Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и опыт разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью 12
1.1. Программно-целевой метод как средство повышении эффективности правоохранительной деятельности 12
1.2.. Понятис и общая характеристика региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью 30
1.3 .Структура региональных комплексных программ но усилению борьбы с преступностью 44
Глава 2. Основные направлении совершенствования разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
2.1. Органнзационно-структурные и технологические аспекты рационализации разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью 104
2.2. Проблемы ресурсного обеспечения региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью 127
2.3.Совершснствование правового регулирования разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью 145
Заключение 163
Список использованной литературы 174
Приложения
- Программно-целевой метод как средство повышении эффективности правоохранительной деятельности
- Понятис и общая характеристика региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
- Органнзационно-структурные и технологические аспекты рационализации разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
- Проблемы ресурсного обеспечения региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные изменения, происходя-, щие в последние десятилетия в российской экономической, политической, социальной, правовой сферах, активизация деятельности па территории страны международного терроризма существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Состояние, уровень и структура преступности в Российской Федерации; тенденции ее развития заставляют ученых и практиков вновь и вновь обращаться к поиску путей активизации борьбы с ней. Эволюция российской преступности и интенсификация деятельности международного терроризма в отношении нашего государства стали столь существенными и приобрели такие формы, что привлекли к себе внимание не только в нашей стране , но и за рубежом. В настоящее время эти явления в России, несмотря на принимаемые усилия, приобрели характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Преступность оказывает отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования России, подрывает международный авторитет страны. В связи с этим Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ заявил, что «...мы должны общими усилиями создать безопасные условия жизни, снизить уровень преступности в стране»".
Общеизвестно, что основным направлением эффективной борьбы с преступностью является не усиление карательной практики, а воздействие на причины и условия преступности. При этом меры борьбы с преступностью в целом не должны носить чрезвычайного характера, так как кратковременные кампании их усиления никогда не давали стойкого результата, тем более в борьбе с преступной деятельностью, осуществляемой на организованной основе. «Национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений, выработки комплексной системы мер
См. Указ Президента РФ от 17.12.97г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности // СЗ РФ, 1997, № 52, ст. 5909.
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 26.05.2004 г. //Российская газета, 27 мая 2004 г. С. 3.
правового, специального и иного характера для эффективного пресечения преступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, для создания системы контроля за уровнем преступности»1.
Говоря о нормативной базе субъектов РФ, следует отметить некоторые ее особенности. Законодательство субъектов РФ, начав интенсивно развиваться с принятием Конституции России, нередко противоречит федеральному и имеет значительные пробелы. Многие вопросы не урегулированы еще и потому, что находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.
Происходящее сегодня интенсивное формирование новой системы государственного управления в России неизбежно ведет к изменению соотношения полномочий федеральных, региональных2 органов государственной власти и местного самоуправления в сфере планирования борьбы с преступностью, поскольку данная сфера не имеет четко очерченных границ в конституционном законодательстве. В частности, до настоящего времени не имеет четкого предметного разрешения проблема соотношения планирования борьбы с преступностью на федеральном уровне, на уровне федерального округа и на уровне субъекта РФ.
Для успешной борьбы с преступностью необходим комплексный скоординированный подход как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах. Такой подход в борьбе с преступностью должен основываться на ряде базовых положений, таких как: постоянный анализ изменений преступности и ее причин; определение стратегии и тактики борьбы с преступностью с учетом реальных социально-экономических, политических условий, состояния общественного сознания, правоохранительной системы и др.
Важнейшей организационной формой реализации такого подхода являются комплексные программы по усилению борьбы с преступностью. Такие программы разрабатываются и реализуются либо по инициативе федеральных государственных органов, либо органов государственной власти субъектов федерации. В настоящее время на федеральном уровне действует целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению
Указ Президента РФ от 17.12.97г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности РФ // СЗ РФ, 1997, № 52, ст. 5909.
