Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Теоретические основы разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел 14 стр
1-І. Сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел 14 стр
1.2. Факторы, обуславливающие разграничение полномочий и ответственности в органах внутренних дел 38 стр
1.3. Анализ существующей практики разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел на различных уровнях управления 57 стр
1.4- Разграничение полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств 76 стр
ГЛАВА II Основные направления совершенствования разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел в условиях реформирования 99 стр
2.1, Оптимизация организационно-структурного построения органов внутренних дел 99 стр
2.2, Совершенствование разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах 124 стр
2-3. Совершенствование правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования 146 стр
Заключение 171 стр
Литература 185 стр
Приложения
- Сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел
- Факторы, обуславливающие разграничение полномочий и ответственности в органах внутренних дел
- Оптимизация организационно-структурного построения органов внутренних дел
- Совершенствование разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Перед современной Россией стоят масштабные задачи, связанные с формированием основ гражданского общества, правового государства, социально ориентированной рыночной экономики- Для их решения в стране реализуются экономическая, социальная, административная, муниципальная и иные реформы. Большое значение в этих условиях приобретает проведение правоохранительной реформы, направленной на поэтапную модернизацию правоохранительной системы страны, всех ее компонентов, включая правоохранительные органы. Можно утверждать, что последовательное проведение правоохранительной реформы является важнейшим условием, гарантирующим достижение целей и задач иных видов реформ, преодоления кризисных явлений во многих сферах общественной жизни, способствующих росту преступности, коррупции, возросших до масштабов, представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации1.
Модернизация правоохранительной системы непосредственно ориентирована и на совершенствование деятельности органов внутренних дел, повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД, В настоящее время с подписанием Указа Президента РФ № 927 от 9 июля 2004 года «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказа МВД России №730 от 10 ноября 2004 года «Об утверждении структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» важно в кратчайшие сроки решить внутрисистемные проблемы самого ведомства. Необходимо избавиться от параллельности в деятельности структур управления, недостаточно четкого разграничения полномочий, задержки в оперативном принятии решений на всех уровнях управления и расплывчатости ответственности за их принятие и реализацию.
Очевидно, что без преодоления сложившейся ситуации проблематично говорить о движении по пути достижения поставленной перед органами внутренних дел, обществом и государством целей. Решение выше указанных задач связано с корректировкой принципов, поиском новых форм и методов управления, оптимизацией организационной структуры, позволяющей сделать основную ставку на использование собственных организационных резервов и потенциальных возможностей ведомства, повышение эффективности и результативности оперативно-служебной деятельности, создание адекватной системы научного сопровождения.
Круг вопросов, связанных с реформированием органов внутренних дел, достаточно многообразен. Но один из ключевых вопросов касается организации системы управления органов внутренних дел, выбора оптимального сочетания в ее организации централизации и децентрализации, формирования модели управления, учитывающей историю и традиции, масштабы страны, принципы федеративного устройства государства, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социальные и экономические условия. Очевидно, что для разработки модели системы управления органов внутренних дел особое значение приобретают вопросы ее организационного построения, разграничения задач и функций, полномочий и ответственности между различными ее звеньями по горизонтали и вертикали.
Актуальность обозначенных проблем свидетельствует о том, что их решение окажется возможным не в результате "точечных" преобразований, нацеленных на нормализацию положения в отдельных проблемных сферах деятельности органов внутренних дел МВД России, а лишь на основе выработки научно-обоснованной, сформированной с ориентацией на долгосрочные перспективы стратегии деятельности органов внутренних дел в рамках вновь созданных организационных структур.
Степень разработанности темы исследования. Проблема разграничения полномочий и ответственности в системе государственного управления вообще и системе управления органов внутренних дел в частности, вот уже долгие годы является объектом пристального внимания научной мысли. В общетеоретическом контексте она разрабатывалась в трудах С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Б.С. Никифорова, А.С.Пашкова, И.С. Самощенкого, Ю.А. Тихомирова, М.Д. Шаргор оде кого, К.Ф. Шеремета, Л.С. Явича и многих других.
