Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы целеполагания
1.1 . Цель как управленческая категория, ее обоснование и структурирование
1.2. Миссия как разновидность цели 33 - 48
1.3.Задачи управления 48 - 75
1 4.Функциональная структура организации как отражение ее целевой направленности 75 - 96
Глава II. С овершенствование целе-функциональных основ управления органами внутренних дел
2.1. Функция целеполагания и особенности ее реализации в органах внутренних дел 98-120
2.2. Проблема конвергенции целей в процессе управления органами внутренних дел 120 - 137
2.3.Оценка степени достижения целей в органах внутренних дел: разработка методологического подхода 137-162
2.4.Правовое закрепление целей, задач и функций управления органами внутренних дел 162 - 180
Заключение 182-187
Список использованной литературы 188-213
Приложения
- Цель как управленческая категория, ее обоснование и структурирование
- Миссия как разновидность цели
- Функция целеполагания и особенности ее реализации в органах внутренних дел
- Проблема конвергенции целей в процессе управления органами внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы. Теория и практика управления в ОВД развивалась в условиях стабильной политической, социально-экономической и криминогенной обстановки. С 1985 г. Россия вступила в новую эпоху, которая характеризуется глубокими, кардинальными преобразованиями политических, социально-экономических и организационных основ общественной и государственной жизни. Под их воздействием происходит изменение мировоззрения социальных групп, слоев общества в целом. На первый план выдвигаются общечеловеческие ценности, права и свободы человека, защита которых гарантируется Конституцией Российской Федерации1.
Переход России от тоталитарного к правовому государству, затрагивает все сферы деятельности. В связи с реорганизацией правоохранительной системы, в том числе и ОВД, возникает необходимость в методологическом обосновании проводимой реорганизации, что в свою очередь, требует переработки, переосмысления и дальнейшего развития теории управления ОВД.
Одной из проблем, которая нуждается в теоретической проработке, является проблема процесса целеполагания в управлении ОВД. Ранее этой проблеме не уделялось достаточного внимания в связи с существованием в советское время отработанной технологии определения целей на основе решения партийных органов.
Сейчас в условиях развития демократии и децентрализации власти и управления уметь выдвигать и обосновывать цели должны субъекты управления всех уровней. Применительно к деятельности ОВД решение этой задачи усложняется тем обстоятельством, что на уровне субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований городов и областей возникает острая конкуренция целей, задаваемых ОВД, федеральными органами 1 Конституция Российской Федерации. М, 1994.
4 управления с одной стороны и местными органами власти с другой. В этих условиях проблема конвергенции (сближения) этих целей, а также других, возникающих у самой организации, отдельных ее частей является достаточно сложной.
Современные социально-экономические, политические и духовные преобразования, происходящие в обществе в ходе его реформирования, усиливают социальную напряженность: произошел рост преступности, безработицы, проституции, наблюдается подмена демократии правовым нигилизмом. Все это не может не отразиться на содержании, стиле и методах деятельности правоохранительных органов. Особое значение в этих условиях приобретают вопросы, связанные с определением содержания целей ОВД. Невозможно эффективное функционирование системы, цели которой определены неправильно, нереально, либо чрезмерно расплывчато.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования вытекает и из сложившейся в нашей стране новой криминальной ситуации, необходимости обоснования подходов к определению целей ОВД, которые были бы не только общественно значимыми, но и выполнимыми, активизирующими их деятельность, усиливающими мотивацию сотрудников.
Цель обусловливает способы и характер всей человеческой деятельности, а следовательно, содержание, формы и методы управления. Если цель неизвестна, управление системой не имеет смысла. Именно цель определяет содержание управления. Это относится к управлению в любой сфере, в том числе и к управлению ОВД. А так как управление — целесообразная деятельность, то центральное место в процессе управления должно занимать определение целей, которое является исходным пунктом, отправной точкой всего процесса управления и основой всех управленческих действий. Исходя из целей, должны определяться функции, функциональная структура системы, ее организационная структура, содержание всех видов обеспечения деятельности системы.
Любой процесс управления начинается с обоснования и формулирования целей (целеполагания), основанного на анализе нынешнего состояния объекта управления, возможностей и тенденций его развития. Обоснование и формулирование целей управления - наиболее важный, сложный и ответственный исследовательский процесс и чем более значительной является цель, тем более затруднено ее определение.
В соответствии с выбранной целью формируется стратегия развития любой организации, тактика, разрабатываются планы действий, оцениваются результаты принятых решений и предпринятых действий.
