Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы распределения компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления .
1.1. Понятие и содержание компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере 16
1.2. Факторы, обусловливающие распределение компетенции органов внутренних дел 41
1.3.Зарубежный опыт распределения компетенции в правоохранительных органах (полиции) 69
Глава 2. Основные направления решения проблем распределения компетенции в системе органов внутренних дел на различных уровнях управления .
2.1. Особенности распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в советский период 100
2.2. Характеристика основных направлений распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в условиях переходного этапа развития российского общества 125
2.3.Совершенствование правовых основ, регулирующих вопросы компетенции органов внутренних дел и ее распределения 160
Заключение 186
Список использованной литературы
- Понятие и содержание компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере
- Факторы, обусловливающие распределение компетенции органов внутренних дел
- Особенности распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в советский период
- Характеристика основных направлений распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в условиях переходного этапа развития российского общества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Роль государства, его институтов в период коренных преобразований во всех сферах жизнедеятельности общества объективно возрастает. Соответственно должно преобразовываться организация самой государственной власти. Однако ни законодательная, ни исполнительная власть к управлению процессом реформирования общества, контролю за его ходом, отклонениями и нарастающими негативными последствиями ни концептуально, ни законодательно, ни организационно оказались не подготовленными. Это стало одной из главных причин, породивших кризисные явления во многих сферах, в том числе правоохранительной, приведшие к тому, что неудержимый рост и организованность преступности и коррупции возросли до масштабов представляющих одну из реальных угроз национальной безопасности Российской Федерации1.
В этих условиях реформирование административной системы государства в соответствии с закономерностями общественного развития и с учетом происходящих изменений в обществе стало одной из главных задач, на которую указывает Президент России в Послании к Федеральному собранию2 и без решения которой невозможно эффективное выполнение государством, его органами своих важнейших функций. Не может в этом смысле оставаться в стороне и система МВД России. Необходимость ее реформирования не вызывает у научных и практических работников сомнений. В то же время важно еще и правильное понимание целей и содержания административной реформы, которая происходит наряду с экономической, судебной и муниципальной реформами. Эффективность функционирования системы МВД России в результате ее реформирования
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ
Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 // Российская
газета. 2000. 18 января.
2 Российская газета. 2003.17 мая.
4 должна повыситься за счет следующего: во внешненаправленной сфере -благодаря утверждению демократических ценностей защиты прав и свобод человека, общественных благ и интересов, приведению правоохранительной деятельности органов внутренних дел в соответствие с требованиями правового государства и объективными потребностями общества. Реформирование органов внутренних дел призвано вернуть доверие населения, оправдать его ожидания. При этом реформирование органов внутренних дел не должно ограничивать их правомочий на применение принуждения, осуществляемого только в правовых рамках и общественно одобряемых интересах. Во внутреннем контуре системы — посредством избавления от многих изживших себя черт, сложившихся в предшествующие периоды, освобождения от некоторых деформаций организационной и правоохранительной практики, пагубной безответственности, повышения управляемости, адаптивности и гибкости ее механизмов, существенного сокращения чрезмерно разбухшего бюрократического аппарата.
Круг задач и вопросов, связанных с решением проблем реформирования МВД России, достаточно многообразен. Но один из них представляется стержневым. Он касается организации системы управления органами внутренних дел, выбора оптимального сочетания в организации этой системы централизации и децентрализации, выбора модели организации, учитывающей историю, традиции и масштабы страны, ее федеративное устройство, региональные и местные особенности, сложившиеся политические, социально-экономические, криминогенные реалии.
Очевидно, что для разработки такой модели реформирования системы управления органами внутренних дел, при всей важности указанных фоновых факторов, ключевыми являются вопросы, связанные с внутренним строением этой системы, взаимодействий и взаимоотношений элементов ее конструкции, т.е. вопросы организационного построения, разграничения
5 задач и функций, а главное полномочий и ответственности между различными звеньями системы по горизонтали и вертикали. Здесь возможны различные варианты, включая передачу части правоохранительных задач и функций в ведение местных властей. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132), а также Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) охрана общественного порядка отнесена к ведению местных органов власти, наделенных правом создавать собственные силы охраны общественного порядка.
Поэтому не следует как преувеличивать преимущества централизованного построения системы МВД России, так и полагать, что одним из основных направлений административной реформы является децентрализация управления. Главным критерием здесь должны быть не абстрактные их достоинства, а преимущества, состоящие в реальной способности эффективно как по содержанию и качеству, так и затратам выполнять в конкретных условиях соответствующие правоохранительные задачи и функции.
