Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел в системе МВД России 18
1. Некоторые концептуальные вопросы управления 18
2. Понятие, цели, задачи и функции управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел 31
3. Организация управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел 62
ГЛАВА 2. Совершенствование организации управления специализированными подразделениями дознания системы МВД России 105
1. Структурное построение специализированных подразделений, осуществляющих предварительное расследование в форме дознания в системе МВД России 105
2. Подбор, подготовка и расстановка кадров специализированных подразделений дознания и их аппаратов управления 125
3. Направления и формы совершенствования организации управления специализированными подразделениями дознания системы МВД России 150
tr class="lib r2" td Заключение 167
tr class="lib r2" td Список используемой литературы 1
- Понятие, цели, задачи и функции управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел
- Организация управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел
- Подбор, подготовка и расстановка кадров специализированных подразделений дознания и их аппаратов управления
- Направления и формы совершенствования организации управления специализированными подразделениями дознания системы МВД России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях формирования правового демократического государства совершенствование деятельности правоохранительных органов является одной из приоритетных задач органов власти (государства) в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Это вытекает из ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая признает человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагает на государство их защиту в качестве одной из важнейших обязанностей.
Не вызывает сомнений тот факт, что достижение целей проводимых в стране экономической, социальной, политической, административной и иных реформ во многом зависит именно от результативности деятельности органов внутренних дел.
Исследуя деятельность полиции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, представляется, что в качестве одной из составляющих предмета диссертационного исследования необходимо определить организацию выявления, пресечения и раскрытия преступлений, расследуемых в форме дознания, как важнейшего направления оперативно-служебной деятельности.
Укрепление органов дознания и создание в системе МВД России в начале 90-х годов прошлого столетия самостоятельных специализированных подразделений дознания было обусловлено тем, что органы внутренних дел должны были в рамках своей компетенции обладать собственными процессуальными функциями и правами по расследованию преступлений. Другой причиной стала реальная перспектива изъятия из системы МВД России ведомственного органа расследования – следственного аппарата в связи с предполагаемым созданием единого следственного органа, о чем на протяжении последних 50 лет ведется дискуссия как ученых, так и практикующих юристов.
В настоящее время, желая сохранить в полиции квалифицированные кадры, способные обеспечить предварительное расследование в форме дознания по значительной части уголовных дел, МВД России укрепляет специализированные подразделения дознания (организации дознания), наделяя их определенной самостоятельностью на уровне структурного звена органов внутренних дел, освобождает при этом от функций, не связанных с расследованием преступлений.
Анкетирование руководителей (сотрудников аппарата) специализированных подразделений дознания (организации дознания) трех уровней управления и начальников полиции территориальных органов МВД России, проведенное в ходе диссертационного исследования, показало высокую ротацию руководящих кадров. Так, по различным основаниям за последние 10 лет в подвергнутых обследованию органах внутренних дел были освобождены от должности 546 начальников специализированных подразделений дознания (организации дознания), при этом 19,5 % анкетируемых указали, что практически каждые два года в их подразделениях по тем или иным причинам происходит смена руководителей. Кроме того, исследование показало, что сегодня сотрудники специализированных подразделений дознания работают с превышением нормативной нагрузки по всей стране более чем на 30 %.
Частое обновление руководителей и сотрудников специализированных подразделений дознания (организации дознания) негативно сказывается на выполнении отдельных функций управления и актуализирует потребность в своевременном доведении до них знаний о процессах управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) в соответствии с последними научными разработками и потребностями практики.
Научный подход к решению обозначенных проблем позволит своевременно фиксировать негативные тенденции в служебной деятельности специализированных подразделений дознания (организации дознания), в т. ч. кадровой политике, поможет в выработке наиболее эффективных управленческих решений, обучении и расстановке кадрового состава специализированных подразделений дознания (организации дознания).
Указанные обстоятельства и предопределяют актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Дознание как институт уголовного процесса исследуется в отечественной юридической науке продолжительное время. Различным аспектам процессуальной деятельности органов внутренних дел посвящены работы ученых: Е.Н. Арестова, Ю.Н. Белозерова, В.П. Божьева, С.В. Бородина, С.И. Гирько, А.П. Гуляева, А.М. Донцова, И.И. Колесникова, В.А. Михайлова, А.А. Модогоева, О.С. Морева, В.Н. Одинцова, С.В. Петрова, В.Е. Чугунова и других.