Дефекты, допущенные в процессе целеполагания, многократно усиливаются в процессе реального функционирования системы, нередко искажая смысл ее существования. Неправильное, волюнтаристское или научно необоснованное определение целей и попытка их достижения непосредственным образом сказывается на эффективности управления. Ни самая своевременная и достаточная информация, ни самые совершенные методы принятия решений, ни автоматизированные системы управления не смогут предотвратить напрасного расходования ресурсов, если управление ведется ради достижения ошибочно поставленной или недостаточно обоснованной цели.
Этим объясняется актуальность исследования процесса целеполагания, научного обоснования этой функции, определения содержания и последовательности этапов ее осуществления.
Настоящее диссертационное исследование представляет собой попытку осмысления теоретических основ понятий: цели, задачи, функции, связей между ними; процесса осуществления целеполагания с системных позиций. В концентрированном виде все это означает разработку и уточнение отдельных категорий.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы, определение объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы, связанные с анализом категории цели и ее роли в деятельности человека, подробно рассматривались в советской философской литературе. Проблемы органическо- ^ го детерминизма и целесообразности, составляющей предпосылку целесооб- разной деятельности человека, были предметом специального рассмотрения в работах Н.Т.Абрамовой, Б.С.Украинцева, И.Т.Фролова, Г.А.Югая и других. Специфика целеполагания и предвидения общественных процессов проанализирована в трудах А.М.Гендина и Т.А. Казакевич. «Цель» как философская категория стала объектом анализа в исследованиях М.Г.Макарова и ^ Н.Н.Трубникова.
Диссертационные исследования функции целеполагания в ОВД практически не проводились. В научной литературе отражены только отдельные аспекты этой проблемы. Раскрытие сущности и значения таких управленческих категорий как цели, задачи и функции управления, а также их соотношения, были предприняты в монографиях: С.Е.Вицина «Определение и обоснование целей в социальном управлении» -М.: Академия МВД СССР, 1977 г.; В.Д.Малкова и В.З.Веселого «Управленческий цикл и функции управления»-М.: Академия МВД СССР, 1978 г.; В.Е.Караханова «Цели, задачи, функции и структура системы органов внутренних дел» -М.: Академия МВД СССР, 1986 г.; И.Б.Михайловской «Цели управления в сфере правоох-
Щ ранительной деятельности» -М.: Академия МВД СССР, 1989 г.; Е.Ф.Яськова «Проблемы развития теории и практики управления в сфере правопорядка» - М.: Академия МВД СССР, 1992 г.; Г.М.Воскресенского «Иерархия социаль ных ценностей и цели управления правоохранительной деятельностью» -М.: Академия МВД РФ, 1993 г.. Однако во всех этих публикациях авторы так и не смогли убедительно показать различие между целями и задачами, с одной щ стороны, и задачами и функциями - с другой. Кроме того, с момента прове- дения этих исследований прошло 10-25 лет, что предопределяет необходимость переосмысления многих выводов и положений этих работ, так как со-
7 временные политические и социально-экономические условия существенно отличаются от условий 70-80-х годов.
Объектом исследования является управленческая деятельность органов внутренних дел, а предметом - процессы, связанные с постановкой целей и задач, а также возникающие при этом организационные, правовые и иные отношения между субъектами и объектами управления в органах внутренних дел.
Гипотеза исследования. Как в теории, так и в практике управления ОВД смешение понятий «цель», «задача» и «функция» происходит, как представляется, в силу недостаточной разработанности теории целеполагания.
Цель исследования - уточнение понятийного аппарата теории управления ОВД в отношении таких управленческих категорий как «цель», «задача», «функция», «целеполагание» и выявление связей между ними, а также научное обоснование теоретических положений и практических рекомендаций по организации процесса целеполагания в ОВД.
Достижение поставленной цели предопределило постановку и решение следующих задач: уточнить понятия «цели», «задачи», «функции» и обосновать их соотношение; раскрыть содержание функции целеполагания и научно-методический механизм ее реализации применительно к деятельности ОВД; выявить факторы, значимые для процесса целеполагания; обосновать необходимость разработки миссии ОВД и ее использования в процессе целеполагания; вскрыть явление конкуренции целей ОВД и других правоохранительных, государственных и местных органов и обосновать возможные варианты и способы их конвергенции; на основе анализа соответствия функциональных структур ОВД их це левой направленности предложить алгоритм функционального по строения ОВД; ^ обосновать подходы определения степени достижения ОВД поставлен- ных перед ними целей; на основе анализа нормативных правовых документов различных под разделений МВД, УВД, в которых сформулированы цели, задачи, функции ОВД, дать рекомендации по совершенствованию этих доку ментов; w разработать методические рекомендации по составлению уставов по- ложений подразделений и служб ОВД, в части, касающейся постановки целей и задач.
Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектические методы научно- ^ го познания: системный подход и анализ, ситуационный, комплексный и процессный подходы, исторический анализ. Учитывая сложность рассматриваемых проблем, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение.
В процессе исследования были проанализированы федеральные и ве домственные нормативные акты. В качестве источников получения инфор- мации по исследуемой проблематике являлись также монографии, диссерта- ции и авторефераты.
Основой для теоретических выводов послужили работы таких зарубежных ученых, как: М.Альберт, К.Боумен, Д.О.Грейсон, Б.Карлоф, Г.Клаус, В.И.Кнорринг, М.Х.Мескон, С.Одоннел, А.Файоль, Ф.Хедоури и др.
Кроме того, использовались труды российских ученых, в том числе ра-
Ф ботающих в системе МВД РФ: В.М.Анисимкова, Л.Ш.Берекашвили,
С.В.Бородина, В.З.Веселого, С.Е.Вицина, Г.Г.Зуйкова, Н.Н.Иванова,
9 А.П.Ипакяна, О.З.Клушина, Л.М.Колодкина, А.Ф.Майдыкова, В.Д.Малкова,
А.Н.Роши, Г.А.Туманова, Л.Г.Хейло, Н.Д.Шелякина, Е.Ф.Яськова и др.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы определяется, прежде всего, тем, что она является первым монографическим исследованием, в котором рассматривается сущность и содержание процесса целеполагания в ОВД, обоснованы принципы этой деятельности, предложены подходы к оценке степени достижения целей в ОВД.
Разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования и выявлены их основные признаки, в частности, уточнено понятие «задача управления», раскрыта ее структура, показана связь с другими, близкими ей понятиями — «проблема», «цель» и «функция» и выявлены основные стадии и этапы процесса формулирования и реализации задач управления. Определены приоритеты развития и совершенствования деятельности ОВД и обоснована необходимость разработки их миссии.
Кроме того, введено новое понятие - «целе - функциональные основы управления», что предполагает не только рассмотрение целей и функций управления во взаимосвязи (это и раньше делалось), но и разработку соответствующего раздела в теории управления ОВД, где будут сконцентрированы знания, представляющие собой основу управленческой деятельности на этапе «цели» - «задачи» - «функции».
Положения, выносимые на защиту:
Уточнение определения понятий цели, задачи и функции управления, а также обоснование их соотношения на основе выявленных отличительных признаков.
Содержательная характеристика функции управления «целеполага-ние», включающей в себя не только обоснование и формулирование целей, но и их проверку, корректировку, согласование и другие операции.
3. Модель научно обоснованного процесса целеполагания в управлении
ОВД, который включает в себя десять этапов: 1. анализ внешней и внутренней среды; 2. определение миссии ОВД; 3. формулирование основной цели системы ОВД; 4. формирование качественных целей; 5. оценка целей; 6. формулирование количественных целей; 7. построение «дерева целей»; 8. ресурсное обеспечение целей; 9. установление индивидуальных целей; 10. планирование деятельности ОВД по достижению сформулированных целей.
Основой целеполагающей деятельности является этап построения иерархии взаимосвязанных, взаимообусловленных и взаимоподдержи-ваемых целей - «дерева целей» с соответствующим ресурсным обеспечением, что ведет к выбору не только конкретной модели социальной ориентации ОВД в обществе, но и создает необходимые предпосылки к управлению по целям.
Необходимость выработки типовых моделей совокупности основных и управленческих функций системы ОВД для различных уровней организационной структуры системы МВД, которые соответствовали бы модели социализированного типа ОВД и были законодательно закреплены. Квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах функций, даст возможность отделять устойчивые функции от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных.
Обоснование необходимости определения миссии ОВД, понимаемой как мировоззренческая позиция политического руководства государства, руководителей ОВД в вопросах о их социальном предназначении; их месте и роли в обществе; целях, задачах, формах и методах деятельности как отражение потребностей общества и государства в обеспечении правопорядка. Структурные элементы миссии, алгоритм ее формулирования и включение ее в процесс целеполагания.
Новое понятие - «целе-функциональные основы управления», которое предполагает рассмотрение целей и функций управления не только во взаимосвязи (это и раньше делалось), но и разработку соответствующего раздела в теории управления ОВД, где будут сконцентрированы знания, представляющие собой основу управленческой деятельности на этапе «цели» - «задачи» - «функции».