Из изложенного следует, что взвешенное и обоснованное решение такого рода вопросов определения задач, функций, компетенции и их распределения по различным звеньям и уровням системы органов внутренних дел представляет чрезвычайно актуальную в теоретическом и практическом планах задачу, требующую серьезного научно-исследовательского осмысления и разработки, о чем свидетельствует неудовлетворительное состояние практики решения и слабая теоретическая проработанность этих вопросов.
Степень разработанности темы исследования. При оценке степени разработанности темы необходимо выделить два ее аспекта. Один относится к тем практическим мерам, решениям, которые предпринимались за
последние годы в связи с реформированием системы МВД России, а также к оценке специалистами этих шагов и в целом их позиций по данной проблеме. Второй аспект связан с состоянием разработанности в юридической науке сугубо правовой категории «компетенция», которая занимает в диссертационном исследовании, посвященном распределению компетенции, ключевое место.
По первому аспекту следует упомянуть лишь наиболее известные и заметные решения, которые относят к реформаторским. Одно из первых и достаточно заметных решений в этом смысле, по всей видимости, было создание комитетов федеральной криминальной милиции, которые вскоре были ликвидированы. В этом решении явно проявилось стремление к монополизации федеральным уровнем системы МВД основных правоохранительных функций, что вступало в противоречие с федеративным устройством государства. Однако тенденция на укрепление единой централизованной вертикали в управлении органами внутренних дел все еще продолжает проявлять себя в создании главных управлений МВД России по федеральным округам1, выполняющих ряд функций центрального аппарата МВД России, в поправках к Закону «О милиции» , которыми предусмотрено назначение министров внутренних дел и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации указами Президента России по представлению министра внутренних дел страны, а руководство милицией в районах и городах осуществляют начальники горрайорганов внутренних дел,
1 О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской
Федерации. Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 // СЗ РФ 2001,
№24,ст.2416.
2 Закон «О милиции» от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 // Ведомости съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16.
ст.503. (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31
марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г., 26 июля, 4
августа 2001 г.) Раздел II ст.7.
7 назначаемые министрами, начальниками МВД, ГУВД, УВД соответствующих субъектов Российской Федерации без согласования, как это было раньше, с местными органами власти. Одним из проектов реформирования системы МВД предусматривалась возможность создания местных органов обеспечения общественного порядка, деятельность которых должны были координировать руководители милиции (полиции) субъектов Российской Федерации. Можно привести и другие примеры, в частности разработана, апробирована и принята новая система оценки деятельности органов внутренних дел, ужесточен контроль за учетно-регистрационной практикой и др. В то же время эти начинания, очевидно, не способны решить коренных задач реформирования, о которых говорилось выше. Различным направлениям, перспективам и аспектам реформирования системы МВД России была посвящена межвузовская научно-практическая конференция, состоявшаяся на базе Академии управления МВД России 25 апреля 2003 года1.
Что касается степени разработанности второго аспекта, связанного с категорией «компетенция», разграничение которой представляет главный предмет исследования и одновременно наиболее острый и болезненный вопрос реформирования системы управления органами внутренних дел, то здесь следует сказать следующее. Эти вопросы, хотя и представляют важнейшую характеристику организации системы управления органами внутренних дел, по мнению автора, не привлекли к себе должного внимания исследователей. По крайней мере на монографическом уровне такие исследования не проводились. С другой стороны, вопросам, связанным с категорией «компетенция» в юридической литературе посвящено достаточно много работ известных авторов (Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, О.Е.
См. Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России. Сборник статей. М., 2003.
8 Кутафин, К.Ф. Шеремет и др.)1. В отличие от формально-юридического подхода и анализа, преобладающего в работах указанных авторов, в диссертации компетенция рассматривается преимущественно с прикладных организационно-управленческих позиций, исходя из интересов и потребностей создания эффективной системы управления органами внутренних дел, способной обеспечить их успешное функционирование при выполнении соответствующих правоохранительных задач и функций, т.е. в связи с проблемами реформирования этой системы, ее совершенствования.
Если ставшее аксиоматическим, положение о том, что научно обоснованное организационное обеспечение правоохранительной деятельности органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности их деятельности, то распределение компетенции представляет важнейшее правовое основание соответствующей организации системы управления, ее структурно-функционального построения.
Эффективность реализации возложенных на органы внутренних дел правоохранительных функций во многом зависит от сбалансированности (с точки зрения необходимости и достаточности) предоставленных им прав и возложенных обязанностей по реализации этих функций на различных уровнях.
