Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Координационная деятельность по борьбе с преступностью
1.1. Становление и развитие координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с должностными преступлениями 19
1.2. Понятие, содержание и принципы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями 42
1.3. Субъекты координации деятельности по борьбе с преступностью: их правовой статус и сфера ответственности 57
Глава 2. Коррупционная преступность н значение координации деятельности правоохранительных органов по преступлениям 84
2.1. Понятие, типология и сферы современных проявлений коррупции в Российской Федерации 84
2.2. Организационные формы координации деятельности правоохранительных Органов но борьбе с преступлениями коррупционного характера 112
2.3. Совершенствование правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями 140
Заключение 159
Список использованной литературы 168
Приложения 188
- Понятие, содержание и принципы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями
- Субъекты координации деятельности по борьбе с преступностью: их правовой статус и сфера ответственности
- Организационные формы координации деятельности правоохранительных Органов но борьбе с преступлениями коррупционного характера
- Совершенствование правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политические, экономические и социальные преобразования, происходящие В Российской Федерации, в значительной мере затрагивают вопросы о роли и месіє органов прокуратуры в государственном механизме, их назначении и функционировании, координирующей роли правоохранительных органов но борьбе с преступностью. Особую актуальность в последние годы приобрели вопросы координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции.
Коррупция представляет собой сложное социально-экономическое явление, имеющее место на всех этапах истории государства, в любых государственно-организованных обществах, отличаясь лишь масштабами и формами проявления. Процесс формирования комплекса мер по противодействию коррупции нередко сталкивался с вопросами, которые были значимыми для деятельности Российского государства на протяжении веко». Одним из них был и остается вопрос о роли прокуратуры в организации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью коррупционного характера.
Коррупция оказывает пшубнос влияние на любое государство. Для Российской Федерации в первое десятилетие XXI в. коррупция в государственном аппарате и муниципальных образованиях стала основным тормозом политического, экономического и духовного развития общества, реальной угрозой национальной безопасности страны, препятствием в реформировании, модернизации и положительных преобразованиях. Этот негативный социальный феномен порождает не только паралич государственного управления, функционирования институтов власти, но и ведет к формированию в общественном сознании правового нигилизма, утрате доверия к органам власти и государственным служащим, к принципам законности и социальной справедливости.
Коррупция представляет собой такое состояние политической жизни, государственного управления и местного самоуправления, при котором должностные лица государственных органов и муниципальных образований, лидеры общественных организаций, используют представленные им права и властные возможности в личных, часто корыстных целях, в ущерб интересам Общества и государства.
Радикальные изменения в действующем законодательстве, детерминированные социальной практикой, породили дискуссии о роли и месте органов прокуратуры, о признании прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли российского права, а его института - координации правоохранительной деятельности других органов государственной власти в сфере борьбы с коррупцией - ведущим направлением деятельности1.
В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 17 декабря 2(107 г. № 195 «Об организации прокурорскот надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»3 прокурорам предписывается «конкретными и систематическими действиями реализовать приоритетное направление - соблюдение прав и свобод человека и гражданина», «акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение трудовых, жилищных, избирательных и иных политических прав и свобод» (пп. 7, 7.1).
Столь широкий спектр защиты прав и свобод не может быть реализован усилиями только органов прокуратуры. Это задача всей системы правоохранительных органов, а конкретность и систематичность действий прокуратуры включают в обязательном порядке координацию деятельности
См.: Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Дис. .„ д-ра. юрид. наук. - М., 2Ш)\Джафаров AM, Международно-правовые основы рс(|юрмироваиия прокуратуры Азербайджанской Республики: Лвтореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. - М., 2008. 2 См.: Законность. 2008. № 4. правоохранительных органов по борьбе с преступностью и противодействию коррупции. Это обязанность органов прокуратуры вытекает из требований ст. 2 Конституции Российской Федерации об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и фажданина, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном порядке, в том числе и коррумпированными служащими государственного аппарата.
Данное Требование вытекает из ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 Р. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»' с последующими дополнениями и изменениями и п. 6 ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008г. JV» 273-ФЗ «О противодействии коррупции»', в которых устанавливается, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел России, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами.
Однако действенных мер, которые могли бы остановить негативную тенденцию роста числа коррупционных преступлений, принято не было. Деятельность публичной власти всех структур и урошіей в области борьбы с Коррупцией остается недостаточно эффективной и не дает еще ощутимых результатов.
Особенно опасной является коррупция в правоохранительных органах. н судебной системе, в органах и подразделениях исполнения наказаний.
Факты коррупционного поведения представителей органов власти подрывают авторитет государства, веру населения в способность государства обеспечить реализацию провозглашенных российским законодательством,
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. 20 февр. № 8. Ст. 366. 1 См.: Собрание законодательства РФ: 2008. 29 дек. № 52. Ч. 1. Ст. 6228. общепризнанными нормами и принципами международных прав, прав н Свобод человека и гражданина. Коррупция серьезно затрагивает интересы населения в таких областях, как медицинское обслуживание, образование, жилищно-коммунальная сфера.