Структурно-логическая модель нормативного правового акта - типового уставного документа для подразделений и служб системы ОВД, на основании которого можно определять их цели, задачи и функции. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы: а) в практической деятельности аппаратов МВД РФ, МВД, ГУВД, УВДТ; б) в научно-исследовательской работе при анализе проблем; в) в преподавании теоретических основ управления ОВД.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит, во-первых, в том, что полученные результаты расширяют имеющееся в теории управления ОВД представление о целеполагающей деятельности. Во-вторых, эта деятельность показана системно, с отражением ее содержания в организационно-правовом, информационном, методическом и других аспектах.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки лекций, учебных пособий и различных методических материалов в учебных заведениях системы МВД РФ.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования разработанных рекомендаций для совершенствования управления ОВД.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается использованием объективных источников получения информации (ведомственных нормативных правовых документов, актов инспекторских проверок МВД РФ, аналитических справок штабных подразделений и др.),
12 взаимодополняемостью используемых методов сбора информации (статистических и социологических), репрезентативностью выборочной совокупности, большим временным лагом исследования задач и функций ОВД (начиная с конца XVIII века), мониторингом нормативных правовых актов как действовавших, так и действующих в настоящее время, опорой на труды отечественных и зарубежных авторов, работающих в данной области научных знаний.
Достоверность полученных результатов также обеспечивается широтой эмпирической базы, которую составляют акты инспекторских проверок МВД, ГУВД, УВД, проведенных МВД РФ в 1998-2001 г.г., результаты анкетирования руководителей ОВД. Исследованием было охвачено 260 респондентов. При работе над диссертацией использовались также результаты исследований, проводимых другими авторами. Базой для сбора эмпирического материала послужили преимущественно ОВД, ГУВД г. Москвы, а также некоторые ОВД субъектов РФ. На вопросы анкеты ответили 210 человек - руководители ГОРОВД, работники отделов и учреждений МВД, ГУВД, УВД. Кроме того, взяты интервью у слушателей Академии управления МВД России (50 человек).
Апробация результатов исследования и внедрения. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, использовались в ГПУ МВД России при подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ст. ст. 7, 9 Закона Российской Федерации «О милиции» и в деятельности МВД России по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность ОВД, в соответствие с Конституцией и законодательством РФ. Основные выводы и предложения по данной проблематике получили также апробацию на научно-практических конференциях: «Российская государственность и местное самоуправление» (18-19 мая 2001 г.), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности
13 России» (16-17 мая 2002 г.); в научном сообщении на кафедре теории и социологии управления МВД России.
Кроме того, «Методические рекомендации по составлению уставных документов подразделений и служб системы МВД», подготовленные автором используются в практической деятельности ОВД.
Цель как управленческая категория, ее обоснование и структурирование
В «Толковом словаре живого великорусского языка» В.Даля дана следующая характеристика понятия «цель»: «Цель - мета, предмет, в который кто - метит, наводит, старается попасть; цель для стрельбы... Конечное желание, стремление, намерение, чего кто силится достигнуть... Цель, начало или корень дела, побуждение; за ним идет средство, способ, а вершит дело конец, цель, достиженье ее» . Указанные признаки понятия «цель» сохраняются и в более поздних словарях русского языка.
Понятие цели имеет многовековую историю развития как философская категория. Древнеиндийские мыслители придерживались морально-психологического подхода к цели как явлению человеческой души, а древнекитайская философия трактовала категорию цели в социально-политическом и этическом аспектах2. При этом конфуцианцы мистико-религиозному учению противопоставили воззрения древнекитайских материалистов о естественности и причинной обусловленности природы и государственного управления.
Особое внимание изучению категории цели уделили Сократ, Платон и Аристотель. Согласно Платону, цель - это не просто категория, а выражение всеобщей связи. Все категории - благо, добро, прекрасное, мера, идея и т.д. -телеологизированные, т.е. стремящиеся к единству составные моменты цели. Цель оказывается принципом создания, существования и развития конечных предметов, их нематериальной связью с целым, с космосом. Закономерность природы проявляется в ее «телосе», внутренней цели. По Платону, порядок,
целесообразность в государстве - это проявление цели в добродетели. Целенаправленность человеческой деятельности - не что иное, как проявление цели в форме мудрости. Целью человека Платон объявляет знание космоса и своего единства с ним, гармонию души и тела, целеустремленность в познании мировой цели. Платон высказал идеи: о единстве природы и человека; о целеполагании как знании своего назначения; о всеобщих моментах управления «кораблем, колесницей, телом и космосом». Однако в методологическом отношении его представление о цели, как и все учение в целом - абстрактно-схематично и глубоко идеалистично, телеологично. Мир, деятельность человека и его цели, согласно Платону, - не что иное, как некая божественная идея, всеобщее представление, подчиняющее себе все конкретные явления.