Исследование проблем организации расследования и роли руководителей подразделений предварительного расследования, направленное на повышение его эффективности, проводилось такими учеными-криминалистами как Р.С. Белкин, С.А. Величкин, И.С. Галкин, В.И. Громов, В.Д. Зеленский, А.К. Кавалиерис, Л.М. Карнеева, В.И. Ключанский, В.П. Лавров, С.И. Цветков и другими. Они повлияли на теоретическую разработку проблем управления органами, специализирующимися на выполнении функций расследования в форме дознания. Накопленные знания о закономерностях управления органами расследования в системе МВД России были обобщены и систематизированы Н.И. Кулагиным в рамках диссертационного исследования в специфический отраслевой раздел теории управления органами внутренних дел.
Вместе с тем в научных трудах проблемные вопросы, касающиеся управленческой деятельности органов внутренних дел при производстве расследования специализированными подразделениями дознания, подробно не рассматривались, в связи с чем настоящее диссертационное исследование позволит внести определенный вклад в решение этой задачи. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Гипотезой исследования является предположение о возможности повышения эффективности организации управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) органов внутренних дел за счет совершенствования структуры их построения, подбора, подготовки и расстановки кадров на всех уровнях системы управления.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, определяющих управление специализированными подразделениями дознания (организации дознания) как особую разновидность управления органами внутренних дел, специфика которого определяется отличительными чертами их деятельности.
Предметом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) органов внутренних дел, а также теоретические основы и практика организации управления данными подразделениями.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке мер по совершенствованию управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) органов внутренних дел и оптимизации работы сотрудников, осуществляющих предварительное расследование в форме дознания.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие исследовательские задачи:
изучить и раскрыть сущность управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России;
сформулировать основные понятия, провести анализ целей, задач и функций управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России;
рассмотреть организацию управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России;
сформулировать предложения по рациональному структурному построению специализированных подразделений дознания (организации дознания) всех уровней управления;
разработать предложения по подбору, подготовке и расстановке руководителей специализированных подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России;
подготовить рекомендации по совершенствованию деятельности специализированных подразделений дознания (организации дознания) и их организационному построению.
Методологическая основа и методы исследования. Для решения исследовательских задач в качестве методологической основы были применены общие философские методы научного познания, предусматривающие изучение предмета познания в его непрерывности и развитии, к которым относятся законы и категории диалектики, наблюдение, сравнение и эксперимент, анализ и синтез как основные приемы мышления, индукция и дедукция. Наряду с общенаучными методами применялись и частнонаучные, сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, метод экспертных оценок, контент-анализ, эмпирический, статистический, метод анкетного опроса, а также иные методы в рамках различных научных направлений – юриспруденции, философии, политологии, психологии.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды представителей общественной мысли в области социологии, теории управления: Л. Берталанфи, К. Шеннона, Н. Винера, А. Урсула. На рубеже 1970-1980-х гг. отмечается целый ряд фундаментальных исследований ученых, на основе трудов которых заложены основы теории управления в сфере правоохранительной деятельности. Это в первую очередь работы Г.А. Аванесова, Ю.Е. Аврутина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, С.Е. Вицина, В.Е. Караханова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, А.Н. Роша, Г.А. Туманова и других.
Вопросам организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел посвящено значительное количество научных исследований, результаты практического изучения и теоретического обоснования которых нашли отражение в трудах С.В. Валова, В.З. Веселого, Г.М. Воскресенского, А.В. Жаглина, Г.Г. Зуйкова, А.П. Ипакяна, И.И. Колесникова, А.М. Кононова, А.П. Коренева, В.Д. Малкова, А.Ф. Майдыкова, А.А. Модогоева, В.Ф. Статкуса, Е.Ф. Яськова и других.
Эмпирическую базу исследования составили данные официальной статистики о состоянии преступности в Российской Федерации (ГИАЦ МВД России, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации), информационных ресурсов сети Интернет.
Автором проведено анкетирование 278 респондентов, в число которых вошли: руководители и сотрудники управленческого звена федерального уровня (Управление по организации дознания МВД России и отдел дознания Главного управления на транспорте МВД России); начальники полиции, руководители и сотрудники специализированных подразделений дознания 42 районов Главного управления МВД России по Новосибирской области; 14 руководителей подразделений дознания Управления МВД России по Калужской области, руководители шести подразделений дознания Управления на транспорте МВД России по Сибирскому федеральному округу и по Центральному федеральному округу.
