. Дикажева, В.А. Дроздова, С.Г. Дырды, Л.М. Колодкина, Г.И. Казимирчук, В.Я. Кикотя, А.М. Кононова, А.Ф. Майдыкова, Г.М. Мякишева, А.Н. Роши, Г.А. Туманова, С.И. Ушакова, А.В. Фатулы и др. Значительный вклад в разработку психологического обеспечения работы с резервом кадров внесли - В.В. Вахнина, М.Г. Дебольский, А.И. Китов, И.О. Котенев, Т.Ю. Коновалова, М.И. Марьин, Н.Ю. Портнягина, И.Б. Пономарев, Е.В. Петухов, А.М. Столяренко, В.А. Урываев, В.И. Черненилов и другие специалисты в области психологии и педагогики.
В то же время, несмотря на значительное количество научных исследований и публикаций по кадровым проблемам органов внутренних дел, организационно-правовой аспект совершенствования работы с резервом для назначения на руководящие должности не был предметом специального монографического исследования, а рассматривался в контексте других вопросов работы с кадрами. Представляется, что в условиях проведения реформирования органов внутренних дел, дефицита руководящих кадров, вопросы организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на руководящие должности требуют исследования и внесения научно-обоснованных рекомендаций.
Цель исследования – на основе комплексного изучения организации работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, использования в этой области современных кадровых технологий, разработать предложения по совершенствованию правового и организационного обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих задач диссертационного исследования:
1. Изучить современное состояние организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.
-
Исследовать генезис развития института резерва для назначения на должности руководящего состава полиции, органов внутренних дел.
-
Рассмотреть вопросы кадрового резерва в качестве правового средства реализации конституционных прав гражданина на использование своих способностей и участие в управлении делами государства.
-
Предложить меры совершенствования организационно-правового обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел в контексте реализации требований административной реформы и модернизации государственного управления.
-
Провести анализ правового обеспечения работы с резервом кадров в других видах государственной службы и органах государственной власти.
-
Сформулировать предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие работу с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, выработать рекомендации по вопросам, связанным с организационно-методическим обеспечением формирования резерва для назначения на руководящие должности органов внутренних дел и его эффективным использованием.
Гипотеза исследования заключается в том, что достижение целей административной реформы невозможно без совершенствования порядка отбора, подготовки и назначения кадров руководящего звена. Условиями повышения эффективности института резерва для назначения на руководящие должности органов внутренних дел являются: развитие демократических начал, конкурсных основ формирования резерва, личного поручительства, ротации кадров, использования методов самосовершенствования, включение в резерв кадров перспективных сотрудников, отвечающих предъявляемым требованиям.
Методология и методы исследования. Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, предполагающие исследование всех процессов и явлений в их развитии и взаимосвязи.
В исследовании использованы специальные методы познания объективной действительности: системный, исторический, статистический, социологический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:
- Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, других стран;
- ведомственные нормативные правовые акты, архивные документы;
- материалы о состоянии работы с кадрами в органах внутренних дел Российской Федерации, другие статистические данные, характеризующие кадровый состав органов и подразделений внутренних дел Российской Федерации;
- информационно-аналитические материалы по результатам социологических исследований, проведенных специалистами Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации;
- материалы анкетирования руководителей и сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел в МВД по Республике Саха (Якутия), МВД по республике Удмуртия, ГУВД (УВД) по Ставропольскому, Хабаровскому, Приморскому и Камчатскому краям. Кроме того, проведено анкетирование слушателей 2 факультета Академии управления МВД России, руководителей, обучавшихся на ВАК Академии управления МВД России (всего - 708 респондентов). В качестве экспертов опрошены заместители министров (начальников) МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации – начальники управлений по работе с личным составом (всего – 28 экспертов). Использован также личный опыт службы автора в кадровых подразделениях органов внутренних дел.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные правовыми нормами общественные отношения, возникающие в процессе формирования кадрового резерва, организации работы с резервистами, оценки эффективности пребывания в резерве и замещения должностей руководящего состава органов внутренних дел из числа лиц, находившихся в резерве кадров.