Ученик Платона Аристотель систематически исследовал категорию цели и пытался материалистически объяснить закономерность природы и целесообразность человеческой деятельности, содержание человеческих целей. В противоположность Платону Аристотель утверждал, что идеи существуют не в каком-то умопостигаемом мире, а в самих конкретных, эмпирически существующих вещах, являясь их внутренними движущими причинами- целями. Цель («телос») Аристотель трактует как организующий принцип. С его точки зрения - цель- это внутренняя организация вещи, ее форма форм.
Заслуга Аристотеля состоит в том, что он видел в цели источник деятельности. Природа, содержание и характер цели им мистифицируются, отрываются от общественной деятельности, потребностей и интересов людей. Правда, у Аристотеля есть догадки о связи целей с общественной жизнью людей, когда он говорит, например, что «телос» - это цель, которая может достичь своего завершения в государстве, политике.
В эпоху средневековья Августин Блаженный и Фома Аквинский, используя учение Аристотеля о «конечных причинах»- целях, разработали фи-лософско-богословское мировоззрение, согласно которому причиной всего является бог, а человек и природа лишь орудия, «материал» осуществления его замыслов. «Следовательно, есть разумное существо, полагающее цель для всего, что происходит в природе, и его мы именуем богом»1.
Средневековая философия мало, что дала для понимания категории цели. Развитие опытной науки и научного взгляда на природу подтачивало устои средневекового мировоззрения: представление о «конечных причинах» вытеснялось пониманием мира как подчиняющегося действию механических причин. Механический материализм объясняет все явления жесткой механической причинностью, понимает природу и человека как автомата, машины. Идеализм, например, в лице Лейбница также искал рациональное объяснение «живой природы», механической причинности и целесообразности. Мир, по Лейбницу, - это гигантский организм, состоящий из нематериальных, целесообразных действующих сил - монад, которые и придают в своей совокупности единство и согласованность Вселенной. Всеобщая же связь и порядок монад является не чем иным, как богом, целью всякого стремления. Как мы видим, ни механический материализм, ни телеология, не смогли подойти к научному объяснению целесообразности жизни и человеческой деятельности, не смогли раскрыть сущность и содержание цели.
Иную попытку решения этого вопроса мы находим в классической немецкой философии в лице Канта, который полагал, что в природе нет целесообразности, а если есть, то она носит бессознательный характер. Кант считал целесообразность присущей только человеческой деятельности, только воле, замыслу и действию человека. Деятельность людей представляет собой как бы средство реализации объективного содержания истории. Целесообразность, положенная в качестве принципа, рассматривается Кантом как нечто, не вытекающее из опыта, а способность нашего суждения, нашего способа рассмотрения природы.
Миссия как разновидность цели
Всю совокупность ориентиров деятельности организации М.М.Алексеева и Дж.К. Лафта делят на три основных типа: идеалы - ориентиры, которые мы не рассчитываем достичь в обозримом периоде, но допускаем приближение к ним; цели - наиболее общие ориентиры деятельности организации в плановом периоде, достижение которых предполагается в полном объеме или в своей большей части; задачи - конкретные, количественно измеряемые ориентиры, описания серии рабочих функций, определяющие форму и время выполнения задания1. К идеалам организации можно отнести ее видение и миссию. Видение это идеальная картина будущего, то состояние, которое может быть достигнуто при самых благоприятных условиях. Возрастающее значение концепции видения определяется следующими факторами. Видение является средством мотивации сотрудников организаций, особенно крупных, децентрализованных, оно помогает сплачивать, объединять деятельность людей в едином направлении. Оно объединяет индивидуальные идеалы всех участников организации в единый эталон ценностей. С этой точки зрения видение пересекается с внутриорганизационной культурой, ядром которой является система ценностей организации. Видение создает чувство перспективы в деятельности организации, обеспечивает преемственность следующих друг за другом целей организации. Любая цель ограничивает рамки действий организации, а у видения нет финишной черты, оно создает импульс для постоянного прогресса. Понятие «управление видением»1 широко используется, поскольку на практике оно показало себя как эффективный инструмент руководства. Существует несколько критериев формулирования видения. Важнейший из них - видение должно вдохновлять, оно должно содержать также элемент вызова. Видение должно быть простым - как воспоминание или изображение. Видение должно быть искренним. Люди легко чувствуют неискренность и отсутствие заинтересованности. Неоткровенное, точнее, фальшивое видение трудно донести до других людей. Видение должно быть реалистичным и заслуживающим доверия. Оно, может быть связано с указанием пути движения и, следовательно, возможностью достижения видения. Люди должны найти свое место в видении. Чем четче они представят свой собственный вклад, тем проще ими руководить. Видение дает ориентиры, которые могут служить основой определения уровня притязаний в процессе стратегического планирования. Видение должно играть важную роль в со- временном процессе перемен. Но, важнейшая роль видения, состоит в том, чтобы придать смысл труду и, следовательно, создать мотивацию для большинства людей в организации. Видение может так никогда и не стать реальностью, но оно может развиваться по мере достижения результатов.