Уровень и масштабы коррупции оказывают сдерживающее воздействие на экономику, негативно отражаются па инвестиционной деятельности, снижают международную заинтересованность инвесторов в экономическом сотрудничестве с российскими структурами.
Не менее значимы координирующая роль Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров, усиление взаимодействия и информационного обмена между МВД России и территориальными органами внутренних дел и органами прокураіурьі в реализации принятой в июне 2007 г. «Концепции обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы России» .
Функция координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям коррупционного характера становится приоритетной. Президент Российской Федерации, выступая на заседании расширенной коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, подчеркнул, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов является важнейшей государственной задачей, что «Генеральной прокуратуре необходимо взять под контроль регулярное проведение координационных совещаний правоохранительных органов Российской Федерации и обеспечить, чтобы решения координационных совещаний имели практическую направленность. На них должны вырабатываться стратегия, тактика, политика борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений» включая деликты коррупционного характера».
Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг., 1 См.: Нургаяиев Р. Барьер от коррупции // Российская газета. 2009. 7 авг. утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. X? 460, предусмотрено рассмотрение на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции вопроса: о деятельности органон государственной власти субъектов Российской
Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ по противодействию коррупции, что повышает актуальность и значимость координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступления мі» коррупционного характера, lice это определяет актуальность темы диссертационного исследования как с точки зрения перспектив организационного и правового обеспечения прокурорами координационной деятельности правоохранительных органов-в борьбе с коррупционными преступлениями, так и с позиции учета прошлого в подходах к определению роли и места органов прокуратуры в противодействии коррупции.
Степень разработанности. Проблемы прокурорского надзора, вопросы о роли и месте прокуратуры в системе уголовной юстиции постоянно привлекают внимание исследователей. Об этом свидетельствует достаточно широкий круг публикаций ведущих отечественных правоведов: С.А. Авакяна, Л.И. Алексеева, С.С Алексеева, Л.Б. Алексеевой, П.Д. Альбицкого, Л.И. Антонова, Б.В. Андреева, B.C. Афанасьева, 15.К. Бабаева, Д.М. Бакаева, А.Д. Берензона, С.Г. Березовской, В.И. Баскова, ВТ. Вессараббва, А.Д. Койкова, Г.А. Гаджисва, Ю.Е. Винокурова, Б.В. Волженкина, С.А. Воронцова, Б.Я. Гаврил ова, СИ. Герасимова, Ю.М. Грошсвова, В.З. Гущина, Л.М. Давидснко, В-В. Долежана, К.Р. Ергашсва, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, IO.A. Каленого, Д.А. Ксрнмова, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, Б.В. Коробейликова, А.В. Куракина, A.M. Ларькова, В.И. Ломовского, В.Г. Лебединского, В.В. Лунеева, Т.Д. Маркслова, В.Г. Мслкумова, Н.В. Мельникова, СВ. Максимова, Н.В.Муравьена, С.Н. Назарова, Л.А. Николаевой, П.Г. Пономарева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Ряцева, В.П. Сальникова, В.М. Савицкоі-о,
К.Ф. Скворцова, СВ. Степашина, А.Я. Сухарева, Ю.И. Скуратова, М.С. Шалумова, В.И. Шин да, В.Б. Ястребова и других.
Важное значение имели работы И.Н. Барцнца, В-Г. Вишнякова, С.Е. Нарышкина, Л.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина, Е.Г. Крылова, Ю.И.
Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.Я. Хабриеьой.
Вопросы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов были предметом диссертационных исследований: Р.Н. Зинурова, A.IO. Винокурова, кандидатские диссертации В.А. Умеренно, Н.В. Ереминой, СВ. Якубова, А.В. Гришина и других.
При формулировании теоретических положений и практических рекомендаций по повышению эффективности координационной деятельности органов прокуратуры автор диссертационного исследования опирался на работы отечественных ученых-правоведон XIX - начала XX вв. в части применения мер уі-оловноЙ репрессии за преступления коррупционного характера и роли и этом органов прокуратуры. Это труды СИ. Наршсва, А.Д. Градовского, О.И. Горегляда, П.И. Гуляева, G.A. Кистяконского, А.В. ЛОХВИЦКОГО, Н.С. Таганцева, И.Я. Фойннцкого1.
Проблемам противодействия коррупции в современной России посвящены многие работы ведущих российских ученых в различных областях гуманитарных знаний. Многие положения диссертационного исследования опираются на труды Б.В. Волжанкина, Е.И. Головановой, Л.М. Колодкииа, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, С.В. Максимова, СМ. 1 Карте» СИ Общие начала теории и законодательства о преступлениях и наказаниях в двух разделах. - М., 1841; Горегляд О.И. Опыт начертания российского уголовного права. Ч. I. - СПб., 1815; Градовский А.Д. Государственное право важнейших европейских стран. Часть историческая.-СПб., 1886; Гуляев П.И. Российское уголовное право, составленное из российских государственных узаконений. - М., 1826; Кистяковский НА. Главнейшие моменты развития науки уголовного права- Б.м., 1876; Лохвицкий Л.В. Курс русского уголовного права. СПб., 1867; Тагаицев II.C Русское уголовное право. - М., 1994; Фоинщкиіі И.Я. Курс уголовного права-СПб., 1907.