На практике проблемы, связанные с определением и распределением компетенции каждого структурного звена системы МВД на различных уровнях, решаются не всегда с учетом этих соображений, зачастую противоречиво. В условиях развития федеративного государства, каким является Российская Федерация, обоснованное решение этих вопросов представляет одну из актуальных задач.
Лазарев Б. М. Компетенция органа управления. М., Юридическая литература. 1972; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература 1986; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
9 Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает теория и практика организации деятельности органов внутренних дел, система управления ими.
Предметом исследования являются организационно-правовые аспекты распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления.
Основная гипотеза исследования. Соответствие правоохранительной деятельности органов внутренних дел ее естественному, объективному содержанию (предназначению) зависит от обоснованности в указанном смысле задач и функций, возложенных на эти органы. В то же время успешное выполнение этих задач и функций обусловливает организационно-управленческое обеспечение, т.е. соответствующую организацию системы управления, ее внутреннего устройства (механизма), включающего в себя в качестве важнейшего правового элемента компетенцию, ее распределение, от адекватности, необходимой достаточности которого зависит устойчивость всей конструкции системы управления, ее способность обеспечивать эффективное выполнение правоохранительных задач и функций в соответствие с общественными потребностями.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в обеспечении защиты прав и свобод и граждан, охраны общественного порядка и общественной безопасности путем совершенствования системы управления и структурного построения этих органов за счет теоретического обоснования и выработки практических рекомендаций, связанных с распределением компетенции органов управления различных уровней.
Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:
10 обобщены теоретические взгляды и точки зрения различных авторов на природу и сущность понятия «компетенция органов управления», выявлены определяющие ее признаки;
обоснован подход к рассмотрению компетенции как одного из ключевых правовых оснований построения организационных структур и систем управления органами внутренних дел;
выявлены факторы, обусловливающие содержание компетенции органов внутренних дел и ее распределение;
произведено эскизное разграничение полномочий по уровням: а) МВД РФ; б) ГУ МВД РФ по федеральным округам; в) МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ; г) ГРОВД;
- разграничено содержание управленческих полномочий органов управления с предметными (правоохранительными) полномочиями органов внутренних дел.
Методология и методы исследования. Методологическую основу
исследования составляют диалектико-материалистический метод,
представляющий философское основание системного подхода,
позволяющего объективно рассмотреть сущность и внутреннее содержание
исследуемой проблемы компетенции, ее органичную связь с другими
категориями и элементами организации системы органов внутренних дел,
подхода, обеспечивающего комплексность анализа многих проблем,
связанных с предметом исследования. Учитывая многоаспектность и
междисциплинарный характер исследования в работе наряду с
общенаучными использован ряд частнонаучных методов (конкретно-
исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический,
социологические наблюдения, анализ документов и публикаций в средствах
массовой информации, экспертной оценки).
При обосновании своих выводов автор опирался на концепции, теоретические положения и выводы известных российских специалистов в
области административного права и государственного управления, а также теории управления в сфере правоохранительной деятельности, содержащиеся в трудах: В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, С. С. Алексеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, СЕ. Вицина, В.З. Веселого, Б.Н. Габричидзе, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.Д. Малкова, С.С. Маиляна, В.М. Манохина, А.А. Мищенко, Р.С. Мулукаева, А.П. Ипакяна, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, Д.Д. Цабрия, К.Ф. Шеремета, и ряда других авторов, исследовавших в той или иной мере вопросы, относящиеся к теме данного диссертационного исследования.
Правовую основу диссертационной работы составили Конституция Российской Федерации, законы и указы Президента РФ, другие подзаконные, включая ведомственные нормативно-правовые, акты.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации впервые на монографическом уровне предпринята попытка комплексного рассмотрения вопросов формирования и распределения компетенции органов управления в сфере организации деятельности органов внутренних дел на различных уровнях.
При этом авторский подход складывался исходя не столько из традиционного анализа формально-юридических аспектов компетенции, сколько из организационно-управленческого контекста, при котором компетенция и ее распределение рассматривается в качестве одного из главных средств формирования той или иной модели системы управления органов внутренних дел и одновременно представляющих важнейший элемент механизма этой системы. В сложившихся взглядах на систему управления ее представляют как единство субъекта и объекта, которые взаимосвязаны каналами прямой и обратной связи, благодаря которым они взаимосвязаны, взаимодействуют, находятся в определенных
12 взаимоотношениях, носящих субординационный и координационный характер. Однако содержание этих отношений зависит во многом от того, какими и в каком объеме правами и обязанностями они наделены, какую несут ответственность, за что отвечают. Исходя из такого подхода, в диссертации выстроена логика исследования и привлекаемая аргументация, позволившие прийти к выводу, что повышение эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел в значительной мере связано с организацией их система управления, структурно-функциональным построением, соответствие которых естественным правоохранительным потребностям общества зависит от правильного решения вопросов определения и распределения компетенции.