Близким к понятию видения является миссия. Аристотель определял миссию как- то, ради чего нечто существует. Организация - тоже «нечто»; вполне резонно возникает вопрос: ради чего существует она? Менеджментом не выработаны какие-либо универсальные определения миссии. Поэтому существует множество самых разнообразных подходов к определению миссии и ее содержанию.
«Миссия представляет собой набор концептуальных положений, в обобщенной форме раскрывающих то, чему решила посвятить себя организация (фирма). Это своеобразная философская, социальная установка организации, ее ведущее направление деятельности»1.
Иногда понятие видение рассматривается как синоним миссии, но между миссией и видением есть определенные различия. Миссия является более конкретным ориентиром, чем видение. В отличие от видения у миссии есть своя финишная черта - период времени, по истечению которого она должна быть выполнена. Миссия должна быть сформулирована так, чтобы ее выполнение сочеталось с напряжением сил в организации, с определенным риском деятельности. Срок выполнения миссии должен быть обозримым и достаточно небольшим (чаще всего пять лет) для того, чтобы нынешнее поколение сотрудников могло увидеть результаты своего труда. Так же, как и видение, миссия дает общее направление деятельности организации. «Миссия — это цель, для которой организация существует и которая должна быть выполнена в плановом периоде»1. Миссия является комплексной целью, она включает внутренние ориентиры деятельности организации, выражая, таким образом, суть того успеха, которого должна добиться организация. М.Мескон, А.Альберт и Ф.Хедоури определяют понятие миссии следующим образом: «...для того, чтобы выжить любая организация должна удовлетворять какую-то потребность, находящуюся вне ее самой. Поэтому, именно в окружающей среде руководство подыскивает общую цель организации. Для выбора миссии нужно ответить на два вопроса: «Кто наши клиенты?» и «Какие потребности наших клиентов мы можем удовлетворить?»2.
О.С.Виханский считает, что существуют широкое и узкое понимание миссии. В случае широкого понимания миссия рассматривается как констатация философии и предназначения, смысла существования организации3. Философия организации определяет ценности, верования и принципы, в соответствии с которыми организация намеревается осуществлять свою деятельность. Предназначение определяет действия, которые организация намеревается осуществлять, и то, какого типа организацией она намеревается быть. Философия организации обычно редко меняется. В этом плане миссия совпадает с видением. Что касается второй части миссии, то она может меняться в зависимости от глубины изменений, которые могут происходить в организации и в среде ее функционирования. В этом случае, если имеется узкое понимание миссии, она рассматривается как сформулированное утверждение относительно того, для чего или по какой причине существует организация, то есть миссия понимается как утверждение, раскрывающее смысл существования организации и вовлеченных в процесс ее функционирования. Все же вышеперечисленные определения не позволяют достаточно полно получить представление об этом понятии. В.Герчиков, изучив основополагающие стратегические документы нескольких десятков крупных западноевропейских, американских и канадских кампаний, пришел к выводу, что понятие миссии организации включает в себя шесть основных компонентов: прибыль, клиентов, дело, работников, развитие, территорию1. Анализ приоритетов этих элементов в формулировках миссий зарубежных фирм показал, что чаще всего, первые три места занимают «дело», «развитие», «клиенты», четвертое - «работники» пятое - «прибыль», шестое - «территория». «Прибыль», как правило, не занимает первых мест в формулировке миссии, хотя, казалось бы, это должно было быть, потому что прибыль главная цель создания и функционирования любой коммерческой организации. Это объясняется следующим. Во-первых, не все организации - коммерческие, есть большое число некоммерческих организаций (образовательные, оздоровительные, культурные, профсоюзные, религиозные и другие). Они не стремятся непосредственно к получению прибыли. Во-вторых, получение прибыли коммерческой организацией во многом зависит не столько от умения продать изготовленную продукцию или предоставленную услугу, сколько от способности произвести то, что нужно людям и обществу.
Функция целеполагания и особенности ее реализации в органах внутренних дел
Управленческая деятельность, связанная с целеполаганием, выделяется в самостоятельную функцию не всеми авторами. Некоторые включают эту деятельность в функцию планирования. Во многом это определяется предметом исследования: чем выше рассматриваемый уровень управления, тем больше имеется оснований для выделения целеполагания в самостоятельную функцию. Целеполагание пронизывает, объединяет и определяет содержание всех стадий управленческой работы: информационную, организационную, регулирующую, координирующую, контрольную. Г.М.Воскресенский считает, что целеполаганием в теории управления называется обоснование и выбор цели. Оно больше связано с анализом и прогнозированием, исходит из его результатов и выводов, включает в себя разработку сценариев целей, формулирование основной цели, разработку исходного задания1.