Предметом исследования является организационно-правовой механизм формирования и использования резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел.
Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одной из первых монографических исследований вопросов правового, организационного обеспечения работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел в свете требований современного этапа административной реформы, рассчитанного на 2009-2013 годы, с позиций теории и практики применения законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, позволяющих определить основные направления развития управления персоналом и правового регулирования в этой области служебных отношений публичного и частного характера.
Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, и выносимые на защиту:
-
Организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел представляет собой деятельность, включающую в себя взаимосвязанные этапы: определение текущей и перспективной потребности в руководящих кадрах; отбор среди личного состава кандидатур, потенциально способных занять руководящие должности, их изучение и прогнозирование успешности карьерного роста; включение в кадровый резерв и утверждение персонального состава резерва; обучение, подготовка и стажировка сотрудников, состоящих в резерве кадров; оценка степени подготовленности резервистов и практическое использование резерва (назначение на должность руководящего состава органов внутренних дел). Работу с резервом кадров на всех этапах, необходимо проводить с учетом поддержания баланса прав и мотивов сотрудника, с интересами службы.
-
В настоящее время сложилась иерархическая система кадровых резервов в зависимости от уровня руководящих должностей в органах внутренних дел и порядка их замещения:
федеральный кадровый резерв на должности, подлежащие замещению лицами высшего начальствующего состава, назначение на которые осуществляется Президентом Российской Федерации;
кадровый резерв МВД РФ на должности, назначение на которые осуществляется руководителями МВД РФ;
кадровый резерв МВД, ГУВД (УВД) по субъекту РФ на должности, назначение на которые осуществляется начальниками перечисленных органов;
кадровый резерв УВД, ОВД, других подразделений на должности, назначение на которые осуществляется соответствующими руководителями.
Резерв для назначения на должности руководящего состава в органах внутренних дел является приоритетным направлением государственной кадровой политики, может быть эффективным средством формирования кадрового состава руководителей.
-
Отказ от административно-командной системы и переход к демократическим формам управления, требует формирования новой системы работы с кадровым резервом в органах внутренних дел, отвечающей требованиям современного этапа развития общества и новой модели государственного управления. Руководители и сотрудники ОВД заинтересованы в создании такой системы правового регулирования работы с резервом, продвижения по службе, которая характеризовалась бы господством права и верховенством закона, а не личными интересами вышестоящих руководителей. Это обусловливает потребность в формировании системы работы с резервом кадров, которая позволила бы сотрудникам планировать карьеру, продвижение по службе, давала возможность реализации, способствовала мотивации профессионального развития и постоянного самосовершенствования.
Обосновывается необходимость учета исторического опыта в процессе совершенствования современной системы работы с резервом кадров органов внутренних дел. Изучение этого опыта является условием соблюдения традиционности, преемственности, обоснованности, менталитета в совершенствовании института резерва для назначения на руководящие должности в органах, подразделениях и учреждениях системы МВД Российской Федерации.
-
Конкурс при формировании резерва кадров – это одна из демократических процедур, которая обеспечивает конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе, а также право государственных служащих на должностной рост на конкурсной основе. Предлагается в проекте федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» положение о том, чтобы замещение должностей правоохранительной службы осуществлять служащими (гражданами), состоящими в кадровом резерве (сформированном на конкурсной основе), либо по результатам конкурса. Организация и нормативное закрепление конкурсной системы формирования резерва и замещения вакантных должностей в органах внутренних дел станет механизмом реализации субъективного права сотрудников на должностной рост, обеспечит максимально возможную квалификацию руководящих кадров органов внутренних дел.