Миронова, Г.А. Сатарова1.
Безусловно, работы названных ученых и других исследователей расширили и обогатили представления о координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодейсткию преступности. Вместе с тем изучение научной ЛИТбркгурЫ показало отсутствие организационных и правовых основ деятельности прокуроров но координации деятельности иравоохранител ьиых органов по противодействию коррупционным преступлениям. Настоящее диссертационном исследовании позволило показать место и роль прокуратуры в государственной политике противодействия коррупции на примере деятельности органовпрокуратуры Дальневосточного федерального округа.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе реализации прокурорами координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционного характера н условиях Дальневосточного федерального округа.
Предметом диссертационного исследования выступают: теоретические, правовые и организационные основы совершенствования координации деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия коррупционным преступлениям, а так же состояние борьбы с коррупционными правонарушениями и актуализация значения скоординированное усилий правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционного характера. 1 Вояжанкин Б.В. Коррупция.- СПб., 1998; Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв.: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Колодкин Л.М. Коррупция и кадровый корпус государственной службы в России. - М-, 1999; Кузнецова И.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ. Сер. Право. 1993. №1; Лунев В.В. Преступность XX века: мировой криминологический анализ. -
М., 2009; Макашов СВ. Коррупция. Закон. Ответственность.- М., 2000; Миронов С.М, Борьба с коррупцией - общее дело // Право и безопасность. 2005. МІ; Сатаров Г.А. Коррупция в России (взгляд изнутри) // Чистые руки. 1999. №1.
Цель диссертационного исследования щ изучение координации прокурорами усилий правоохранительных Органов по борьбе с коррупционными преступлениями в масштабе федерального округа и на этой ОСНОне формулирование предложений по совершенствованию законодательства, организационное обеспечения координационной деятельности по противодействию коррупционной преступности.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач: провести историко-правоной обзор становления координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции; выявить факторы, определяющие необходимость координации усилий правоохранительных органов по противодействию совершению коррупционных преступлений в органах государственной власти и местного самоуправления; выявить н обосновать необходимость расширения координирующей роли органов прокуратуры в сфере борьбы с преступлениями коррупционного характера; обосновать понятие, содержание, формы, отраслевые особенности уголовио-наказусмой коррупции в современном российском государственном управлении и необходимость скоординированного противодействия ей;
5) определить содержание, цели, задачи, принципы и пределы координационной деятельности прокуроров по организации конструктивного взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с коррупционными преступлениями;
6) наметить подходы к определению методики и практики координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями;
7) выделить перечень средств получения информации в процессе координационной деятельности прокурора по выявлению причин и условий коррупционных преступлений, совершаемых служащими различных отраслей государственного и муниципального управления;
8) определить пути и способы повышения эффективности мер координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупционным преступлениям;
9) внести предложения но совершенствованию правового и организационного обеспечения координационной деятельности прокуроров в сфере организации борьбы с коррупционными преступлениями.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и частные методы познания координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, роль и место в ней координации противодействия совершения коррупционных преступлений в сфере отношений государственных органов и муниципальных образований с хозяйствующими субъектами.
Исторический метод использован для познания становления и развития, логики выделения наряду с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» судебными приставами и администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, в качестве направления деятельности прокуроров - координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Формально-юридический метод использован для характеристики определенных в законе, юридически значимых предписаний, решений координационных совещаний для систематически проводимой и эффективной деятельности по борьбе с коррупционными преступлениями.
Институциональный метод применялся для определения подходов для понимания целей и задач, возможностей и направленности координации ІЗ усилий правоохранительных органов no минимизации негативных последствий коррупции.
Системный метод позволил увязать координационную деятельность прокуроров с функциями прокурорского надзора и социальными явлениями, с обеспечением верховенства закона и режима законности.
В работе использованы материалы интервьюирования и включенного наблюдения. Осуществлены анализ и систематизация практики координационной деятельности прокуроров, мнений работников прокуратуры, руководителей правоохранительных органов.
Эмпирической базой исследования послужили протоколы координационных совещаний, докладные записки, информационные обзоры. справки, обобщения координационной деятельности прокуратур Дальневосточного федерального округа за период с 2000 по 2010 гг., опросы руководящих работников прокуратур и правоохранительных органов Хабаровского края. Амурской и Сахалинской областей. Еврейской автономной области. Изучены, обобщены и использованы для целей диссертационного исследования процесс и результаты координационной деятельности прокуроров вышеперечисленных регионов.
ВЫВОДЫ и предложения, содержащиеся » диссертационном исследовании, в том числе опираются и на результаты анкетирования I 86 респондентов из числа прокурорских работников.
