Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Оценка состояния законности и обеспечения прав граждан Российской Федерации в сфере экологии 13
1. Конституционные требования в области охраны прав граждан в экологической сфере и их соблюдение 13
2. Общая характеристика законодательства в сфере экологии и оценка эффективности его применения 37
3. Характеристика преступлений и иных правонарушений, совершаемых в сфере экологии 58
Глава 2. Организация прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и борьбы с экологическими правонарушениями 72
1. Цели и задачи прокурорского надзора в сфере экологии 72
2. Организация природоохранной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации 84
Глава 3. Проблемы совершенствования прокурорского надзора в сфере экологии 100
1. Основные направления природоохранной деятельности органов прокуратуры 100
2. Деятельность Волжской межрегиональной природо охранной прокуратуры 118
3. Проблемы совершенствования деятельности органов прокуратуры в сфере экологии 136
Заключение 147
Список литературы
- Конституционные требования в области охраны прав граждан в экологической сфере и их соблюдение
- Общая характеристика законодательства в сфере экологии и оценка эффективности его применения
- Организация природоохранной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- Основные направления природоохранной деятельности органов прокуратуры
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сложный и противоречивый процесс преобразований в стране и сопровождающие его негативные явления (несовершенство законодательной базы и механизма ее реализации, правовой нигилизм, рост преступлений и иных правонарушений и т.д.) со всей очевидностью показал, что их преодоление, стабилизация положения и создание условий для развития Российской Федерации как правового государства, возможны только при условии обеспечения законности и правопорядка.
Однако, проведенные автором исследования, да и сама жизнь доказывают - невозможно навести правопорядок в охране природы без укрепления законности в других сферах жизни общества, и прежде всего - в экономике. Преступные злоупотребления в экономике и экологические преступления - взаимосвязанные компоненты единой криминальной среды. Радикальные рыночные реформы явно расстыковали экономический и экологический интересы, создали дискомфорт в человеческом бытии.1 Негативные последствия экологических нарушений с каждым годом все больше и больше ощущаются на Урале, в Сибири, в Подмосковье.
Лицензии на добычу полезных ископаемых и вывоз ценного сырья за рубеж выдаются с необычайной легкостью. Ситуация осложняется распадом прежней системы контроля и отсутствием новой, постоянными реорганизациями природоохранных учреждений и струк-
1 См.: Сухарев ^.^.Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность.// Криминологические и правовые проблемы обеспечения экология-ческой безопасности-М.,1996, с.3-7; Основы государственной политики борьбы с преступностью. - М.,1997, с.9-10.
тур. Контроль за использованием режимных и сельскохозяйственных земель считается пережитком тоталитаризма.
Правонарушения в сфере экологии не имеют социальных и территориальных границ и развиваются в рамках трансграничных экологических и естественно-географических образований.
Острота накопившихся проблем и постоянная потребность в их решении вызывают необходимость повернуться лицом к защите законных прав на благоприятную среду обитания и интересов человека и гражданина в сфере экологии.
Ухудшение экологической ситуации в стране, необходимость обеспечения экологической безопасности населения обуславливают совершенствование системы анализа состояния правовой системы в области экологии, поиска путей и направлений повышения природоохранной деятельности, ее реформирования.
В актах государственной власти как законодательной, так и исполнительной в последние годы постоянно подчеркивается необходимость реформирования правоохранительной деятельности в сфере экологии, развития усилий по решению соответствующих задач. Принимаются целенаправленные программы по реабилитации экологически неблагополучных регионов.1
Время ставит вопрос о широком выходе общественных наук на конкретные нужды практики, требует, чтобы ученые-обществоведы чутко реагировали на происходящие перемены в жизни, держали в поле зрения новые явления, делали выводы, способные верно ориентировать практику.
1 См.:Указ Президента РФ от 01.04.96г. №440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Указ Президента Российской Федерации от 4.02.94 г. №236 "О госу-дартвенной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению утойчи-вого развития"; Постановление Правительства РФ от 19.02.96г. №155 "О плане действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы".