-
Законодательное закрепление единства прохождения государственной службы, должно распространяться и на порядок формирования резерва кадров во всех видах государственной службы, что обеспечит взаимосвязь различных видов государственной службы и взаимозаменяемость руководящих кадров. У государственного служащего появятся более широкие возможности реализовать карьерные устремления, а в органах исполнительной власти, за счет расширения источников комплектования, формировать действенный резерв кадров, поддерживать высокий уровень профессиональной управленческой компетентности кадрового состава государственной службы.
-
Формирование резерва кадров Министра внутренних дел России, резервов министров (начальников) МВД, (ГУВД, УВД) по субъектам Российской Федерации из числа подготовленных, обладающих профессионализмом и компетентностью, нравственными качествами сотрудников органов внутренних дел различных регионов и назначение их на руководящие должности, а также создание системы информационного обеспечения работы с резервом кадров, фондов служебного жилья позволит решать кадровые проблемы, осуществлять ротацию руководящих кадров, улучшить качество управления органами внутренних дел, повысить эффективность борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
-
Современные требования к руководящим кадрам, ограниченные возможности системы профессиональной подготовки предопределяют необходимость самостоятельной работы сотрудников, зачисленных в резерв для назначения на должности руководящего состава ОВД, по постоянному и целенаправленному повышению своего профессионального уровня по проблемам служебной деятельности, регулярного получения информации о передовом опыте. Самостоятельная подготовка должна стать постоянной потребностью сотрудника, зачисленного в резерв. Предлагается включать в индивидуальную программу подготовки резервиста, на основании проведенной оценки и психодиагностического исследования его личности, раздел по самосовершенствованию и развитию индивидуально-личностных, морально-психологических, интеллектуальных и профессионально значимых качеств, психологических знаний, навыков и умений работать с людьми, необходимых для осуществления управленческих функций.
-
Для совершенствования работы с резервом автором разработаны проекты ведомственных нормативных документов:
- Положение о конкурсе, для включения в резерв для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации;
- Положение о работе с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается новизной подхода к рассмотрению вопросов организации и правового обеспечения института резерва для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел, соответствующих современным требованиям реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования кадрового обеспечения органов внутренних дел, в практической деятельности органов внутренних дел в процессе подбора, расстановки руководящих кадров, для совершенствования учебного процесса в образовательных учреждениях, а также при переподготовке и повышении квалификации руководителей и сотрудников кадровых аппаратов органов и подразделений внутренних дел.
Достоверность и обоснованность полученных результатов определяется привлечением для решения поставленных задач значительного по объему и разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала, использованием научных методов, соответствующих задачам и исследуемому материалу.
Апробация и использование результатов исследования.
Материалы исследования отражены автором в докладах: на межвузовской научно-практической конференции в ВИПК МВД РФ (19 ноября 2008г.) по актуальным проблемам кадрового обеспечения в органах внутренних дел; на научно-практической конференции в Российской академии государственной службы «Кадровый резерв как фактор развития управленческого потенциала России» (26 марта 2009г.); на заседании круглого стола «Формирование резерва руководящих кадров МВД, ГУВД, УВД, УВДТ на выдвижение и организации работы с ним», проведенного со слушателями ВАК Академии управления МВД России – заместителями министров (начальников) МВД, ГУВД, УВД по кадрам по субъектам РФ – начальниками управлений по работе с личным составом.
Полученные результаты используются в учебном процессе Академии управления МВД России при чтении курсов: «Государственное и муниципальное управление», «Правовое регулирование государственной службы», «Управление персоналом»; в практической деятельности ДКО МВД России, МВД по Удмуртской Республике, УВД по Камчатскому краю.
Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертации, прошли апробацию при разработке с участием автора Положения об организации личного поручительства в системе органов внутренних дел Российской Федерации.
Понятие, содержание и значение резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД
Современное Российское государство не может не реформировать административную систему, поскольку последняя должна быть адекватной происходящим в стране переменам. Неадекватность существующей, унаследованной от советского прошлого системы, стала очевидной. Стержнем ее реформирования должно стать восстановление государственности как абсолютного условия развертывания действенной антикризисной политики. Укрепление институтов государственной власти, повышение эффективности их деятельности в свете практических задач должны сегодня выводиться не из тех или иных идеологических доктрин, а из объективных императивов развития и ориентироваться на критерии экономической и социальной эффективности, устанавливаемые научной теории .