Работа в определенной мере восполняет пробелы в некоторых теоретических вопросах организации правоохранительной деятельности, в частности в ней:
раскрыты содержание и структурные элементы понятия «компетенция органа управления» применительно к органам внутренних дел;
теоретически обосновано большее соответствие для России распределения компетенции в органах внутренних дел по трехуровневой системе их организации;
выявлены пробелы и противоречия в нормативном регулировании распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления, особенно по предметам совместного ведения, по этим вопросам разработаны предложения;
обоснованы теоретические модели распределения компетенции иерархических организационных структур в системе органов внутренних дел.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие научные положения.
Научно обоснованная дефиниция категории «компетенция» применительно к организации деятельности органов внутренних дел, где ее содержание выражено в соответствующих полномочиях, предметах ведения и ответственности. Распределение компетенции между различными звеньями и уровнями системы органов внутренних дел представляет важнейшее правовое основание, определяющее существенные свойства и характеристики организации системы управления этих органов.
Совершенствование системы управления органов внутренних дел связано с соответствующей организацией механизма управления, важнейшими элементами которого являются правовые нормы, регулирующие (определяющие) объем и содержание компетенции, ее адекватность и достаточность при распределении выполняемым задачам и функциям.
Как необходимый компонент организации системы органов внутренних дел, ее реформирования и эффективного функционирования, распределение компетенции между различными ее звеньями по горизонтали и уровнями по вертикали должно быть адекватным соответствующим задачам и функциям, которые, в свою очередь, должны соответствовать объективному назначению и потребностям в тех или иных видах правоохранительной деятельности.
При распределении компетенции между разными уровнями системы органов внутренних дел необходимо различать компетенцию правоохранительную, связанную с выполнением собственно правоохранительных задач и функций, и компетенцию управленческую, связанную с осуществлением функций прогнозирования, планирования, структурно-штатного, ресурсного (кадрового, информационного, материально-технического, финансового), правового, научно-методического обеспечения и контроля.
5.Распределение компетенции между различными уровнями системы органов внутренних дел, допуская и такую его форму как предметы совместного ведения, не должно порождать при этом выхолащивания существа компетенции, главным образом в части обязанностей и ответственности, а должно решаться путем четкой регламентации правомочий в отношении предметов совместного ведения.
б.Формирование компетенции субъектов управления органов внутренних дел различных уровней зависит от факторов, прямо или опосредованно обусловливающих содержание и объем компетенции при ее распределении (политический, экономический, социальный и криминогенный факторы).
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией и методикой осуществления исследования, базируются на использовании научной логики, а также теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных (в том числе ведомственных) ученых, анализе законодательных и иных нормативно-правовых актов, использованием отечественного и зарубежного опыта изучения практики распределения компетенции в органах правопорядка за продолжительный период. Объединение различных методов позволило в определенной степени изучить проблемы, связанные с распределением компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления, на стыке теории права и теории управления, произвести их анализ, обосновать сделанные выводы и предложения.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации имеет преимущественно методологический характер и состоит в том, что рассмотрение компетенции и ее распределение в системе управления органов внутренних дел на стыке положений теории права и теории управления, при приоритете последней, показало продуктивность такого подхода по сравнению с исследованиями, проводимыми в замкнутых рамках только правовой теории или
15 классического менеджмента. Поэтому теоретическое значение имеют не только результаты, связанные, в частности, с анализом факторов, обусловливающих определение и распределение компетенции, но и опыт междисциплинарного подхода, который может быть использован в исследованиях проблем организации правоохранительной деятельности.
Прикладное значение состоит в том, что ряд положений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, могут быть использованы при решении практических задач определения или разграничения компетенции в органах внутренних дел, при подготовке статусных и иных нормативных и служебных документов, содержащих нормы и положения компетенционного характера. Кроме того положения диссертации могут быть использованы в процессе изучения в вузах МВД учебных дисциплин по проблемам организации деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основная часть выводов и предложений, выдвинутых диссертантом, нашла отражение в опубликованных и принятых к публикации работах. Промежуточные результаты, некоторые его положения обсуждались на методологическом семинаре «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел», научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России», которые проводились в Академии управления МВД России в 2002-2003 году, докладывались и обсуждались на заседании кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Владимирского юридического института Минюста России для преподавания курса «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Основы управления в органах внутренних дел», в практическую деятельность УВД г. Курска.