Понятно, что любая практическая деятельность по определению эффективности средств воздействия на экологическую сферу, на сокращение экологической преступности невозможна без проведения систематической и глубокой научной проработки всего комплекса проблем, от решения которых зависит изменение неблагоприятных тенденций в данной сфере, без объективного анализа состояния преступности в сфере экологии, изучения достаточно подвижных механизмов ее экономической обусловленности, определения стратегии и тактики использования всех средств и методов предупреждения и борьбы.
Все эти проблемы относятся к числу недостаточно разработанных, в то же время крупномасштабных и актуальных. От правильного комплексного их решения зависит научно обоснованное определение политики в области охраны окружающей природной среды и прокурорского надзора в сфере экологии.
До настоящего времени не предпринималось попыток проанализировать взаимосвязь экологического состояния Российской Федерации и прокурорского надзора в данной области, базирующегося на опыте действующих природоохранных прокуратур, проблем организации прокурорского надзора и борьбы с экологическими преступлениями.
Именно руководствуясь необходимостью такого подхода к поиску решений, способных эффективно влиять на процесс противодействия экологической преступности, обеспечивать правовую охрану окружающей природной среды и было предпринято настоящее исследование.
В юридической науке проблемами теории прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере уделялось определенное внимание и ранее.
Несомненный вклад в развитие данного прикладного направления внесли ученые Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ермаков В.Д., Ерофеев Б.В., Жевлаков Э.Н., Колбасов О.С., Осипов Г.И., Петров В.В., Рябцев В.П., Серов Г.П., Скоромников К.С., Сухарев А.Я., Шестерюк А.С. и другие.
Только в последние годы опубликовано ряд крупных работ, посвященных исследованию проблем экологической преступности, теории прокурорского надзора в сфере экологии и роли специализированных прокуратур в обеспечении охраны природной среды.1
С учетом этого автор не ставил задачу найти в этой проблематике свою собственную, ранее никем не разрабатываемую тему. Была предпринята попытка на основе теоретического обобщения, творческого анализа накопленного в разные периоды усилиями многих ученых на различных направлениях и уровнях научного потенциала (Данилов-Данилян В.И., Казанцев Н.Д., Моисеев Н.Н., Реймерс Н.Ф., Яблоков А.В.), используя результаты сравнительно-правовых и криминологических исследований и иную информацию, полученную в последние годы в процессе работы над диссертацией, рассмотреть данную проблему с позиций комплексного ее решения, сформулировать и обосновать новые перспективные направления, формы и методы прокурорского надзора за исполнением законодательства в области охраны окружающей природной среды и санитарного благополучия населения.
Цель и задачи исследования. Целью исследования автор считает поиск путей, форм и методов совершенствования природоохранитель-
1 Экологическая преступность: ее социальные корни и общественная опасность, - М.,1996; О роли специализированных прокуратур в обеспечении охраны природной среды. - М.,1996; Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. -М.,1996; Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. - М.,1996 ; Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности. - М.,1996 и др.
ной деятельности органов прокуратуры, с тем чтобы реально пытаться приостановить рост экологических правонарушений, устранить те нарушения экологического законодательства, которые носят повсеместный характер, и тем самым обеспечить выполнение конституционных положений, направленных на обеспечение права каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую природную среду.
Для достижения этой цели были определены конкретные задачи исследования:
проанализировать состояние окружающей среды, определить уровень экологической безопасности в Российской Федерации;
изучить и проанализировать структуру, динамику, тенденции экологических преступлений и иных правонарушений, совершаемых в сфере экологии; определить причины и условия, способствующие их росту;
исследовать природоохранную деятельность органов прокуратуры РФ;
определить место и роль природоохранных прокуратур в системе органов прокуратуры с целью повышения действенности прокурорского надзора в сфере экологии;
оценить эффективность деятельности прокурорской системы в природоохранной сфере и на этой основе выявить пробелы и иные недостатки прокурорского надзора; разработать предложения и рекомендации по ее совершенствованию.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Диссертационное исследование базируется на положениях и выводах общей теории познания, на диалектическом, междисциплинарном, конкретно-историческом и системных подходах. Применялись статистический, сравнительно-правовой методы исследования. Тща-
тельно анализировалась природоохранная деятельность Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Волжской природоохранной прокуратуры, природоохранных прокуратур других городов и районов, межрайонных прокуратур. Анализировалась деятельность органов прокуратуры в сфере экологии и в ряде республик бывшего СССР. Выбор применявшихся конкретных методик всегда зависел от предмета исследования и характера поставленных проблем.
