Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование системы отечественного государственного управления в экономической, политической и социальной сферах происходит на фоне ряда негативных тенденций в развитии криминальной обстановки в Российской Федерации Терроризм, коррупция и размах преступности в целом достигли масштабов, наносящих существенный вред международному авторитету России, угрожающих внутренней безопасности и основам государственного устройства Борьба с преступностью приобретает не только правовой, но и политический характер1
По экспертным оценкам, в стране в ближайшие два-три года возможно ухудшение криминальной ситуации и не исключается дальнейший рост числа регистрируемых преступлений, а также увеличение тяжести их последствий При этом, следует признать, что объективные предпосылки для устранения причин и условий, порождающих противоправное поведение граждан и преступность в существующих масштабах, в целом, отсутствуют Соответствующие и, прежде всего, социально-экономические условия для кардинального позитивного изменения в ближайшем обозримом будущем в рассматриваемом аспекте сложившегося положения в сфере борьбы с преступностью еще только формируются
В тоже время меры, принимаемые отечественными правоохранительными органами на протяжении последних 10-15 лет по сдерживанию и стабилизации преступности, нередко оказывались малоэффективными и не влекли за собой значительных положительных изменений в части обеспечения защищенности личности и государства от преступных посягательств3 Количество регистрируемых преступлений практически ежегодно возрастало Существенно увеличивалось число лиц, пострадавших от них, а также размер причиненного материального ущерба В сочетании с рядом других негативных факторов это способствовало растущей напряженности в отношении населения к правоохранительной системе Уровень доверия граждан к ней в целом и к органам внутренних дел, в частности, резко снизился и, как показы-
1 См Концепция национальной безопасности Российской Федерации Указ
Президента РФ от 17 декабря 1997 г № 1300 (В редакции указа от 10 января
2000 г № 24) // Российская газета 2000 18 янв
2 См Перспективы развития криминальной ситуации в стране на период до
2009 г Аналитический материал (на основе сценарных условий функциониро
вания экономики, представляемых Министерством экономического развития и
торговли Российской Федерации) - М ГУ ВНИИ МВД России, 2006
3 См Основные направления обеспечения криминологической безопасности
Российской Федерации -М ГУ ВНИИ МВД России, 2004 С 1
вают последние социологические исследования, восстанавливается очень медленно'
Именно поэтому необходим постоянный поиск средств повышения результативности функционирования, прежде всего, правоохранительных органов, других государственных и негосударственных структур, влияющих на состояние правопорядка в стране, как многоуровневая и многофункциональная система, обеспечивающая законность и стабильность Насущная необходимость в нахождении принципиально новых подходов в деле организации борьбы с преступностью подчеркивается Президентом Российской Федерации В В Путиным2
Очевидно, что система противодействия преступности должна включать не только профилактические меры и меры пресечения противоправных деяний, как таковых, но также быть гибкой, чтобы позволять своевременно адекватно реагировать на влияние политических, социально-экономических, демографических, экологических и других факторов, определяющих криминальную ситуацию в стране, т е иметь четкую целевую направленность и, одновременно, строиться на комплексной основе, что в совокупности с другими видами управления, наиболее оптимально может обеспечить программно-целевое управление
Актуальность и необходимость применения методов программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях продиктована также разнообразием, счожностью и межведомственным характером возникающих пред ними задач
В условиях оптимизации и приведения системы МВД России в соответствие современным моделям организационного построения федеральных органов исполнительной власти и бюджетному законодательству, программно-целевой подход позволяет концентрировать и рационально использовать имеющиеся ресурсы для решения наиболее сложных вопросов борьбы с пра-вонарушительством Не случайно, что руководством и Коллегией МВД России особо подчеркивается значимость роли методов программно-целевого управления, заложенного в основу дальнейшего совершенствования организации деятельности органов внутренних дел3 Более того, в 2007 г по линии повышения эффективности системы управления подчиненными органами
1 См Преступность и реформы в России - М, 1998 С 136-137, Боков А В
Криминология и проблемы управления Учебное пособие / Под ред ГА Ава-
несова -М ВАРИАНТ, 2005. С 158-159
2 Выступление Президента России В В Путина на расширенном заседании
Коллегии МВД России 17 февраля 2006 г // Щит и меч 2006 23 фев
3 Доклад министра внутренних дел генерала армии Р Г Нургалиева на заседа
нии коллегии МВД России по итогам оперативно-служебной деятельности ор
ганов внутренних дел в 2005 г // Щит и меч 2006 23 фев