Понятие и содержание компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере
В системе правоохранительных органов Российской Федерации органы внутренних дел занимают важное место, являясь, центральным звеном государственной охраны правопорядка и борьбы с преступностью1. Поэтому вопрос качественного улучшения функционирования органов внутренних дел, приведения его в соответствие со сложившимися общественными потребностями и объективными возможностями приобретает, кроме того, еще и политическое значение, так как от его решения во многом зависит успех осуществляемых в России преобразований.
Вопрос состоит в том, «какое место должна занимать каждая структура государства в общей системе государственных органов, как определить круг ее дел, какие установить взаимоотношения с партнерами и ее ответственность за свою деятельность? Ответы на все эти вопросы кроются в разных направлениях, в том числе и в более глубоком анализе такого понятия, как компетенция»2.
Четкое определение понятия «компетенция» и его правильное использование при разработке нормативных правовых актов об органах внутренних дел имеет весьма существенное значение для четкого определения и регламентации функций этих органов, улучшения нормотворческой техники, повышения правовой культуры нормативных правовых актов, и в конечном итоге, эффективности их деятельности.
Вопросы определения и распределения компетенции органов внутренних дел не получили пока своего комплексного научного анализа, что является необходимым условием определения четкого правового статуса этих органов в целом и отдельных их структурных подразделений. Как отмечается в литературе, «изучение, исследование действительно научных юридических понятий в их точном юридическом содержании, их точное научное определение абсолютно необходимо, без этого не может развиваться юридическая наука, не может правильно применяться действующее право».1
Поэтому исследование вопросов связанных с компетенцией органов внутренних дел, возможно лишь на основе анализа общего понятия компетенции государственного органа, выработанного советской и российской юридической наукой.
По своей сущности компетенция государственных органов представляет собой правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом. Наделение органов государства компетенцией, отвечающей политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственного органа в руководстве экономическими и социальными процессами.2
В связи с этим важно выяснить основные элементы, из которых складывается понятие «компетенция государственного органа».
Прежде всего следует отметить, что само слово «компетенция» происходит от латинского слова «competentia», что означает «добиваться, соответствовать, подходить».3
В новейших энциклопедиях компетенция определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также и лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях1.
В словаре русского языка Ожегова СИ. под «компетенцией» понимается: 1) круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; 2) круг чьих-нибудь полномочий, прав , по Далю «компетенция» - это полноправность.3
В юридической литературе нет единого и общепризнанного определения понятия «компетенция государственного органа». Приведем определения, которые были даны в разное время в советской и российской юридической науке. Компетенция у разных авторов трактуется как: круг подведомственных вопросов4; юридически оформленные задачи и полномочия1; совокупность функций и полномочий 2; совокупность задач, функций и полномочий3; система полномочий ; система властных полномочий, функций и задач5; правомочия органа и функции 6; предметы ведения и властные полномочия7; полномочия и подведомственность8; возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел1 Таким образом, разные критерии, положенные в основу определения компетенции - права и обязанности, круг вопросов, круг полномочий, задачи и полномочия, функции и полномочия, предметы ведения, властные полномочия и объем публичных дел - характеризуют компетенцию с различных сторон, но не дают полного представления о ней и предопределяют пестроту в определении собственно самой компетенции. Справедливым, с нашей точки зрения, представляется вывод о том, что «раздельные характеристики компетенций не должны создавать впечатления об их автономизации. Объемность публичных интересов не позволяет дробить их искусственно. Все виды компетенций взаимосвязаны между собой по принципу «целого и части» или своеобразной матрешки. Их соотношения должны быть глубоко поняты и практически освоены, иначе несогласованность и противоречия в публичной сфере неизбежны» .
Факторы, обусловливающие распределение компетенции органов внутренних дел
Как мы отмечали в предыдущем параграфе, компетенция органов внутренних дел на различных уровнях управления в известной мере это динамическое явление, испытывающее воздействие с внутренней и внешней стороны. Внутри системы МВД наблюдается своего рода «цепная реакция»-осуществление уже установленной компетенции одного субъекта служит началом или основанием установления компетенции другого субъекта. Те или иные действия (бездействие) одного субъекта являются условием и причиной действий другого субъекта. Возложение однородных задач на разные субъекты порождает дублирование и споры. Все это надо учитывать. При распределении компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления надо также учитывать и те факторы, обусловливающие это распределение.