Целеполагание включает в себя не только обоснование и формулирование целей, но их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Целеполагание лежит в основе главного принципа управления - системного подхода. Система органов внутренних дел обладает собственными целями, имеющих подчиненный характер относительно основных целей всего общества. Обоснование и формулирование целей - одна из важнейших задач управления, это трудоемкий, ответственный и конкретный процесс. «Если мы ставим перед собой задачу совершенствования организации, - пишет
Дж.СГШонесси, - не уточнив ее целей, мы рискуем предложить лучшие способы выполнения ненужных функций или лучшие пути достижения неудовлетворительных конечных результатов» . Цели определяются «не от ничего», а в зависимости от опыта и знаний субъекта управления, имеющегося потенциала, ситуации, исходя из реальной действительности. Цель будет правильно определена тогда, когда она соответствует объективным возможностям ее осуществления, закономерностям общественного развития.
Как считают Дж.К.Лафта и О.С.Виханский, процесс целеполагания в организации состоит из трех последовательных стадий. На первой стадии происходит осмысление результатов анализа среды, на второй — выработка соответствующей миссии и, наконец, на третьей стадии непосредственно вы-рабатываются цели организации . По мнению этих авторов, «правильно организованный процесс выработки целей предполагает прохождение четырех фаз: выявление и анализ тех тенденций, которые наблюдаются в окружении; установление целей для организации в целом; построение иерархии целей; установление индивидуальных целей» . Конечно, эти фазы непосредственно входят в процесс целеполагания, но наряду с другими, которые будут рассмотрены нами позже. С.Г.Минасов отмечает, что назначение стадии целеполагания состоит в формулировании миссии, определении стратегических целей, построении дерева целей на основе анализа внешней и внутренней среды и прогнозирования . Следует отметить, что не все авторы соглашаются с включением в процесс целеполагания, стадии формирования миссии, мотивируя это тем, что миссия, по их мнению, это философия, основное социаль- но значимое назначение системы (организации), но никак ни цель организации1.
По определению В.М.Анисимкова, управление органами внутренних дел - это «основанная на политике государства в сфере борьбы с преступностью организаторская деятельность, направленная на обеспечение эффективного построения и действия системы управления органами внутренних дел с учетом среды ее функционирования» . Сущность управления - упорядочивающее, организующее воздействие. Как специфическая деятельность управление не самоцель, а средство обеспечения успешной, эффективной деятельности в сфере правопорядка. Органы внутренних дел, как любая система управления есть целенаправленная система, которая имеет иерархическое строение и организованна для достижения целей, называемых целями функционирования системы.
Таким образом, целеполагание в управлении органами внутренних дел - это функция субъекта управления, включающая не только обоснование и формулирование целей, но и их проверку, корректировку, согласование, прогнозирование. Мы можем выделить в процессе целеполагания в управлении органами внутренних дел следующие стадии: 1) анализ внешней и внутренней среды; 2) определение миссии; 3) формулирование основных целей системы ОВД; 4) оценка целей; 5) формирование качественных целей; 6) формулирование количественных целей; 7) построение «дерева целей»; 8) ресурсное обеспечение целей; 9) установление индивидуальных целей и 10) планирование деятельности ОВД по достижению сформулированных целей.
Первая стадия - анализ внешней и внутренней среды, познание объективных закономерностей развития общества. Эти закономерности - источник целей, вырабатываемых людьми. Кроме закономерностей, важными факторами для формирования целей, являются потребности, интересы и реальные возможности общества или любого из образующих его компонентов. Первоосновой для развития и совершенствования органов внутренних дел являются именно цели, поставленные перед ними при их создании.
Повышение роли и усложнение задач управления органами внутренних дел обусловлено следующими факторами: усложнением социально-экономических, политических, демографических и иных условий функционирования; в стране существенно ухудшилось и продолжает оставаться сложной криминальная ситуация; рост преступности, ее профессионализация и организованность, появление новых видов преступлений; возможности экстенсивного развития исчерпаны; рост потоков информации, используемой в органах внутренних дел.
Проблема конвергенции целей в процессе управления органами внутренних дел
Система ОВД может иметь множество состояний, определяемых уровнем ее организованности и зависящим от числа элементов, входящих в систему, их качественного уровня и взаимосвязей между ними. Развитие элементов системы, приобретения ими новых качеств может носить разнообразный характер, что приводит часто к нарушению установленных пропорций соответствия между ними, появление внутренних противоречий в системе. В результате таких противоречий снижается не только эффективность функционирования системы в целом и ее элементов, но и ее развитие. Возникает задача синхронизации, увязки целей элементов системы и самой системы с другими.