В рамках проводимой административной реформы осуществляется реформа системы государственной службы Российской Федерации . Системные недостатки в организации государственной службы проявляются как в целом, так и в конкретных областях деятельности государственных служащих. В первую очередь это касается нечеткости в определении задач, функций и ответственности за их выполнение, в непрозрачности функционирования государственного аппарата по отношению к гражданам и обществу, в переоценке действующих сегодня инструментов управления, прогнозирования и оценки деятельности, в очевидной неэффективности государственного регулирования социально-экономических процессов, в нерациональном использовании денежных средств и материальных ресурсов, в отсутствии эффективной кадровой политики. По критериям эффективности управления Россия занимает 102 место в мире из 150 возможных, а по качеству государственного регулирования — 158 место из 168 проанализированных стран1.
Приоритетом Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года и. ставшей основой начала современной реформы государственной службы, является создание целостной системы государственной службы, опирающейся на принципы: профессионализма (внедрение merit system как интегрального принципа подбора и карьерного роста служащих), функционирование в интересах гражданского общества (под которым понимаются следующие принципы государственной службы и предъявляемые к ней требования: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с организациями гражданского общества, открытость и прозрачность государственной службы), эффективности (способности государственной службы наилучшим образом обеспечить реализацию функций государства), стабильности института государственной службы (преемственности кадрового состава специалистов, т.н. «карьерных государственных служащих», и обеспечение государственных социальных гарантий государственным служащим). Для реализации Концепции реформирования
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Опыт осуществления мероприятий Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», продленной на период 2006-2007 годов Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 годы», выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.
Указом Президента Российской-Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 утверждена Федеральная программа «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»1, реализация мероприятий которой, должно продолжить формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно- правового института. Создание целостной системы государственной службы Российской Федерации предусмотрено посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
23 июля 2008г. Президентом России проведено совещание по вопросам формирования резерва управленческих кадров, на котором Медведев Д.А. подчеркнул, что государство может стать сильным «только при активном труде самой талантливой, предприимчивой и умной части нашего общества ...» - «хорошо подготовленных управленцев» .
Указом Президента Российской Федерации от 25 августа 2008 года № 1252 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров» в целях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров для приоритетных сфер экономики, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утверждено Положение о комиссии и ее состав.
История становления и развития института резерва для назначения на должности руководящего состава ОВД
Субъектом управления системой работы с резервом кадров является руководитель органа внутренних дел и руководитель соответствующего кадрового подразделения. Объектом управления являются общественные отношения, возникающие в связи с включением сотрудников в кадровый резерв, работой по подготовке к замещению руководящих должностей и использованием кадрового резерва по замещению вакантных должностей руководящего состава. На один объект чаще воздействуют несколько взаимосвязанных субъектов. Поэтому в организации работы с резервом кадров, как иерархически регламентированной системе деятельности и управленческих отношений, необходимо четко определять объем, содержание функций и полномочий каждого субъекта, границы управляемых объектов, степень взаимозависимости и подконтрольности.
Резерв для назначения на руководящие должности, являясь элементом целостной системы работы с кадрами органов внутренних дел, представляет собой организованную системную деятельность, которая включает в себя цели, положения, принципы, структуру и элементы (формирование и организацию работы с резервом), процедуры, обеспечивающие и регулирующие эту деятельность. Определены объекты и субъекты управления как элементы системы, установлено их взаимодействие. Ощутимый эффект работа с резервом принесет при условии, если она будет организована с учетом взаимосвязи и взаимодействия всех ее составных частей.