Эти факторы проявляют себя то с нарастанием воздействия, то с его ослаблением, то попеременно, то одновременно. Речь идет о таких факторах как: политический; экономический; миграционный; административно -территориального устройства; социальной среды; общественного мнения; преступность; религиозный; чрезвычайный. политические факторы. Влияние политических факторов на компетенцию органов внутренних дел проявляется двояко.
Во-первых, через политико-правовые идеи, которые, представляя собой сплав идеологических и организационных сторон политической жизни, формируют политическую и правовую системы, определяют правовую политику и методы ее реализации1.
Во-вторых, взаимосвязь политического режима и полиции в любой стране очевидна и бесспорна. В тоталитарном государстве, где «политический фактор приводится в действие механизмами политического принуждения и жесткого контроля»2, полиция стоит на страже интересов тоталитарной системы правления, в демократическом — защищает ту форму демократии, которая сложилась в обществе. Сложность и, в то же время, значимость положения полиции (милиции) в том - отмечает Хижняков Н.Г.-что, с одной стороны, являясь государственным органом исполнительной власти, она должна быть инструментом реализации политики государства в вопросах охраны общественного порядка и борьбы с преступностью и правонарушениями. С другой стороны, являясь органом государства, призванным защищать безопасность благосостояния граждан, она должна противостоять негативным явлениям в обществе, вызванным издержками реализации этой политики, зачастую, неприемлемыми определенной частью общества1. Соответственно такие негативные явления (терроризм, бандитизм, похищение людей, заказные убийства, коррупция и т.д.) приводят к появлению новых организационных структур в системе МВД (например, создание Главных управлений МВД России по федеральным округам, ГУБОП, ГУБНОН и т.д.), которая приводит к перераспределению компетенции между различными звеньями по горизонтали и уровнями по вертикали в системе органов внутренних дел.
К дальнейшему перераспределению компетенции органов внутренних дел могут привести усилия предпринимаемые Президентом РФ и Правительством РФ по реформированию исполнительной власти, построению вертикали власти. О реформе исполнительной власти Президент РФ говорит уже не в первом послании к Федеральному собранию. Реформы ради реформ не нужны, ключевой целью президент считает сокращение функций государственных органов — проведение забуксовавшей в правительстве административной реформы, «этой реформе надо придать политический импульс и перейти к директивным действиям»3. Задача административной реформы: выявление и ликвидация избыточных властных полномочий и функций органов исполнительной власти, устранение дублирующих функций, недопущение выполнения однородных задач разными уровнями власти, четкое разграничение полномочий между ними. Указанные недостатки (избыточные полномочия и функции, дублирование функций, выполнение однородных задач) в полной мере можно отнести и к министерству внутренних дел, как органу исполнительной власти.
К перераспределению компетенции органов внутренних дел на разных уровнях управления может привести законопроект по разграничению полномочий между уровнями власти и реформе местного самоуправления, разработанного комиссией под руководством заместителя главы администрации Президента РФ Козака Д.Н.
Целью работы комиссии являлось четкое разграничение полномочий и предметов ведения трех уровней власти - федерального, регионального и местного, где на уровень муниципальной власти отдается много полномочий. Соответственно, по проекту федерального закона «Об органах охраны общественного порядка в Российской Федерации» предполагается разделение МВД на муниципальную милицию, федеральную полицию, федеральную службу расследований и национальную гвардия. Изменится распределение компетенции органов внутренних на разных уровнях управления, как по вертикали, так и по горизонтали.
Административная реформа предполагает возможность создания муниципальных округов, объединяющих несколько территорий местного самоуправления. Появляются идеи укрупнения субъектов Федерации. Эти изменения могут внести свои коррективы в распределение компетенции органов внутренних дел. Кто будет главным носителем правоохранительной компетенции в данной ситуации, как будет выстроена управленческая вертикаль или организационная структура создаваемых муниципальных и региональных органов охраны правопорядка (при создании муниципальных округов и укрупнении регионов), кто и за что будет отвечать (предметы ведения этих органов). На все эти вопросы придется дать ответ органам внутренних дел при реализации этой схемы.
Особенности распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в советский период
В последнее время наблюдается возросший интерес к истории советской милиции, к ее организационно - правовым особенностям, к вопросам распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в советский период.