Значительный вклад в разработку проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел внесли такие ученые, как В.М. Анисимков, Ю.Е. Аврутин, Л.Ш. Берекашвили, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, Г.М. Воскресенский, Г.Г. Зуйков, А.П. Ипакян, Л.М. Колодкин, В.Д. Малков, А.Ф. Майдыков, А.Х. Миндагулов, А.Е. Наташев, А.Н. Роша, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и другие.
В наши дни вновь наблюдается повышение научного интереса к исследуемой проблеме. Это объясняется активными попытками совершенствования системы управления органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ. Разработке указанных вопросов в новых условиях посвящены работы Ю.Е. Аврутина, А.В. Бокова, Ю.И. Ефанова, А.П. Ипакяна, С.А. Капитонова, М.П. Киреева, В.Б. Козлова, A.M. Кононова, А.А. Крылова, А.Ф. Майдыкова, A.M. Смирного, С.А. Старостина, В.Ф. Сухарева, В.Е. Уткина и других.
Между тем, говорить о существовании сложившейся концепции оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел в современных условиях преждевременно. Попыткой восполнить в определенной мере существующие теоретические, организационные и правовые пробелы в указанной области во многом объясняется необходимость подготовки данной работы.
Объектом исследования выступает система управления органов внутренних дел РФ, представляющая совокупность взаимосвязей и взаимоотношений между субъектом и объектом управления ОВД на различных уровнях ее организации - федеральном, региональном и местном.
Предметом исследования являются принципы, методы, способы, формы и процедуры разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях управления, ориентированные на повышение эффективности служб и подразделений ОВД по выполнению возложенных на них обществом и государством задач в правоохранительной сфере.
Основная гипотеза исследования состоит в том, что разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать основным концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления МВД на различных уровнях его организации (федеральном, региональном и местном) к деятельности на основе принципа собственной компетенции. От последовательности реализации указанного принципа зависят устойчивость всей конструкции системы управления, ее способность обеспечивать эффективное выполнение органами внутренних дел задач и функций в соответствии с общественными потребностями.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение организационных и правовых проблем оптимального разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, а также выработка научно-практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности аппарата управления ОВД на федеральном, региональном и местном уровнях его организации.
Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:
выявить сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел;
проанализировать факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также механизма их разграничения;
- осуществить критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления;
- исследовать практику разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах зарубежных государств;
- обосновать направления оптимизации организационно-структурно го построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ;
- определить способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах;
обосновать направления правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет системный подход, позволяющий объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание исследуемой проблемы разграничения полномочий и ответственности, их органичную связь с другими категориями и элементами организации системы органов внутренних дел. Также в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально юридический, социологические методы и экспертной оценки).
При обосновании своих выводов автор опирался на теоретические положения и выводы известных российских ученых в области государственного управления, административного права и теории управления в сфере правоохранительной деятельности, содержащиеся в трудах В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, СЕ. Вицина, В.З. Веселого, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, А.П. Ипакяна, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Д. Малкова, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, А.А. Мищенко, Р.С. Мулукаева, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловей, Ю.А. Тихомирова, Д.Д. Цабрия, К.Ф. Шеремета и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и подзаконные акты, регламентирующие организацию деятельности органов внутренних дел и аппаратов управления ОВД.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе осуществлен комплексный анализ организационных и правовых проблем разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел на различных уровнях ее организации; сформулированы научно-практические рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности аппарата управления ОВД на основе принципа собственной компетенции. Это позволило выйти на новые теоретические, методологические и практические позиции в понимании направлений совершенствования деятельности органов управления при принятии управленческих решений, а также деятельности при чрезвычайных о бстоятел ьствах.