Также в качестве экспертов были опрошены 146 руководителей специализированных подразделений организации дознания (организации дознания) МВД по республикам, Главных управлений (управлений) МВД России по иным субъектам Российской Федерации, Управления на транспорте МВД России по федеральным округам, а также начальники полиции территориальных органов МВД России, обучавшиеся на факультетах и высших академических курсах Академии управления МВД России.
Научная новизна исследования заключается в том, что в ходе исследования впервые проведен анализ организации управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) МВД России в современных условиях. Исследовано содержание и генезис правового и методического обеспечения управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания), включая федеральный уровень и уровень специализированных подразделений дознания территориальных органов внутренних дел в контексте их процессуальной и управленческой деятельности. В диссертации уточнен ряд базовых понятий, связанных с управленческой деятельностью, применительно к деятельности специализированных подразделений организации дознания. Сформулировано авторское понятие управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение специализированных подразделений дознания органов внутренних дел, являющихся структурными подразделениями последних, как органов дознания, основной вид деятельности которых заключается в осуществлении исключительно расследования преступлений и которые представляют собой универсальное подразделение, выполняющее возложенные на органы внутренних дел процессуальные, розыскные и профилактические функции в рамках производства дознания по уголовным делам, предварительное следствие по которым необязательно, и выполнения неотложных следственных и иных процессуальных действий, а также организацию взаимодействия между структурными подразделениями органов дознания.
2. Утверждение автора, что управление специализированными подразделениями дознания (организации дознания) МВД России представляет особый вид деятельности специально созданных аппаратов и их должностных лиц с целью упорядочения системы службы дознания, обеспечения ее оптимального функционирования и развития, эффективного решения стоящих перед ней задач по обеспечению расследования преступлений в форме дознания.
3. Вывод автора, что организационная структура специализированных подразделений дознания (организации дознания) МВД России применительно к современному состоянию и развитию органов внутренних дел представляет в целом совокупность разнообразных организационных связей, объединяющих должности, организационные ячейки, а также их укрупненные образования (управления, отделы, отделения и группы) в целях решения задач, возложенных на специализированные подразделения дознания (организации дознания) системы МВД России.
В свою очередь организационная структура управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях представляет собой совокупность их управленческих звеньев, расположенных в строгой соподчиненности (иерархии) и обеспечивающих связь между управляющей и управляемой подсистемами, основанных на распределении между ними (звеньями) прав, обязанностей и ответственности, что направлено на обеспечение взаимосвязи между этими подразделениями.
4. Обоснованный автором вывод, что обеспечение специализированных подразделений дознания (организации дознания) органов внутренних дел мерами управленческого характера следует считать целью управления специализированными подразделениями дознания территориальных органов МВД России, призванных обеспечивать надлежащее выполнение задач по раскрытию и расследованию преступлений, относящихся к подследственности дознавателей органов внутренних дел, а также полного, всестороннего и объективного исследования обстоятельств совершенных или подготавливаемых преступлений и принятия по уголовным делам окончательных процессуальных решений.
5. Обоснование вывода о том, что создание в структуре МВД России Управления по организации дознания и структурное построение подразделений дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России на межрегиональном и региональном уровне (и им приравненных) предполагает, что высшим уровнем системы, единым для всех специализированных подразделений дознания (организации дознания), функционирующих в системе МВД России, является Управление по организации дознания МВД России. Это позволяет выстроить единую централизованную вертикаль управления всеми специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов внутренних дел, в том числе на особо важных и режимных объектах и транспортной полиции, устранить разобщенность и дублирование функций на всех уровнях управления системы МВД России.
6. Структура управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) МВД России на межрегиональном региональном и муниципальном уровнях представляет собой совокупность относительно самостоятельных элементов, наделенных определенной компетенцией и выполняющих в системе органов внутренних дел конкретные функции. Все элементы системы взаимосвязаны, находятся в различных отношениях и формируются для достижения общей цели.
7. Разработанная автором методика распределения нагрузки на штатную единицу дознавателя предполагает ее расчет, исходя из конкретных условий функционирования конкретного подразделения дознания. На основе изучения затрат рабочего времени дознавателей и штатной численности специализированных подразделений дознания обосновывается норматив нагрузки на одного сотрудника в параметрах, не превышающих 50 находящихся в производстве уголовных дел в год.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется вкладом автора в дальнейшее развитие теоретических и практических аспектов организации управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России, направленных на оптимизацию их системы. Предложенная диссертантом научная теоретико-практическая концепция организации управления данными подразделениями имеет важное значение как для развития теории управления, так и для совершенствования практической деятельности подразделений дознания системы МВД России.