Надо заметить, что разработка данной темы ведется уже не одно десятилетие. По истории милиции Российской Федерации, милиции отдельных ее регионов имеется довольно обширная литература1. Неудивительно, что на всех изданиях лежит отпечаток того времени, когда они увидели свет. В то же время нельзя отрицать тот факт, что в указанных публикациях содержится материал, имеющий определенную научную ценность.
Занимаясь сегодня исследованием вопросов распределения компетенции органов внутренних на различных уровнях управления нельзя абстрагироваться от двух имеющих существенное значение взаимосвязанных обстоятельств.
Первое - милиция Российской Федерации возникла, и длительное время развивалась как советская милиция.
Второе - милиция Российской Федерации являлась одним из звеньев правоохранительной системы Советского Союза. Без учета этих обстоятельств, без их объективной научной оценки невозможно создать действительно объективную историю милиции Российской Федерации. Следует иметь в виду, что развитие организационно-правовых форм милиции, выполнявшихся ею функций, основных направлений деятельности происходило под воздействием социально-экономических и политических процессов, протекавших в целом в стране. Поэтому можно с полным основанием сказать, что история милиции - составная часть истории Российской Федерации.
Народный комиссариат внутренних дел - один из первых центральных органов отраслевого управления советского государства. С самого начала организационная структура НКВД строилась по отраслевому (линейному) принципу, т.е. в основу ее дифференциации был положен признак объекта управления1.
Играя важную роль в упрочении советской власти, НКВД РСФСР наряду с организацией охраны общественного порядка решал и задачу руководства практическим строительством органов государственного управления на местах. К ведению НКВД было отнесено также руководство коммунальным хозяйством, переселенческим делом и др.
На начальном этапе, создавая рабоче-крестьянскую милицию со структурой сугубо децентрализованной, Советская власть, по мнению Кобалевского В.Л., рассматривала этот шаг «отнюдь не как что-то идеальное . и желательное при всяких обстоятельствах и политических условиях, а, главным образом, в целях скорейшего и наиболее полного уничтожения старого правового уклада»1. Вместе с тем, в условиях формирования тоталитарного режима, становилась весьма популярной идея централизованного, максимально милитаризованного полицейского аппарата.
Это обеспечивало высокую степень ее управляемости, давало возможность использования в качестве «универсального инструмента для решения разнообразных социальных, политических, идеологических и моральных проблем» .
Как отмечает подавляющее большинство исследователей истории Советской милиции, ее деятельность в большей степени носила политический характер. Все это было обусловлено тем, что перед группой людей, объединенных в политическую партию и вставших во главе государства, стояла задача сохранения и упрочения государственной власти.
Наркомат внутренних дел сложился как многофункциональный орган, охватывающий своей деятельностью широкий круг предметов ведения. Свидетельством этому служит его структура, которая включала в себя: канцелярию, отдел местного управления, отдел местного хозяйства, финансовый отдел, иностранный отдел, беженский отдел, бюро печати, центральный статистический комитет, отдел управления медицинской частью, ветеринарный отдел, контрольно-ревизионную комиссию3.
Как видим, по существу, сложилась система, характеризовавшаяся множественностью разнообразных функций, связанных с внутренней жизнью государства. Их совокупность можно характеризовать как внутренние дела в широком смысле слова. И хотя они включали в себя функции, возникшие в связи с изменением государственного строя (например, организацию Советов на местах, руководство их исполкомами), тем не менее, можно с уверенностью сказать, что имело место прямое заимствование организационного построения дореволюционного Министерства внутренних дел. В связи с этим необходимо обратиться к истории полицейской системы России, имеющей многовековые традиции, сохранившиеся даже в течение Советского периода развития государства, когда, при общем сохранении присущих ей начал, пытались в завуалированной форме представить полицию функционально измененным органом государственного управления.
Усиление централизации государства при абсолютной монархии конца XVII - начала XVIII веков значительно увеличило роль карательных органов. Создание регулярной полиции Петром I привело к возложению на нее более обширных задач, которые довольно четко сформулированы в так называемой программе деятельности полиции, существо которой сводилось к следующим функциям: надзор за благоустройством и санитарией; охрана общественного порядка и борьба с преступностью; обеспечение пожарной безопасности; контроль за перемещением населения.
Характеристика основных направлений распределения компетенции органов внутренних дел на различных уровнях управления в условиях переходного этапа развития российского общества
Начало девяностых годов, от которых принято отсчитывать время кардинальных реформ в России, в силу коренного изменения характера политических, социально-экономических и правовых преобразований принято считать началом переходного периода1. Слом советского строя и объявление России страной с рыночной экономикой обусловили обвальный рост преступности. Начиная со второй половины 1993 г. результаты проводимых опросов населения постоянно свидетельствуют о том, что проблема преступности волнует людей даже в большей мере, чем инфляция, безработица и рост цен2.