Результаты научной новизны:
- уточнены содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, заключающиеся, с одной стороны, в их организационно-правовой взаимообусловленности, подкреплен ности государственно-властных полномочий ОВД механизмами оценки выполненного, поощрения или порицания. С другой - в необходимости их оптимального разграничения, непосредственно влияющего на эффективность реализации правоохранительных функций органов внутренних дел;
- выявлены экономические, социальные, политические, криминогенные, территориальные и иные факторы, обусловливающие содержание полномочий и ответственности органов внутренних дел, а также принципов их разграничения. Это позволило обосновать направления и формы их воздействия на разграничение полномочий и ответственности в системе управления ОВД;
- осуществлен критический анализ практики разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел на различных уровнях управления, позволивший установить области дублирования полномочий ОВД на различных уровнях организации системы управления, а также сформулировать рекомендации по рациональному определению границ разграничения полномочий и ответственности на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;
- исследована практика разграничения полномочий и ответственности в правоохранительных органах ряда зарубежных государств (Великобритания, Дания, Норвегия, США, Франция, ФРГ, Япония и др.), что способствовало выявлению основополагающих принципов разграничения полномочий и ответственности в системах управления полицией развитых стран, а также направлений возможного использования передового зарубежного опыта в системе управления органов внутренних дел;
- обоснованы направления оптимизации организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ, базирующиеся на строгом соблюдении принципов организационного проектирования, исходящих в частности из доминирования целей и функций по отношению к структурам. Это позволило обосновать положение о том, что организационно-структурное построение ОВД должно быть адекватным, научно обоснованным нормам управляемости;
- определены способы совершенствования разграничения полномочий и ответственности в деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах, а именно, ориентированные на их заблаговременное, оптимальное разграничение, как фактора, повышающего их способность к оперативному реагированию в условиях высокой степени неопределенности. Аргументирована необходимость конкретизации разграничения полномочий и ответственности служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами и внутренними войсками МВД России при чрезвычайных обстоятельствах;
- обоснованы направления совершенствования правового обеспечения процесса разграничения полномочий и ответственности в условиях реформирования, заключающиеся в оптимизации действующей нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, рациональном определении на законодательном и подзаконном уровнях их полномочий и ответственности. Обосновано внесение изменений в Положение о МВД России, а также в Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в части касающейся оптимизации разграничения полномочий и ответственности, а также сокращения предметов совместного ведения между уровнями системы управления ОВД.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел, содержание которого представляет собой процесс нормативно-правовой регламентации прав и обязанностей в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел на федеральном, региональном и местном уровнях их организации. Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел должно соответствовать концептуальным положениям административной и правоохранительной реформ, подразумевающим поэтапный переход аппарата управления ОВД к деятельности на основе принципа собственной компетенции, предполагающей исчерпывающее определение круга полномочий в пределах сфер деятельности, исключение возможности дублирования, вторжения в сферу других органов управления, легитимизацию самостоятельности органов управления, права действовать в соответствии с возложенными на них полномочиями.
2. Содержание причинного комплекса, снижающего эффективность системы управления ОВД образуют: дублирование полномочий на различных уровнях управления; наличие значительного объема предметов совместного ведения в правоохранительной деятельности органов управления ОВД различного уровня; расплывчатость в формулировании ответственности за осуществляемые органами управления полномочия. Основными путями минимизации указанных недостатков является рациональное разграничение полномочий в системе управления ОВД на различных уровнях ее организации на основе принципа собственной компетенции; сокращение предметов совместного ведения, например, в сфере лицензирования отдельных видов деятельности, обеспечения охраны особо важных и режимных объектов, осуществления контроля за частной детективной деятельностью, организации пенсионного обеспечения и т.д..
3. Приоритетными направлениями совершенствования организационно-структурного построения органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ являются: строгое соответствие структуры органов внутренних дел поставленным целям и задачам правоохранительной деятельности ОВД; отказ от дублирующих функций в деятельности органов управления (аналитических, контрольных и иных); повышение самостоятельности и ответственности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, а также горрайлинорганов в области решения оперативных, кадровых и финансовых вопросов.