В процессе исследования автор опирался на Конституцию РФ, а также международные договоры и соглашения России и других стран по вопросам, относящимся к исследуемой проблематике. Была изучена относящаяся к теме юридическая, философская, социологическая литература (список использованной литературы содержит более 230 наименований). При написании диссертации использованы опубликованные работы отечественных авторов по теории прокурорского надзора, уголовному праву, криминологии. По специальной программе изучены 240 уголовных дел, разнообразная надзорная, организационно-управленческая и иная служебная документация в Тверской, Осташковской, Ярославской, Рязанской, Самарской, Волгоградской, Астраханской, Нижегородской межрайонных природоохранных прокуратурах за период с 1991 по 1996 годы.
Был использован обширный фактологический и аналитический материал, собранный в процессе работы в бригадах, изучавших состояние прокурорского надзора в различных регионах России.
В отделе по надзору за исполнением законов об охране природы Генеральной прокуратуры РФ изучались копии надзорных актов, внесенных нижестоящими органами. Автором сделана попытка оценить степень обратного влияния по поводу отраженных в них нарушений законности, а также использования содержащейся в них информации о
состоянии законности при принятии управленческих решений, подготовки приказов, инструкций, обзоров, информационных писем и т.д.).
Особое место в работе принадлежит творческому осмыслению многочисленных исследовательских материалов, полученных учеными Научно-исследова^тельского института проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной Прокуратуры РФ, Экологополи-тологического университета, Института законодательства и сравнительного правоведения, материалов научно-практических конференции и совещаний по проблемам экологии.
В работе использован комплекс методик, интерпретированных к характеру исследовательских задач: анализ экологической, экономической и уголовной статистики; методы опроса, экспертных оценок, изучения профилактических материалов, интервьюирование, беседы.
Диссертация явилась итогом более чем пятилетнего изучения взаимосвязи экономических, правовых проблем с проблемами прокурорского надзора в сфере экологии.
В процессе исследования собран обширный материал, характеризующий состояние эколого-правовой обстановки в стране. Изучена отечественная и зарубежная практика, информационные материалы Минюста, Министерства экологии и природных ресурсов, Госкомэкологии РФ, Генеральной прокуратуры РФ.
Достоверность полученных результатов и обоснованность выводов исследования обеспечивалась репрезентативностью выборок, комплексным характером и предварительной апробацией применявшихся методик, экспериментальной проверкой основных научных предложений и рекомендаций.
Научная новизна проведенного исследования состоит прежде всего в том, что диссертация представляет собой по существу первое в новых социально-экономических условиях развития Российского го-
сударства самостоятельное исследование проблем природоохранной деятельности органов прокуратуры РФ, построенное на комплексном системном подходе. Сформулированы цели и задачи природоохранной деятельности органов прокуратуры, определены основные причины несовершенства прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды, предложены основные пути и методы устранения нарушений природоохранительного законодательства средствами прокурорского надзора.
Практическая значимость исследования состоит в теоретическом и эмпирическом обосновании авторской концепции преодоления негативных тенденций в сфере охраны окружающей природной среды средствами прокурорского надзора. Результаты исследования могут быть учтены при разработке федеральных и региональных программ борьбы с экологическими преступлениями и иными правонарушениями, направлены на обеспечение действенного надзора за исполнением законов об охране природы. Исследовательские материалы по организации прокурорского надзора в сфере экологии могут быть использованы для разработки предложений по развитию прокурорской системы.
Полученные данные позволяют уже сегодня более целенаправленно, с использованием достижений науки осуществлять надзор за исполнением законов об охране окружающей природной среды. Они имеют большое значение для дальнейшего развития научных исследований различных аспектов прокурорского надзора в сфере экологии.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе профессиональной деятельности автора - в ходе расследования уголовных дел, проведения прокурорских проверок по исполнению законов об охране природы, при подготовке экспертных заключений по проектам решений Рязанской областной Думы, Осташковской город-
ской администрации Тверской области, а также в ходе выступлений с докладами и сообщениями на теоретических и практических конференциях, совещаниях в органах местного самоуправления городов Осташков, Ржев, Тверь, В. Волочек, Рязань, на собраниях коллективов предприятий и учреждений в Тверской и Рязанской областях. Основные положения исследования и его результаты отражены в публикациях автора.
Основные положения, выносимые на защиту.
Экологические правонарушения по массовости и опасным последствиям представляют угрозу для жизни и здоровья граждан, для безопасности российского общества и государства в большей степени, чем большинство иных противоправных деяний, включая экономическую, насильственную и иную так называемую общеуголовную преступность.
Основные дефекты правоохранительной деятельности в сфере экологии связаны с: несовершенством природоохранительного законодательства; недооценкой особой опасности экологических правонарушений; высокой их латентностью; отсроченным и скрытым характером негативных последствий экологических правонарушений; безнаказанностью лиц, совершающих правонарушения в экологической сфере; неадекватным реагированием властных и правоохранительных структур на экологические правонарушения.
Необходимо постоянное и системное совершенствование правовых, экономических и социальных мер предупреждения правонарушений в сфере экологии, а также законодательства, регулирующего ответственность за экологические правонарушения.
Важнейшим условием успешного решения обеспечения законности в сфере экологии является эффективное функционирование экономического механизма природопользования.
Требуется существенно укрепить систему природоохранных и правоохранительных органов, осуществляющих контроль за выполнением хозяйствующими субъектами экологических требований и соблюдения законов в области охраны окружающей среды.
Необходимо разработать и ввести в действие правовые и организационные механизмы, которые позволили бы органам прокуратуры в соответствии с Законом Российской Федерации усилить свою природоохранную функцию как координатора борьбы с экологическими правонарушениями.
Необходимо концептуально обосновать и приступить к реализации идеи создания в Российской Федерации экологической юстиции - системы государственных органов защиты прав человека и гражданина в сфере экологии, обладающей мерами эффективного принуждения к исполнению норм экологического законодательства.
Конституционные требования в области охраны прав граждан в экологической сфере и их соблюдение
Конституция Российской Федерации определила права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Эти конституционные требования конкретизированы и развиты в обширном экологическом законодательстве, в том числе через установление нормативов и лимитов по качеству окружающей среды, создание системы мониторинга и контроля в экологической сфере и установление механизмов выявления причиняемого ущерба экологическими правонарушениями и определения порядка его возмещения. Благоприятной окружающую среду можно считать, если ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкое, неистощимости, экономической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.2
В соответствии с действующим в России законодательством конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду должно быть обеспечено: планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения; предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды; возмещением в судебном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований экологической безопасности населения. Однако на сегодня есть все основания заключить, что жизненно важное для каждого гражданина конституционное право на благоприятную окружающую среду нарушается практически на всей территории России, а законодательные положения, призванные этого не допускать, в основе своей весьма малоэффективны.
Вот только наиболее общие официальные сведения, со всей очевидностью доказывающие, что данные требования Конституции РФ не соблюдаются в отношении (большей части населения страны. 1. По результатам социологических исследований, проведенных в 1989-1990 гг. учеными Института социологических исследований АН СССР, проблемы окружающей среды занимают 2-ое ранговое место среди 12 наиболее острых проблем для населения России. Россия входит в число стран с кризисной экологической обстановкой. По оценкам специалистов, 16% территории России представляют собой зоны экологического неблагополучия, где проживают более половины населения страны. Качество окружающей природной среды по своим последствиям является фактором, способным дестабилизировать государственную безопасность Российской Федерации.1
В "Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" констатируется, что возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, фактически не предложила ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества.2
Именно противоречия между экологическими и экономическими интересами общества во многом стали причиной экологической катастрофы в Чернобыле, способствовали тому, что терпят бедствие Байкал, Волга, многие другие реки и моря (Черное, Азовское, Каспийское, Карское), заражают природу полигоны в Семипалатинске и на Новой Земле, промышленные предприятия индустриального Урала, Кузбасса и многих других регионов.