Здесь под. региональными органами государственной власти понимаются органы власти субъектов РФ, а также федеральные органы власти, действующие на уровне субъекта.
наркотиками и их незаконному обороту на 2002-2004 годы»1.
Говоря о накопившихся проблемах в сфере правоохранительной деятельности, в решении которых может быть использовано программно-целевое управление, следует рассматривать их в более широком контексте -формирования правового государства, являющегося важнейшей целью и условием дальнейшего реформирования общественно-политической системы государства. В рамках широкой правовой реформы значительное внимание уделяется улучшению правоохранительной деятельности, повышению эффективности управления правоохранительными органами, представляющими собой сложно организованную, многофункциональную систему, обеспечивающую укрепление законности и правопорядка, осуществляющую деятельность по борьбе с правонарушениями.
Комплексный межведомственный характер и многофункциональность задач, решаемых правоохранительными органами, в т.ч. ОВД в сфере борьбы с преступностью, необходимость концентрации усилий и ресурсов на решении узловых задач, а также рационального использования имеющихся сил и средств предполагает внедрение эффективных современных методов управления, к которым, в первую очередь, относится программно-целевое управление с его четкой ориентированностью на достижение определенных конечных результатов. Сочетание в программно-целевом управлении направленности на усиление ин-тегративного начала с целенаправленным осуществлением управления одновременно по широкому кругу функций хорошо сообразуется с возможностями его применения в сложной системе правоохранительных органов.
Актуальность диссертационного исследования определяется, с одной стороны, вышеуказанными предпосылками перестройки управления правоохранительной деятельностью, в т.ч. ОВД и, с другой стороны, недостатками, а во многих случаях неспособностью сложившейся системы управления этой сферой деятельности обеспечить достижение декларируемых целей.
Сложившийся линейно-функциональный тип управления правоохранительной деятельностью и деятельностью ОВД при все более усложняющемся и многофакторном характере задач оказывается зачастую неадекватным поставленным целям и неспособным эффективно организовать деятельность по их достижению.
'См.: Постановление Правительства РФ от 23.01.02,№44 // СЗ РФ,2002, №4,ст.335.
Изучение возможностей применения программно-целевого управления, анализ соответствующей практики, выявление причин, порождающих ее недостатки и слабости и разработка обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности управления за счет больших разрешающих возможностей программно-целевых методов, представляют одну из актуальных задач теории и практики управления правоохранительной деятельностью в современных условиях ее реформирования.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на устойчивое внимание многих исследователей к различным аспектам программно-целевого подхода к управлению в правоохранительной сфере (Г.А. Аванесов, А.И. Алексеев, В.М. Анисимков, М.М. Бабаев, Л.Ш. Берекашвили, СВ. Бородин, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, Г.Г. Зуйков, Н.Н. Иванов, А.П. Ипа-кян, Л.М. Колодкин, О.З Клушин, А.Ф. Майдыков, В.Д. Малков, Г.М Минь-ковский, А.П. Полежаев, В.П. Ревин, А.Н. Роша, Г.А. Туманов, Л.Г. Хейло, И.В. Шалахин, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов и др.), их работы носили достаточно общий характер и не доходили до рассмотрения комплексных программ по усилению борьбы с преступностью на региональном1 уровне с его особенностями и реальными проблемами, а накопленный уже немалый опыт разработки во многих регионах страны такого рода программ в должной мере не изучен и не обобщен, что не может не сказываться на их качестве и результатах.
Не имеют необходимого обоснования такие важнейшие аспекты регионального программного планирования, как принципиальная структура и содержательное наполнение программ. Нет единства во взглядах на формирование эффективной организационной структуры управления разработкой и реализацией программы. Практически не определено (хотя такого рода попытки были в свое время предприняты Н.Н. Ивановым и И.В. Шалахиным) назначение и место региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью в системе управленческих решений, принимаемых в сфере правоохранительной деятельности.