4. Оптимизации разграничения полномочий и ответственности в ОВД при чрезвычайных обстоятельствах способствует заблаговременное разграничение полномочий и ответственности на этапе планирования выполнения задач. В условиях чрезвычайных обстоятельств, связанных с резким ростом неопределенности, функционирование создаваемых временных организационных структур (оперативные штабы, оперативные группы) должно выстраиваться с учетом доминирования принципов взаимозаменяемости и взаимодополняемости сотрудников и подразделений.
5. Предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты МВД России (Положение о МВД России, Положение о МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации), направленные на приведение в соответствие характеру целей и задач, стоящих перед ОВД, объема и содержания реализуемых ими на различных уровнях управления полномочий и ответственности.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечиваются методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, анализе законодательных и иных нормативных правовых актов, использовании отечественного и зарубежного опыта, изучении практики разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации имеет в основном методологический характер и заключается в том, что рассмотрение полномочий и ответственности и их разграничение в системе управления органов внутренних дел на стыке положений теории права и теории управления, при главенстве последней, показало эффективность такого подхода по сравнению с исследованиями, проводимыми в замкнутых рамках только правовой теории или классического менеджмента. Поэтому теоретическое значение имеют не только результаты, связанные, в частности, с анализом факторов, обусловливающих определение и разграничение полномочий и ответственности, но и опыт междисциплинарного подхода, который может быть использован в исследованиях проблем организации правоохранительной деятельности.
Прикладное значение состоит в том, что ряд положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, могут быть использованы при решении практических задач определения или разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел, при подготовке статусных и иных нормативных и служебных документов, содержащих нормы и положения компетенционного характера. Кроме того, положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения в высших учебных заведениях МВД России учебных дисциплин «Теория управления», «Теоретические основы стратегического управления в правоохранительной сфере», «Управленческие решения», «Теория организации» по проблемам организации деятельности органов внутренних дел, а также в высших военных учебных заведениях Вооруженных Сил России по изучению учебных дисциплин «Военное и государственное управление», «Управление войсками и служба штабов», «Управление повседневной деятельностью».
Апробация результатов исследования и внедрение. Основная часть выводов и предложений, сформулированных диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах. Промежуточные результаты, некоторые его положения о системе управления, разграничении полномочий и ответственности частично внедрены в практическую деятельность Федеральной миграционной службы России в части решения совместных задач с органами внутренних дел, УВД Северо-Восточного административного округа г. Москвы, специальной моторизованной дивизии внутренних войск МВД России (г. Москва), нашли отражение в лекциях кафедры военно-гуманитарных наук по курсу «Военное и государственное управление» и деловых военно-политических играх в Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.
Сущность, содержание и особенности разграничения полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел
Органы внутренних дел являются органами исполнительной власти Российской Федерации и в системе правоохранительных органов России занимают важное место, являясь, «центральным звеном государственной охраны правопорядка и борьбы с преступностью»1. Именно поэтому улучшение функционирования органов внутренних дел, приведение их деятельности в соответствие со сложившимися общественными потребностями и объективными возможностями приобретает, кроме того, еще и политическое значение, так как от решения этого вопроса во многом зависит успех осуществляемых в России преобразований.
Вопрос заключается в том, какое место должна занимать каждая структура государства в общей системе государственных органов, как определить спектр ее функций, какие установить отношения с взаимодействующими органами и ее ответственность за свою деятельность? . Определить ответы на эти вопросы возможно после глубокого анализа таких понятий, как «полномочия» и «ответственность».
Определение содержания понятий «полномочия» и «ответственность» и их правильное использование при разработке нормативных правовых актов об органах внутренних дел имеет серьезное значение для конкретного определения и регламентации функций этих органов, улучшения нормотворческого механизма, повышения правовой культуры нормативных правовых актов, и в конечном итоге, эффективности их деятельности.