Направленность и предметное содержание диссертационного исследования определили его цель и задачи.
Новизна диссертационного исследования состоит в том, что автором предпринята попытка рассмотрения в новых социально-экономических условиях организационных и правовых основ деятельности прокуроров по координации деятельности правоохранительных органов но противодействию коррупционным преступлениям. В частности, речь идет о комплексном освещении вопросов организации координационной деятельности прокуратуры, на материалах Дальневосточного федерального ІЗ округа. Проведенное исследование позволило показать место и роль прокуратуры в государственное политике противодействия коррупции на примере деятельности органон прокуратуры Дальневосточного федерального округа.
Диссертантом в контексте исследования подвергнуты анализу и оценке нормы действующего законодательства, регулирующие правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью и противодействию коррупции, внесены предложения по их дополнению. Проведено обобщение практики координационной деятельности в прокуратурах Дальневосточного федерального округа, представлена оценка значимости информации региональных особенностях коррупционной преступности, определена авторская позиция по учету указанных особенностей.
Ип защиту выносятся следующие положения, в которых находит отражение научная новизна диссертационного исследования:
1. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью коррупционного характера на современном этапе развития российской государственности и на перспективу является первоочередной задачей наряду с другими функциональными обязанностями органов прокуратуры (участие в правотворческой деятельности, разрешение жалоб и иных обращений).
2. Реализация целей и выполнение задач, которые стоят перед прокурорами как координаторами деятельности по борьбе с преступностью органон внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов но контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов, являются необходимыми элементами противодействия коррупционной преступности. Статус прокурора как координатора определяется объемом и характером его полномочий, содержанием задач и основных направлений деятельности органов прокуратуры.
3. Дается авторское определение «координации прокурорами
14 деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции» как совокупности административно-организационных мер по упорядочению совместной с другими правоохранительными органами деятельности, направленной на своевременное выявление, предупреждение и пресечение наказуемых в ^ГОЛОВНОМ порядке деяний (действий, бездействия) коррупционного характера, выявление и устранение обстоятельств, способствующих их совершению, н целях обеспечения легитимного и эффективного функционирования органов государства и местного самоуправления, обеспечении прав и свобод іраждан, законных интересов общества и государства при отраслевой независимости друг от друга органов прокуратур].! и субъектов координационной деятельности.
4. На основе анализа законодательства и нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры на всех этапах се ИОТОрИЧеского развития, выявлен постоянный поиск организационных форм деятельности прокуратуры, а так же стремление к законодательному закреплению обязанности прокуроров выступать в роли координаторов совместной и скоординированной деятельности правоохранительных органов И других структур государственного управления и муниципальных образований по борьбе с должностными преступлениями коррупционного характера.
Учреждение Петром I в первой четверти XVIII в. прокуратуры как органа государственного надзора носило характер создания структуры, объединяющей усилия всех органов государственной власти по пресечению злоупотреблений и взяточничества чиновничества.
5. Изменения в социально-экономической сфере современной России, ориентация на развитие экономической активности населения, утрата или минимизация средств контроля за служебной деятельностью наделенных властными полномочиями должностных лиц, государственных органов и органов местного самоуправления детерминируют необходимость повышения роли и эффективности координации прокурорами усилий правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями.
6. В соответствии с п. «г» ст. 4 Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 апреля 2010 г., предусматривающим принятие мер по повышению эффект иипос і и работы координационных совешан ни, предлагается распространить полномочия Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров не только на область борьбы с преступлениями коррупционного характера, но и на деятельность по выявлению и устранению причин и условий коррупционных правонарушений.
Основные направления координации деятельности правоохранительных органов но противодействию коррупции должны носить характер: совместной выработке единообразной правоприменительной практики правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупционными преступлениями; сотрудничества в этой сфере с другими органами государственной власти и местного самоуправления; согласованной разработке проектов нормативно-правовых актов и проведения и антикоррупционной экспертизы; - анализа состояния коррупционного пранонарушитсльства, их динамики, структуры, видов, распространенности и рисков коррупционных проявлений; - прогноза тенденций и сфер коррупции, выработки мер профилактики преступлений коррупционного характера.
Эти направления реализуются организационными формами координации: координационные совещания, разработка планов совместных действий, формирование групп, комиссий из работников различных правоохранительных органов, разработка указании, рекомендации, поручений межотраслевого характера, обмен информацией и т.д.
16 1. Предлагается установить в федеральном законодательстве о правоохранительной деятельности следующие структуры, в качестве участников (субъектов) координационной деятельности по борьбе с коррупционными преступлениями: органы, подразделения и учреждения системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральной пограничной службы, таможенные органы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации.