Теоретическая значимость исследования, авторских выводов и предложений заключается в том, что они вносят определенный вклад в общую теорию управления в виде нового перспективного раздела, который можно назвать так: «Организация управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России».
Практическая ценность работы определяется ее направленностью на совершенствование организации управленческой деятельности службы дознания в системе органов внутренних дел и оптимизацию работы специализированных подразделений дознания по раскрытию и расследованию преступлений, предварительное следствие по которым необязательно.
Научная и практическая ценность работы заключается также в том, что содержащиеся в ней теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы:
в последующих научных исследованиях, направленных на разработку и формирование одного из разделов теории управления органами внутренних дел;
в практической деятельности для оптимизации управленческой деятельности, функциональной и организационной структур специализированных подразделений дознания (организации дознания) органов внутренних дел;
в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России, в том числе при подготовке учебных пособий и методических материалов по дисциплинам управленческого цикла в Академии управления МВД России.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены тем, что рассматриваемые проблемы организации управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) органов внутренних дел изучены комплексно, базируются на использовании научной логики, обширной информационной базе исследования, в том числе теоретических положений отечественных и зарубежных ученых, на анализе законодательных и нормативных правовых актов МВД России. Кроме того, достоверность диссертационного исследования подтверждается его методологией и методикой, изложенными выше, и репрезентативностью эмпирического материала.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Результаты и научные сообщения по теме исследования докладывались диссертантом на заседании кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы современного состояния и пути развития органов предварительного следствия» (к 150-летию следственного аппарата в России) (Москва, 2010), Всероссийской научно-практической конференции «Правовое и криминалистическое обеспечение управления органами расследования преступлений» (Москва, 2011), Всероссийском семинаре-совещании руководителей подразделений дознания транспортной полиции «Дознание в рамках современных уголовно-процессуальных изменений. Теория и практика применения» (Москва, 2011), «круглом столе» «Сокращенное дознание» (Москва, 2011).
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в двенадцати научных статьях, в том числе в трех статьях в рецензируемых изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России. Так, реферативная информация по теме: «Организация дознания в правоохранительных органах», как результат диссертационного исследования, внедрена кафедрой управления органами расследования преступлений в учебный процесс и используется при подготовке и проведении лекционных, семинарских, практических занятий со слушателями 2 факультета по дисциплине «Организация деятельности органов внутренних дел по расследованию преступлений». Материалы диссертации внедрены также в практическую и законотворческую деятельность, о чем имеются акты внедрения.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений общим объемом 212 листов.
Понятие, цели, задачи и функции управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел
Теория управления в сфере правоохранительной деятельности получила свое развитие еще в 60-х годах прошлого столетия, и первостепенное значение в этом процессе всегда принадлежало органам внутренних дел1.
На современном этапе развития системы органов внутренних дел управленческая деятельность руководителей, реализуемая только на основе практического опыта, не может гарантировать достижение конкретных целей и задач в служебной деятельности подчиненных им сотрудников. Руководители должны своевременно приобретать и совершенствовать необходимые теоретические знания, умения и навыки в управленческой сфере.
Процесс управления, несмотря на то что деятельность сотрудников специализированных подразделений дознания при выполнении ими своих должностных обязанностей осуществляется в соответствии с требованиями уголовно-процессуального закона, оказывает значительное влияние на эффективность выполняемой ими работы.
Управление как деятельность и как объект научного познания обладает своим понятийно-категориальным аппаратом. Ключевым в этом ряду выступает сам термин «управление», относительно содержания которого в науке на протяжении длительного времени и до сего момента ведется оживленная дискуссия. В частности, обсуждается его соотношение с иными сходными по смыслу категориями («менеджмент», «организация», «руководство» и т. д.), предметом обсуждения выступают «отраслевые» разновидности управления: управление персоналом, ресурсами, финансами и т.п. Обилие исследований на эту тему , а также особенности предмета данной диссертации избавляют автора от необходимости подробно рассматривать общие аспекты управления. Кроме того, охватить все аспекты управления в рамках одного исследования невозможно да и нецелесообразно. Тем не менее, следует хотя бы обозначить некоторые методологически важные вопросы.
Содержание управленческой деятельности можно представить как процесс координирования и целенаправленной интеграции деятельности других людей (групп, элементов и т. п.) на обеспечение эффективности и результативности деятельности организации.