В настоящее время работа с резервом для назначения на должности руководящего состава в органах внутренних дел на всех уровнях управления, по разным причинам, недостаточно эффективна. Так, 72,5% респондентов признали деятельность института резерва кадров в органах внутренних дел «не достаточно эффективной», «совсем не эффективной» - 22,7%, и лишь 4,8% оценили работу с резервом как «достаточно эффективную» (см. Приложение № 1).
На руководящие должности часто назначаются лица, не состоящие в резерве. По данным ДКО МВД России, в среднем по стране, показатель назначения из резерва крайне низок и составляет 30 процентов . Такие данные соответствуют и результатам опроса экспертов. Большинство из них - 71,4% назначены на занимаемые руководящие должности не из резерва (см. Приложение). Тем самым происходит дискредитация института кадрового резерва.
Формальное отношение некоторых руководителей к отбору, зачислению в резерв, а затем и к подготовке лиц, состоящих в резерве, приводит к замещению руководящих должностей не подготовленными сотрудниками, с низкими деловыми и моральными качествами, что отрицательно сказывается на результатах оперативно-служебной деятельности и состоянии морально- психологического климата в возглавляемых ими подразделениях.
Нарушения требований приказа МВД России от 13 июля 2007 г. № 629, регламентирующего работу с резервом кадров, выявлены практически во всех органах внутренних дел, в которые выезжали сотрудники ДКО МВД России .
Имеются серьезные проблемы в работе с резервом кадров номенклатуры МВД РФ. Так, в МВД по Республике Калмыкия четыре года не могли укомплектовать должности заместителей министра по экономической безопасности и тылу, более двух лет оставалась вакантной должность заместителя министра внутренних дел по Республике Ингушетия по экономической безопасности, долгое время сразу четыре должности заместителей начальника ГУВД по Тюменской области были не укомплектованы. Допускаются отдельные нарушения в работе по формированию резерва кадров в подразделениях центрального аппарата МВД РФ: ДРО, ДЭБ, СК, ДООП, ДСБ .
Имеющиеся недостатки в организации порядка продвижения по службе, замещения руководящих должностей, неразвитость института резерва кадров, несовершенство оценки кадров и их подготовки не позволяет качественно улучшить кадровый состав руководителей органов внутренних дел. Это подтверждает, проведенный анализ качественного состава начальников горрайлинорганов за последние 10 лет (см. Приложение № 2). Выбор этой категории руководителей неслучаен, определяется двумя основными обстоятельствами. Во-первых, горрайлинорганы — ведущее звено системы органов внутренних дел, исполнители важных функций системы МВД, во-вторых, начальники горрайлинорганов являются самой,- многочисленной категорией руководителей. В настоящее время в системе МВД России функционирует 3076 горрайлинорганов, в т.ч. 2529 территориальных и 547 линейных органов .
За последние десять лет качественный состав начальников горрайлинорганов изменился незначительно. Многие показатели 2008 года соответствуют данным 1998. Однако, ухудшение некоторых, пусть и небольшое, вызывает тревогу. Снизился образовательный уровень. Так, высшее профессиональное образование в 2008 г. имели — 95% начальников горрайлиорганов (в 1998г. - 96,1%), из них высшее юридическое - 83,3% (1998г. - 87,5%). За 10 лет произошло «старение» кадрового состава начальников горрайлинорганов, «старше 50 лет» - стало 16,7% (1998г. - 9,4%), при этом уменьшилась категория «от 31 до 40 лет» - 27,9% (1998г. - 29%). По прежнему большое количество уволенных среди рассматриваемой категории руководителей - 8,8% (1998г. - 8%). Это предопределяет высокий уровень сменяемости начальников горрайлиорганов — 17,7% (1998 - 19%). Ухудшение качественного состава, приводит к тому, что все реже начальники горрайлинорганов рассматриваются в качестве кандидатов в резерв для замещения руководящих должностей в аппаратах МВД, ГУВД (УВД} по субъектам РФ. В 1998 г. каждый четвертый (26%) из сменившихся начальников горрайлиорганов назначался на вышестоящую должность, в 2008г. лишь каждый шестой (17,7%).