Как отмечается Э.Мушиком, П.Мюллером, цели, принадлежащие одному или разным уровням управления, могут быть взаимно нейтральными, кооперироваться или конкурировать . В случае кооперирующихся целей управленческие воздействия, необходимые для их реализации, подкрепляют друг друга, так что одно из них способствует и реализации другого. Нередки ситуации, когда достижение одной из целей обеспечивает достижение и другой, кооперированной с ней цели. Если цели не поддерживают друг друга, не являются взаимосвязанными, то они нередко могут конкурировать. В случае конкурирующих целей достижение одной из них может означать отказ от другой. Это имеет место, например, если цели могут быть реализованы только с использованием одного и того же ограниченного ресурса, скажем, за счет одного и того же объема финансирования. Таким образом, цели не всегда находятся в отношении соподчинения. Они могут быть и взаимодополняемыми, и противоречащими одна другой (конкурировать между собой).
Отсюда возникает проблема конвергенции (от латинского convergere -приближаться, сходиться) целей в процессе управления ОВД. То есть сближение субъектом управления целей организации путем использования разнообразных интеграционных механизмов в рамках, как формальной, так и неформальной структуры системы ОВД. Это важнейшая задача субъекта управления ОВД. Кроме того, аналогичная проблема, существует между ОВД и другими правоохранительными и государственными органами. Поэтому рассмотрим подходы к решению этой проблемы в такой последовательности: 1) в рамках формальной структуры, 2) в неформальной структуре, 3) при организации взаимодействия между ОВД и другими правоохранительными и государственными органами.
Под формальной структурой ОВД понимается следующая совокупность элементов: цели, должности, связи между ними, структурные подразделения, выполняемые ими функций, закрепленные в соответствующих нормативных документах . Можно выделить следующие конкурирующие цели в формальных структурах системы ОВД.
1. Между органами внутренних дел или их структурными подразделениями одного иерархического уровня. Бывает, что одно подразделение ставит перед собой вполне, казалось бы, оправданные цели, но получается так, что эти цели противоречат целям другого подразделения. Проблема возникает тогда, когда они наносят ущерб друг другу. В этом случае необходима взаимная поддержка целей или их обоснованная субординация, при которой они как бы «работали» друг на друга. Использование такого подхода в механизме целеполагания способствует повышению эффективности управления ОВД. Действия и решения, необходимые для достижения одной цели, не должны мешать достижению другой. Например, если цель - повысить оперативность выездов на места происшествий, то такая цель будет находиться в явном противоречии, с другой целью - добиться максимальной экономии горючего, выделяемого для оперативного транспорта. Кроме того, одна цель должна как бы помогать реализации другой, создавая для этого необходимые условия. Ставя, например, задачу сокращения текучести кадров, мы должны одновременно предусмотреть и улучшение качественного состава кадров, и создание сотрудникам необходимых условий, и совершенствование системы мотивации личного состава.
При совместном решении правоохранительных задач органами внутренних дел или их структурными подразделениями одного иерархического уровня конвергенция целей может осуществляться в процессе взаимодействия и согласования их деятельности.
2. Между органами внутренних дел или их структурными подразделениями одного иерархического уровня при совместном решении правоохранительных задач, но одному из них предоставлено больше прав в организации совместной деятельности.
3. В рамках формальной структуры между сотрудниками одного иерархического уровня (например, начальник СКМ и начальник службы общественной безопасности).
4. В рамках организационных структур органа внутренних дел между органом внутренних дел и его сотрудниками.
5. Между вышестоящими и подчиненными ОВД или их структурными подразделениями. Декомпозиция целей МВД, УВД на цели отделов и служб, должностных лиц, ГРОВД и их подразделений приводит к рассеиванию и известному ослаблению общих целей. Появляется функциональный эгоцен тризм и местничество. Возникает такое явление, как «смещение целей», т.е. самоусиление целей какого-то отдела, службы, сопровождающееся превращением их в самоцель.
6. В рамках формальной структуры между сотрудниками разного иерархического уровня (начальник - подчиненный). Встречаются руководители, определяющие для себя цели, исходя из того, что больше требуют от них, по каким критериям оценивают их действия и т.д. Проявляются нередко и бюрократически-карьеристские цели как у субъектов управления ОВД, так и у подчиненных.
Цели должны иметь максимальную социальную продуктивность. Руководитель должен найти психологически эффективные управленческие воздействия и создать такие психологические условия в системе управления, которые обеспечили бы самоуправление на каждом рабочем месте при полном использовании резервов совершенствования работы на основе сознательного, ответственного, дисциплинированного, инициативного и творческого отношения к ней.