Управление есть элемент и одновременно функция организованных систем различной природы, но все их многообразие можно разделить на системы трех типов: биологические, технические и социальные. Разумеется, в рамках диссертации нас интересует управление в системах социальных как руководство социальными процессами. Социальные системы целостны, имеют связи внутри и вовне, выражаются в определенных структурах и организации, состоят из различных уровней иерархии, начиная с семьи и различных микрогрупп и заканчивая большими общностями (этническими, религиозными, политическими и т. п.).
В ряду социальных систем многие авторы выделяют организационные системы как объединения людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил . Нетрудно понять, что этим свойствам организационной системы в полной мере отвечают органы внутренних дел как системные образования. Говоря о социальной системе, необходимо отметить, что основным ее элементом выступает человек. Именно он принимает управленческие решения. Основная задача организационной системы - динамическое управление совокупностью взаимосвязанных объектов. В конечном счете сторонами (субъектами) управленческих отношений всегда являются люди, действия которых и образуют фактическое «наполнение» указанных отношений, регулируемых правом . Но право не может оперировать понятием довольно абстрактным понятием «люди». Оно преобразует его в правовые понятия3.
Разумеется, ввиду крайнего разнообразия социальных систем складывающиеся внутри них управленческие (организационные) отношения далеко не всегда регулируются посредством правовых норм. Примером тому могут служить семья, различные по своему характеру неформальные объединения людей, творческие коллективы и т.п. Однако сами по себе отношения управления присутствуют внутри подобных систем как необходимый и обязательный цементирующий элемент. Речь идет о так называемом внутрисистемном управлении. При этом характерной особенностью органов внутренних дел выступает то, что эти отношения по большей части оформлены нормативно.
В большинстве исследований, как зарубежных, так и отечественных, управление в широком смысле рассматривается как динамический, деятельностный процесс, направленный на упорядочение каких-либо явлений. При этом даже при единстве понимания сути явления отмечаются некоторые различия в трактовках рассматриваемого понятия, включая и терминологические расхождения.
Так, американский исследователь Дон Е. Марш, отождествляя понятия «управление» и «менеджмент», понимает под управлением «процесс достижения поставленных целей посредством использования труда людей1. В то же время известный отечественный исследователь Г.В. Атаманчук, также полагая, что в основе управления лежат сознание, воля и деятельность человека (то есть, автор склоняется к деятельностному подходу в выявлении природы управления), тем не менее считает, что менеджмент представляет собой один из шести видов управления . К числу таковых, помимо менеджмента, он относит государственное управление, местное самоуправление, общественное управление, групповую саморегуляцию, а также целесообразное поведение или действие отдельного человека . Эту классификацию видов управления можно признать вполне обоснованной, хотя она, видимо, и не является окончательной. Развивая ее, мы можем констатировать, что управление в органах внутренних дел является частью (формой) государственного управления.
Организация управления специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел
Аналитическая работа - составная часть творческой деятельности, предназначена для оценки информации, подготовки, принятия решений и составляет основное содержание повседневной работы каждого руководителя и сотрудника.
Анализ - детальное изучение комплексного объекта, в нашем случае внешней и внутренней среды управления специализированными подразделениями дознания, позволяет проникнуть в глубину происходящих в нем процессов, понять его внутреннюю сущность, взаимозависимость действующих факторов, выйти на уровень обобщения результатов их деятельности, сформулировать соответствующие выводы и предложения. В научных источниках приводятся различные классификации видов анализа.
В соответствии с содержанием управления в правоохранительной сфере, на наш взгляд, следует выделять оперативный, текущий (ретроспективный) и стратегический (перспективный) анализ.
Оперативный анализ диссертант представляет как систему повседневного изучения выполнения плановых заданий с целью безотлагательного вмешательства в процессы деятельности специализированных подразделений дознания (организации дознания) и обеспечение их непрерывного и эффективного функционирования.
Текущий анализ результатов работы по установленным отчетным периодам, проводимым на базе статистической отчетности, обеспечивает оценку работы службы дознания в целом и отдельных ее субъектов за определенный период с нарастающим итогом. Помимо оценки результатов деятельности задачей анализа является выявление неиспользованных резервов. Оперативный и текущий анализ основываются на изучении ретроспективного периода. Но одновременно с этим целью обоих видов анализа в конечном счете будет выяснение перспектив совершенствования деятельности специализированных подразделений дознания, создание информационной и теоретической базы для принятия управленческих решений по развитию системы в целом или ее отдельных компонентов.