Технология и методика разработки региональных комплексных программ чрезвычайно разнообразны и нередко не базируются на достаточной научной основе, многие положения программ носят зачастую декларативный
1 Здесь и далее понятие «регион» и «субъект Российской Федерации» будут употребляться как синонимы
характер, их содержание не вытекает из анализа реально сложившейся криминальной обстановки в регионах, не опирается на соответствующие поисковые и нормативные прогнозы.
Существенным недостатком ряда программ является отсутствие расчетов необходимого ресурсного обеспечения, что дискредитирует саму методологию, предопределяя ее неспособность в достижении определяемых целей.
Все вышеизложенное достаточно убедительно свидетельствует не только о практической актуальности темы настоящего диссертационного исследования, но и необходимости теоретического осмысления проблем разработки и реализации региональных комплексных программ, роль и значение которых возрастает в современных условиях.
Объектом исследовании является программно-целевой подход.к организации борьбы с преступностью.
Предмет исследования - содержание, технология и методика разработки, а также механизм реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Гипотеза исследования состоит в том, что региональные комплексные программы должны расширять и создавать новые организационные возможности, способствующие повышению эффективности правоохранительной деятельности в усилении борьбы с преступностью.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании положений, практических предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-методического обеспечения разработки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью и механизма их реализации.
Для достижения этой цели в процессе исследования решены следующие задачи:
обоснована необходимость разработки региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью;
определено место региональных комплексных программ в системе плановых документов, принимаемых в сфере правоохранительной деятельности;
разработана структура региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью;
на основе анализа практики разработки и реализации региональных комплексных программ Центрального федерального округа выявлены имею-
имеющиеся типичные недостатки и ошибки;
- обоснованы предложения и рекомендации по организационно-методическому, ресурсному и правовому обеспечению разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, системный подход, общенаучные методы описания, анализа, синтеза, измерения, сравнения; частнонаучные методы ситуационного, комплексного, исторического анализа, прогнозирования и моделирования, а также социологические методы опроса и изучения документов.
В процессе исследования были проанализированы федеральные, ведомственные и региональные нормативные акты. В качестве источников получения информации по исследуемой проблематике являлись также монографии отечественных и зарубежных ученых, диссертации и авторефераты, содержание региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью в Центральном федеральном округе.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что в ней впервые комплексно рассмотрены организационно-структурные и технологические аспекты разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью. Обоснованные в работе предложения по оргмето-дическому, ресурсному обеспечению и правовому регулированию разработки и реализации указанных программ базируются на эмпирических материалах изученной и обобщенной практики разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей РФ. К научной новизне следует отнести уточнение содержания и признаков понятий, связанных с темой исследования, в частности, понятие «региональная комплексная программа», ее структура, различие и связь с понятием «план», введено новое понятие «приоритетные направления регионального программирования». Определены основные стадии и этапы процесса формирования и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Положения, выносимые на защиту:
Выводы об основных причинах и факторах низкой эффективности региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью, сформулированные на основе анализа реализованных программ субъектов Центрального федерального округа в 2001-2003 годах.
Авторское определение понятия региональная комплексная программа по усилению борьбы с преступностью как сложного по содержанию и составу управленческого решения, представляющего комплекс увязанных по исполнителям, ресурсам и срокам мероприятий, принимаемого правомочными компетентными государственными органами с учетом реальных социально-экономических, политических условий и сложившейся криминогенной ситуации в регионе, обеспечивающего реализацию поставленной цели или комплекса взаимосвязанных целей, связанных с решением проблем развития региона и повышением качества жизни его населения.
Структурная модель региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, составными элементами (блоками) которой являются концептуальный, аналитический, прогнозный, функциональный, ресурсный и управленческий.
Основные направления организационного, правового и ресурсного обеспечения разработки и реализации региональных комплексных программ.
Организационно-методические рекомендации по этапам разработки региональной комплексной программы по усилению борьбы с преступностью, состоящие из организационно-подготовительного, информационно-аналитического, прогнозно-целевого, структурно-ресурсного и планово-реализующего.
Предложения по совершенствованию организационного обеспечения субъектов управления в области разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в разработке понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы: а) в практической деятельности правоохранительных органов как на федеральном, так и на региональном уровне; б) в научно-исследовательской работе при анализе проблем; в) в преподавании соответствующих учебных дисциплин по управлению ОВД.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что, во-первых, полученные результаты расширяют имеющиеся в теории
управления представления о возможностях и направлениях программно-целевого подхода в правоохранительной сфере; во-вторых, обогащают научно-методические основы разработки и реализации комплексных программ на региональном уровне, учитывающие соответствующие особенности и условия их организационного, ресурсного и правового обеспечения.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для подготовки лекций, учебных пособий и различных методических материалов в учебных заведениях системы МВД РФ.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования разработанных предложений и рекомендаций для совершенствования управления ОВД за счет возможностей программно-целевой методологии и разработки соответствующих программ деятельности правоохранительных органов регионального уровня по усилению борьбы с преступностью.
Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечиваются системным, комплексным исследованием региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью; применением взаимно дополняющих друг друга различных методологических подходов, методов сбора и обработки информации, представительной теоретической базой, включающей в себя труды по различным отраслям научного знания зарубежных и отечественных исследователей.
Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечивается также анализом нормативных правовых актов как действовавших, так и действующих в настоящее время.
Основой эмпирических материалов послужили федеральные, ведомственные и региональные нормативные правовые акты, аналитические справки штабных подразделений и другие управленческие документы ГУВД Центрального федерального округа и входящих в него УВД.
В процессе исследования были проанализированы региональные комплексные программы по усилению борьбы с преступностью Брянской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской, Ярославской областей РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, использовались правоохранительными органами Тверской об-
ласти, в т.ч. Управлением внутренних дел и Управлением Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотических средств при разработке проекта программы по усилению борьбы с преступностью на 2004-2006 годы.
Основные выводы и предложения по данной проблематике получили также апробацию на научно-практических конференциях: «200 лет МВД России» (5 ноября 2002 г., г. Руза), «Актуальные проблемы административного законодательства и правоприменительной практики» (20-21 марта 2003 г., г. Тамбов), «Актуальные проблемы развития социально-гуманитарных, экономических и психологических наук» (15-16 апреля 2004 г., г. Тверь), «Проблемы охраны общественного порядка, общественной безопасности и пути их решения» (17-18 июля 2004 г., г.Тверь).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Программно-целевой метод как средство повышении эффективности правоохранительной деятельности
Управление общественными процессами предполагает определение целей и средств их достижения, реализуемых в разнообразных организационных формах и методах: планах, целевых программах, директивах и т.п. На современном этапе развития общества в систему социального и экономического управления широко внедряется программно-целевой подход (метод). Это подтверждается многими научными разработками и практикой реализации комплексных программ во многих областях человеческой деятельности1.
В философии под методом понимают способ выражения определенного подхода к действительности, способ исследования и познания процессов и явлений природы и общества . В методологическом значении термин «подход» обозначает стратегический принцип исследования, его методологическую ориентацию в познании и решении сложных проблем1. В прикладном аспекте термин «метод» - более узкое понятие.
«Под методом управления понимается совокупность способов и приемов воздействия субъекта управленческой деятельности на управляемый объект для достижения поставленных целей»2. Чтобы управление было эффективным, очень важно применять системную методологию, методы системного подхода к организации управленческой деятельности. Общество, любая его сфера, организация, группа, личность функционируют и развиваются в качестве системы, и применение системного подхода позволяет правильно понять сущность любого социального объекта, без чего невозможно осуществление эффективного управления.
Е.Ф. Яськов пишет: «Системный подход - методология, основывающаяся на системном мировоззрении исследователя. Другими словами — системный подход — это способы, приемы, особенности организации мышления исследователя, заключающиеся в рассмотрении объектов как систем. Это предполагает: восприятие их как целостных образований, обладающих системными качествами: познание их внутренней структуры с выявлением связей между компонентами; определение общих системных функций и функций компонентов; выявление механизма, обеспечивающего интегрирование всех компонентов в единое целое: исследование коммуникаций с внешней средой и компонентами целой системы, частью которой они являются; изучение истории их возникновения и перспектив развития. Таким образом, системный подход не только ориентирует исследователей на восприятие объектов как систем, но и предполагает его всесторонний комплексный характер3.
Системный подход обладает рядом преимуществ перед другими методами, особенно применительно к управлению социальными организациями и процессами.
Во-первых, он позволяет рассмотреть объект всесторонне, в развитии, во взаимосвязи и взаимодействии с внешней средой, выделить настоящее состояние объекта, его прошлое и спрогнозировать будущее. При системном подходе анализу подвергаются все элементы исследуемой системы, их внутренние и внешние связи, качество и уровень выполнения системой главной целевой функции, выявляются внутренние противоречия, «вызовы» и «угрозы» внешней среды, скрытые резервы и пределы развития как отдельных элементов и связей, так и системы в целом.
Во-вторых, с помощью системного подхода объект представляется как иерархически построенная система, выделяются уровни управления, их со-подчиненность и иерархия, классифицируются элементы, связи и отношения по их значимости, степени их прямого или косвенного влияния на достижение организационных целей и степени управляемости.
В-третьих, системный подход позволяет четко сформулировать цели управления с учетом всей совокупности параметров социальной организации и факторов внешней среды, установить конкретные взаимосвязанные задачи для каждого уровня и звена управления, исходя из его планируемого вклада в достижение общей цели, с согласованием сроков, потребных и наличных ресурсов на единой информационной, методической и процедурной (технологической) основе.
В-четвертых, системный подход дает возможность: подготовить и всесторонне оценить альтернативные варианты управленческих решений по критерию получения максимального эффекта в достижении поставленных целей при минимальных затратах; осуществить выделение и распределение материальных, финансовых и человеческих ресурсов с учетом приоритетности целей и направлений деятельности, их взаимосвязи и фактора времени.
В-пятых, системный подход позволяет оценить управленческий потенциал социальной организации, выяснить необходимость и возможности делегирования ответственности и полномочий по уровням иерархии управления. В-шестых, с помощью системного подхода оказывается возможным определить интегральный эффект действия системы в целом, а не только ее отдельных подсистем, компонентов. В-седьмых, именно системный подход позволяет: - понять решающую роль в организации такого наиболее сложного звена управления, как человек, человеческие (людские) ресурсы; системный подход имеет целью придать всему управлению социальную ориентацию, т.е. ориентацию на человека-работника как личность, утвердить в качестве высшей ценности ценность человеческой жизни; - понять и признать необходимость интеграции общих функций социального управления1.
Безусловно, системный подход не может рассматриваться как панацея от всех бед, но также очевидно, что соединяя в себе как составные части, другие подходы к изучению предмета, он открывает новые перспективы при анализе различных сторон преступности как социального явления, новое по-нимание механизма функционирования преступности как системы .
Понятис и общая характеристика региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
В современных условиях потребность в упорядочении вертикальных и горизонтальных связей систем управления, централизации и координации деятельности несоподчиненных единиц, обеспечение их слаженной работы, создание благоприятных организационных условий для своевременного и правильного решения сложных проблем - основная причина все более широкого применения целевых комплексных программ .
Основываясь на имеющихся в литературе данных, автор попытался раскрыть сущность и содержание региональной комплексной программы, дать ее понятие, конкретизировать и аргументировать основные характеристики и обосновать их применительно к проблеме организации борьбы с преступностью.
Опыт реализации комплексных программ в социальной и экономической сферах показывает, что их методологические основы нуждаются в дальнейшем глубоком научном обосновании и экспериментальной проверке. Теоретическое осознание этого положения приводит к выводу о необходимости более четкой проработки понятия «программа», ее соотношение с понятием «план». При этом необходимо сопоставлять данные, полученные в ходе различных теоретических и практических исследований, для чего необходим анализ имеющейся терминологии, чтобы выяснить истинное содержание употребляемых понятий.
В большинстве работ по программному планированию под программой понимается комплекс мероприятий различного характера, законченный во времени и пространстве, направленный на достижение одной или нескольких целей. Причем одни авторы1 отмечают направленность программы на достижение одной цели или реализацию одного аспекта, а другие понимают программу как плановый инструмент, ориентированный на достижение пссколь-ких целей . В работах Е.Д. Новикова и Ю.М. Самохина программа определяется как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс планируемых мероприятий, осуществление которых обеспечивает реализацию цели3. Существует также точка зрения, предполагающая необходимость и целесообразность применения программно-целевого подхода в случаях, когда осуществляется переход от отрасли к межотраслевому комплексу. При этом программа, как утверждают М.Я. Лемешев и А.И. Панченко, должна отражать цели и задачи межотраслевых комплексов .
В.Н. Косарев определяет комплексную программу, как стратегическое управленческое решение, включающее предназначенную для планомерной реализации, приуроченную к определенным срокам совокупность взаимосвязанных характерных адресных мероприятий социально-экономического, идеологического, психологического, культурно-воспитательного, предупредительно-профилактического, следственно-судебного, организационно-бытового и правового характера, направленных на достижение поставленных целей1.
И.В. Шалахин определяет комплексную программу как «социальный акт, оформленный в виде директивного документа, содержанием которого является намеченный к плановому осуществлению, объединенный единством цели и приуроченный к определенным срокам исполнения комплекс взаимосвязанных задач и мероприятий с указанием используемых ресурсов и источников их получения»2.
Н.Н. Иванов рассматривает комплексную программу как «особый вид управленческого решения, определяющий комплекс объединенных единством цели и задач мероприятий, которые направлены на их решение, обеспечены соответствующими ресурсами»3.
На региональном уровне программа рассматривается как метод решения конкретных региональных проблем, которые могу быть сформулированы в виде четкой цели4.
Анализ имеющихся определений программы позволяет выделить следующие ее отличительные признаки; - четко выраженный целевой характер. Это проявляется в строгой ориентации мероприятий и заданий, используемых ресурсов на возможно полное решение проблемы, а также порядке составления программ (разукрупнении целей до уровня адресных заданий и мероприятий); - полная совокупность мероприятий, заданий и ресурсов, рассчитанных на весь период реализации поставленной цели; - наличие механизма реализации, т.е. наряду с системой плановых мероприятий, программа включает в себя мероприятия по управлению процессом ее реализации.
Основными признаками, характеризующими социально-экономические проблемы, решение которых целесообразно искать с помощью комплексных программ являются: конкретная определенность предполагаемого результата, выражаемая прежде всего в качественном и количественном описании показателей, характеризующих эффективность той или иной системы; планово-осознанный характер цели, состоящий в том, что ни одним элементом системы не преследуется эффективная деятельность, пока не будет ими осознана конечная цель или система целей; доступность необходимых ресурсов для достижения поставленной конечной цели, находящая выражение в наличии имеющихся ресурсов, возможность привлечь их из других сфер деятельности; направленность не на поддержание установившегося процесса, а на реализацию переходного процесса, имеющего целью обновление и усиление установившегося процесса. Сказанное подтверждается Ю.М. Самохиным, считающим, что «в реальности необходимость в программах возникает там, где требуемые изменения сложившихся тенденций настолько велики, что превышают адаптационные возможности существующей плановой системы.
Органнзационно-структурные и технологические аспекты рационализации разработки и реализации региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
Специфической особенностью использования программно-целевого подхода, в т.ч. в региональном управлении, является наличие проблемы, которую сложно решить в условиях традиционной системы организации и управления общественными процессами. Программно-целевой подход позволяет выделить главные цели, определить способы решения такой проблемы; скоординировать мероприятия и ресурсы; распределить задания по исполнителям; установить сроки и виды работ; сконцентрировать полномочия и средства реализации программы в едином органе управления.
Дальнейшее развитие программно-целевого подхода в управлении на современном этапе в значительной мере связано с разработкой научно-методических положений, определяющих организационно-структурные и технологические аспекты формирования региональных комплексных программ.
Методические основы и организационно-технологические принципы построения комплексных программ в действующих нормативных и иных документах изложены недостаточно четко и полно. В частности, в Основных методических положениях по разработке целевых комплексных народнохозяйственных программ говорится, что разработанные основные методические положения являются типовыми, на основании которых для конкретных комплексных программ должны разрабатываться специальные методические указания, учитывающие различия программ разного типа и конкретные условия их формирования . Поэтому прежде всего попытаемся обосновать сочетание организации и технологии в процессе разработки региональных комплексных программ.
Организация (организованность), - пишет Марко Марков, - это условие применения технологии, и основа достижения предусматриваемого ею эффекта, и признак самой технологии как последовательности в проведении соответствующих операций и процедур. Технология взаимодействует с организацией во всех ее измерениях и состояниях. Реализовать принцип единства организации и технологии - значит достичь полного единства между организационными действиями и этапами технологии процесса разработки комплексных программ.
Технологию можно охарактеризовать рядом признаков. Первым признаком является разграничение (разделение, расчленение) данного процесса на внутренне между собой связанные процедуры и операции. Второй признак - скоординированность и поэтапность действий, то есть необходимо не только выделить действия, из которых слагается рассматриваемый процесс, но и определить и самым целесообразным образом распределить порядок процедур, обеспечивающий оптимальную или близкую к ней динамику предлагаемого процесса. Наконец, третий признак технологии предусматривает однозначность, выполнения включенных в нее процедур и операций. При этом, естественно, необходимо учитывать, что любая технология представляет собой диалектическое единство стереотипных и творческих действий. Вследствие динамики разрабатываемых процессов технология всегда применяется конкретно, в определенной модификации и своеобразии1.
Всякий технологический процесс, в котором заняты люди, состоит из элементов, операций, процедур и этапов, взаимосвязанных и взаимопереходящих друг в друга. Сочетание этапности, взаимосвязи и взаимопереходности элементов процесса и составляют его технологию. Применительно к процессу разработки региональной комплексной программы технология представляет собой систему поэтапных операций и процедур (информационных, логико-мыслительных, расчетно-вычислительных, организационных и т.п.), выполняемых руководителями, специалистами-экспертами и техническими исполнителями рабочей группы (комиссии) по формированию региональной комплексной программы.
Отмечая технологическую сложность разработки комплексной программы, увязки целей и ресурсов Н.П. Федоренко подчеркивает то, что «значение программ столь велико, что этот метод планирования принято называть программно-целевым»2.
Трудность построения универсальной методики (способов и приемов) и технологии (операций и процедур) разработки и реализации комплексных программ обусловлена в значительной мере большим их разнообразием, специфичностью содержания каждой из них и особенностей конкретных условий их реализации. Поэтому исследование общих направлений и принципов разработки и реализации различного вида комплексных программ позволяет сделать вывод о специфичности методов и своеобразии технологии построения и реализации различного типа программ.
Проблемы ресурсного обеспечения региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью
Внедрение региональных комплексных программ по усилению борьбы с преступностью требует особой разработки ресурсных аспектов их реализации. Это объясняется тем, что даже наличие хорошо разработанной и утвержденной региональной комплексной программы само по себе еще не гарантирует того, что управление борьбой с преступностью будет успешно осуществляться. Создание и использование эффективных форм и методов организации управления реализацией региональными комплексными программами не менее важная и ответственная задача, чем их разработка.
Проблема распределения ресурсов и их влияния на достижение целей весьма сложна и трудоемка, что объясняется их ограниченностью, определяющей необходимость рационального использования. Сложность такого использования состоит в том, что количество предусмотренных сил и средств является надежным для достижения целей лишь в определенных пропорциях. Меньшее или большее количество ресурсов, чем те, которые необходимы для достижения целей, не только не способствуют их достижению, а наоборот, препятствуют в силу их нецеленаправленности. Поэтому рациональное использование ресурсов предполагает научно обоснованное их распределение в соответствии с разработанной системой (деревом) целей и совокупностью мероприятий, предусмотренных для их достижения.
Ресурсы должны составлять количественные и качественные характеристики системы сил и средств, требующихся для реализации региональной комплексной программы и достижения запрограммированных ею целей и мероприятий. Ресурсы воздействуют через выполнение конкретных действий на цели-средства, через них на цели-задачи, которые в конечном счете являются путями реализации промежуточных целей и средствами достижения главной цели. Система ресурсов должна формироваться в соот ветствии с конкретным перечнем целевых мероприятий, то есть с учетом потребностей в ресурсах, необходимых для обеспечения выполнения региональной комплексной программы.
Таким образом, разработка системы ресурсов как средства обеспечения выполнения системы мероприятий и достижения системы (дерева) целей в сфере борьбы с преступностью является неотъемлемой методической частью внутрипрограммной структуры, предопределяемой сущностью программно-целевого подхода.
Нельзя не согласиться с В.Н. Косаревым, который считает, что наиболее приемлемым способом определения ресурсных затрат является метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат по видам деятельности. При определении ресурсов по совокупности мероприятий лучше построить таблицу-матрицу, в которой по вертикали будут располагаться мероприятия, сгруппированные по значимости отдельных видов правоохранительной деятельности в соответствии со структурой программы, а по горизонтали -условный вес мероприятий и виды ресурсного обеспечения программ. Заполнение такой таблицы приводит к образованию матрицы ресурсных затрат и веса значимости запланированных мероприятий. При составлении структурно-ресурсной матрицы и определении характера ее временной совместимости с другими планово-управленческими документами правоохранительных органов необходимо обеспечить синхронность их выполнения. Целесообразно для обеспечения временной совместимости мероприятий создание сетевого плана-графика реализации региональной комплексной программы, обязательного для всех служб, подразделений и организаций. Для соблюдения ресурсного обеспечения мероприятий необходимо исходить из целей и задач программы и возможностей правоохранительной системы, а при отборе мероприятий в условиях ограниченных сил и средств -из основных критериальных свойств: значимости и первостепенности ме роприятий для эффективной борьбы с преступностью; социально-экономической эффективности мероприятий; временного аспекта ожидаемых результатов1.
Выделение данных оснований и свойств обосновывается необходимостью выбора наиболее важных критериев, на основе анализа которых только и возможно упорядочение и оценка качественно различных, неподдающихся точному измерению целей и задач, средств и мероприятий в сфере борьбы с преступностью.
При этом необходимо рассматривать различные вариации сочетаний целей, задач, мероприятий, состава сил и средств. После проведения сравнительного анализа необходимо выбрать оптимальный вариант. В качестве показателя может быть выбран критерий, основывающийся на следующих факторах: потребности необходимых затрат, эффективности мероприятий, необходимое время для исполнения, практическая реализуемость. Основным соображением, которым должны руководствоваться разработчики региональных комплексных программ, является критерий «затраты-эффективность» (с учетом размеров выделяемых ресурсов), то есть аналитическая мера оценки экономических последствий реализации региональной комплексной программы . Но эта мера не должна быть главенствующей, так как социальные последствия преступности для общества чрезвычайно велики, их не охватить рамками только финансово-экономических затрат.