Высокая текучесть кадров (не только среди руководителей) размывает профессиональное ядро, негативно влияет на уровень профессионализма личного состава и, как следствие, на результаты служебной деятельности, не позволяет на долгосрочной основе формировать и готовить резерв, сотрудникам реализовывать карьерные устремления. За последние годы многие подготовленные профессионально кадры ушли из милиции, как наиболее востребованные на рынке труда. Каждый второй сотрудники имеет стаж службы в должности не более трех лет .
Высокая текучесть кадров в организации — это показатель наличия недостатков в организации управления персоналом. Зачастую, от увольнения страдают и работник, и организация. Уволенный работник вынужден заниматься поиском работы, испытывает материальные затруднения, прекращается его профессиональный рост. А организации из-за увольнения работника приходится осуществлять поиск и подготовку нового, нести материальные потери.
Правовое обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД
Руководящий состав комплектовался из партийных работников, прошедших школу политической борьбы . Бывшие руководители полиции и специалисты, их опыт, навыки и знания, высокий образовательный уровень молодым советским государством оказались не востребованы. На деле государство осталось в то время без эффективно функционирующего, знающего профессионального корпуса государственных служащих. В короткий срок, складывающаяся веками русская государственная служба, была практически уничтожена. Руководящей партией создавалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам была противоположна профессиональному чиновничеству дооктябрьской России .
Политико-воспитательную работу в милиции, организовывал и осуществлял командный и начальствующий состав милиции. На этапе становления милиции четко прослеживается идеологизированный взгляд на роль руководителя милиции в управленческой деятельности. Коммунистическая партия рассматривала руководителя любого уровня и в любой социальной сфере, прежде всего как политического работника, а затем уже как специалиста, профессионала. В циркулярном письме ЦК РКП(б) всем губернским и уездным комитетам партии от 4 августа 1921 г. ставилась задача добиваться, «чтобы комсостав был весь, по возможности, коммунистический» . Этому способствовали проводимые кадровые чистки.
В середине 1929 г. на основе решений XVI конференции ВКП(б) и по становления ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 г. повсеместно была развернута чистка аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций. Проведенная вскоре в ударном порядке чистка, привела в отдельных органах милиции к массовым увольнениям, а в ряде случаев до половины численного состава . Во время кампании были уволены последние несколько десятков специалистов уголовного розыска, ранее служивших в полиции, а также сотни других работников милиции только за то, что они формально подпадали под категорию «классово-чуждый элемент» .
Общие соображения по подбору кадров изложил И.В.Сталин в 1923 г. Главным критерием при подборе будущего руководителя является умение проводить в жизнь партийные директивы Важным этапом, внесшим существенные изменения в целевую установку института резерва кадров, явилось принятие Инструкции по аттестованию работников милиции и уголовного розыска (1925 г.), которая предписывала аттестационным комиссиям определять сотрудников, достойных для продвижения на вышестоящую должность. Решения аттестационной комиссии не являлись актом обязательного исполнения, носили рекомендательный характер. Вместе с тем, сама задача выявления круга лиц, достойных продвижения по службе, является весьма симптоматичной, ибо ее решения позволило в последующем «переориентировать работу с резервом с перераспределения кадров в регионе на проверку подготовленности, способностей, личных качеств кандидатов для выдвижения, на ознакомление их с кругом должностных обязанностей более высокого уровня управления» .
Принципиальные изменения в этот вопрос были внесены новой редакцией Инструкции по аттестованию работников милиции и уголовного розыска (1928 г.), в которой в императивной форме предписывалось на лиц, признанных достойными к выдвижению на высшую должность, в административном отделе составлять кандидатские списки, обязательные к руководству при последующих назначениях по мере освобождения вакансий .
