Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации .
1. Исходные концептуальные положения правового обеспечения деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов Российской Федерации 15
2. Конституционные и законодательные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации 44
3.Международные договоры в системе правового обеспечения деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов Российской Федерации 74
Глава 2. Сущность и задачи деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации .
1. Вопросы обеспечения национальных государственных интересов Российской Федерации как предмет деятельности органов прокуратуры 94
2. Принципы организации деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации 119
3.Система и виды правовых средств, используемых органами прокуратуры для обеспечения национальных государственных интересов Российской Федерации 135
Глава 3. Основные направления деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации .
1. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов во внутриполитической сфере 158
2.Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов в экономической сфере 177
3 .Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов в социальной сфере 194
4.Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов в экологической сфере 205
Список использованных источников и литературы
- Исходные концептуальные положения правового обеспечения деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов Российской Федерации
- Конституционные и законодательные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации
- Вопросы обеспечения национальных государственных интересов Российской Федерации как предмет деятельности органов прокуратуры
- Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов во внутриполитической сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новое геополитическое положение России, потеря ею роли ведущей державы, ослабление государственного потенциала крайне обострили проблему обеспечения безопасности страны, означающей прежде всего защиту и само состояние защищенности национальных государственных интересов как совокупности сбалансированных интересов личности, общества, государства в
и>/ экономической, внутриполитической, социальной, международной,
информационной, военной, экологической и других сферах. Решение данной проблемы является как условием, так и целью реформирования российского государства. Надежное обеспечение национальных государственных интересов выступает главным фактором, определяющим настоящее и будущее страны. В современных условиях оно одновременно выступает и центральной
W стратегически значимой для развития России задачей.
Защита интересов личности, общества, государства в настоящее время сопряжена со значительными трудностями. Ситуация в стране крайне сложна и противоречива. Смена стандартов государственной и общественной жизни обусловила изменения в структуре угроз национальной безопасности в сторону выхода на первый план угроз внутригосударственного характера. Реформы зачастую блокируются различного рода негативными явлениями, сосредоточенными в политической, экономической, социальной,
#. экологической, других сферах. Наблюдается высокий уровень
криминализации экономики, административно-управленческой деятельности, рост организованной преступности. Вполне реально проявляют себя сепаратистские устремления ряда субъектов Российской Федерации, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социальная и политическая поляризация общества. Нельзя не считаться с отмечаемой в последнее десятилетие активацией усилий ряда
*w государств, направленных на ослабление позиции России в политической,
экономической, военной и других областях. В этой связи первостепенное значение имеет не только разработка новой эффективной системы обеспечения национальной безопасности и соответственно защиты национальных интересов России, отвечающей новым задачам и потребностям общества и государства, но и определение механизма ее действия.
В системе государственных органов, в задачи которых входит защита национальных государственных интересов, важную роль играет прокуратура.
і*» Она является неотъемлемым элементом этой системы, поскольку деятельность
прокуратуры - единственного в нашей стране органа, осуществляющего комплексный государственно-правовой надзор, непосредственно связана с обеспечением национальной безопасности России. Особое место прокуратуры в решении общегосударственной задачи защиты национальных государственных интересов обусловлено ее правовым статусом, общественно-
I*) политической значимостью деятельности, ее государственно-правовым
предназначением основного звена правоохранительной системы государства. Существенными обстоятельствами в данном отношении являются, во-первых, то, что интересы личности, общества, государства выступают объектами правозащитной деятельности прокуратуры; во-вторых, тот факт, что выполнение прокуратурой функций выявления, предупреждения и нейтрализации угроз национальной безопасности составляет органическую часть деятельности прокуратуры; в-третьих, это - вхождение в
мі функциональное поле деятельности прокуратуры всех сфер, в которых могут
проявляться и реализовываться основные виды угроз интересам личности, общества, государства.
Благодаря своей полифункциональной природе прокуратура в состоянии обеспечивать активную защиту национальных государственных интересов, прежде всего непосредственно, осуществляя действия по выявлению и нейтрализации средствами прокурорского надзора и уголовного
обеспечения неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Кроме того, в силу общего назначения прокуратуры в механизме государственной власти, в системе государственно-правовых институтов она может принимать не менее активное опосредованное участие в обеспечении национальных государственных интересов, способствуя укреплению основ конституционного строя, утверждению авторитета права, выполняя функцию координации
ї*' деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Обширные и в значительной части уникальные возможности прокуратуры в области защиты интересов личности, общества, государства, несмотря на выполняемый ею в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере. Одной из главных причин сложившегося положения с полным основанием может быть названа
{щ недостаточная теоретическая разработанность вопросов правового и
организационного обеспечения этого, безусловно, приоритетного направления деятельности прокуратуры.
В основном с начала реформирования страны распространение получили работы, связанные с анализом конституционно-правовых основ прокуратуры как государственно-правового института, правового статуса прокуратуры, ее взаимоотношений с органами государственной власти. В то же время в самостоятельное направление на новой исследовательской и нормативной базе
,,, оформилась разработка проблем защиты средствами прокуратуры прав и
свобод человека и гражданина, благодаря чему идея об определяющей роли для всей деятельности прокуратуры защиты прав и свобод человека и гражданина стала общепризнанной. Достаточно большое число общих положений, в основном методологического плана, имевших отношение к проблеме деятельности прокуратуры по обеспечению национальных интересов, получило отражение в трудах известных специалистов-теоретиков
'* прокурорского надзора, конституционного права и др. Собственно же
проблемам национальной безопасности внимание исследователями стало уделяться только в последнее время, но в них, как правило, роль прокуратуры не рассматривалась. Таким образом, несмотря на очевидную важность проблем, связанных с определением собственной ниши прокуратуры в сложной и многоплановой деятельности по обеспечению национальных государственных интересов, монографических исследований, непосредственно посвященных данной теме, не было.
Ф Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно
указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Объектом исследования является деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовые и организационные
(J основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных
государственных интересов России.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключалась в комплексном исследовании теоретико-правовых и организационных основ деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов как имеющих ключевое значение для осуществления эффективной работы органов прокуратуры на данном направлении. В качестве необходимых для достижения названной цели задач
(-j были определены:
теоретический анализ и формирование системы исходных концептуальных положений, необходимых для комплексного освещения исходной теоретической базы исследования вопросов правового и организационного обеспечения деятельности прокуратуры по защите национальных интересов России;
- характеристика обеспечения национальных государственных интересов
исследование отечественной системы правового регулирования вопросов обеспечения национальных государственных интересов;
изучение возможностей применения в деятельности органов прокуратуры международных договоров по вопросам обеспечения национальной безопасности, интересов личности, общества, государства;
анализ влияния и установление особенностей проявления в деятельности по защите национальных интересов России общих принципов
1*> организации и деятельности прокуратуры;
- характеристика системы и особенностей применения правовых средств,
используемых органами прокуратуры в целях выявления и устранения
нарушений законов, направленных на защиту национальных интересов
России;
- теоретический анализ и раскрытие особенностей актуальных
(*; направлений деятельности прокуратуры по обеспечению национальных
государственных интересов;
- разработка предложений по совершенствованию правового и
организационного обеспечения деятельности прокуратуры по защите
национальных интересов.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она, по существу,
является первым теоретическим исследованием проблем правового и
организационного обеспечения работы прокуратуры на одном из наиболее
. сложных и трудоемких направлений ее деятельности. Работа основана на
материалах органов прокуратуры, характеризующих все виды действий прокуратуры по обеспечению на современном этапе национальных государственных интересов.
Признаки новизны свойственны подходу к выделению вопросов,
рассмотрение которых было признано необходимым для полноты раскрытия
темы, освещению их содержания. Научную новизну диссертации обеспечивает
(* ее комплексный характер исследования, позволивший рассмотреть актуальные
вопросы теории прокурорского надзора во взаимосвязи с положениями широкого круга правовых наук: теории государства и права, конституционного права, криминологии, уголовного права, уголовного, гражданского и арбитражного процессов.
В работе уделено серьезное внимание развитию понятийного аппарата
научного обеспечения деятельности прокуратуры по защите национальных
государственных интересов.
'ч*> В диссертации представлена большая группа рекомендаций по
совершенствованию правовых и организационных основ деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере.
Развернутое представление о новизне исследования дают основные положения, которые выносятся на защиту. В их числе:
- обоснование значения деятельности прокуратуры по обеспечению
(%; национальных государственных интересов России как важнейшего
приоритетного направления деятельности органов прокуратуры, способствующего утверждению высших социальных ценностей, которые представляют собой интересы личности, общества, государства;
- определение предмета деятельности прокуратуры по обеспечению
национальных государственных интересов, в качестве которого
рассматривается система действий прокуратуры по выявлению, пресечению,
устранению и предупреждению угроз жизненно важным национальным
.-. интересам России, по обеспечению единства и укрепления законности в сфере
защиты национальных государственных интересов и национальной безопасности страны, осуществляемых в процессе реализации возложенных на прокуратуру функций;
- характеристика места прокуратуры в системе государственных органов
как важнейшего, необходимого и незаменимого элемента механизма
обеспечения национальных интересов, как государственно-правовой
(» структуры, наделенной универсальными, в высшей степени действенными, не
принадлежащими другим государственным органам точно
специализированными полномочиями, определяющими широкие и в значительной степени уникальные возможности прокуратуры в решении общегосударственной задачи защиты национальных интересов России;
характеристика исходных теоретических положений, рекомендуемых для использования в целях определения оптимального решения задач правового и организационного обеспечения деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов, в качестве которых в работе выделены положения, касающиеся государственно-правового предназначения прокуратуры, диапазона и содержания возложенных на нее функций, ведущей роли среди них надзорной функции, влияния особенностей правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальных интересов России, взаимоотношений прокуратуры с другими государственными органами, являющимися субъектами обеспечения национальной безопасности, и др.;
системный анализ отечественного законодательства и международных договоров, обеспечивающих правовое регулирование вопросов обеспечения национальных интересов России;
освещение особенностей использования правовых средств прокуратуры в деятельности по обеспечению национальных государственных интересов, раскрывающих значение и ролевую нагрузку каждого из полномочий по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов в сфере обеспечения национальных интересов страны;
- характеристика актуальных направлений деятельности прокуратуры по
обеспечению национальных интересов России: во внутриполитической сфере,
в экономической сфере, в социальной сфере, в экологической сфере на основе
анализа реально и потенциально действующих угроз национальным
интересам, состояния законности, форм и средств, используемых
прокуратурой в целях их устранения и нейтрализации, создания обстановки
неотвратимости ответственности за нарушение законов, направленных на обеспечение национальных государственных интересов, результатов деятельности прокуратуры в рамках указанных направлений;
предложения по совершенствованию законодательной и организационной базы деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов, содержащие, в частности, рекомендации включить в часть вторую статьи 1 Федерального закона «О
^' прокуратуре Российской Федерации» в качестве основного направления
надзор за исполнением законов об обеспечении национальных интересов и национальной безопасности России, наделение Генерального прокурора Российской Федерации правами законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд Российской Федерации и др.
Методологические основы и методическая база исследования.
(^ Методологическую основу исследования составили общенаучные методы
познания (диалектический, системный, логический) и специализированные методы (сравнительного правоведения, историко-юридический, анализ нормативных документов, технико-юридический, проблемно-теоретический). Теоретическую базу исследования составляют труды специалистов в области теории прокурорского надзора, криминологии, уголовного права и процесса, гражданского процесса, арбитражного процесса: А.И. Алексеева, В.Б. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской,
Г4) А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, К.Ф. Гуценко,
В.З. Гущина, И.Ф. Демидова, А.И. Долговой, М.С. Дьяченко, С.А. Емельянова, В.К. Звирбуля, ГЛ. Ивлиева, В.Н. Кудрявцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Н.Ф. Кузнецовой, А.Н. Ларькова, И.И. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, В.И. Селиверстова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.Ф. Старова, А.Я. Сухарева, М.К. Треушникова, В.Ф. Яковлева,
Характер исследуемой проблемы, важное общеметодологическое и
общетеоретическое значение для раскрытия конституционно-правовых
основ деятельности прокуратуры по обеспечению национальных
государственных интересов результатов теоретико-правовых и
государствоведческих исследований предопределили широкое
использование при подготовке диссертации работ известных специалистов в области теории государства и права и конституционного права: С.С.
М.Н. Марченко, В.О. Лучина, B.C. Нерсесянца, В.А. Ржевского, Ю.И. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, О.И. Тиунова, И.Е. Фарбера, Б.С. Эбзеева и др. Были также использованы работы, специально посвященные исследованию проблем национальной безопасности, авторами которых являются А.Ф. Возжеников, А.В. Гыске, B.C. Пирумов, А.А. Прохожев, СВ. Степашин и
{+} другие. В необходимых случаях привлекалась политологическая,
социологическая, экономическая, философская литература.
В качестве правовой базы исследования выступали положения Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», федеральные конституционные и федеральные законы и международные договоры Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.
,4» Фактологическую базу исследования составили результаты изучения
статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений, справок, информации, материалов надзорных проверок, материалов следственной практики Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Прокуратуры Республики Дагестан, ряда других прокуратур за 1996-2001 годы. Проведено интервьюирование 50 прокурорских работников, в предмет деятельности которых входило рассмотрение вопросов обеспечения государственных
Российской Федерации. Использованы сведения о работе Совета Безопасности Российской Федерации, опубликованные в средствах массовой информации, материалы криминологических и социологических исследований. В процессе подготовки диссертации изучено 62 уголовных дела. Использован также личный многолетний опыт работы автора в органах прокуратуры.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Будучи первым монографическим исследованием правовых и
v«h организационных основ деятельности прокуратуры по обеспечению
национальных государственных интересов, диссертация восполняет существенный пробел в теории прокурорского надзора. В настоящей работе вводятся в научный оборот новые исследовательские данные, содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях.
i+i Содержащиеся в диссертации обоснование приоритетного характера
деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов, рекомендации по формированию необходимой для эффективной работы правовой и организационной базы прокурорской деятельности на данном направлении могут быть с пользой реализованы в практике прокурорского надзора, реализации функции уголовного преследования, осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Результаты предпринятого исследования
.л\ могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших
юридических учебных заведений, учебных заведений системы повышения квалификации прокурорских работников.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке общих проблем обеспечения национальных интересов России, в практике органов, являющихся субъектами обеспечения национальной безопасности страны.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования
к*
докладывались на научно-практических конференциях, организованных
Прокуратурой Республики Дагестан, в Институте повышения квалификации
руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли
практическую проверку в деятельности органов Прокуратуры Республики
Дагестан. На основе материалов исследования подготовлены три печатных
V*» работы, в том числе практическое пособие для прокуроров объемом 11,76 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, списка использованных источников и литературы.
Исходные концептуальные положения правового обеспечения деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов Российской Федерации
Исходные концептуальные положения правового обеспечения деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов Российской Федерации представляют собой систему руководящих идей, лежащих в основе формирования и развития правовой базы деятельности органов прокуратуры в данной сфере.
С точки зрения правовой теории, руководящими, концептуального плана идеями являются те, которые нашли выражение, как в виде теоретических представлений, так и нормативных установлений в правовой системе страны. Ясности ради, сразу же оговоримся, что в качестве правовой базы понимаются не только, как сказано в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, международных договоров, но также и подзаконных актов.
Система положений концептуального характера имеет своими слагае-мыми две взаимосвязанных части: общую и особенную. Положения, образующие общую часть, включают в себя идеи и соответствующие им взгляды, представления, определяющие содержание и процедуры правового регулирования деятельности органов прокуратуры в целом. Положения, относящиеся к особенной части, также включают в себя руководящие идеи, взгляды, представления о правовом регулировании деятельности прокуратуры, но уже специализированного характера, т.е. им свойственна предметная сориентированность на деятельность органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов России. Поскольку для раскрытия темы диссертационного исследования ведущее значение имеют концептуальные положения второй группы, представляется возможным сосредоточить основное внимание именно на их характеристике, рассмотрев положения общего характера только в том объеме, который необходим для обеспечения целостности освещения правовых основ деятельности прокуратуры в сфере защиты государственных национальных интересов страны.
Теория и практика правотворческой деятельности достаточно убедительно свидетельствует о том, что правовые акты, регулирующие конкретные виды общественных отношений, должны предельно точно учитывать особенности содержания деятельности тех органов и учреждений, которые выступают участниками данных отношений. Для определения правовых основ деятельности прокуратуры данное требование имеет повышенное значение в силу ее особой уникальности как государственно-правового института. Общественные отношения, возникновение, существование, прекращение которых обусловлено деятельностью прокуратуры, связаны с решением важнейших общегосударственных задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. В Конституции Российской Федерации, других законах получают закрепление содержание главных национальных государственных интересов России, фиксируются общие условия их обеспечения. Данный фактор оказывает воздействие на правовое обеспечение практически всей деятельности органов прокуратуры. Безусловным является его влияние в сфере, определяемой предметом настоящие исследования.
Прокуратура является единственным государственным органом, для которого слежение за исполнением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов составляет главную, ведущую профилирующую обязанность. Вся деятельность органов прокуратуры Российской Федерации подчинена служению закону, утверждению законности во всех сферах жизни общества и государства. При этом особо следует подчеркнуть, что ядром законности, составляющей предмет надзора прокуратуры за исполнением законов, является конституционная законность. Поскольку для обеспечения действенности правового регулирования деятельности органов российской прокуратуры по защите национальных государственных интересов данное правовое явление имеет принципиальное значение, рассмотрим вопрос о конституционной законности несколько подробнее.
Как известно, в советский период истории России в основном оперировали понятиями «социалистическая законность», «революционная законность» и т.п. Понятие конституционной законности в правовых актах о прокуратуре не встречалось, хотя оно и предопределялось задачами, стоявшими перед прокуратурой. Например, в Постановлении Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»1 в числе полномочий Прокурора Союза ССР прямо указывалось на то, что он осуществляет надзор за соответствием постановлений и распоряжений ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции (подчеркнуто нами - Т.А.) и постановлениям Правительства Союза ССР.
Конституционные и законодательные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов Российской Федерации
В теории права к числу законодательных актов принято относить не только законы, но и подзаконные акты1. В настоящее время к подзаконным актам, как известно, относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы, инструкции министерств, государственных комитетов, федеральных служб, законы и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такой подход является оправданным с точки зрения обеспечения системного ведения нормативных правовых актов, регулирующих определенные виды общественных отношений. Он позволяет прослеживать взаимосвязь актов, устанавливающих правовые нормы, и актов, определяющих процедуры их реализации. Рассмотрение законов и подзаконных актов в их системной взаимосвязи служит также гарантией точности передачи смысла законов в подзаконных актах, которые при игнорировании данного правила способны искажать цели и содержание законов.
В теории прокурорского надзора понятие законодательства, как правило, отождествляется с понятием законов и потому рассматривается как определенная совокупность, система законов, т.е. правовых актов, обладающих высшей юридической силой. Обусловлено это тем, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением только законов. Законность исполнения подзаконных актов не входит в предмет прокурорского надзора. Сказанное, однако, не означает, что подзаконные правовые акты безразличны для органов прокуратуры. Скорее, наоборот. Прокурор, не обладающий знанием подзаконных актов, не может обеспечить надлежащий уровень надзора за исполнением законов. И, тем не менее, прокурорами всегда должна проводиться четкая дифференциация законов и подзаконных актов, которая позволяет рассматривать законодательство в широком смысле слова, касающегося содержания работы прокуратуры в целом, как систему законов и подзаконных актов, и в узком смысле - в качестве понятия, определяющего сущность предмета прокурорского надзора, исключительно как систему законов.
Общими требованиями, которым должно отвечать законодательство о деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов, исходя из положений общей теории права и практики прокурорского надзора, рассмотренных выше положений, выступают, в частности, его системный характер и концептуальная целостность, адекватность общественным потребностям, полнота, непротиворечивость. При этом имеется в виду, что: признак системности и концептуальной целостности законодательства характеризует его не как простую арифметическую сумму законов, а как единую, согласованную, действующую на теоретически выверенной концептуальной основе совокупность законодательных актов, все элементы которой, в конечном счете, подчинены общей цели обеспечения национальной безопасности страны; полнота законодательства выражается в достаточности законодательного решения всех ключевых вопросов защиты национальных государственных интересов России; адекватность законодательства общественным потребностям означает отсутствие в нем устаревших законов, своевременный учет изменений в практике государственного строительства, политике государства и отражение их в законах страны; непротиворечивость законодательства есть свидетельство отсутствия противоречий: (а) между отдельными законодательными актами и (б) между законами и подзаконными актами.
Как показал анализ состояния правового обеспечения деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов, ни одному из названных критериев действующее законодательство, к сожалению, пока не соответствует. В этой связи возникают, по крайней мере, два методологически важных вопроса: возможно ли при наличии подобной правовой базы осуществление эффективной деятельности прокуратуры в рассматриваемой области, и если возможно, какие компенсаторные механизмы могут и должны быть использованы в целях нейтрализации негативного влияния дефектов правового регулирования.
На первый вопрос исчерпывающий ответ может быть дан после анализа законодательства. Предварительно можно сказать, что, в принципе, такая деятельность возможна, поскольку, при всем своем известном несовершенстве, действующие законы, в целом, исходят из определенной концепции, строятся на системной основе, отражают стремление законодателя к полноте охвата ключевых вопросов защиты национальных государственных интересов и обеспечения безопасности страны, характеризуются тенденцией к их постоянному совершенствованию. Для повышения уровня правового регулирования прокуратура активно должна использовать, в первую очередь, возможности выхода с предложениями о внесении изменений в законы, принятии недостающих законов, основываясь на собственных материалах, т.е. инициировать необходимое участие в правотворческой деятельности государственных органов, обладающих правом законодательной инициативы..
Сложнее ответить на второй вопрос, хотя именно от его решения во многом зависит эффективность работы органов прокуратуры. Однако и здесь не следует преувеличивать влияние имеющихся трудностей. Несовершенство законодательства может быть, в известной мере, нейтрализовано путем повышения активности прокуратуры в реализации мер, способствующих ускорению прохождения проектов в правотворческих инстанциях, в части принятия мер к подключению к этой деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, путем использования аналогии закона или аналогии права, применения конституционного права защищать право всеми способами, не запрещенными законом, которое может, как кажется, распространяться не только на сферу защиты интересов личности, но также на защиту интересов общества и государства.
Законодательные акты, составляющие современную правовую базу деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов, могут быть представлены в виде трех групп законов и взаимосвязанных с ними подзаконных актов: а) характеризующих содержание национальных государственных интересов; б) устанавливающих правовой статус субъектов обеспечения национальных государственных интересов; в) законодательства, определяющего задачи, предмет и полномочия прокуроров в рассматриваемой сфере. Рассмотрим каждую из названных групп.
Законодательные акты, характеризующие содержание национальных государственных интересов. Их знание является главным условием обеспечения предметной направленности деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере. В системе правовых нормативных актов, освещающих сущность и содержание национальных государственных интересов, безусловно, основополагающее место занимает основной, главный закон страны - Конституция Российской Федерации. Хотя, в Конституции не используется термин «национальные государственные интересы», фактически, ее первые две главы составляют концептуальную базу этого понятия.
Вопросы обеспечения национальных государственных интересов Российской Федерации как предмет деятельности органов прокуратуры
Вопрос о предмете определенного вида государственной деятельности, в том числе и деятельности прокуратуры, имеет не только и не столько серьезное теоретическое значение, хотя оно очевидно, но прежде всего большую практическую ценность. Это связано с тем, что предмет деятельности прокуратуры характеризует ее содержательную сторону, направленность на выполнение тех функций, которые возложены на прокуратуру.
Предмет деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов является сложным образованием, обусловленным тем, что он формируется под влиянием широкого и многопланового комплекса факторов. В известной мере представление об их основных видах дает, предпринятая в начале девяностых годов прошлого столетия коллективом профессионалов высокого класса работа по созданию Концепции развития Российской прокуратуры на переходный период1. Однако за прошедшее с того момента время обстановка в обществе претерпела радикальные изменения. Прогностические предвидения авторов Концепции, хотя и базировались на солидном фактологическом материале, в силу вполне понятных причин, и в первую очередь, новизны, недостаточной изученности, сильного влияния факторов субъективного характера, не могли охватить во всем многообразии развитие последующих событий. Кроме того, в тот период начала реформирования общества и государства, правда, уже по причинам объективного характера, весьма сложно было представить полный набор тех социальных явлений и процессов, которые уже в ближайшем будущем станут определяющими в социально-правовой практике российского государства. Их всеобъемлющее влияние достаточно скоро ощутила на себе, прежде всего, правовая действительность. Но, пожалуй, самое главное - произошла качественная трансформация тех факторов, которые встречались раньше, но столь специфического, несравнимого по своей силе и последствиям, воздействия на состояние законности и правопорядка и стране, как сейчас, не оказывали. Поэтому пересмотр сформировавшихся в теории прокурорского надзора позиций представляется неизбежным.
Совокупность факторов, имеющих значение для характеристики предмета деятельности прокуратуры, как позволяют судить материалы исследования, слагается из трех их основных групп, которые различаются по своим содержательным и функциональным признакам, а также степени относимости к определенным сторонам правовой действительности. В качестве первой группы, на наш взгляд, должны быть названы обстоятельства, определяющие специфику правовой охраны национальных государственных интересов. Вторую группу образуют факторы, характеризующие специфику правового статуса прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют особенности конкретно-исторической ситуации. Предлагаемая схема представляется логичной и предпочтительной, поскольку содержит достаточные возможности для освещения теоретических и методических основ обеспечения национальной безопасности правовыми средствами, находящимися в распоряжении прокуратуры как важнейшего звена системы правовой охраны государства.
Выдвижение на первый план обстоятельств, определяющих специфику правовой охраны национальных государственных интересов, обусловлено их особой значимостью для раскрытия внутреннего содержания связанного с его обеспечением направления деятельности прокуратуры. Нельзя с необходимой полнотой определить содержание деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов, защите национальной безопасности без всестороннего представления о ключевых аспектах этой деятельности. Выше, при анализе исходных концептуальных положений правового обеспечения деятельности прокуратуры по защите национальных интересов, была дана общая характеристика понятий национальных интересов России, национальной безопасности, ее системы и функций, внутренних и внешних угроз, организации контроля за деятельностью по обеспечению национальной безопасности. Характеризующие их положения, бесспорно, подлежат учету при определении предмета деятельности прокуратуры в рассматриваемой области. В этом проявляется единство и взаимосвязь ее правовых и организационных основ. Однако, если при освещении исходных концептуальных положений акцентировалось внимание, главным образом, на тех посылках, которые являются существенными с точки зрения решения задач формирования надлежащей правовой базы защиты органами прокуратуры национальных государственных интересов, то в данной части работы рассмотрение этого направления деятельности прокуратуры строится преимущественно с позиций его соответствующего организационного обеспечения.
Итак, первое, что необходимо, на наш взгляд, для получения правильного представления о предмете деятельности прокуратуры — это наличие теоретически выверенного и операционально доступного для использования в прокурорской практике понятия национальных государственных интересов и кореллирующего с ним понятия национальной безопасности. В первом случае задача состоит в том, чтобы раскрыть конкретное содержание каждой из составляющих феномена национальных государственных интересов как объекта защиты правовыми средствами прокуратуры, т.е. показать типичные и наиболее существенные формы выражения интересов личности, общества, государства. Во втором случае, для получения соответствующего знания требуется определить показатели, своего рода, индикаторы безопасности, позволяющие судить о состоянии защищенности национальных государственных интересов. Рассмотрим названные группы вопросов по порядку их обозначения.
Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов во внутриполитической сфере
Обеспечение национальных интересов и национальной безопасности во внутриполитической сфере является главным условием и гарантией конституционного развития Российской Федерации.
Во внутриполитической сфере национальные интересы России состоят в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий - социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.
В правовом обеспечении действия Конституции участвуют различные субъекты, используя при этом разнообразные средства гарантирования и претворения ее норм и принципов в общественную практику.
Выделение надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации в качестве самостоятельного предмета надзора является фактом признания российской прокуратуры одним из достаточно эффективных ресурсов по обеспечению реализации Конституции, которая своей деятельностью способствует последовательной реализации демократического потенциала Конституции, не допуская отступлений от ее требований. Она участвует во всех формах реализации Конституции - соблюдении, исполнении, использовании. Значительна роль прокуратуры в механизме конституционной ответственности.
Конституционные процессы, развитие которых резко обострилось и ускорилось в последние годы, вызвавшие к жизни понятие конституционной законности, которым ныне оперируют не только политики, но и ученые, указывают на его особое место в определении состояния реализации основ конституционного строя, закрепленных в конституции основных характеристик современного российского государства. Имея в виду теснейшую связь конституционной законности и национальных интересов во внутриполитической сфере, представляется необходимым несколько подробнее осветить деятельность органов прокуратуры по обеспечению конституционной законности. Укрепление и обеспечение конституционной законности в нынешних условиях включают в себя соблюдение в государственно-правовой и социальной практике следующих конституционных принципов и требований: - осуществление деятельности всех государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в строгом соответствии с конституционно установленными функциями и полномочиями, с соблюдением установленных процедур и форм деятельности; - обеспечение верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; согласованность регламентации общественных отношений между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации; обеспечение строгого соответствия законодательным положениям подзаконных актов; соответствие смысла, содержания законов, деятельности законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления конституционным нормам свободам человека и гражданина; надежное обеспечение последних правосудием; - реализация принципов федеративного устройства Российской Федерации; разрешение социально-политических и иных конфликтов исключительно в конституционно установленных рамках; - усиление контрольной и охранительной функций государственной власти; повышение уровня работы правоохранительных органов.
При анализе прокурорского надзора и состояния конституционной законности в ходе предпринятого исследования была сделана попытка проследить взаимосвязь между конституционными положениями и правовыми и политическими реалиями российского общества, их практической реализацией в действующем законодательстве. Полученные результаты показали, что нарушения конституционной законности представляют наибольшую угрозу государственной целостности страны. Укрепление конституционной законности имеет важное общегосударственное значение. В этом отношении повышенный интерес представляет как в теоретическом, так и практическом отношении характеристика роли прокуратуры в обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации, в обеспечении основ и гарантий местного самоуправления, в защите российского федерализма, в обеспечении конституционных основ народовластия. Рассмотрим каждую из названных групп вопросов. В современной ситуации актуальной задачей является всестороннее и полное освещение роли органов прокуратуры в обеспечении верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации. В этих целях необходимо иметь точный ответ на вопрос: каково состояние конституционной законности, касающейся проблемы обеспечения в Российской Федерации верховенства Конституции и прокурорского надзора за ее обеспечением? Надо сказать, что положение здесь сложилось далеко непростое.
В силу особенностей переходного периода общества, смены ценностей и приоритетов многие сферы российского общества, в том числе сфера законности, до недавнего времени переживали нестабильное, по существу, кризисное состояние. Заметную силу приобрела тенденция децентрализации системы государственной власти и права. Длящийся процесс перераспределения власти в пользу регионов привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционной системы, когда параллельное и нередко, взаимоисключающее законодательство Федерации и ее субъектов, перестало поддаваться эффективному контролю и систематизации со стороны федеральных властей.
Анализ нормотворческого процесса в регулировании отношений Российской Федерации и ее субъектов показал, что ко второй половине 90-х годов разрыв между положениями Конституции Российской Федерации и противоречащими им положениями конституций, уставов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, дошел до критической точки и в полной мере проявил свой дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной власти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. Насколько опасным стало это явление, свидетельствует тот факт, что 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации противоречили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации государственной власти, местного самоуправления и др. Громадный же массив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо соответствовал федеральному законодательству, что, как замечали некоторые юристы, можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, об отсутствии в России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства.