Вопросы разграничения полномочий и ответственности органов внутренних дел не получили пока своего комплексного научного анализа, что является необходимым условием определения их правового статуса в целом и отдельных структурных подразделений . По мнению Строговича М.С.: «изучение, исследование действительно научных юридических понятий в их точном юридическом содержании абсолютно необходимо, без этого не может развиваться юридическая наука, не может правильно применяться действующее право» .
Поэтому исследование вопросов, связанных с полномочиями и ответственностью органов внутренних дел, возможно лишь на основе анализа общего понятия полномочия и ответственность государственного органа, выработанного отечественной юридической наукой.
По своей сущности полномочия и ответственность государственных органов представляют собой правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Наделение органов государства полномочиями и ответственностью, адекватными политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также отвечающим требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок результативного использования всего комплекса возможностей государственного органа в руководстве экономическими и социальными процессами1.
В связи с этим важно выяснить основные элементы, из которых складывается понятие «полномочия и ответственность государственного органа» и их разграничение.
В словаре русского языка Ожегова СИ. «полномочия» определяются как «право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь». Яськов Е.Ф. содержание понятия «полномочия» представляет как «объем прав, предоставленных какому - либо лицу»3. Черных В.А. определяет «полномочия» органа управления или должностного лица, как «нормативно закрепленный диапазон действий, связанный с реализацией обязанностей, в пределах которого ему разрешено принимать решения и требовать их выполнения»4.
В свою очередь «ответственность» Ожеговым СИ. трактуется как: 1) необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них; 2) облечение правами и обязанностями в осуществлении какой-нибудь деятельности, в руководстве делами5, Яськов Е.Ф. определяет «ответственность» как: «1) обязанность отвечать за свои действия, поступки; 2) качество индивида, основанное на глубоком понимании смысла и последствий своей деятельности, на его способности сознательно решать стоящие перед ним задачи, свободно выбирать решения, утверждать своими действиями те или иные ценности»6. У Черных В.А. «ответственность» - это «морально-этическое и дисциплинарное понятие, отражающее необходимость, обязанность отвечать за свои поступки и действия» .
Отличающиеся характеристики полномочий и ответственности не должны создавать впечатления об их полной самостоятельности. Все виды полномочий и ответственности взаимосвязаны между собой.
При определении содержания полномочий и ответственности государственного органа исполнительной власти представляется необходимым учитывать ряд обстоятельств: - место органа в общей системе исполнительной власти, его уровень (федеральный, окружной, на уровне субъектов Российской Федерации); «пределы ведения» органа исполнительной власти, т.е. очертить сферу общественных отношений, регулируемых данным органом, а также объекты, непосредственно ему подчиненные; - круг целей и задач, определяемых государством для данного органа исполнительной власти; характер функций, возложенных государством на данный орган исполнительной власти, применительно к его предмету ведения (определить, что конкретно должен делать орган для исполнения поставленных перед ним задач); - совокупность прав и обязанностей органа и его должностных лиц при выполнении возложенных на орган функций2.
Факторы, обуславливающие разграничение полномочий и ответственности в органах внутренних дел
В частности, -осуществление уже установленных полномочий одного субъекта служит началом или основанием установления полномочий другого субъекта, «Те или иные действия (бездействие) одного субъекта являются условием и причиной действий другого субъекта. Возложение однородных задач на разные субъекты порождает дублирование и споры»1. Наряду с указанными обстоятельствами, при разграничении полномочий и ответственности органов внутренних дел на различных уровнях управления необходимо принимать во внимание ряд факторов, которые в той или иной мере обусловливают это разграничение,
В различных научных публикациях обозначены различные подходы к рассмотрению данной проблемы. Вместе с тем их обобщение и анализ позволяют выделить следующие факторы влияющие на разграничение полномочий и ответственности: политический; экономический; миграционный; административно — территориального устройства; состояния преступности; религиозный; чрезвычайный; социальной среды; общественное мнение.