8. Дня обеспечения эффективности борьбы с коррупционными преступлениями совместными усилиями всех правоохранительных органов предлагается законодательно закрепить за прокурорами в рамках координационной деятельности комплекс организационных полномочий в отношении других субъектов координации. В этих целях обосновывается необходимость принятия федерального закона о координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и коррупционными преступлениями:
На основе обобщения практики координационной деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, вносятся предложения по совершенствованию правового обеспечения этого направления деятельности прокуроров применительно к борьбе с преступлениями коррупционного характера.
9. Для достижения целей, стоящих перед прокуратурой и другими правоохранительными структурами по организации борьбы с коррупционной преступностью, предложены меры повышения эффективности координационной деятельности по следующим направлениям: - распространение координационных полномочий Генеральною прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров на деятельность но устранению причин и условий совершения не только коррупционных преступлений и других видов правонарушений коррупционного характера, как это было в законодательстве о прокуратур0 СССР; - наделение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации по федеральному окруїу полномочиями по руководству координационной деятельностью прокуроров субъектов Федерации в рамках федерального округа.
Проведенное исследование имеет теоретическую значимость, которая заключается в том, что сформулированные в нем выводы и положения развивают и дополняют ряд положений противодействия коррупции. Обобщение известных и привлечение новых материалов о координационной деятельности прокуроров, включая архивные документы, расширяют сферу научного знания в области борьбы с коррупцией. Материалы диссертационного исследования могут быть интересны и для специалистов в области организации правоохранительной деятельности, теории управления в сфере правопорядка, уголовного и административного права, а также для практической деятельности органов прокуратуры, других
Правоохранительных органов, в сфере противодействия коррупционным преступлениям.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит п том, что сформулированные выводы и предложения могут найти применение в правотворчестве и правоприменительной практике прокуратуры и других правоохранительных органов по скоординироаапности борьбы с коррупционными преступлениями, в научных разработках по проблемам организации правоохранительной деятельности по противодействию коррупции и в учебном процессе.
Обоснованность и достоверность подтверждается научно-практическими выводами и предложениями, содержащимися в диссертации. совокупностью эмпирических данных, собранных в процессе работы над диссертацией. Результаты исследования основываются на анализе значительного объема материалов научного и документационного характера, законодательства и нормативных правовых актах в рассматриваемой области; аргументацией обоснованных выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью. Они также подкрепляются результатами проведенного анкетирования 186 сотрудников прокуратуры Дальневосточного федерального округа, е\х> репрезентативностью и важное лью.
Апробации исследовании и внедрение ее результатов. Диссертация была выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Дальневосточный юридический институт МВД России» и обсуждена на кафедре административного права и административно-служебной деятельности органов, внутренних дел, а также на кафедрах Академии управления МВД России. Положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных статьях, а также представлены в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях и семинарах, проводившихся в 2006-2010 гг. в Хабаровском крае.
Результаты диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность подразделений: Дальневосточного УВД на транспорте, органов прокуратуры Дальневосточное федерального округа, УВД по Хабаровскому краю. В учебный процесс ГОУ ВІЮ «Дальневосточной академии государственной службы», ГОУ В ПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».
Дальневосточной) юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации обусловлены целями и задачами исследования, отражает логику изложения темы и содержит две главы, включающие шесть параірафов, заключение, список использованной литературы и приложения. Общий объем диссертационного исследования 192 листах.
Понятие, содержание и принципы координации прокурорами деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями
Термин «координация» происходит от латинских слов «со», что переводится как совместно и «ordinalio» распределение, приведение в порядок, упорядочение, организация. Это же слово обозначало как конечный результат организационной деятельности - «упорядоченность», «порядок», гак и средстоо его доотижения . В русском языке термин «координация» используется в значениях: 1) взаимосвязь, согласование, сочетание, приведение в соответствие; 2) филогенез организма, адаптация биологических систем7. Под координацией в правовой пауке понимают согласованность действий государственных органов и других властных структур при выполнении общих задач. Претворяя в жизнь согласованные решения, каждый субъект координации реализует свої функции и задачи, оставаясь автономным от других участников. Координация позволяет видеть конечную цель и соблюдать процедурные правила совместной деятельности.
Другими словами, координация есть согласованность планов и действий различных органов государственного аппарата, учреждений, организаций, ставящих целью эффективное решение общих задач .
В литературе по социальному управлению термин «координация» обычно увязывается с понятием «взаимодействие». По мнению Ф.М. Кобзарева, любая согласованная деятельность осуществляется на основе взаимодействия ее участников. Однако не всякое взаимодействие имеет упорядоченный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии, в отличие от координации, у участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности но выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное - не выделяется специальный участник, имеющий полномочия ПО организации взаимодействия1.
В докторской диссертации A.M. Балашова приведено отграничение координации от взаимодействия-на примере взаимодействия следователей и сотрудников органов дознания .
Применительно к теме исследования под координацией следует понимать упорядочение совместной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями. Такого же мнения придерживается З.А. Астемиров, подчеркивая, что под координацией следует понимать важную составляющую организации борьбы с преступностью, призванную обеспечить разработку, надлежащее и регулярное выполнение совместно принятых планов, консолидацию усилий разных субъектов, вовлеченных и осуществляющих эту борьбу3.