2. По данным Госкомэкологии Российской Федерации, 85% населения дышат воздухом, загрязненным выше предельно допустимых нормативов. Среднегодичные концентрации веществ, загрязняющих атмосферу, превышают ПДК (предельно допустимые концентрации) в 205 городах. Число жителей, проживающих на территории, где концентрации различных вредных для их здоровья веществ достигают 10 ПДК, составляет 40,1 млн. человек. 3. На основе анализа ежегодных Государственных докладов "О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации", можно заключить, что под влиянием хозяйственной деятельности продолжается прогрессирующее истощение водных ресурсов рек юга Европейской части России. Практически исчерпаны возможности безвозвратного водоотбора в бассейнах рек Кубани, Дона, Терека, Урала и ряда других.
Многолетние наблюдения за динамикой качества поверхностных вод, проводимые контролирующими природоохранными органами на 1343 водных объектах, фиксируют тенденцию роста степени их загрязнения, увеличение числа створов с высоким уровнем загрязнения воды (более 10 ПДК) и случаев экстремально высокого загрязнения водных объектов (свыше 100 ПДК).
Общая характеристика законодательства в сфере экологии и оценка эффективности его применения
Прежде чем характеризовать сегодняшнее состояние законодательства Российской Федерации в сфере экологии необходимо хотя бы кратко рассмотреть основные этапы его становления и развития в предшествующие годы.
В советской России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.
"Массив" именно природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 годы и включал: Земельный кодекс РСФСР (1970г.), Водный кодекс РСФСР (1972г.), Лесной кодекс РСФСР (1978г.), Закон РСФСР "Об охране атмосферного возду-ха"(1982г.)идр. Основное внимание в природноресурсовом законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона "Об охране атмосферного воздуха" отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется тем, что в конце 60-х, начале 70-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнений в России не имела сегодняшней остроты, а также не была достаточно осознана высшими органами государственной власти, в том числе Верховным Советом РСФСР, и не являлась предметом последовательной и квалифицированной научной проработки.
Вообще в оценке истории развития советского и сегодняшнего постсоветс кого российского экологического законодательства надо учитывать как минимум два обстоятельства:
1. Возникнув в 1917-1918 годах как советское российское законодательство, оно длительное время развивалось через законодательные акты Союза СССР и было лишено своей самостоятельности и специфики.
2. С начала и до конца 80-ых годов экологическое законодательство преимущественно развивалось в рамках земельного и природо-норесурсового законодательства. Хронологически "движение" российского законодательства в экологическую сферу происходило следующим образом.
Период 1917-1922 годов отмечен возникновением и становлением законодательных актов об охране и использованию природных ресурсов.1
Затем в 1922-1957 годах развивалось союзное законодательство природноресурсного направления. В 1957-1963 годах во всех республиках бывшего СССР были приняты законы об охране природы. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". Он содержал статьи по охране земель, недр, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл. Он не содержал эффективных природоохранных мер, механизма их обеспечения и не предусматривал мер правовой ответственности за нарушение собственных положений.
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли нормативные процессы регулирования природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.
Только в октябре 1972 г. забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов были признаны на сессии Верховного Совета СССР одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разрабатывать Правительству СССР.
Эти мероприятия впоследствии были регламентированы не законом, а совместным Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г.1 Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды это постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. Планы охраны природы, утвержденные соответствующими представительными органами, становились юридически обязательными.2
Позже, 1 декабря 1978 г., было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов".3 С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования это постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.
Организация природоохранной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
России сегодня нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль "компенсатора" в государственном природоохранном механизме. Это осознается сегодня представителями практически всех ветвей власти.1
Надзорная деятельность прокуратуры имеет решающее значение для ее взаимоотношений с другими властными органами. В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов". Одновременно она способствует взаимодействию всех ветвей власти, их согласованному функционированию.
Функционально прокурорский надзор за исполнением природоохранного законодательства слагается из: выявления нарушений этого законодательства, допускаемых как юридическими, так и физическими лицами; установления обстоятельств, способствующих этим нарушениям ( стадия выявления правонарушений); устранения выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям (стадия устранения правонарушений); принятие мер по привлечению к установленной законами ответственности лиц, допустивших нарушения природоохранительного законодательства; предупреждение нарушений природоохранительного законодательства. Собственно в этом выражается основное содержание прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды, его сущность.2
Эффективность деятельности на всех этих направлениях во многом зависит от того, как организована система органов прокуратуры. Рассматривая в историческом аспекте формирование и последующие изменения ее организационной структуры, можно констатировать, что эти процессы происходили зачастую под воздействием волюнтаристских либо политических решений. Это относится как к системе органов прокуратуры в целом, так и к изменениям их внутренней структуры.
Действовавшие в 20-е годы трудовые прокуратуры, а также военные прокуратуры создавались по существу "внутри" ведомственных систем, что неизбежно сказывается на качестве надзора. В последующем такой подход сохранился при создании специальных прокуратур в системе военно-промышленного комплекса (второе управление).
В настоящее время основным принципом формирования органов прокуратуры выступает соответствие их организационной структуры принятому в государстве административно-территориальному делению. Этот принцип дополняется производственным, когда базисные (управленческие, хозяйственные) организационные структуры и процессы их деятельности технологически не совпадают с административным делением либо, когда правонарушения и их последствия развиваются под действием не социальных, а иных, в том числе и экологических, естественно-географических закономерностей. Именно с этим связано, на наш взгляд, вполне обоснованное и оправданное воссоздание упраздненных в 1961 году транспортных прокуратур, образование и развитие специализированных природоохранных прокуратур.
Структура аппаратов органов прокуратуры и их функции находятся в отношениях формы и содержания, взаимодействия и взаимовлияния.
Стратегический просчет кардинальной реорганизации структуры аппаратов прокуратур в 1934 году, от которой вскоре пришлось отказаться, заключался в требовании ее единообразного проведения на всех уровнях и ликвидации функциональных отделов, их организации по производственному или производственно-территориальному принципу (отделы промышленности, сельского хозяйства и т.п.). В них целиком сосредотачивался надзор в данной сфере, расследование пре ступлений и иные функции. Это искусственно разделило органы прокуратуры на специализированные " микропрокуратуры", разорвало внутренние организационные связи.
Многочисленные изменения структуры аппаратов прокуратуры бывшего Союза ССР связывались с различными изменениями государственных приоритетов развития экономики и социальных сфер. Влияние таких решений усиливалось при распространении на всю систему прокуратуры, поскольку действовало указание Генерального прокурора СССР, запрещавшее создавать в аппаратах нижестоящих прокуратур подразделений, непредусмотренных структурой центрального аппарата (№ 10-Ф-153 от 26.08.57 г.). Точное воспроизведение этой структуры без должных обоснований имело негативные последствия, как и требования организовать единообразно работу в органах прокуратуры на всех уровнях только по предметному или предметно-зональному принципам. Внутренняя структура органов прокуратуры не может быть единообразной во всех территориальных образованиях( субъектах, районах и т.д.) на различных уровнях функционирования системы. Она неизбежно должна учитывать особенности демографического, социально-экономического пространственного и иного состояния регионов, быть максимально адаптированной к этим условиям при неизменности функционального содержания деятельности прокуратуры. Не случайно, что в районном звене распределение обязанностей между прокурорскими работниками при всех изменениях в организации работы в вышестоящих органах происходили прежде всего на функциональной основе.
Основные направления природоохранной деятельности органов прокуратуры
Приоритетные направления в организации природоохранной деятельности органов прокуратуры предусматривают вопросы надзора за исполнением международных обязательств России по охране биоресурсов морей, мигрирующих видов животных, трансграничных водостоков, по борьбе с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха, а также по гармонизации юридико-технических мер по возмещению вреда, причиненного воздействием на природную среду, а также надзор за исполнением действующих в сфере экологии (включая природопользование, охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности) нескольких сотен законов и указов нормативного характера Президента РФ, оказание прокуратурой действенной помощи различным ветвям власти в их деятельности в сфере экологии.
В количественных показателях результативность деятельности органов прокуратуры может быть охарактеризована, например, следующими данными: в 1996 году ими выявлено 18531 нарушение природоохранительного законодательства (в 1995 г.- 16513), 2764 лица привлечены к дисциплинарной ответственности (в 1995 г. - 2867), 996 лиц - к материальной ответственности (в 1995 г. - 1379) и 3451 лицо - к административной ответственности (в 1995 г. - 3998). Более активно прокуроры стали обращаться в суды с исками, связанными с нарушениями природоохранительного законодательства и возмещением причиненного природе ущерба. Так, в 1996 г. по сравнению с 1995 г. на 27% возросло количество исков (1462 и 1152 соответственно) о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране природы. Из рассмотренных судами исков удовлетворено 96,3% на сумму около 20 млрд. рублей. Число лиц, привлеченных к материальной ответственности по делам указанной категории в 1996 году увеличилось на 16%.
Активно используется прокурорами право на обращение в арбитражные суды в целях признания недействительными правовых актов органов представительной и исполнительной власти, противоречащих законам об охране и рациональном использовании природных ресурсов.
Путем обращения в арбитражные суды прокуроры добиваются принятия решений о возмещении ущерба, причиненного загрязнением водных бассейнов, массовой гибелью рыбы, уничтожением животного мира, естественных пастбищ, мест обитания охотничье-промысловых млекопитающих, птиц, рыб. Так, по иску одного из прокуроров Чувашской республики в интересах управления "Средневолжскрыбвод" арбитражным судом было принято решение о взыскании с АО Тор-номарийсксельхозхимия" 37,5 млн. руб. за ущерб, причиненный загрязнением р.Сундырь Волжского бассейна, приведшим к массовой гибели рыб.
Работу по предъявлению исков по экологическим правонарушениям ведут многие прокуроры. Наиболее активны прокуроры Пермской, Сахалинской области, Красноярского края, Республик Татарстан, Удмуртия, Ямало-Ненецкого автономного округа и других регионов. В 1994-1995 гг. по экологическим преступлениям органами прокуратуры направлено в суд 315 уголовных дел на 464 человек.
Однако приведенные данные одновременно свидетельствуют, что количество возбуждаемых уголовных дел и административных производств явно не соответствует числу реального совершаемых правонарушений и отражает всю неадекватность реакции органов государственного контроля и правоохранительных органов на сложившуюся кризисную ситуацию в экологической сфере.
Природоохранная деятельность органов прокуратуры сложна и многообразна. Только за последние годы территориальными прокуратурами были проведены проверки исполнения законодательства, направленного на обезвреживание токсичных отходов; предотвращение распространения радиоактивных и других опасных веществ; предотвращение истребления рыбных запасов, незаконного вывоза биологических и иных ресурсов за рубеж; охрану морской экономической зоны, животного мира; соблюдение водного, лесного, земельного законодательства, режима особо охраняемых территорий, законодательства по преодолению последствий чернобыльской аварии и по другим вопросам.
По результатам этих проверок внесены представления руководителям федеральных министерств и ведомств, направлены информации Президенту РФ, Правительству РФ с постановкой конкретных вопросов об усилении контроля за соблюдением природоохранительного законодательства, устранении противоречий в законах. Однако, если оценивать в целом уровень природоохранной деятельности органов прокуратуры, то следует признать, что он все еще крайне низок, а сама деятельность прокуратуры в данной сфере все еще малоэффективна.
Нарушения природоохранительного законодательства носят массовый и повсеместный характер. Проверки, проведенные органами прокуратуры в период 1990-1997г.г. в ряде республик, краев и областей, включая многие регионы Крайнего Севера, показали, что допускаются грубые нарушения законов об охране природных ресурсов, а также запасов морской экономической зоны и континентального шельфа.
В нарушение п.2 Указа Президента Российской Федерации от 05.05.92 г. N 436 "Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации" в ряде мест процветает самовольное перераспределение природных ресурсов. Так, глава администрации Приморского края, превышая свои полномочия, вынес постановление № 281 "О разрешении лицензионного лова сельди в заливе Петра Великого в 1992 г.". По протесту прокуратуры это незаконное решение отменено, но ущерб природным богатствам края был уже нанесен.
Прокуратурой Камчатской области опротестовано решение сессии областного Совета, который закрепил за Советом исключительное право и порядок использования биологических ресурсов в пределах шельфа и экономической зоны, прилегающей к территории области.