внутренних дел, подразделениями внутренних войск МВД России, Федеральной миграционной службы планируется осуществить мероприятия по апробированию перевода ресурсного обеспечения основных направлений деятельности системы МВД России, ФМС России на новые стандарты бюджетного планирования, основанного на введении в практику ведомственных целевых программ1
Однако по ряду причин, отдельные организационно-правовые аспекты применения различных видов программ в деятельности органов внутренних дел нередко вызывают затруднения не только у практических работников -руководителей управленческих структур и сотрудников штабных подразделений различного уровня системы МВД, но и недостаточно ясно отражены в теории, а также неоднозначно трактуются многими учеными Прежде всего, это касается нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации распространенных в деятельности органов внутренних дел программ правоохранительной и антикриминальной направленности, несовершенства закладываемых в них критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, ресурсного обеспечения, недостаточного уровня профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ, и других, не менее актуальных для структурных и территориальных подразделений системы МВД России вопросов
Так, если порядок применения большинства из организационных форм программно-целевого управления в деятельности подразделений внутренних дел (комплексных оперативно-профилактических операций, планов действий в особых условиях, инспектирований, комплексных выездов и т д ), детально регламентирован ведомственными приказами, наставлениями и инструкциями, то в комплексном программировании ситуация неоднозначна По этой причине оно на местах не всегда осуществляется безошибочно, нередко превращаясь в средне - либо краткосрочное дублирующее планирование
Кроме того, программы различных уровней, как правило, создаются обособленно, не согласовываются между собой по целям и срокам их достижения, не подкреплены необходимыми ресурсами, не обеспечивают единство действий заинтересованных в укреплении правопорядка государственных и иных организаций Отчасти это объяснимо поспешным и недостаточно обоснованными, не продиктованными оперативной обстановкой решениями о формировании программ борьбы с преступностью по проблемам, которые могут быть разрешены другими методами и средствами
На фоне ограниченности финансовых и материальных средств, пробелов в законодательстве, ведомственной разобщенности, ошибки в использовании программно-целевого метода управления не позволяют сосредоточить-
1 Выступление (заключительное слово) министра внутренних дел генерала армии РГ. Нургалиева на расширенном заседании коллегии МВД России по итогам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел в 2006 г
ся на наиболее значимых проблемах борьбы с преступностью в рамках научно обоснованного оптимального количества соответствующих целевых программ или одной комплексной программы Обилие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях достаточно большого числа многоцелевых планов и подпрограмм приводит к распылению сил и средств Несовершенство используемых в настоящее время в сфере правоохранительной деятельности критериев оценки, которые являются важной и неотъемлемой компонентой программно-целевого управления, затрудняет получение объективной картины полноты достижения определяемых программами целей
Степень разработанности темы исследования Проблемы разработки и реализации различных видов программ борьбы с преступностью в рамках совершенствования управления органами внутренних дел исследовались в трудах отечественных ученых Г А Аванесова, М М Бабаева, И А Биккини-на, С В Бородина, В 3 Веселого, В И Гладких, А П Герасимова, Н М Дубининой, НЯ Заблоцкиса, НН Иванова, АП Ипакяна, ЮГ Карпухина, О 3 Клушина, П Н Кобца, А Н. Косачева, А Б Кувакина, Р М Кульбаева, С П Ломтева, А Ф Майдыкова, В Д Малкова, Г М Миньковского, О М Олейника, А П Опальского, А А Панова, А П Полежаева, В П Ревина, А Н Роша, В М Семенова, В В Сидорова, С.А Старостина, Г Н Сусловой, В Ф Сухарева, А Ф Токарева, И В Шалахина, Н Д Шелякина, Е Ф Яськова
Однако, несмотря на актуальность общих теоретических и практических аспектов подготовки программ в сфере правоохранительной деятельности и регулярное возвращение к ним, в том числе, в ряде проведенных в 2000-2006 гг диссертационных исследований, правовое и организационное обеспечение комплексного программирования мер борьбы с преступностью нуждается в дальнейшем совершенствовании Отсутствие нормативно закрепленного универсального его алгоритма наряду со слабой мотивацией и реально существующей разобщенностью всех субъектов этой деятельности не способствует объединению усилий и оптимальному использованию задействованных ресурсов на решении стоящих перед ними приоритетных задач Реализация в предыдущем десятилетии на межгосударственном (СНГ), федеральном, региональном и других уровнях ряда различных видов программ борьбы с преступностью учеными и специалистами-криминологами оценивается неоднозначно В отдельных научных источниках ставится под сомнение эффективность и, вообще, целесообразность дальнейшего их использования в сфере борьбы с преступностью1