Задача стратегического анализа заключается в обосновании стратегических планов и программ, оценке ожидаемых результатов реализации стратегии, информационном обеспечении принятия стратегических решений. Стратегический анализ внешней и внутренней среды обеспечивает базу для формулирования миссии правоохранительных субъектов, действующих в конкретный период времени и в конкретном пространстве, видение и выработку целей поведения системы, позволяющих осуществить миссию и достичь стратегических целей.
Здесь следует понимать, что главной целью стратегического анализа является выявление в каждом исследуемом процессе наиболее устойчивых закономерностей и тенденций, способных играть определяющую роль в будущем процессе обеспечения социальной безопасности и прогнозирование на этой основе показателей эффективности деятельности правоохранительных субъектов. Важнейшими задачами стратегического анализа являются обоснование стратегических планов и программ, оценка ожидаемых результатов выполнения плановых мероприятий, формулирование сценариев развития событий, способных тем или иным образом повлиять на состояние социальной безопасности в будущем, необходимых для принятия стратегических решений в сфере правоохранительных отношений.
Аналитическая работа как процесс познания объективной реальности осуществляется по законам диалектики, формальной логики, с применением общенаучных методов исследования. Содержание аналитической работы - это приведение разрозненных сведений в логически обоснованную систему зависимостей (пространственно-временных, причинно-следственных и иных), позволяющих дать правильную оценку как всей совокупности фактов, так и каждому из них в отдельности.
Подводя промежуточный итог вышеизложенному, нам представляется возможным сформулировать следующие определения: средства аналитической работы - это законы и методы мыслительной деятельности, а также технические средства, на основе и с помощью которых осуществляется обработка фактических данных с наиболее высоким качеством, позволяющим извлечь из нее максимально положительный результат; формы аналитической работы - это организационные особенности ее осуществления, обусловленные целями, средствами и результатами ее проведения, образующие систему аналитического слежения за состоянием и развитием ситуации; процесс аналитической работы - представляет совокупность мыслительных операций, осуществляемых в определенной последовательности с использованием аналитических средств, приводящих к достижению целей и задач исследования; технологии аналитической работы - есть получение нового знания (выводной информации), обеспечивающего сложный процесс исследования, имеющий определенную логическую последовательность; аналитическая работа в специализированных подразделениях дознания (организации дознания) - это целенаправленная, познавательная, исследовательская деятельность, направленная на изучение явлений, процессов, происходящих в этих подразделениях, и оценка информации для подготовки и принятия управленческих решений, направленных на достижение поставленных целей и задач.
К основным направлениям или видам аналитической работы специализированных подразделений дознания (организации дознания), по нашему мнению, относятся прогностический, комплексный, текущий (непрерывный) и целевой анализ. Рассмотрим их более подробно.
Прогностический анализ - представляет собой выявление и изучение устойчивых тенденций в деятельности специализированных подразделений дознания и влияющих на них факторов в целях получения прогноза о возможных изменениях положения дел и выработки стратегических решений и проведения соответствующих мероприятий. Например, в связи с изменением подследственности дознания или органов предварительного следствия подсчитывается количество уголовных дел, переходящих в подследственность того или иного органа расследования, и с обязательным учетом нагрузки определяется количество сотрудников, которые дополнительно требуются для их расследования, и здесь речь должна идти уже о комплексном анализе.
Комплексный анализ - осуществляемый за отчетные периоды (полугодие и год) по всем показателям деятельности специализированных подразделений дознания. При этом основными критериями анализа и оценки деятельности этих подразделений, по результатам диссертационного исследования, предлагается определять:
Подбор, подготовка и расстановка кадров специализированных подразделений дознания и их аппаратов управления
Структура управления специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России представляет совокупность относительно самостоятельных элементов, наделенных определенной компетенцией и выполняющих в системе конкретные функции. Все элементы системы взаимосвязаны, находятся в строгой иерархической зависимости, различных отношениях и формируются для достижения общей цели.
Структура специализированных подразделений дознания (организации дознания) формируется под воздействием внешней среды - системы МВД России и связей, которые устанавливаются с отдельными компонентами органов внутренних дел. Ее эффективность зависит от четкого определения полномочий системы, распределения прав, обязанностей и ответственности ее звеньев, регламентации задач структурных подразделений и сотрудников, сформированной управленческой деятельностью, а также высокой квалификации и мотивации персонала. Желаемый результат, обозначенный в целях и задачах диссертационного исследования, может быть обеспечен при определенном статусе специализированных подразделений дознания (организации дознания) в общей структуре органа дознания, когда они в соответствии со спецификой выполняемых процессуальных функций должны иметь большую автономию в отличие от других структурных подразделений органа дознания, наделенных, в соответствии с законом, определенными процессуальными полномочиями.