1. Политический, Влияние данного фактора на разграничение полномочий и ответственности органов внутренних дел проявляется в частности, через политико-правовые идеи, которые, представляя собой сплав идеологических и организационных сторон политической жизни, формируют политическую и правовую системы, определяют правовую политику и методы ее реализации \ а также через особенности политического режима, определяющего характер деятельности и организационно-структурное построение милиции (полиции), В тоталитарном государстве, где «политический фактор приводится в действие механизмами политического принуждения и жесткого контроля»2, полиция стоит на страже интересов тоталитарной системы правления, в демократическом — защищает ту форму демократии, которая сложилась в обществе. Сложность и, в то же время, значимость положения милиции (полиции) в том - отмечает Хижняков Н.Г., что, с одной стороны, являясь государственным органом исполнительной власти, она должна быть инструментом реализации политики государства в вопросах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и правонарушениями, С другой стороны, являясь органом государства, призванным защищать безопасность и благосостояние граждан, она должна противостоять негативным явлениям в обществе, вызванным издержками реализации этой политики, зачастую, неприемлемыми определенной частью общества3. Соответственно такие негативные явления (терроризм, бандитизм, похищение людей, заказные убийства, коррупция и т.д.) приводят к появлению новых организационных структур в системе МВД (например, создание Главных управлений МВД России по федеральным округам, подразделений по борьбе с организованной преступностью и терроризмом и т.д.), которые приводят к перераспределению полномочий и ответственности между различными звеньями по горизонтали и уровнями по вертикали в системе органов внутренних дел.
К продолжению перераспределения полномочий и ответственности органов внутренних дел могут привести усилия, принимаемые Президентом и Правительством Российской Федерации по реформированию исполнительной власти, построению вертикали власти. Задача административной реформы; выявление и ликвидация избыточных властных полномочий и функций органов исполнительной власти, устранение дублирующих функций, недопущение выполнения однородных задач разными уровнями власти, четкое разграничение полномочий между ними.
2. Экономические факторы. Влияние этих факторов на деятельность органов внутренних дел проявляется в двух аспектах. Первый из них связан с влиянием экономической ситуации в стране на состояние системы в целом. Низкий уровень зарплаты сотрудников, нехватка средств на приобретение автотранспорта, криминалистической и специальной техники, средств связи, вычислительной техники далеко не лучшим образом сказываются на боеготовности и технической вооруженности органов внутренних дел, порождают отток квалифицированных кадров1.
Некоторые авторы отмечают, что наделение властными полномочиями разных иерархических уровней системы органов внутренних дел, равно как и распределение компетенции между этими уровнями, не может быть реализовано без финансовой поддержки. Надлежащее и полное финансирование и материальные ресурсы служат важнейшим средством осуществления полномочий. Компетенция каждого уровня управления органов внутренних дел должна быть подкреплена источниками доходов. Их неполнота, разрывы в поступлении ведут к декоративности деятельности этих органов.
Другой аспект связан с существованием экономической преступности. В частности теневая экономика непосредственно связанна с несовершенством системы хозяйствования, неадекватностью существующих экономических отношений потребностям развития общества2,
3. Административно-территориальное устройство. Российское общество социально и этнически неоднородно: в России проживают свыше 100 национальностей. Существующее в Российской Федерации административно-территориальное деление не имеет аналогов в мире: в ее составе находятся 88 субъектов Федерации, с одной стороны равноправных, но с другой - различающихся по уровню социально-экономического развития. Сложности межнациональных отношений сохранились, и теперь их предстоит решать в условиях частной собственности, рыночной экономики и частично сохранившегося кризиса.
Особенности развития федеративного устройства России существенным образом влияют на систему органов внутренних дел как на подсистему органов исполнительной власти- В основе взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов внутренних дел проявляется принцип сочетания централизации и децентрализации. Первые находятся в поиске и утверждении новых форм и методов управления нижестоящими, последние же находятся в процессе обретения подлинной самостоятельности.
Оптимизация организационно-структурного построения органов внутренних дел
Рассматривая организационную структуру органа внутренних дел, следует отметить, что она является одним из типов государственного органа управления, наделенного определенными специфическими и неспецифическими функциями. Поэтому рассмотрение вопроса полагаем возможным предварить обращением к содержанию организационной структуры государственного управления.