Частая смена наркомов внутренних дел, еще более частая смена начальников центральных аппаратов милиции советских республик в 1922-1929 г.г. играли деструктивную роль, вносили сумятицу не только в организацию и деятельность милиции вследствие непредсказуемых изменений курса развития, согласно «видению» того или иного руководителя, но и в расстановку, и подготовку кадров и в первую очередь руководящих . Если руководители управлений милиции и уголовного розыска наркомата внутренних дел РСФСР сменялись каждые 1,5-2 года, то еще более удручающая картина наблюдалась на губернском и уездном уровнях, в отношении рядовых работников милиции. Это мешало планомерной и эффективной работе с резервом, ослабляло его качественный состав, а назначения на руководящие должности делало частыми и случайными.
Органы милиции продолжали испытывать острую потребность в квалифицированных кадрах. Это признавал нарком внутренних дел РСФСР А.Г. Белобородов, выступая на Всероссийском съезде начальников административных отделов и начальников подотделов уголовного розыска (январь 1925 г.). «Нам нужны специалисты, говорил нарком. — Отсутствие специалистов нас бьет очень больно. Специализация нам нужна как необходимая предпосылка успеха в работе .. л) С приходом в НКВД Л.Берия кадровая чехарда, чистки и репрессии сотрудников, в том числе руководителей всех уровней, были продолжены. По данным, которые приводит в диссертации В.Я.Кикоть, в 1939 году из органов госбезопасности было уволено 7372 человека. Только из центрального аппарата НКВД СССР в этом году было уволено — 695 сотрудников оперативного состава. Из 5 начальников главных управлений Центрального аппарата в 1939г. сменилось 4, из 5 заместителей и помощников начальников главных управлений - также 4, из 31 начальника оперативных отделов - 28 человек, из 72 заместителей и помощников начальников оперативных отделов центра — 69. А всего, в 1939 году было сменено 62% руководящих оперативно-чекистских кадров .
Все функции по решению кадровых вопросов, включая и работу с резервом кадров государственных служащих, взяла на себя партийно- государственная элита (аппарат выборных органов КПСС всех уровней) .
Организационное обеспечение работы с резервом для назначения на должности руководящего состава ОВД
Количество сотрудников, принимаемых на обучение в Высшую школу полиции, строго соответствует количеству освобождаемых (вакантных) соответствующих должностей. Это своего рода «государственный заказ», объем которого определяют министры внутренних дел земель. Такой подход обусловлен экономически и кроме того гарантирует сотруднику полиции Германии, успешно прошедшему курс высшей ступени обучения, продвижение по службе и работу на вышестоящей должности. Учебное заведение контролирует и проводит анализ продвижения по службе своих слушателей после окончания обучения1.
Имеющаяся норма п.3.2 приказа МВД РФ от 13 июля 2007 г. № 629 «Назначение выпускников очных отделений 1 и 2 факультетов Академии управления МВД России, положительно характеризующихся за период обучения и рекомендуемых Академией управления МВД России к назначению на вышестоящие должности, производится только на вышестоящие должности», из-за отсутствия организационно-правовых механизмов реализации и контроля не действенна.
Ситуация усугубляется тем, что среди органов и подразделений МВД России имеется немало таких, которые требуют кадрового укрепления, в первую очередь, руководящего. Необходимо дополнить номенклатуру резерва кадров МВД России выпускниками Академии. Лучшие из выпускников могли бы стать основным источником комплектования оперативного резерва кадров Министра внутренних дел (сформированного из числа подготовленных сотрудников), их назначение осуществлять в зависимости от складывающейся оперативно- служебной обстановки, потребности в кадровом обеспечении в органах и шенствования профессиональной подготовки сотрудников ОВД: Материалы межвузовской научно-практической конференции. подразделениях внутренних дел, а также от желания, личных качеств и имеющегося опыта служебной деятельности сотрудников.