Остановимся, на некоторых проблемных, на наш взгляд, моментах должностных и процессуальных полномочий, изученных диссертантом в ходе анкетирования руководителей (сотрудников), отвечающих за организацию предварительного расследования в форме дознания в органах внутренних дел.
Уголовно-процессуальным законодательством, ведомственными нормативными правовыми актами МВД России определены статус и полномочия должностных лиц органа дознания, осуществляющих процессуальную и иную деятельность органов внутренних дел.
Вместе с тем на практике дознаватели специализированных подразделений дознания не всегда могут руководствоваться нормами, регламентирующими непосредственно их работу. Существует множество норм, издаваемых различными структурными подразделениями министерства, которые должностными лицами трактуются по-разному, в связи с чем возникают спорные моменты, например, при организации работы следственно-оперативных групп, возбуждении уголовных дел и проведении неотложных следственных действий, принятии процессуальных решений, при рассмотрении сообщений о преступлении, охране общественного порядка и в ряде других случаев1. Причем данные разногласия характерны как в рамках конкретного региона, так и на федеральном уровне.
Большинство опрошенных респондентов (65,5 %) на вопрос о том, нужно ли четкое нормативное разграничение процессуальных и иных полномочий между должностными лицами органа дознания, дали положительный ответ2. Начальники полиции городского и районного уровней
(23,2 % опрошенных), ранее возглавлявшие подразделения уголовного розыска, пояснили, что штатные дознаватели при дежурстве в следственно-оперативной группе обязаны выезжать на все сообщения о преступлениях, независимо от подследственности. Практически половина (47,5 %) опрошенных констатировали, что на руководителей специализированных подразделений дознания (организации дознания) возлагаются дополнительные обязанности, не связанные с осуществлением непосредственно реализуемых в рамках системы предварительного расследования1. Начальники подразделений дознания назначаются кураторами территориальных органов МВД России, проводят служебные проверки, проверки несения службы нарядами и патрулями, задействованными в охране общественного порядка, инспектируют иные подразделения органов внутренних дел.
На один из ключевых вопросов, затрагиваемых в диссертационном исследовании, о том, какова должна быть система управления структурными подразделениями дознания МВД России, всего треть респондентов (29,5 %) высказались за дублирование функций управления между УОД МВД России и ОП 00Д и ИЗАП ГУТ МВД России, то есть за двойную вертикаль управления2.
Проведенное исследование обозначенных проблем показывает, что система «специализированного дознания», являясь, в отличие от других подразделений органа дознания, участником уголовного судопроизводства, не автономно, а занимает лишь особое положение - подразделения, наделенного специальным процессуальным статусом. Кроме этого, существующее структурное построение, представленное двумя вертикалями управления и однотипными звеньями одной системы, соответственно подчиненными по территориальному и линейному признаку, в полной мере не отражает концептуальные принципы выработки единой уголовно-процессуальной политики в сфере расследования преступлений и ее реализации при осуществлении предварительного расследования в форме дознания.
Проведенные исследования различных организационных структур применительно к специализированным подразделениям дознания (организации дознания) органов внутренних дел позволили выявить и обозначить их основные недостатки. К примеру, линейной структуре присуще отсутствие звеньев, занимающихся вопросами стратегического планирования; в работе руководителей практически всех уровней оперативные (ежедневные) проблемы преобладают над стратегическими; наблюдается перегрузка управленцев верхнего уровня, а также повышенная зависимость результатов работы от их личных и деловых качеств. Существует тенденция к формализации оценки эффективности и качества работы подразделений дознания. Функциональная организационная структура управления характеризуется тем, что ее составляют руководители, являющиеся узко профильными специалистами, отвечающие за какую-то одну конкретную функцию. Возникают проблемы организационного характера, у каждого сотрудника - несколько руководителей. В результате нарушается принцип единоначалия.
Приведенные примеры организационных структур управления не эффективны при организации работы подразделений организации дознания федерального и регионального уровней, отдельные их элементы могут быть использованы на уровне специализированных подразделений дознания территориальных органов МВД России.
На уровне первого и второго звеньев целесообразно использование линейно-функциональной организационной структуры управления.
Основой такой структуры является линейная структура, куда введены функциональные руководители. Они подчинены непосредственно первому руководителю и не имеют административных полномочий.