В связи с этим, основная гипотеза, подлежащая проверке, состоит в том, что совершенствование правовых и организационных основ разработки и реализации программ борьбы с преступностью позволит повысить эффектив-
См Формирование государственной политики борьбы с преступностью Материалы конференции - М, 1997 С 79, Криминология Учебник / Под ред акад ВН Кудрявцева, проф BE Эминова -М Юрист, 1995 С. 34-35
ность их применения в деятельности органов и подразделений МВД России по укреплению правопорядка.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются теория и практика программно-целевого управления в правоохранительной сфере» Предметом, исследования выступают правовые и организационные ас-пекты^азработки, принятия и реализации программ борьбы с преступностью
Цели и задачи диссертационного исследования Основными целями диссертационного исследования являются:
формирование научно-практических рекомендаций,, направленных на совершенствование организации разработки и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности;
научное обоснование способов повышения эффективности применения программно-целевого метода управления в деятельности органов внутренних дел для реализации уголовной политики государства на межгосударственном, федеральном и региональном уровнях Российской Федерации при помощи программ борьбы с преступностью
Реализация поставленных целей предполагает решение следующих задач.
выявление и оценку проблем и специфики использования органами внутренних дел программно-целевого метода управления в сфере правоохранительной деятельности и борьбы с преступностью,
анализ правовых и организационных мер, регулирующих вопросы разработки, принятия и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности,
исследование содержательной стороны роли и участия всех правоохранительных органов и иных заинтересованных структур в комплексном решении проблем борьбы с преступностью, а также обозначение основных принципов, определяющих участие органов внутренних дел в соответствии со своей компетенцией в разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности и управления ими;
совершенствование организационно-методических подходов к решению вопросов моделирования программ правоохранительной и антикриминальной направленности;
выработку предложений и рекомендаций по оптимизации процесса комплексного программирования мер борьбы с преступностью
Методологические и теоретические основы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектические методы научного познания, системный, ситуационный и комплексный подходы, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, исторический анализ, а так же частные методы познания анкетирование, контент-анализ, интервьюирование, наблюдение Исследование базируется на теоретических и практических разработках как отечественных, так и зарубежных ученых в области программно-целевого управления и управления правоохранительной деятельностью.
В качестве эмпирической и информативной базы исследования использованы статистические данные, характеризующие состояние преступности и применения методов программно-целевого управления в сфере борьбы с преступностью в России и за рубежом, материалы периодической печати, программы борьбы с преступностью и методические рекомендации по их разработке, используемые в ряде регионов Российской Федерации Источниками получения информации по исследуемой проблематике являлись также монографии, диссертации и авторефераты В ходе исследования проведено анкетирование руководителей ОВД различного уровня ряда регионов страны. Автор использовал также собственный опыт организации работы по формированию и реализации региональных и муниципальных программ правоохранительной и антикриминальной направленности
Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего тем, что в нем впервые комплексно рассмотрены правовые и организационные аспекты разработки и реализации программ борьбы с преступностью федерального, регионального, муниципального и межгосударственного уровня, а также основные формы программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел в целом Она заключается в следующих конкретных результатах проведенного исследования
сформулированы основные признаки программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, систематизированы его наиболее распространенные организационные формы,
уточнен понятийный аппарат, используемый при разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности,
дано авторское определение программы борьбы с преступностью,
разработана модель системы программ правоохранительной и антикриминальной направленности, предназначенных для реализации на различных уровнях государственного управления Российской Федерации, а так же на межгосударственном уровне,
обоснована необходимость нормативного закрепления механизма разработки и реализации программ борьбы с преступностью в рамках программ социально-экономического развития,
комплексно проанализирована проблематика федерального и регионального законодательства, регламентирующего программно-целевое управление в правоохранительной деятельности,