Государство функционирует и развивается как сложная социальная система. Важнейшей характеристикой этой системы является публичность власти с институтами как структурными способами ее осуществления. В административно-правовом аспекте под структурой понимается такое строение органов исполнительной власти, при котором каждому из элементов свойственны общие признаки принадлежности к системе и отличительные свойства.
Структура (лат, structura - строение) — форма организации системы, единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами. Структура подчиняется общим законам функциональных отношений, изучение которых является одной из важнейших задач кибернетики.1
Существует несколько трактовок понятия организационной структуры управления. В частности, Яськов Е,Ф. определяет ее как «составную часть организационной структуры, включающую в себя должности и связи подчинения между ними (линейные и функциональные)» . В самом общем виде организационную структуру социальной системы можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей.1
В трактовке других авторов организационная структура управления представляет собой форму разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой управление осуществляется путем выполнения соответствующих функций, ориентированных на достижение определенных целей . Существуют и другие определения организационной структуры, в частности: организационная структура — это совокупность взаимодействующих компонентов и элементов системы, строение и внутренняя форма организации, которые являются функциональным началом осуществления целей деятельности и основываются на правовом регулировании процессов создания и функционирования отдельных звеньев данной структуры3; или следующее определение: Под структурой организации понимаются состав и соотношение входящих в нее подсистем, выделяемых по критериям производственных и управленческих процессов4.
Подводя итог мнениям процитированных авторов, организационную структуру предлагаю кратко определить, как «совокупность взаимодействующих элементов системы, объединенных с помощью организационных связей для осуществления целей деятельности на основе правового регулирования»,
В тоже время более полным и отражающим суть рассматриваемого вопроса определением является формулировка Атаманчука Г,В.:
«Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержания жизнеспособности самого субъекта управления, В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства»1.
В организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточенно столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства — политической, социальной, экономической и международной. В серьезном организационном обеспечении нуждается также каждое из основных направлений государственной политики. И, конечно, на определенные организационные возможности должны опираться цели и функции государственного управления. В противном случае многое из того, что закреплено в политических документах и нормативных правовых актах, остается благим пожеланием, декларацией,
У нас в России ни как не придут к пониманию того, что цели и функции управления являются первичными образующими, формирующими по отношению к организационным элементам государственного управления, что последнее создается для реализации первых. Все пока делают наоборот: сначала создают некую организационную структуру, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. А поскольку придумать зачастую не удается, то ограничиваются описанием в статусах полномочий и форм деятельности. В результате оказывается, что структур много, а спросить не с кого.
В научной литературе отмечается1, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать: - концентрацию прав (полномочий) и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали; - полное соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и прав (полномочий) принятия решения по каждой управленческой задаче.
Оптимально созданная структура системы управления в значительной мере определяет ее эффективность, так как обеспечивает устойчивость связей между множеством составляющих компонентов объекта управления и обеспечивает целостность системы. Она влияет на формы и организацию планирования, оперативного управления, способы организации работ и их координацию, дает возможность измерить и сравнить результаты деятельности каждого звена системы.
Правовое понятие структуры управления основывается на положениях административного права, поскольку воплощает, в определенном смысле, схему распорядительной деятельности и содержит несколько аспектов. Во-первых, статус структурного звена должен быть определен в соответствующем нормативном акте (законе, подзаконном акте), который устанавливает, прежде всего, компетенцию как систему полномочий (прав и обязанностей), а также принадлежность к определенной отраслевой структуре. Во - вторых, функции структурного звена должны находиться в соответствии с его положением (местом) в иерархии управления. В-третьих, в сфере государственного управления любая структура исполнительной власти наделена властно-распорядительными (административными) полномочиями. Последние распространяются как на работников данной структуры, так и на подчиненные структуры.
Совершенствование разграничения полномочий и ответственности в органах внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах
Управление органами внутренних дел может осуществляться, как в обычных, нормальных условиях, так и в особых условиях (кризисных ситуациях), которые характеризуются резким осложнением оперативной обстановки. Названные два вида управления ОВД существенно отличаются друг от друга формами и методами, полномочиями и ответственностью руководителей, силами и средствами, а также затратами правового, психологического обеспечения.
Рост кризисных ситуаций в обществе, в разрешении которых главная роль принадлежит органам правопорядка, интенсифицировал научные исследования , Значительное внимание в проводимых исследованиях уделяется методологии вопроса (причинам возникновения кризисных ситуаций, их классификации), организационным, правовым, психологическим аспектам деятельности ОВД по профилактике и ликвидации различного рода кризисных ситуаций, а также роли руководителя в организации управления,
Безусловно, указанные вопросы имеют важное значение для выработки предложений по совершенствованию правового регулирования, технологии (алгоритмов) действий руководителей. Важное значение имеет и то обстоятельство, что при управлении ОВД в кризисных ситуациях заметно возрастает роль именно первого лица-руководителя ОВД, на которого ложится полная ответственность за принятие решений в условиях, когда «цена» подобного рода решений (с точки зрения их последствий) затрагивает интересы, а в ряде случаев и жизнь многих людей.2
Принятие управленческого решения относится к наиболее сложным видам человеческой деятельности , В рамках этой деятельности постоянно возникает множество проблемных ситуаций, связанных с судьбой коллег, подчиненных, гражданских лиц. Среди них немало таких ситуаций, которые вызывают в руководителе сильный стресс или иначе-кризис. Этот стресс (кризис) может на время парализовать процесс разработки и принятия решения, и ситуация может еще более усугубиться. Наибольшее распространение это может получить при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Стресс определяется как состояние или процесс повышенного нервного напряжения из-за наличия напряженных или исключительных ситуаций, вызывающих страх- Составляющей стресса является паника. Состояние паники представляет собой кратковременную потерю системности в мыслительной деятельности человека при разработке и принятии решения. В этом состоянии человек или группа лиц может временно потерять способность разумно принимать или оценивать решения. Кризис определяется — резкий перелом в чем-нибудь; затруднительное, тяжелое положение.!
В научной литературе рассматривался вопрос принятия управленческих решений в состоянии стресса. В частности Г. Селье определял стресс как совокупность трех составляющих: собственно паника, осмысленная деятельность и разработка выводов или действий- (Приложение №5).
Э.А- Смирнов предлагает различать четыре состояния стресса в зависимости от соотношения между временем паники ТІ и общим временем стресса Тобщ.: 1. высокой работоспособности: (Т1/Т общ.) X 100% = 3 10%, характеризуется малым временем оцепенения сознания и бездеятельностью человека; 2. средней работоспособности: (Т1/Т общ,) X 100% = 20 40%, определяется большим временем оцепенения сознания и бездеятельностью до начала осмысленной деятельности; 3- низкой работоспособности: (Т1/Т общ,) X 100% = 60 80%, характеризуется подавляющим периодом оцепенения сознания; 4. полной депрессии: Т1-Т общ,; в данном случае стресс выражается в одно паническое состояние. Если паническое состояние отсутствует, т.е. Т1=0, то нет и страха, а следовательно, нет и стресса1. Паника может быть индивидуальной или коллективной. Индивидуальная паника - это беспомощное состояние человека, потеря уверенности в своих силах. В этом случае важна роль общества или авторитетного человека, которые могут помочь преодолеть панику. Коллективная паника - это общественное проявление реакции социальных или профессиональных групп на напряженную или исключительную ситуацию.
Разработка управленческих решений не есть однократный волевой акт, осуществляемый руководителем. Каким бы гениальным ни был руководитель, он вряд ли сможет сразу решиться сделать что-то действительно серьезное для разрешения возникшей сложной проблемы. Разумеется, это утверждение касается действительно сложных ситуаций.
Похожие диссертации на Разграничение полномочий и ответственности в системе управления органов внутренних дел