Направления и формы совершенствования организации управления специализированными подразделениями дознания системы МВД России
Проведенное исследование позволило прийти к выводу, что достижение цели, поставленной перед специализированными подразделениями дознания (организации дознания) территориальных органов МВД России, непосредственно связано с системой функций, то есть отдельных взаимосвязанных видов соответствующей деятельности. Следовательно, и основное направление деятельности УОД МВД России - организация деятельности всех звеньев службы дознания, влияние на уровень и качество проводимого расследования. Оно в первую очередь обязано выявлять назревшие проблемы, верно определять пути их разрешения, подчинять этому содержание и методы работы всех звеньев системы. Являясь высшим органом управления, УОД МВД России обязано принимать наиболее масштабные решения, которые не могут быть приняты на других уровнях системы. Это в основном задачи концептуального, принципиального характера, имеющие значение для всей вертикали службы дознания.
Решение поставленных автором задач позволило в ходе исследования сформулировать вывод, согласно которому управленческое воздействие, как правило, осуществляют руководители специализированных подразделений организации дознания, в пределах непосредственной реализации этой функции. Ее четкое выполнение обеспечивается наличием ограничений системы, к которым относятся: определенность и стабильность выполняемых задач, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, иные действующие в системе нормы права. Эти ограничения стабильны, изменяются лишь законодательным путем.
Кроме того, высшие и средние звенья специализированной службы дознания предварительное расследование ведут с небольшой нагрузкой, поскольку основные усилия они направляют на организацию деятельности подчиненных подразделений и дознавателей, обеспечение высокого качества расследования преступлений, регламентацию статуса подразделений, прав и обязанностей их руководителей и сотрудников. Таким образом, управление в системе обеспечивает постоянное наблюдение за подразделениями низшего уровня, поступление от них по каналам обратной связи полной и своевременной информации о состоянии дел, реализацию на основании такой информации контрольно-распорядительных функций.
Существование в МВД России двух аппаратов дознания с различной системой служебной подчиненности усложняет выработку единой позиции по многим вопросам предварительного расследования в форме дознания, кадрового и материально-технического обеспечения.
В настоящее время проблемой является то количество уголовных дел, которое может находиться в производстве одного дознавателя, поскольку оно не имеет обоснованного нормативного закрепления.
Результаты эмпирического исследования позволили решить вопрос распределения нагрузки на каждого сотрудника специализированного подразделения дознания при расследовании уголовных дел. Нагрузку необходимо рассчитывать, исходя из конкретных условий функционирования каждого специализированного подразделения дознания по предлагаемой методике, в которой будут учтены показатели и сделаны корректировки с учетом всех вышеизложенных факторов.
Одной из целей реформирования органов внутренних дел, в целом, и подразделений дознания, в частности, является такое их структурное построение, обеспечивающее эффективность деятельности при проведении предварительного расследования в форме дознания, для достижения которой необходимо решение первостепенных задач. Эмпирически было установлено, что для улучшения кадровых характеристик имеются достаточные резервы, для реализации которых необходимо уделять первостепенное внимание формированию эффективного механизма подбора кадрового состава, повышению престижа службы в органах внутренних дел и авторитета сотрудников, совершенствованию программ подготовки и профессионального развития сотрудников. Это одно из 171 приоритетных направлений кадровой политики МВД России в целом и службы дознания, в частности. Формирование оптимальной организационной структуры специализированных подразделений дознания (организации дознания) системы МВД России предполагает приведение функций, структурного построения и штатной численности органов внутренних дел всех уровней в соответствие с новыми задачами, избавляясь от задач и функций, не свойственных данным подразделениям.
В целях обеспечения доступа участников уголовного судопроизводства к информации о возбужденных уголовных делах, принятых по ним и материалам об отказе в возбуждении уголовного дела решениям, возможности истребования на основании запроса, электронных копий процессуальных документов необходимо создавать и совершенствовать федеральные, региональные и межрегиональные информационно-телекоммуникационные сети, предназначенные для передачи информации. Это во многом упростит процедуру обращения граждан с заявлением на действия или бездействия должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование.
Повысить качество управления возможно при обеспечении доступа гражданского общества к информации о деятельности специализированных подразделений дознания, прозрачности процедур принятия управленческих решений. Это, в свою очередь, будет способствовать созданию условий для борьбы с коррупцией и правовым нигилизмом.
Похожие диссертации на Управление специализированными подразделениями дознания органов внутренних дел