внесены соответствующие предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере ее планирования и организации;
предложены концептуальные подходы к использованию различных видов программ для решения проблем правоохранительной деятельности,
определены пути совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел в контексте использования программно-целевого управления и с учетом зарубежного опыта,
- сформулирована авторская позиция относительно упорядочения и
регламентации сроков и очередности разработки планов и программ различ
ного уровня, касающихся вопросов укрепления правопорядка,
- уточнены роль и место органов внутренних дел в механизме разработ
ки программ борьбы с преступностью и управления ими,
Положения, выносимые на защиту:
Программа борьбы с преступностью представляет собой увязанную по ресурсам, исполнителям и срокам завершения систему мероприятий социального, экономического, правового, организационного, специального (предупредительно-профилактического) и иного характера, осуществление которых обеспечивает реализацию конкретно поставленной цели или комплекса целей в сфере обеспечения правопорядка, охраны и защиты интересов и прав граждан и государства
Необходимость разработки программ борьбы с преступностью возникает только в тех случаях, когда решение органами внутренних дел оперативно-служебных задач в рамках сложившейся (штатной) организационной структуры управления, с помощью имеющихся сил и средств, в обычном (повседневном) режиме работы объективно невозможно либо нецелесообразно, требует привлечения дополнительных ресурсов, участия других правоохранительных структур, органов исполнительной власти и местного самоуправления, общественности, иных негосударственных структур, а также создания временного межведомственного (межотраслевого) специального органа разработки программы и управления ее реализацией
Принятие необоснованного или не вызванного состоянием криминальной ситуации решения о спонтанной разработке программы борьбы с преступностью с декларативно или нечетко сформулированными целями, произвольно установленными сроками разработки и реализации ее мероприятий, а также при недостаточном ресурсном обеспечении, приводит не к позитивному влиянию на состояние оперативной обстановки, а лишь к существенному повышению нагрузки на руководящий и личный состав органов внутренних дел, формированию малоэффективных дополнительных временных организационно-аналитических структур управления, увеличению документооборота
Вне зависимости от вида и уровня принятия программ борьбы с преступностью (федерального, регионального, муниципального и др), основным фактором, определяющим их эффективность, выступает наличие и качество нормативно-правовой базы, регламентирующей, с одной стороны, порядок обоснования их необходимости, разработки, принятия, выполнения и пролонгации, с другой - обязательность участия, роль и компетенцию органов внутренних дел в этой деятельности.
Эффективность программ борьбы с преступностью может быть определена только при наличии системы четко сформулированных соответствующих критериев, показателей и индикаторов, позволяющих оценить эко-
номичность (затраты), оперативность (своевременность), оптимальность (учет существующих ограничений), рациональность (средства) и результативность (степень) достижения зафиксированных в программах целей или их комплекса
6 Накопленный органами внутренних дел опыт участия в разработке и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности федерального, регионального, муниципального, а так же межгосударственного уровней позволяет сделать вывод о возможности формирования базовых моделей указанных программ на основе общих принципов, применимых на каждом из данных уровней
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что, во-первых, полученные автором результаты расширяют имеющиеся в теории управления представления о роли и особенностях применения методологии программно-целевого управления в деятельности органов внутренних дел, во-вторых, им уточнен и упорядочен понятийный аппарат, используемый в сфере программирования правоохранительных и антикриминальных мер, в-третьих, наиболее полно по сравнению с ранее проведенными аналогичными исследованиями рассмотрен исторический разрез эволюции программно-целевого управления в правоохранительной сфере, в-четвертых, диссертантом уточнена классификация программ, применяемых в деятельности ОВД, в-пятых, обозначены подходы к научному обоснованию необходимости разработки и реализации программ для борьбы с преступностью в современных условиях, в-шестых, сформулированы правовые, организационные и методические проблемы разработки, принятия, и реализации программ правоохранительной и антикриминальной направленности, конкретизированы меры по их решению, в-седьмых, сформулированы перспективные направления совершенствования системы оценки результатов деятельности органов внутренних дел в рамках программ борьбы с преступностью