Связь этих процессов и явлений кажется очевидной, но она сама по себе далеко не все объясняет, не отвечает на вопрос о возможных мерах стабилизации правовой жизни, обретения устойчивого правопорядка в обществе.
Если в конце восьмидесятых годов коэффициент зарегистрированных преступлений на 100 тысяч населения в России дошел до 1000, то в конце девяностых годов он превысил 2000 преступлений (1989 г. - 1096, 1993 г. -1888, 1999 г. - 2053). Число зарегистрированных преступлений в 2000 году приблизилось к трем миллионам (2 952 367)3, в 2001 - 2 968 955 зарегистрированных преступлений, в 2002 — 2 526 3054. Это притом, что преступность высоко латентна: уголовная статистика отражает далеко не все совершившиеся преступления, так как часть из них не становилась известной правоохранительным органам, а часть становившейся известной по разным причинам не находила отражения в уголовной статистике.
По оценке ведущих экспертов, в реальности, количество криминальных инцидентов приближается к 10 млн.1.
Серьезный ущерб, на взгляд ряда авторов, принципу законности был нанесен еще в 80-х годах прошлого столетия, когда настойчиво пропагандировалась в качестве одного из ведущих принципов правового поведения граждан тезис о том, что разрешено все, что не запрещено законом2, который при его реализации оказался большой разрушительной силы. Им по существу отвергалась общественная мораль как средство регулирования человеческих отношений, а весь акцент переносился в правовую сферу.
Как отмечают некоторые авторы3, сегодня Россия стоит перед дилеммой: или она капитулирует, и будет жить по законам криминогенного сообщества, или найдет в себе силы переломить ситуацию, обуздать катастрофический разгул преступного насилия. Без преувеличения можно утверждать, что на повестку дня поставлен вопрос о приобретении преступностью характера реальной угрозы национальной безопасности Российской Федерации. С этим выводом трудно не согласиться.
Российское общество социально и этнически неоднородно4. Существует ряд характерных черт, которые выделяют нашу страну, делают ее по-своему уникальной, своего рода феноменом. К этим чертам следует, видимо, отнести необычное географическое положение (Россия - как бы связующее звено между Европой и Азией, между западным и восточным менталитетом, между западными и восточными культурами, религиями); огромное пространство от Северного ледовитого океана до Тихого; многоликий этнос; разночинность ее регионов при одинаковом, впрочем, стремлении всех к демократии и свободе. Существующее административно -территориальное деление России не имеет аналогов в мире1. Политика и методы поддержания порядка, приемлемые для одних групп общества, неприемлемы для других. В силу большой остроты этих проблем в настоящее время научное осмысление места и роли органов внутренних дел в механизме современного государства приобретает особую актуальность. Разработка указанной проблемы невозможна без учета, как подчеркивалось выше, современных федеративных реалий России, проводимой децентрализацией государственной власти, распределения полномочий по охране порядка и борьбе с преступностью на всех иерархических уровнях.
Однако, как подчеркивается многими исследователями, «степень разработанности данной проблемы недостаточна» и в настоящее время нет фундаментальных исследований по данной тематике.
Таким образом, борьба с преступностью за обеспечение правового порядка на всей территории России является сегодня главным условием сохранения и укрепления Федерации. И это условие вытекает не только из философско-правового анализа, оно вытекает из жизни, можно сказать, продиктовано жизнью. Если внимательно посмотреть на современную российскую действительность, то следует признать, что стабильный правопорядок сегодня по ряду причин пока трудно достижим1.
В этой обстановке Министерство внутренних дел с подчиненными ему органами, учреждениями и внутренними войсками занимает особое место, являясь, по сути, центральным звеном государственной охраны правопорядка и борьбы с преступностью.
Необходимо отметить, что в новых социально-экономических условиях, несмотря на сохранение за ним во многом прежних задач и функций, существенно изменились принципы его деятельности, основанные на приоритете законности, гуманизма, на уважении прав человека.
Одна из основных особенностей Министерства внутренних дел в том, что система возглавляемых им органов, составляющих отрасль, и в их числе милиции предназначена для правоохранительной деятельности. Эта особенность прямо сказывается на полномочиях Министерства, его системе, структуре аппарата, компетенции, формах и методах деятельности.
Похожие диссертации на Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления (Теоретические и организационно-правовые аспекты)