Положительный пример по формированию и подготовке оперативного резерва имеется в МВД по Республике Татарстан. Там, не дожидаясь изменений в нормативно-организационном обеспечении работы с резервом от МВД России, подготовили свое Положение о формировании резерва кадров, для выдвижения на руководящие должности органов и подразделений внутренних дел Республики Татарстан . Оперативный резерв Министра внутренних дел по Республике Татарстан — это кандидаты на должности начальников ОВД, готовые служить на руководящей должности в любом районе республики. В состав оперативного резерва министра в обязательном порядке включаются выпускники Академии управления МВД России. Положением о формировании резерва п.3.2.11. сотрудникам, состоящим в оперативном резерве министра и успешно осваивающим программу подготовки, предусмотрены льготы: установление максимального оклада по должности, выплата премий по итогам оперативно-служебной деятельности, присвоение квалификационных званий, внеконкурсное направление для обучения в Академию управления МВД России. С сотрудником, включенным в оперативный резерв, заключается контракт, к обязательным реквизитам которого относятся: порядок прохождения обучения в резерве, согласие кандидата о назначении в любой район республики, гарантии МВД по РТ в предоставлении служебного жилья по новому месту жительства. Это позволяет руководителю МВД по Республике Татарстан в масштабах республики проводить эффективную кадровую политику по комплектованию руководящих должностей, назначать на должности начальников горрайорганов - являющихся базовым звеном системы МВД Российской Федерации, выполняющих основной объем правоприменительной функций органов внутренних дел , профессионально грамотных и подготовленных специалистов. За 2006-2008 годы на должности начальников отделов внутренних дел районов республики, было назначено — 8 сотрудников, все из состава оперативного резерва.
В настоящее время в МВД по Республике Татарстан нет вакантных должностей руководителей органов внутренних дел. Фактически освобождение от должности и назначение нового руководителя производится одним приказом.
Такой опыт работы с оперативным резервом заслуживает внимания и применения в масштабах МВД России.
Современная эффективная система работы с кадровым резервом, невозможна без соответствующего информационного обеспечения. Назрела необходимость в создании- информационной: базы, включающей в себя вакансии руководящих должностей центрального аппарата МВД России, ГУ МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВД, органов внутренних дел районного уровня, а также сведения о выпускниках Академии-и других образованных, обладающих профессионализмом и компетентностью, моральными качествами сотрудников органов внутренних дел из разных регионов страны, желающими быть назначенными на руководящие должности. Наличие такой базы данных позволит организовать работу по своевременному замещению вакантных руководящих должностей подготовленными специалистами, в интересах органов внутренних дел и сотрудников, улучшит качество управления, повысит эффективность борьбы с преступностью и охраны общественного порядка.
В решении оперативного совещания МВД РФ от 28 июля 2009 г., проходившем при Министре внутренних дел России, ДКО МВД поручено в 2010 году: «1.3. Организовать разработку системы поиска и отбора способных и перспективных молодых сотрудников для зачисления их в резерв для назначения на руководящие должности всех уровней и работы с ними с использованием базы электронных анкет-резюме на Интернет-сайте ДКО МВД России» . После создания этой базы, каждый руководитель и сотрудник сможет лично проинформировать Департамент о готовности к службе в новой должности, в том числе вышестоящей или связанной с переездом в другой регион.
Такой информационный ресурс по кандидатам для зачисления в резерв кадров будет востребован среди сотрудников и руководителей ОВД. В случае предложения вышестоящей руководящей должности в другом органе внутренних дел, с предоставлением жилья по новому месту службы, готовы переехать — 68,5% опрошенных, а среди экспертов этот показатель еще выше — 82,1% (см. Приложение № 1).
Интернет-ресурсы уже используются в работе с резервом управленческих кадров России.
Для назначения руководителями органов внутренних дел, сотрудников из других регионов, использование только информационного и организационного ресурсов недостаточно, необходимы еще и материальные. Это связано с формированием фонда служебного жилья, для перемещаемых сотрудников, причем на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. МВД России в целях реализации своих полномочий может иметь такой служебный жилищный фонд". Как показывает опыт МВД по Республике Татарстан, наличие служебного жилья позволяет полнее и эффективнее использовать возможности резерва кадров в органах внутренних дел.