Практическая значимость - состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для более эффективной организации деятельности органов внутренних дел с позиций программно-целевого подхода, в том числе, при помощи комплексных, целевых и иных программ, формируемых органами внутренних дел, как самостоятельно, так и во взаимодействии с органами власти и местного самоуправления, другими «силовыми» структурами, государственными и негосударственным организациями. Предлагаемые автором понятия, алгоритмы, методики, процедуры и правила, могут быть использованы
в нормотворческой деятельности МВД России по совершенствованию порядка разработки и реализации программ, применяемых в деятельности ОВД,
в целях дальнейшего развития правового, организационного и методического обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере межгосу-
дарственного, федерального, регионального и муниципального программирования мер по борьбе с преступностью,
в практической деятельности аппаратов МВД, ГУ по федеральным округам, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, УВДТ, горрайли-норганов при формировании системы программ, а также корректировки организационно-методического механизма их разработки и выполнения,
в научно-исследовательской работе по моделированию структур программ, предназначенных для решения конкретных проблем борьбы с преступностью, анализа эффективности управления ими и результатов их реализации,
в преподавании в системе профессионального образования МВД России учебных дисциплин «Организация управления органами внутренних дел», «Управление органами внутренних дел», «Организация органами внутренних дел России борьбы с преступлениями террористического характера»
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования обеспечиваются системным подходом к выяснению роли в деятельности органов внутренних дел программ борьбы с преступностью. Они базируются на использовании научной логики, широкой информационной базы исследования, в том числе данных, полученных в ходе социологических опросов руководителей МВД России и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по ряду субъектов Российской Федерации, теоретических положений, содержащихся в трудах зарубежных и отечественных ученых, в том числе представителей ведомственной науки, анализа источников (монографий, научных статей, диссертаций, учебной литературы общего и ведомственного характера), законодательных и иных нормативных правовых актов, а также правоохранительной практики за продолжительный период
Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили соответствующую апробацию По теме исследования диссертантом самостоятельно и в соавторстве подготовлены три научных статьи, три лекции, а также затрагивающие ее отдельные аспекты два учебно-методических пособия («Совершенствование системы контроля и оценки деятельности органов внутренних дел МВД России», разработаного в рамках плана НИД Академии управления МВД России на 2005 г (п 9) и «Правовые и организационные основы деятельности руководителей горрайорганов внутренних дел»)
Результаты исследования также получили апробацию в форме
научных докладов и сообщений по основным положениям диссертации на кафедре управления органами внутренних дел Академии управления МВД России,
участия автора в международном семинаре «Терроризм, новые вызовы и угрозы, организация работы по предотвращению террористических актов и реабилитации личного состава, принимающего участие в спецоперациях (управленческий аспект)» (г Москва, Академия управления МВД России, май
2005 г), международной научно-практической конференции «Проблемы исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, и применения иных мер уголовно-правового характера в отношении несовершеннолетних» (г Вологда, Вологодский институт права и экономики Минюста России, декабрь 2005 г ), а также в выступлениях на научно-практической конференции «Проблемы совершенствования деятельности горрайлинорганов внутренних дел» и на региональном семинар-совещании с начальниками штабов МВД, ГУВД, УВД Северо-Западного федерального округа (г Мурманск, УВД по Мурманской области, апрель 2006 г),
обсуждения основных положений диссертации в ходе проводимых с участием автора ряда лекций и «круглых столов» на курсах повышения квалификации руководителей штабов МВД, ГУВД, УВД и входящих в них подразделений (г Москва, ВАК Академии управления МВД России, ноябрь 2005 г, февраль и декабрь 2006 г.)
использования в практической деятельности МВД по Республике Карелии и УВД по Мурманской области предложений, направленных на совершенствование деятельности органов внутренних дел по подготовке программ правоохранительной и антикриминальной направленности
Основные выводы и предложения, изложенные автором в диссертации, используются в учебном процессе Академии управления МВД России в форме лекций «Сущность и формы программно-целевого управления в органах внутренних дел», «Организационное обеспечение и методика разработки комплексных целевых программ» и «Организационные формы программно-целевого управления в борьбе с преступлениями террористического характера», а также в практической деятельности ОВД, о чем составлены соответствующие акты о внедрении
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений
