Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы благотворительной деятельности как объекта обеспечения законности 18
1. Развитие законодательства о благотворительности в России 18
2. Современное состояние правового регулирования благотворительной деятельности в Российской Федерации 34
Глава 2. Состояние законности в сфере благотворительности и роль прокуратуры в ее обеспечении 72
1. Состояние законности в сфере благотворительности и типичные правонарушения, допускаемые в процессе благотворительной деятельности 72
2. Место и роль прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность в сфере благотворительной деятельности 101
3, Значимость прокурорского надзора для обеспечения законности в сфере благотворительности в сравнении с иными направлениями деятельности прокуратуры 133
4, Акты прокурорского реагирования на факты нарушения законности в сфере благотворительности 140
Глава 3. Основы совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности 15S
1, Пути совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности мерами прокурорского надзора 158
2. Проблемы совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности в процессе осуществления уголовного преследования 184
3. Направления повышения эффективности координационной деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности 211
Заключение 221
Список литературы ; 224
Приложения
- Развитие законодательства о благотворительности в России
- Современное состояние правового регулирования благотворительной деятельности в Российской Федерации
- Состояние законности в сфере благотворительности и типичные правонарушения, допускаемые в процессе благотворительной деятельности
- Пути совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности мерами прокурорского надзора
Введение к работе
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одной из новых форм общественных отношений, получивших развитие в России в ходе рыночных преобразований, явилась благотворительность. Она имела большое социальное значение до 1917 года, а затем на долгие годы исчезла из жизни нашей страны- В настоящее время данный институт оказался весьма востребованным в связи с резким расслоением населения по душевым доходам и появлением значительной части граждан, проживающих за чертой бедности.
Во всем мире благотворительность^ призвана нивелировать разрыв между богатыми и бедными, когда первые безвозмездно делятся своими материальными благами со вторыми, благодаря чему те получают средства к существованию, помогающие им пережить трудную жизненную ситуацию.
На протяжении 90-х годов в стране происходила активизация правотворчества в сфере благотворительности, возрастала численность соответствующих общественных объединений, которые сохраняются и в настоящее время как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, Это вызвано тем, что благотворительные структуры помимо инструмента выравнивания социального неравенства стали также рассматриваться как источник внебюджетного финансирования для развития образования, науки, медицины, решения таких острых проблем, как предупреждение беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, адресной помощи престарелым, инвалидам и иным категориям нуждающихся.
Если официальные данные Минюста России свидетельствуют о том, что в стране на 1 января 2005 года было зарегистрировано немногим более 5000 благотворительных организаций, то, как показало исследование, благодаря особенностям ныне действующего законодательства, в настоящее время благотворительной деятельностью активно занимаются не только такие общественные организации, но и многочисленные коммерческие и
некоммерческие организации иной направленности (правозащитные, религиозные объединения, учреждения культуры, политические партии и др.), а также частные лица. Благодаря этому в настоящее время реальную численность субъектов, входящих в сферу благотворительности, за деятельностью которой необходимо осуществлять контроль и надзор, остается реально не зафиксированной, однако, по расчетам диссертанта, их количество должно составлять не менее 500 тысяч.
Возможность свободно распоряжаться денежными средствами, материальными и иными ценностями привлекает внимание к этой сфере не только добропорядочных граждан, желающих посвятить себя милосердию, но и всевозможных правонарушителей. Как показало в диссертации, благородная миссия благотворительности оказалась удобным прикрытием для функционирования преступных группировок, сбора средств для финансирования терроризма, совершения мошенничества, легализации преступно нажитых средств, уклонения от уплаты налогов и т,д.
Вписавшись в развивающуюся рыночную экономику страны, благотворительные организации восприняли ее положительные и отрицательные стороны. Как правильно отметил А.Я. Сухарев, сегодня «главным плацдармом, на котором разворачиваются криминальные сражения, является экономика. Масштабы экономической преступности достигли такого уровня, что они способны определять характер и направления самих реформ» . В этой связи значение деятельности по обеспечению законности в стране, в том числе и в сфере благотворительности, имеет исключительное значение для личности, общества и государства, так как режим законности предполагает наличие твердых гарантий реализации нормативных предписаний.
Изучение практики показало, что законодательство о благотворительной деятельности нередко исполняется ненадлежащим образом, а иногда умышленно нарушается разными субъектами сферы благотворительности. Несмотря
Сухарев ЛЯ. «Криминальная цена экономической реформы». Труды Московской государственной юридической академии.№ Ї.М., 1997r.C.7L
на это состояние законности в сфере благотворительной деятельности пока еще редко становится объектом прокурорского надзора, хотя эта сфера из года в год устойчиво расширяется, а в разнообразных благотворительных организациях и фондах сосредоточиваются значительные денежные и материальные средства.
Одним из основных, реальных и действенных средств обеспечения законности в сфере благотворительности с полным основанием может рассматриваться усиление контрольно-надзорных функций государства за исполнением законодательства о благотворительной деятельности, в особенности путем совершенствования механизмов обеспечения законности- В числе таковых первоочередного заслуживает внимания прокурорский надзор, поскольку он осуществляется прокуратурой от имени государства на всей территории Российской Федерации, обеспечивает точное и единообразное исполнение законов всеми государственными и негосударственными структурами, непосредственно влияет на правоприменительную практику в целях защиты прав человека и гражданина, государственных и общественных интересов.
В настоящее время на монографическом уровне отсутствуют работы, комплексно рассматривающие вопросы государственно-правового регулирования реализации конституционного права граждан, в первую очередь социально уязвимых слоев населения, на гарантированную социальную защищенность в условиях перехода на рыночные отношения. Восполнить существующий пробел в определенной мере и призвана данная работа Ее актуальность в настоящее время возрастает в связи с проводимыми в стране мерами но упорядочению деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленными на повышение эффективности государственного управления и контроля, а также повсеместным признанием значимости благотворительной деятельности, что нашло выражение в инициативе общественных организаций и благотворительных фондов объявить 2006 год в России «Годом Благотворительно-
сти» , поддержанной Президентом РФ В.В. Путиным в выступлении 4 ноября 2005 года на торжественном приеме, посвященном Дню народного единства .
Степень разработанности темы* Проблемам развития и анализа состояния благотворительной деятельности посвящены работы экономистов, социологов, политологов и других авторов- Однако большинство таких исследований осуществлялись до 1917 года или за рубежом. Особенностью научных работ, подготовленных в России в современный период, является то, что авторы в своих исследованиях ограничивались освещением каких-либо отдельных частных сторон благотворительной деятельности. При этом за рамками этих исследований, как правило, оставались вопросы комплексного анализа состояния деятельности по обеспечению законности в сфере благотворительности, в первую очередь, органами прокуратуры, совершенствования организации такой деятельности.
Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области истории права и благотворительности ПА. Борышкина, П-В, Власова, Г.П., Н.В. Козловой Е.С.Максимова, Н.В. Смирнова-Платонова и др., а также работы отдельных религиозных деятелей, в том числе И, Кронштадтского и И. Златоуста, затрагивавших вопросы развития института благотворительности в дореволюционный период.
Вопросы благотворительности рассматривались в некоторых научных работах социологической и экономической направленности, в том числе С.К. Бурейко, Н.В. Вантеевой, A.M. Вербицким, Ю.А. Данилевским, О.В, Коротко-вой, Н.Н. Наумовой, О. А- Чернеги и др.
Вместе с тем, приходится констатировать, что, несмотря на очевидную важность, до настоящего времени исследований, посвященных проблеме совершенствования деятельности органов прокуратуры в области обеспечения законности в сфере благотворительности, не проводилось, и научно-обоснованных предложений и рекомендаций в этой области не вырабатыва-
2 См. Агентство социальной информации. 27.10.2005. См. Официальный сайт Президента рф Avww,kremlin/mainpage.shtml.
7 лось. Совокупность упомянутых обстоятельств и предопределила выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе обеспечения законности в сфере благотворительности, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе функционирования этой сферы, нормативно-правовая основа благотворительности и ее применение.
Предметом исследования являются тенденции развития сферы благотворительности, как исторические, так и возникающие на современном этапе, особенности деятельности прокуратуры, проблемы теории и практики осуществления прокурорского надзора, уголовного'преследования и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, связанной со сферой благотворительности.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в разработке системы теоретических положений и практических рекомендаций, применение которых позволило бы обеспечить активную роль прокуратуры в деятельности по обеспечению законности в сфере благотворительности.
Данная цель предполагала решение следующих задач:
анализ тенденций развития правового регулирования института благотворительности в России как объекта обеспечения законности и его характеристика;
выработка предложений по совершенствованию законодательства о благотворительной деятельности;
оценка состояния законности в сфере благотворительности и роли прокуратуры в ее обеспечении;
разработка теоретических основ и практических рекомендаций совершенствования деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили общие законы и принципы диалектического метода познания действительности. В ходе диссертационного исследования автором применялись общенаучные и специальные социологические методы, такие как: статистический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, анкетирование, наблюдение и другие.
Теоретическую базу исследования составили научные труды по прокурорскому надзору, уголовному, уголовно-процессуальному праву, криминологии и др.
В исследовании автор опиралась на теоретическую разработку проблем обеспечения законности, нашедшую отражение в научных трудах А.И. Алексеева, ССАлексеева, С.Н. Бабаева, В.И. Баскова, А.Д. Берензона, В,Г. Бесса-рабова, И.С. Викторова, СИ. Герасимова, Ю.Д. Гудковича, В.З. Гущина, Т.А. Дикановой, В.А. Морозова, С .А. Емельянова, Л.М. Давыденко, В.К. Звирбуля, Б.И. Клейнера, В.В. Клочкова, С.А.Комарова, В.И. Кригера, А.И. Кудрявцева, Т.Л. Маркелова, А.Н. Николаевой, В.И.Рохлина, В.П. Рябцева, А-Б. Соловьева, А.Я. Сухарева, М.СШалумова, В.Б, Ястребова и др. ученых.
В оценке криминальной составляющей деятельности отдельных организаций, выдававших себя за благотворительные, автор также опирался на контент-анализ публикаций российской прессы за период с 1996 по 2005 г.г., а также работы А.М.Максимова, В.И.Ярочкина, Я.В.Бузановой, В.Н. Разинкина, А.К., В,А. Стрелецкого, А.К. Тарабрина, ГЛХ Черникова, Д.А, Черниковой и ДР-
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее уголовное, уголовно-процессуальное законодательство, ведомственные и межведомственные нормативные документы, в том числе приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации и некоторых государственных контролирующих органов.
В ходе исследования с использованием официальных источников/Интернета и информационной правовой базы «Консультант-!- - Регион» была прове-
9 дена сплошная выборка нормативных актов, принятых в Российской Федерации и в ее субъектах. В результате было выявлено и проанализировано более 70 законодательных актов, из которых 46 приняты Государственной Думой РФ, 22 акта периода действия Верховного Совета РСФСР до окггября 1993 года, а также сохраняющие до настоящего времени юридическую силу законы СССР, принятые в период 1988-1990 г.г. Кроме того, было выявлено и проанализировано все законодательство, принятое за период с 1994 г. по 2004 г. в субъектах Российской Федерации, регулирующее правоотношения в сфере благотворительной деятельности, в том числе 40 законов о благотворительной деятельности.
Эмпирический материал представлен результатами обобщения и анализа статистических отчетов, обзоров и аналитических справок органов прокуратуры, других материалов, отражающих практическую деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности, в том числе отчеты прокуроров субъектов Российской Федерации за пятилетний период (с 2000 по 2004 г.г,), представленные в Генеральную прокуратуру РФ. В ходе исследования также изучено более 300 региональных комплексных программ борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка, принятых в 78 субъектах Российской Федерации, а также на уровне местного самоуправления за период 1996-2004 годов, которые вводились в действие путем принятия законов органами представительной власти в субъектах Российской Федерации или постановлениями Глав местной администрации.
В работе использованы материалы опросов 151 заместителя прокурора городских, районных и межрайонных прокуратур из 75 субъектов Российской Федерации, а также 111 сотрудников криминальной милиции органов внутренних дел из 42 республик, краев и областей страны. Кроме того, в ходе диссертационного исследования был проведен опрос руководителей 263 благотворительных организаций г. Москвы и Московской области, изучено содержание практически всех уставов благотворительных организаций, зарегистрированных в Москве и Московской области, а также введенная с 2002 года
Минюстом России статистическая отчетность, фиксирующая количество зарегистрированных общественных объединений, в том числе благотворительных организаций- В работе также использовались аналитические материалы органов прокуратуры, Минюста, МВД России и др., а также результаты контент-анализа материалов СМИ за период с 1996 по 2005 г.г.
В ходе научного исследования также были изучены материалы, относящиеся к благотворительной деятельности, хранящиеся в Министерстве юстиции Российской Федерации, Главном Управлении юстиции г. Москвы, Управлении юстиции Администрации Московской области, Госкомстате России, Городском благотворительном совете при Правительстве г, Москвы, Московской Регистрационной Палате, Администрации Московской области, Комитете по делам молодежи Администрации Московской области, Епархии Русской Православной Церкви, некоторых православных и католических храмах, благотворительных организациях (по выборке), Всероссийском научно-техническом информационном центре, детских приютах при благотворительных организациях и др.
Кроме того, в ходе научного исследования изучено 26 материалов проверок деятельности благотворительных организаций, осуществленных органами государственного контроля Минюста России и его управлений по городу Москве и Московской области, а также 3 уголовных дела, возбужденных против руководителей благотворительных организаций.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первой работой, в которой на монографическом уровне рассмотрены вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности. В ней также впервые реализован комплексный подход к исследованию данной проблемы, выразившийся в научном анализе обеспечения законности мерами прокурорского надзора в сочетании с иными направлениями работы органов прокуратуры.
В развитие существующих научных положений о деятельности прокуратуры по обеспечению законности автором впервые выделено и обосновано та-
п кое специфическое направление ее деятельности как обеспечение законности в сфере благотворительности и на этой основе определены и исследованы наиболее значимые направления совершенствования деятельности прокуратуры в данной области.
Новизна исследования также нашла выражение в том, что федеральное законодательство о благотворительной деятельности возникло около 10 лет тому назад, после чего оно активно стало дополняться законодательством на уровне субъектов Российской Федерации. Вследствие этого впервые было проведено сплошное изучение регионального законодательства о благотворительной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и проведен его сравнительный правовой анализ с федеральным законодательством.
Новизна законодательства в сфере благотворительности, а также проблемы практики его исполнения предопределили новизну предмета прокурорского надзора, которая в свою очередь обусловила научную новизну настоящего научного исследования.
На основе анализа практики деятельности органов прокуратуры и юстиции, а также с использованием контент-анализа прессы в диссертации дана характеристика основных видов нарушений законодательства о благотворительной деятельности, допускаемых ее субъектами.
Привлечение обширного теоретического и эмпирического материала позволило автору достаточно подробно выделить и рассмотреть наиболее существенные проблемы деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности, разработать рекомендации по совершенствованию надзорной деятельности, а также предложить совокупность конкретных изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации,
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом дана оценка состояния законности в сфере благотворительности и сделан вывод о том, что в современных условиях эта сфера требует особого внимания со стороны органов прокуратуры, поскольку отмечаются факты использования организаций, выдаваемых правонарушителями за благо-
12 творительные, для причинения значительного ущерба личности» обществу и государству, в том числе, сбора средств для финансирования террористической деятельности,
Проведенным исследованием обоснована приоритетная роль прокуратуры в механизме государственного надзора за обеспечением законности в сфере благотворительности как системообразующей и уникальной, обладающей исключительным правом осуществления одновременно функций прокурорского надзора, уголовного преследования и координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе, в сфере благотворительности -
Внесено предложение о принятии Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации», где предусмотено в нем создание специального органа по координации деятельности государственных контролирующих органов, под руководством Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, наделив их правами координаторов деятельности контролирующих органов. Кроме того, необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и ведомственные нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ.
Диссертантом предложено принять Федеральный закон «Об основах общефедеральной политики в сфере благотворительной деятельности», определяющий общие принципы, формы и методы этой деятельности, устанавливающий ее надлежащую «прозрачность» для контролирующих органов, и, особенно, в части формирования и использования благотворительных ресурсов, а также разграничивающий полномочия федерального центра и регионов в сфере благотворительности. Этот закон должен устанавливать границы, формы и методы государственной поддержки благотворительности. На его основе должны разрабатываться региональные законодательные акты, устанавливающие адаптированный к условиям конкретной территории порядок благотворительной деятельности.
5. На основе исследования предложено внести изменения и дополнения в действующее законодательство о благотворительной деятельности, в частности:
ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», должен:
содержать более соответствующее целям благотворительности определение такой деятельности, в качестве которого автором предлагается: «благотворительная деятельность - это добровольная и бескорыстная материальная или иная помощь граждан и юридических лиц тем, кто нуждается в такой помощи, состоящая в разовой или периодической передаче принадлежащих им денежных средств и (или) иных материальных ценностей или же осуществление иной поддержки для временного нивелирования остроты социальных или иных различий в пределах желаний благотворителя, а также бескорыстная деятельность граждан и юридических лиц по выполнению воли благотворителя или распределению собственных материальных ценностей и (или) денежных средств между теми, кто нуждается в их получении, а также бескорыстное выполнение работ, предоставление услуг, оказание иной поддержки». Это определение отличается от законодательного тем, что исключает имеющуюся неопределенность и противоречивость;
соответствовать содержанию двух иных основополагающих нормативных правовых актов - ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «Об общественных объединениях», из которых должны быть перенесены и соответственно адаптированы применительно к благотворительным организациям и благотворительной деятельности все правовые нормы, а также с содержанием иных Федеральных законов, определяющих порядок благотворительной деятельности и функционирования благотворительных организаций;
предусматривать процедуру участия граждан в осуществлении благотворительной деятельности, поскольку таковая не является исключительной прерогативой юридических лиц;
- закрепить возможность свободно выбирать социально полезные цели
благотворительной деятельности, для чего определенный в этом Федеральном
законе перечень не должен быть исчерпывающим;
в Гражданском кодексе РФ необходимо:
привести в терминологическое соответствие нормы ПС РФ и ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», заменив понятия «благотворительные фонды» и «благотворительные учреждения», примененные в ГК РФ, на более содержательное понятие «благотворительные организации»;
устранить правовые пробелы, которые возникли в результате провозглашения тех или иных обязанностей для благотворительных организаций и отсутствия какой-либо ответственности за их нарушение.
В целях совершенствования ведомственного нормативного правового регулирования предлагается внести дополнения в указание Генерального прокурора РФ от 17 декабря 2002 № 74/40 «Об организации взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями» в части активизации надзора за исполнением законодательства в сфере благотворительности, а также разработать и издать приказ Генерального прокурора РФ о совершенствовании надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение правонарушений, в том числе в сфере благотворительности, и участии прокуратуры в предупредительной деятельности.
На основе исследования предложены меры совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности мерами прокурорского надзора, уголовного преследования и координационной деятельности прокуратуры.
Теоретическая и практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в его направленности на решение актуальной социально-правовой проблемы - обеспечение законности в сфере благотворительности.
Результаты исследования расширяют имеющиеся в науке прокурорского надзора теоретические представления о сфере благотворительности как объекте надзорной деятельности. В диссертации предложены усовершенствованные основополагающие понятия «благотворительная деятельность» и «благотворительная организация»; проведено сравнительное исследование федерального и регионального законодательства, регулирующего благотворительную деятельность и на этой основе высказаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере; выявлены и описаны наиболее распространенные правонарушения, допускаемые в сфере благотворительности; обобщен и проанализирован теоретический опыт. В диссертации впервые комплексно исследуются вопросы обеспечения законности в сфере благотворительности, и определяется первостепенная роль прокурорского надзора по отношению к иным направлениям деятельности прокуратуры.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации положения и рекомендации направлены, в первую очередь, на качественное улучшение организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере благотворительности и могут найти применение в законотворчестве, при подготовке ведомственных нормативно-правовых актов и научно-методических и практических пособий, в осуществлении организационно-управленческих мероприятий органов прокуратуры, а также в учебном процессе, в том числе, в системе повышения квалификации прокурорских работников.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Осуществляя разработку проблем обеспечения органами прокуратуры законности в благотворительной деятельности, диссертант с конца 90-х годов XX века в различных формах производил апробацию и внедрение полученных результатов.
Основные положения и выводы диссертации были изложены в 12 публикациях и выступлениях на научно-практической конференции: «Повышение
эффективности профилактики преступлений и иных правонарушений: опыт и перспективы» (Москва, 27.09- 1999 г-); на практическом семинаре благотворительных организаций Подмосковья (г, Ступино, 18-20. 03. 2000 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социальной и криминологической профилактики преступлений в современной России» (Москва 18-20.04.2002г.); международной научно-практической конференции «Экономика, государство и общество в XXI веке» (Москва 20-21,04. 2005 г.); международной научно-практической конференции «Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в Российской Федерации» (Москва 14-16.12- 2005 г.)» а также изложены в 12 научных публикациях.
Кроме того, автором были подготовлены и направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации:
научный доклад «Участие благотворительных организаций в предупреждении преступлений» (2000 год), в котором содержались предложения по совершенствованию законодательства о благотворительной деятельности и привлечении благотворительных организаций к участию в деятельности по предупреждению преступлений;
аналитическая информация «Участие благотворительных организаций в предупреждении преступлений и прокурорский надзор за исполнением ими законов» (2001 год);
предложения по совершенствованию законодательства о благотворительной деятельности и благотворительных организациях (2001 год);
аналитическая справка «О состоянии правового регулирования благотворительной деятельности и основных направлениях его совершенствования» (2005 год).
По результатам диссертационного исследования для проведения «круглого стола в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» на тему «Состояние профилактики преступности в Российской Федерации», состоявшегося 7 декабря 2004 года, автором были подготовлены ма-
17 териалы о состоянии и перспективах повышения эффективности профилактики преступности в Российской Федерации, а также о состоянии правового регулирования деятельности по предупреждению правонарушений на уровнях субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, получившие положительную оценку в Комитете по безопасности Государственной Думы Российской Федерации.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, а также списка литературы и приложений.
Развитие законодательства о благотворительности в России
В настоящее время Конституция Российской Федерации в статье 7 гарантирует социальную защищенность граждан, провозглашая, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Далее она устанавливает, что «в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты»4. Одним из механизмов создания так называемых «иных гарантий социальной защиты», провозглашенных Конституцией Российской Федерации, выступает благотворительная деятельность или благотворительность.
Традиционно к благотворительности относят помощь социально уязвимым слоям населения, людям, находящимся за чертой бедности и пострадавшим от стихийных и иных бедствий, осуществление мер по реабилитации людей с ограниченными возможностями, охране здоровья, развитию культуры, образования и т.д.
Благотворительность, являясь негосударственной формой деятельности гражданского общества, входит в систему общественных институтов и занимает место среди различных общественных, неправительственных, некоммерческих организаций, к которым также относятся церковь, профсоюзы и др. Будучи достаточно многогранным явлением, благотворительность в своем развитии имела и имеет разные наименования, которые формировались раз- личными социальными группами, вкладывавшими в них свое содержание: такие как «благотворительность», «спонсорство», «меценатство», «филантропия» и др.5
Безусловно правы исследователи истории и теории прокурорского надзора, полагающие, что прокурорскую деятельность нельзя рассматривать вне специфики развития государственно-правовой системы, общественной и экономической жизни страны6, В связи в условиях фактического становления института благотворительности в Российской Федерации важно рассмотреть процесс становления этого института в нашей стране, как до революции, так и в последующие годы государство, определяя правовое поле благотворительной деятельности, тем самым оказывало определяющее влияние на содержание деятельности государственных органов по обеспечению законности в рассматриваемой сфере.
До революции в российском обществе под благотворительностью понималась «система основанных на дружелюбии действий, имеющих целью оказание помощи слабым членам общества, лишенным по той или иной причине возможности собственными силами обеспечивать себе минимум средств к существованию» , В то же время в православии под благотворительностью «разумелась та свободная, основанная только на чувстве любви к другому деятельность, которая направлена на возвышение его духовного и материаль- ного благосостояния» .
В советский период понятие «благотворительность» фактически исчезло из повседневного оборота и, если оно и находило употребление, то только для характеристики зарубежной капиталистической действительности. Нами установлено, что данное понятие отсутствует во всех изданиях Больших и Малых Советских энциклопедий, его не упоминают также и иные энциклопедические словари9. Начиная с 20-х годов XX столетия, благотворительность стала рассматриваться как атрибут капиталистического общества, при этом она противопоставлялась социалистическому социальному обеспечению10, которому была характерна экономическая политика выравнивания материального положения советских граждан, в связи с чем система социального обеспечения населения и его социальной поддержки фактически сделала институт благотворительности не востребованным. Вновь это понятие появилось в законодательных актах и различных изданиях в СССР только в конце 80-х годов XX столетия.
В настоящее время под благотворительностью понимается «помощь нуждающимся со стороны общественных организаций, государственных учреждений, церкви и частных лиц»11. Современный «Толковый словарь русского языка» под благотворительной деятельностью понимает «безвозмездные действия, поступки, направленные на общественную пользу»12. Однако, на наш взгляд, эти определения не в полной мере отражают сущность благотворительности. В частности, оба определения не указывают, что подобная помощь (действия, поступки) обязательно должна быть добровольной, без чего утрачивается ее благотворительная составляющая. Кроме того, второе определение отмечает только общественную пользу, хотя нередко такая польза, в первую очередь, может носить ярко выраженный индивидуальный характер (например, благотворительная помощь, адресованная одному конкретному лицу).
Характерно, что понимание взаимосвязи между благотворительностью и социальным обеспечением, неизвестное историкам до октября 1917 года и привнесенное в историческую науку советской историографией, оказалось однозначно воспринятым ныне действующей Конституцией Российской Федерации, которая в пункте 3 статьи 39 провозгласила, что «поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность». Таким образом, благотворительность, получив поощрительный режим реализации, выступила одной из дополнительных форм социального обеспечения.
В России практика благотворительной деятельности имеет глубокие исторические корни и часто встречается в древних русских летописях. О благотворительной деятельности упоминает также древнейший на Руси свод правил поведения «Домострой»13. Дошедший до нас один из древнейших законодательных актов, в котором отражены вопросы благотворительности, датирован 911 годом, когда князь Олег заключил с Византией договор о репатриации пленных14.
Институт благотворительности, обрел не только сугубо нравственную составляющую, но и глубинно политический фактор, поскольку с его помощью проповедовались свойственные российскому народу моральные ценности, основанные на готовности оказания помощи любому нуждающемуся. Эти принципы, исторически войдя в плоть и кровь нашего народа, превратились в важную составную часть его менталитета. На наш взгляд, наличие в менталитете российского человека подобной черты объясняет, почему благотворительность, возродившись лишь в 80-х годах XX столетия, смогла за считанные годы столь стремительно развиться в достаточно широкое общественное движение.
Современное состояние правового регулирования благотворительной деятельности в Российской Федерации
Федеральный закон от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»50 в части 1 статьи 3 установил, что «законодательство о благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации».
Проведенный нами сопоставительный правовой анализ показал, что в настоящее время на уровне Российской Федерации различные аспекты благотворительной деятельности регламентируются значительным числом (более 70) федеральных законодательных актов, из которых 46 приняты Государственной Думой Российской Федерации, 22 акта приняты до октября 1993 года в период действия Верховного Совета РСФСР, Кроме этих документов до настоящего времени не отменены и продолжают сохранять правовую силу 3 за- кона СССР, принятых в период 1988-1990 т\г. зарегистрированных Министерством юстиции СССР5Х.
Как видно из приведенного выше текста части 1 статьи 3 Федерального закона от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», законодатель достаточно конкретно классифицировал законодательные акты, регулирующие благотворительную деятельность, на общефедеральные и принятые на уровне субъектов Российской Федерации, а также, помимо этого, подразделил общефедеральные законодательные акты на несколько видов.
Однако подобная классификация на практике» на наш взгляд, выглядит несколько иначе, поскольку благотворительная деятельность оказалась более многогранным предметом правового регулирования, в результате чего классификация принятых законодательных актов на общефедеральном уровне представлена четырьмя группами.
Во-первых, - Конституция Российской Федерации, провозгласившая возможность осуществления благотворительной деятельности как таковой.
Во-вторых — основополагающие законодательные акты, специально принятые для регламентации процесса благотворительной деятельности и совместно образующие своеобразный неразрывный нормативный правовой комплекс основ такой деятельности.
В-третьих, - Кодексы Российской Федерации, в том числе, Гражданский, Налоговый, Об административных правонарушениях и др.
В-четвертых, - другие федеральные законодательные акты, определяющие иные виды деятельности (например, порядок проведения референдумов, медицинского страхования населения, образования имущественных фондов разных объединений и т.д.), в которых наряду с основными вопросами также затрагиваются различные частные обстоятельства благотворительной деятельности.
На уровне субъектов Российской Федерации действует значительное число принятых в соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» местных законов, специально посвященных регулированию благотворительной деятельности.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, в пункте 3 статьи 39 провозгласила, что «поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность»- Таким образом, благотворительность как форма общественной деятельности не только признается Конституцией, но и имеет поощрительный режим реализации.
Комплекс основополагающих законодательных актов , совместно регламентирующих процесс осуществления благотворительной деятельности, образован тремя федеральными законами, каждый из которых рассматривает благотворительную деятельность со своей стороны. К их числу относятся Федеральный закон от 11 августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», устанавливающий общий порядок осуществления подобной деятельности и организационные формы ее проведения, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»53, рассматривающий благотворительную деятельность как одну из функций общественных объединений и Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»54, рассматривающий благотворительную деятельность как одну из функций некоммерческих организаций. Благодаря наличию этих федеральных законов благотворительная организация одновременно рассматривается как общественное объединение и некоммерческая организация. При этом каждый из названных федеральных законов также внес свой вклад в формирование современного понимания благотворительной деятельности. В частности;
- Федеральный закон от Л августа 1995 года № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» в статье 1 устанавливает, что под благотворительной деятельностью «понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки».
Состояние законности в сфере благотворительности и типичные правонарушения, допускаемые в процессе благотворительной деятельности
Понятие законности в теории права относится к числу основополагающих положений, которое постоянно находится в поле зрения юристов - как теоретиков, так и практиков. Поэтому закономерно, что его рассмотрению традиционно уделялось и уделяется повышенное внимание, в связи с чем значи-тельное число авторов в своих работах в той или иной мере подвергают его разностороннему рассмотрению. В зависимости от взглядов авторов содержание этого понятия варьируется.
Так, М.И. Абдулаев считает, что законность - это принцип государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп97. В свою очередь, С.С. Алексеев полагает, что законность - это требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, т.е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами тех юридических норм, которые содержатся в законах98. Таким образом, С.С. Алексеев терминологически связывает понятие «законность» с законами и исключает из содержания «законность» иные виды нормативно-правовых актов, упоминаемых М.И. Абдулаевым.
Другой позиции придерживаются К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева, считающие, что законность - это неуклонное соблюдение и исполнение предписаний Конституции РФ, законов и соответствующих им иных нормативных актов всеми государственными и негосударственными учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами .
Нет необходимости приводить все иные подходы и определения понятия «законность», тем более что их содержательный анализ не является предметом исследования настоящей диссертации. Следует лишь отметить, что нам наиболее близко понимание законности как точное и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Особого внимания, с нашей точки зрения, требует анализ одного из основных понятий, используемых нами в диссертационном исследовании — «сфера благотворительности».
По нашему мнению, сферу благотворительности100 (благотворительной деятельности) образуют как благотворительные организации, так и иные общественные объединения, коммерческие и иные организации, а также граждане, осуществляющие благотворительную деятельность и связанные в связи с этим социальными, экономическими, правовыми и иными отношениями, возникающими между ними в процессе осуществления такой деятельности на основе требований законов и подзаконных актов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления101.
В этой связи законность в сфере благотворительной деятельности мы рассматриваем как точное и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, регламентирующих правоотношения в рассматриваемой нами области, всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Такой подход нам представляется наиболее универсальным, поскольку в этом случае субъектами обеспечения законности выступают все правоприменители, т.е. граждане, их объединения, должностные лица, государственные органы, коммерческие и иные организации, а не сугубо только благотворительные.
Если подходить с формальных оснований, то на протяжении нынешнего тысячелетия количество юридических лиц, которые при создании сочли необходимым зарегистрироваться как благотворительные организации, составляет около 5000. В частности, на 1 января 2001 года, как утверждали благотворители, в стране действовало около 480 тысяч некоммерческих организаций, (около 22% из них занимались социально ориентированной деятельностью), из которых 5029 было зарегистрировано в соответствии с законодательством РФ как благотворительные 102. Примерно те же цифры в отношении благотворительных организаций приводятся и Минюстом России, согласно которым в 2002 году в стране насчитывалось 5102 благотворительные организации, в 2003 их стало 5163, в 2004 - 5033104.
Однако, как показало наше исследование, благодаря особенностям ныне действующего законодательства в Российской Федерации благотворительной деятельностью занимаются не только организации, зарегистрированные как благотворительные, но и многочисленные коммерческие и некоммерческие организации иной направленности (правозащитные организации, религиозные объединения105, учреждения культуры, финансовые структуры, политические партии и др.). Так, наш анализ данных, приведенных в издании аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации10, показал, что из 2024 правозащитных организаций Российской Федерации в уставах более 70% из них прямо или косвенно провозглашалась благотворительная деятельность.
Таким образом, сфера благотворительности охватывает намного больше субъектов, чем насчитывается организаций, зарегистрированных как благотворительные. Как отмечают сами благотворители, в настоящее время «в некоммерческом секторе работает около 2% трудоспособного населения в качестве сотрудников, добровольцев и консультантов, из которых многие оказывают благотворительные услуги. Результатом их деятельности стало оказание помощи и услуг для десятков миллионов человек. Ежегодно эти организации привлекают в социальную сферу в виде пожертвований, грантов и иных целевых поступлений около 15 млрд. рублей из внебюджетных источников. Для определенного числа граждан нашей страны благотворительные организации являются местом, где они находят безвозмездную помощь, поддержку и доступные услуги. С началом перестройки благотворительность была признана как важная, необходимая и неотъемлемая часть общественного участия».107
Анализ этих и иных источников привел нас к однозначному выводу, что в настоящее время в России не менее половины от общего числа зарегистрированных некоммерческих организаций в той или иной степени независимо от заявленной направленности своей деятельности, осуществляют благотворительность. Учитывая, что согласно словам Президента Российской Феде-рации В.В. Путина , в стране в середине 2005 года насчитывалось более 600 тыс. некоммерческих общественных организаций, то число субъектов сферы благотворительности из числа только лишь таких организаций, должно составлять не менее 300 тысяч. Учитывая, что благотворительной деятельностью также занимаются многочисленные коммерческие и иные организации различной направленности, а также и частные лица, то вполне правомерно сделать вывод, что реальную численность субъектов, входящих в сферу благотворительности, за деятельностью которой необходимо осуществлять контроль и надзор, точно определить невозможно, однако, по нашим представлениям, их количество должно составлять не менее 500 тысяч.
Пути совершенствования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере благотворительности мерами прокурорского надзора
Проведенное исследование показало, что вопросам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в различных сферах, как и вопросам о роли и месте прокуратуры в системе государственных органов в разные периоды уделялось значительное внимание ученых и практиков241. Вместе с тем следует признать, что комплексных диссертационных исследований по проблемам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере благотворительной деятельности до настоящего времени не проводилось. Между тем, это направление прокурорского надзора обладает определенной присущей только ему специфичностью и имеет свои организационно-методические особенности 242.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о благотворительной деятельности представляет собой самостоятельную, специфичную деятельность, которая заключается в осуществлении от имени государства надзора за единообразным исполнением законодательства, регулирующего отношения, связанные с добровольной деятельностью граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Таким образом «интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом»243.
В наши дни благотворительная деятельность пока еще редко становится объектом прокурорского надзора, хотя в разнообразных благотворительных организациях сосредоточиваются- значительные денежные и материальные средства, а их руководителями совершаются различные правонарушения.
Новизна предмета прокурорского надзора, вызванная сравнительно недавним возрождением сферы благотворительности, а также пока еще только лишь складывающаяся практика осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о благотворительной деятельности приводит к тому, что многие прокуроры недостаточно неэффективно используют свои полномочия для выявления и пресечения нарушений законов о благотворительной деятельности и привлечения виновных к ответственности, хотя благотворительность как форма сбора и концентрации денежных и иных средств, а также большая свобода при распоряжении ими привлекает внимание не только добропорядочных граждан, желающих посвятить себя благородному делу помощи нуждающимся, но и всевозможных правонарушителей.
Цели прокурорского надзора в сфере благотворительной деятельности вытекают из положений законодательства, регламентирующих деятельность органов прокуратуры, в частности, из содержания ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Основная цель состоит в том, чтобы методами про- курорского надзора способствовать государству в обеспечении верховенства закона в отношениях, связанных с благотворительной деятельностью, а также с защитой прав и свобод человека и гражданина в этой сфере отношений.
Необходимость сохранения единого правового пространства Российской Федерации, в том числе в сфере благотворительной деятельности актуализирует надзорную деятельность прокуроров в данном направлении. Важность такой работы подчеркнута в пункте 4 приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 года № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» 2 , в котором он потребовал «обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам».
Учитывая огромную значимость сохранения единого правового пространства страны, Генеральный прокурор РФ в пункте 3 этого приказа потребовал осуществлять надзор за законностью правовых актов, издаваемых различными поднадзорными субъектами, в том числе представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами контроля, их должностными лицами независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого прокурору следует использовать систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки и иные мероприятия, а также наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).