Весьма удачно сформулировано определение координации в работе В.И. Шинда: координация - это согласованность таких действий правоохранительных органов, которые осуществляются в пределах их компетенции способами и методами, свойственными каждому из mux органов и направленными на борьбу с преступлениями, на воспитание граждан в духе неуклонного исполнения законов и правил социалистического общежития1. В определении, данном в середине 80-х гт. прошлого века, раскрыты содержание координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов, ее субъекты и цель, которая полностью совпадает с задачами, стоящими перед правоохранительными органами в настоящее время, включая вопрос противодействия коррупционным преступлениям. Иногда координация и взаимодействие прокуратуры с другими правоохранительными органами могут выступать как международное сотрудничество при расследовании дел о торговле людьми, транснациональных преступлениях, совершаемых организованными преступными группировками. Такие дела практически невозможно расследовать без координирующей роли Генеральной прокуратуры России. В этом смысле координационная деятельность прокуратуры позволяет устранить разнобой и параллелизм в работе правоохранительных органов, создать «единый фронт борьбы» с преступлениями для принятия мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению. Без координации Генеральной прокуратуры России практически невозможно выполнить поручение Президента Российской Федерации Д.Л. Медведева о комплексной проверке всех государственных корпораций". Таким образом, говоря о координации, псе чаще высказывается предложение о распространении координационных полномочий прокуроров не только на борьбу с преступностью, но и на выявление и устранение иных правонарушений. 1 П сфере управления подчиненными органами и структурами степень властности в отдельных разновидностях деятельности неодинакова и может приобретать двусторонний (горизонтальный) характер. В случаях, когда между субъектом и объектом управления нет Организационное подчиненности, одним из методов обоюдности может ЯВЛЯТЬСЯ координация . В практике прокуратуры все чаще возникают такие отношения, которые порождают необходимость координации деятельности их участников. При этом каждый субъект остается в системе координации самостоятельным, равным по статусу в координационном процессе с иными участниками. Совместные решения принимаются лишь при наличии общего согласия всех участников координации и реализуются путем издания распорядительных документов органами, участвующими в координации.
Субъекты координации деятельности по борьбе с преступностью: их правовой статус и сфера ответственности
Очень важно в данном случае раскрыть понятие и содержание термина охрана, который входит в содержание и составляет смысловую основу правоохранительной деятельности. Охрана, по мнению К.С. Вельского, Означает ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного или техногенного характера2. Применительно к рассматриваемому термину зашита осушсстелястся исключительно правовыми средствами.
Поэтому под правоохранительной деятельностью следует понимать реализацию полномочий ограниченного4 круга органов исполнительной власти и применение правовых мер и средств принудительного характера и рамках админнстративно-юрисдикцнонноЙ, уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности.
Не менее дискуссионный в теоретическом отношении является вопрос определения понятия «правоохранительные органы», ог его решения зависит четкое понимание субъекта координационной деятельности прокуратуры. И специальной литературе приводятся различные определения правоохранительных органов. В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. Ks 287-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 6) не дастся исчерпывающего перечня правоохранительных органов - органы внутренних дел, ФСБ, таможенные органы и «другие правоохранительные органы по борьбе с коррупцией».
Все это дает возможность для весьма широкой трактовки круга правоохранительных органов. Так, К.Ф. Гуценко и М.Л.Ковалев относят к правоохранительным органам суды, органы юстиции, прокуратуру, а так же некоторые из тех органов, которые призваны выявлять и расследовать преступления . Критика данной позиции, которую разделяет диссертант, содержится в работе академика РАН В.Н. Топорнина и в публикациях других авторов"".
Деятельность правоохранительных органов характеризуется специфическими чертами, реализация которых призвана обеспечить полноту, всесторонность и объективность» законность и справедливость, их выводов и решений. К ним относятся: - функционирование правоохранительных органов должно иметь повод - сообщение о совершении преступления или иного правонарушения либо информацию о необходимости предупредить преступление или иное правонарушение. Во всех иных случаях правоохранительные органы не вправе вмешиваться в частную жизнь граждан, в легитимную деятельность других органов государства, муниципальных, общественных и частных структур; - правоохранительные органы осуществляют свою деятельность только на основании закона и в соответствии с законом, в определенной процессуальной (процедурной) форме. Любые произвольные действия недопустимы; - правоохранительную деятельность могут осуществлять только должностью лица, состоящие на службе в правоохранительных органах, имеющие специальную, чаще всего юридическую подготовку; - решения правоохранительных органов во всех случаях являются мерами правового воздействия, основанными на законе и соответствующими обстоятельствам совершения противоправного действия или бездействия, в связи с которым имело место вмешательство представителя этих органов; - законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат выполнению должностными лицами и гражданами; - все решения и действия Правоохранительных органов, затрагивающие ирама и свободы граждан либо интересы государства, государственных, общественных или частных организаций, могут быть обжалованы в установленном законом порядке. Воспрепятствование осуществлению- этого нрава является недопустимым и при определенных обстоятельствах может быть правонарушением. Под борьбой с преступностью подразумевается деятельность уполномоченных государственных органов но предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных, но их уголовному преследованию и наказанию. Борьба с иными правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности прокуратуры, если она направлена на установление и устранение ситуаций, которые могут способствовать совершению коррупционных преступлений, перерастать из дисциплинарных проступков в уголовно наказуемые деяния. Такой подход диктует возможность вовлечения в противодействие коррупции широкого круга струкгур. Субъектами координации являются государственные органы, органы местного самоуправления, каждый из которых в пределах своей компетенции и полномочий осуществляет мероприятия по предупреждению преступлений, носящих характер коррупции. Однако в настоящее время существуют специальные органы, подразделения, комитеты, службы в органах власти и управления, задачей которых являегся координация борьбы с преступностью, включая правонарушения коррупционного характера. Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют Правительство Российской Федерации, Администрация Президента и Совет Безопасности при Президенте, в составе которых создаются и функционируют специальные комиссии. Например, в Совет Безопасности при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией входит Комиссия по противодействию коррупции, или Межведомстве иная комиссия Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией. На уровне субъектов Российской Федерации координационные функции выполняют губернаторы и региональные правительства .
Организационные формы координации деятельности правоохранительных Органов но борьбе с преступлениями коррупционного характера
Успешное решение задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями коррупционного характера предполагает совершенствование организационных форм реализации этой функции и повышение внимании прокуроров организационной составляющей .
Организационные формы рассматриваются как сложный вид управленческой деятельности прокурора по упорядочению, четкому целеполагаиню, налаживанию эффективности функционирования правоохранительных органов охраны на определенной территории по предупреждению и расследованию коррупционных преступлений. Данный вид организационной деятельности прокурора по координации усилий других органов правопорядка в сфере противодействия коррупции осуществляется в формах, предусмотренных Положением о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, .утвержденным Указом Президента Российской Федерации оті 8 апреля 1996 г. Н 567, но имеет специфические особенности. К ним относятся: приоритетное значение ликвидации коррупционных правонарушений среди сотрудников самой прокуратуры, правоохранительных и контролирующих Органов данного региона; наличие в ряде ведомств структур внутренней безопасности и возможности использования средств и методов оперативно-розыск ного характера в отношении собственных сотрудников и, наконец, новизна борьбы с коррупцией и многообразие методов борьбы с ней, не всегда учитывающей права и законные интересы человека и гражданина; международный и транснациональный характер МНОГИХ коррупционных преступлений. Указанные особенности придают доминирующее значение таким организационным формам реализации координационной функции органов прокуратуры как проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и обмен информацией по вопросам борьбы с коррупционными преступлениями. Для обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе с преступлениями коррупционного характера, предусмотрена организационная форма -координационное совещание. Главная задача координационного совещания - выработка и принятие решений по вопросам борьбы с преступностью стратегаческого характера, общих для всех правоохранительных органов того или иного уровня. Наряду с определением приоритетов совместной деятельности, координационное совещание руководителей правоохранительных органов под руководством соответствующего прокурора осуществляет следующие мероприятия: а) анализ и оценку ИТОГОВ работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период времени в целом либо по отдельным категориям преступлений; б) разрабатывает согласованные мероприятия, реализация которых возлагается на руководителей правоохранительных органов; в) определяет формы и объем участия того или иного члена совещания В реализации профилактических мер, предусмотренных региональными программами, в том числе» в отдельных сферах правовых отношений, в частности, в сфере противодействия коррупции; г) проводит заслушивание сообщений руководителей и других работников правоохранительных органон но актуальным вопросам организации осуществления согласованных мероприятий по борьбе с преступлениями коррупционного характера; д) вносит общие предложения в комплексные региональные программы борьбы с преступностью. При этом следует иметь в виду, что координационное совещание, с одной стороны, является постоянно действующим координирующим органом, наделенным определенными властными полномочиями по принятию согласованных и обязательных для исполнения решений. В силу этого прокурор как председатель координационного совещания наделяется рядом полномочий по истребованию информации, созыву совещания, формированию повестки, определению докладчиков и т.д. Отличие Координационного совещания от межведомственных, оперативных совещаний, проводимых правоохранительными .органами, заключается в том, что, во-первых, это постоянно действующий орган, образуемый в составе: председателя - прокурора и субъектов - руководителей правоохранительных органов или лиц, исполняющих их обязанности. Во-вторых, порядок проведения координационного совещания, периодичность его созыва регламентированы Положением о координации. В-третьих, на координационных совещаниях обсуждаются вопросы и принимаются решения по наиболее значимым проблемам борьбы с преступностью. Работу по координации также выполняют прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а участниками координационных совещаний являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с преступностью на территории города, района.
Для обеспечения должного эффекта и взаимопонимания между участниками важно непосредственное участие первых лиц в координационных совещаниях. Представители местных органов власти в состав постоянно действующих координационных совещаний не включаются, а приглашаются для участия в его работе но отдельным вопросам борьбы с коррупцией, принятые решения при этом доводятся до их сведения. С учетом характера обсуждаемых вопросов па координационное совещание могут быть приглашены руководители различных государственных органов различных ведомств, представители негосударственных структур, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации1. Решения об этом принимаются согласованно руководителями правоохранительных органов. Совещание созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, может созываться внеочередное заседание по инициативе одного из членов координационного совещания. Работа координационных совещаний строится с учетом планов координационных мероприятий на полугодие, формируемых участниками координационной деятельности при организаторской роли председателя.
Совершенствование правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями
В соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализиропанньгх прокуратур» от 7 мая 2008 г. № 84\ и «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе» от 12 декабря 2007г. № 2012, всем территориальным, военным и иным специализированным прокурорам необходимо обеспечивать постоянное взаимодействие по актуальным проблемам организации надзора, по вопросам борьбы с преступностью. Наиболее эффективно совмеспюе участие в координационных и межведомственных совещаниях.
При выполнении конкретных задач, для решения которых созданы специализированные правоохранительные структуры, специализированные. прокуроры могут выступить организаторами координации деятельности этих правоохранительных органол с привлечением к этой работе руководителей исполнительной и представительной (законодательной) вл:істи и других заинтересованных ведомств.
Так согласно данным информационно-аналитической справки за-2010г., повышению результативности координационных совещании в Дальневосточном федеральном округе способствовало выявление большого числа коррупционных преступлений. Кроме того, выявлено более пяти ТЫСЯЧ нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. В результате прокурорами субъектов принесено 586 протестов на незаконные правовые акты (469 удовлетворено), внесено 82 представления об устранении нарушений закона, по результатам которых 112 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности, по постановлениям прокурора 27 лиц привлечены к административной ответственности, в суды направлено 207 исковых заявлений (184 рассмотрено и удовлетворено), в следственные органы в порядке ст. 37 ч. 2 п. 2 УПК РФ направлено 36 постановления и материалы к ним для решения вопроса об уголовном преследовании. Прокурорами подразделений осуществляется надзор за законностью оперативно-розыскной и процессуальной деятельности по более чем 90 уголовным делам о преступлениях коррупционной направленности, представляющих повышенную общественную опасность. Состояние законности в данной сфере надзора ежеквартально анализируется, результаты анализа используются для выработки мер по повышению эффективности надзорной деятельности .
Необходимо отмстить повышение роли прокуроров субъектов Федерации в формировании регионального антикоррупционного законодательства. В соответствии с требованиями ст. 5 Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Федеральным законом от 08 марта 2006 г. №40-Ф32 иреду смотрены меры по предупреждению и противодействии коррупции - оценка соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности, с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Осуществление данных мероприятий предполагает проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, а также анализ практики правоприменения на коррупциогешюсть. В 2007 г. прокуратурой Хабаровского края выявлено 2 постановления Правительства и главы администрации Хабаровского края от 12 февраля 2007 г. №22-пр «О порядке выплаты в 2007 г. единопременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью" и от 28 июля 1999 г. №283 «О проведении конкурса на участие в проверке технического состояния транспортных средств», содержащих признаки коррупциогенности. После вмешательства прокурора края указанные нормативные правовые акты приведены в соответствие с федеральным законодательством.
В 2008 г. в данном направлении выявлено 218 незаконных правовых актов, содержащих различные коррупциогенные моменты. Среди выявленных факторов можно выделить такие, как наличие явных пробелов при регламентации полномочий субъектов применения, необоснованно широкие пределы усмотрения должностного лица при принятии решения, явно завышенные требования для предоставления конкретного права;. отсутствие положений о порядке обжалования и об ответственности должностных лиц.
В ходе проведения мониторинга нормативно-правовых актов органов государственной власти Республики Саха (Якутия) прокуратурой республики выявлено 4 противоречащих федеральному законодательству нормативно-правовых акта, содержащих коррупциогенные факторы. Гак, принесен протест на Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 30 сентября 2006 г. № 435 «О порядке распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не раз грани чена2, которым, в нарушение Земельного Кодекса РФ, был установлен 3 месячный срок рассмотрения органами местного самоуправления заявлений граждан о выделении земельного участка. К настоящему моменту требования прокуратуры удовлетворены, противоречащие закону акты приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции носит комплексный характер. Вопросы противодействия коррупции находятся в центре внимания координационной деятельности управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в округе, прокуроров субъектов Российской Федерации.
В марте 2008 г. па координационном совещании руководителей правоохранительных органов округа принят План декриминализации основных отраслей экономики Дальнего Востока на 2008-2010 гг., который содержит комплексные меры, направленные на профилактику коррупции и борьбу с ней. Практически во всех субъектах Российской Федерации округа проведены координационные совещания и коллегии по вопросам противодействия коррупции.
